1. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
46
Cziprián-Kovács Loránd, Liviu Radu
CONTROLUL ADMINISTRAŢIEI
Abstract
In the modern theory of state, public administration appears like a different, distinguished state-power.
However one of the fundamental issue that a modern state have to solve is the means and the degree of control that the
other powers of the state have to exercise on public administration.
The present paper is a short presentation of the main forms of control over the public administration that are
mostly used by the legislative, judicial and executive power.
Administraţia publică se conturează la nivel statal ca şi o putere de sine stătătoare1
–cu
propriile sale interese şi scopuri – este drept conectată, indisolubil legată de puterea executivă şi de
procesele politice din această zonă a puterii statale.
Gândind în termenii democraţiei moderne dacă afirmaţia anterioară este adevărată atunci
trebuie să existe în stat forţe care să controleze funcţionarea acestei puteri. În virtutea principiului
check and balancies2
trebuie să existe în stat alte forţe care să contrabalanseze puterea
administraţiei publice tocmai pentru nu a deveni o putere de necontrolat. Cu alte cuvinte trebuie să
existe în orice ţară democratică un control asupra administraţiei (birocraţiei) publice. Acest control
– avînd în vedere iarăsi principiul separării puterilor în stat – nu poate fi exercitat de căre o singură
instituţie, o singură putere tocmai din cauza că existenţa a numai două puteri poate duce la
perpetuarea unei stări conflictuale. Democraţia presupune mai multe centre de putere3
care se
acţioneze în acelaşi timp dar pe căi diferite asupra acelui centru de putere care încearcă să acapareze
puterea totală / supremă. În termenii democraţiei asupra administraţiei publice trebuie să acţioneze –
în sensul limitării puterii sale – o serie de alte instituţii statale şi sociale, formînd un întreg sistem de
control.
CONTROLUL LEGISLATIV
Prima putere – ca şi importanţă – în acest sistem de control este puterea legislativă, în
mare măsură concentrată în mâinile Parlamentului4
. Parlamentul prin natura funcţionării sale poate
exercita mai ales un control preventiv a priori asupra birocraţiei şi mai puţin un control ulterior – a
posteriori – deşi acest mod de a controla nu lipseşte din arsenalul Parlamentului.
1
Ileana Petraş Voicu: Sociologie politică, vol. 1, Ed.
2
Dictionary of Political Througt
3
Sartori: Theory of Democracy. Revisited.
2. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
47
Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administraţiei publice sînt
legile, fie ele constituţionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi Parlamentul trasează
principalele limite ale funcţionării formale ale administraţiei publice, se stabilesc atribuţiile
sistemului administrativ, regulile de funcţionare şi modalităţile de control ale sistemului birocratic.
Se stabileşte cadrul general de funcţionare şi rolul administraţiei publice în stat. Aceste reguli sînt
cuprinse în unele dintre legile organice cum ar Legea administraţiei publice, Legea funcţionării
guvernului şi a aparatului acestuia, Legea organizării ministerelor şi a altor agenţii naţionale
s.a.m.d. Alte reguli privind organizarea administraţiei sînt cuprinse “doar” în legi ordinare cum ar fi
Legea alegerilor locale, parlamentare şi prezidenţiale sau alte legi. Toate aceste legi sînt bazate pe
principiile administraţiei enunţate în Constituţie.
Aceste legi prevăd o serie de reguli “comportamentale” ale instituţiilor care compun
sistemul administrativ prin stabilirea naturii relaţiilor şi resurselor de care dispun atît la nivel de
autoritate cît şi la nivel economic. Regulile de funcţionare stabilite prin lege sînt obligatorii pentru
instituţie administrativă tot aşa cum regulile legilor sînt obligatorii şi pentru orice persoană fizică în
relaţiile cu alte persoane naturale.
Parlamentul pe lîngă faptul că stabileşte regulile generale de funcţionare a administraţiei
publice poate controla birocraţia de stat şi a posteriori prin instituirea unor comisii parlamentare de
control5
, care verifică funcţionarea administraţiei publice în anumite domenii de activitate
considerate de Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii în genere sînt înfiinţate la
apariţia unor abuzuri sau neglijenţe în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului administraţiei
publice. Cel mai actual exemplu în acest sens se leagă de căderea fondului mutual al Fondului
Naţional de Investiţii (FNI). Comisia parlamentară infiinţată pentru investigarea cauzelor ce au dus
la prăbuşirea fondului de investiţii sus amintit a ajuns la concluzia că autorităţile statale, adică cele
ale administraţiei publice centrale, nu îsi exercitaseră atribuţiile ce le reveneau şi în consecinţă din
această cauză a fost posibilă falimentarea frauduloasă a fondului de investiţii. În particular raportul
comisiei învinuia Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare – un organism administrativ de
specialitate subordonat executivului central – de funcţionare lacunară şi nerespectarea atribuţiilor ce
le revenea prin lege. Totodată raportul cerea executivului să stabilească măsuri pentru a
preîntîmpina asemenea situaţii în viitor.
4
Ion Deleanu: Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. 2, Ed. Chemarea, Iaşi, 1993. Despre atribuţiile legislative
ale puterii executive care şi ea are atribuţii de control asupra birocraţiei publice va fi abordată mai tîrziu, pe parcursul
acestui studiu.
5
Ion Deleanu: Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. 2, Ed. Chemarea, Iaşi, 1993
3. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
48
CONTROLUL JURIDIC/LEGAL
În ceea ce priveşte controlul legal exercitat asupra administraţiei publice nu putem vorbi
doar de o singură instituţie statală care este responsabilă de acest control. Controlul legalităţii – mai
ales ale actelor administrative – cade în sarcina mai multor instituţii.
Avînd în vedere sistemul administraţiei publice locale din România putem vorbi de mai
multe instituţii care verifică legalitatea actelor administrative. La nivelul administraţiei locale
prima treaptă unde se controlează legalitatea funcţionării acestor instituţii se află chiar în cadrul
autorităţilor locale. Este vorba de secretarul consiliului local, care verifică legalitatea actelor emise
de către primar şi consiliul local. El poate refuza semnarea actului considerat ilegal, poate
recomanda consiliului / primarului reformularea, rectificarea actului în cauză sau poate informa
instituţiile admininistrative imputernicite cu cea de a doua treaptă de control al actelor
administrative emise de autorităţile administraţiei locale.
În treapta a doua a controlului legaltăţii actelor administraţiei locale avem de a face cu
două instituţii. Secretarul Consiliului Judeţean care are în subordine şi coordonează Biroul Juridic
al instituţiei este primul care se poate autosesiza în legătură cu ilegalitatea unor acte emise de către
autorităţile locale. Poate cere atât primarilor / consiliilor locale cât şi Consiliului Judeţean sau
Preşedintelui Consiliului Judeţean retragerea actelor considerate ca fiind ilegale, adoptate şi
semnate de către aceştia. În principiu exsită această posibilitate dar practic vorbind secretarii
consiilor judeţene nu le utilizează sau le utilizează foarte rar6
.
A doua instituţie care face controlul legalităţii actelor administraţiei publice locale este
prefectura judeţului. Directorul general al prefecturii este însărcinat cu conducerea şi
coordonarea Biroului Juridic şi Biroului de Contencios Adminstrativ7
. Acceste departamente se
ocupă de controlul legalităţii actelor emise de către instituţiile administraţiei publice locale. În
prima fază a controlului aceste departamente au posibilitatea de a cere instituţiei emitente să retragă
actul în cauză. În a doua fază departamentele sus amintite au dreptul de a ataca la tibunalele
judeţene în regim de contencios administrativ actele pe care le consideră ilegale, sau contrare cu
legile şi Constituţia.
Instituţia contenciosului administrativ există în mai toate ţările europene şi se numesc
în literatura de specialitate generic, ca fiind tribunale administrative. În cazul în care prefectura
atacă în regim de contecios administrativ un act administrativ al autoritaţilor locale acesta este
suspendat în executare pe durata procesului de contecios administratriv.
6
Nu utilizează această formă de contestare a legalităţii deoarece este numit de către prefectul judeţului, cu confirmarea
Ministerului Funcţiei Publice dar la propunerea Preşedintelui Consiliului Judeţean.
7
A se vedea Legea 69 / 1992 republicată în 1996 privind Administraţia Publică Locală
4. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
49
Cum s-a conturat şi în rîndurile anterioare a treia treaptă în verificarea legalităţii şi
constituţionalităţii actelor emise de către instituţiile administraţiei publice locale sunt tribunalele.
Actele autorităţilor locale presupuse în mod subiectiv a fiind ilegale pot fi atacate la acest for
judecătoresc, nu numai de către instituţiile abilitate cu verificarea actelor emise de autorităţile
administrative locale ci şi de către cetăţeni, persoane fizice8
.
Trebuie precizat faptul ca şi instituţiile administraţiei locale pot ataca în regim de
contecios administrativ actele emise de către instituţiile administraţiei publice centrale. Regimul
juridic al actelor juridice şi în acest caz este de suspendare pe perioada procesului.
Este demn de semnalat faptul că aceste forme de control al actelor administraţiei publice
funcţionează – mai ales în România – doar la nivelul instituţiilor. La nivelul indivizilor această
formă de control a fost demonstrat ca fiind inoperativă. Cetăţenii la rîndul lor nu pot sau nu au
posibilitatea intelectuală sau financiară să apeleze la posibilitătile date de aşa numitele tribunale
administrative. Pentru a proteja cetăţenii – luaţi ca indivizi solitari – multe ţări au adoptat o
instituţie separtă pentru a le apăra drepturile în relaţia lor cu autorităţile administrativo-birocratice.
Această instituţie de control prima dată a fost adoptată de către Suedia la sfîrşitul secolului trecut şi
introdusă în România doar după 1990. Instituţia în cauză se numeşte instituţia ombudsmanului şi
la noi în ţară poartă denumirea de Avocatul Poporului9
. Ombutsmanul sau avocatul poporului are
la dispoziţie o serie de instituţii subordonate de specialitate care au atribuţii de a apăra drepturile
indivizilor în relaţia lor cu instituţiile administrative. Cetăţeanul care consideră că un drept al său a
fost violat sau nerespectat de către un act sau acţiune / inacţiune administrativă poate să se adreseze
instituţiilor specializate aflate în subordinea ombutsmanului. Acestea pot atrege atenţia instituţiei
administrative în cauză că a violat / nerespectat un drept al uni cetăţean / persoană fizică. Este drept
faptul că instituţiile specializate din subordinea ombutsmanului nu pot obliga nici o instituţie
administrativă să corecteze greşala de funcţionare prin care unui individ i s-au adus prejudicii. Pe de
altă parte însă ombutsmanul şi instituţiile specializate din subordinea sa pot prezenta în cadrul
raportului parlamentar anual situaţiile cele mai des întîlnite în ceea ce priveşte încăcările drepturilor
persoanelor de către autorităţileadminstrative. Doar Parlamentul este îndreptăţit să ia măsuri de
remediare a acestei / acestor situaţii la modul general şî nu la modul particular.
8
A se vedea Legea 29 / 1991 privind contenciosul administrativ
9
Ion Deleanu: Drept Constituţional şi instituţii politice, Vol. 2, Ed. Chemarea, Iaşi, 1993
5. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
50
CONTROLUL FINANCIAR
Cum s-a văzut în cazul controlului legislativ există un control a priori şi un control a
posteriori al administraţiei publice. Şi în cazul controlului financiar există o asemenea diferenţiere.
Adminstraţiile ca şi alte instituţii lucrează după un anumit buget care este adoptat de către
instanţele admnistrative stabilite prin lege. În cazul adminstraţiilor particulare avem de a face cu
instituţii specifice cum ar fi adunarea generală a acţionarilor, consiliul director sau administrativ
care stabileşte priorităţile de investiţii. În cazul administraţiei publice avem de a face cu un sistem
de control a priorii pe de o parte financiar-administrativ interior şi pe de altă parte de un control
financiar-politic tot de factură interioară. Pe cât de complicat sună aceste expresii sunt tot atît de
simple.
Administraţia publică în majoritatea statelor funcţionează bazîndu-se pe unele resurse
financiare bugetare stabilite pe de o parte de către guvernul central şi mai apoi adoptat în formă de
lege de către Parlament pe de altă parte în cazul administraţiilor locale aceste resurse financiare se
regăsesc în bugetul de cheltuieli şi venituri bugetare care este stabilit de către executivul autorităţii
locale şi mai apoi aprobat de către organul deliberativ al acestuia. În ambele cazuri avem de a face
cu un control a priorii al administraţiei, tocmai datorită faptului că aceste resurse financiare se
stabilesc în funcţie de scopurile stabilite de către organele administrative coordonatoare sau / şi
superioare. Iar resursele financiare stabilite pot fi cheltuite doar în scopurile specificate în buget10
.
Controlul a posteriorii al administraţiei este organizat şi executat de către Curtea de
Conturi11
. Curtea de Conturi este o instituţie specializată în controlul finanţelor publice şi apare ca
şî o instituţie de sine stătatoare în mai toate statele europene. În majoritatea cazurilor este divizată în
trei compartimente, şi anume: compartimentul de control care execută în concret controlul
execuţiei bugetare la instituţiile publice, procuratura financiară care în cazul în care s-a constatat
o încălcare a legalităţii înaintează colegiului jurisdicţional al Curţii de Conturi acuzaţiile iar acesta
din urmă stabileşte vinovaţia sau nevinovăţia celui căruia i s-au adus acuzaţiile.
Principalele caracteristici ale controlului financiar a priorii – în ceea ce priveşte
administraţia publică – se referă la faptul că se referă atît la legalitatea execuţiei bugetare cît şi la
oportunitatea generală ale acestor cheltuieli. Controlul (a priorii) legalităţii în domeniul financiar în
ceea ce priveşte activitatea instituţiilor administraţiei publice se referă la faptul că sumele aprobate
de către aşa numiţii ordinatori de credite se pot cheltui doar în scopurile specificate în buget, nu şi
în alte scopuri, ba mai mult nu se permite transferarea resurselor financiare de la un capitol de
cheltuieli la alta, chiar în cadrul aceluiaşi buget12
. Controlul oportunităţii în mod general se referă la
10
Ioan Gliga: Drept financiar şi finanţe publice, Ed. Chemarea, Iaşi, 1996
11
****: Curtea de Conturi a României, Ed. Monitorul Oficial, 1996, Bucureşti
12
Ioan Gliga: Drept financiar şi finanţe publice, Ed. Chemarea, Iaşi, 1996
6. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
51
motivaţia imediată sau mediată ale cheltuielilor care se fac din resursele financiare bugetare pe care
le au la dispoziţie instituţiile administraţiei publice. În majoritatea studiilor juridice despre
administraţia publică se menţionează faptul că organele de control care au specificat în atribuţii
verificarea funcţionării administraţiei publice nu pot judeca oportunitatea unor cheltuieli bugetare.
Enunţul este doar parţial valabil. Cum bugetele statale şi ale instituţiilor administrative se refac an
de an şi se adopta în acelaşi iterval de timp există un control general apriorii asupra oportunităţii
cheltuielilor. Prin alcătuirea şi adoptarea bugetelor se poate stabili inoportunitatea unor investiţii sau
altor cheltuieli, care de altfel există la nivel de programe de nivel mediu şi lung în domeniul
politicilor publice adoptate de către instituţiile administrative. Pe de altă parte trebuie precizat şi
faptul că acest control al oportunităţii nu este un control strict şi nu se referă la cheltuielile propriu-
zise ci la categorii de cheltuieli.
CONTROLUL POLITIC
Este o formă de control pe care mulţi dintre specialiştii în domeniu nu-lar considera o
formă separtă de control deoarece ia forma unui control interior. Juriştii specializaţi în domeniul
public şi administrativ l-ar considera pur şi simplu o formă de control obişnuită. Dar cum se
manifestă controlul politic asupra administraţiei publice? În primul rînd şi cel mai efectiv se
manifestă prin faptul că în majoritatea cazurilor în fruntea instituţiilor administrative se află
persoane care au acces la aceste funcţii printr-un scrutin electoral, au fost aleşi pe baza unui vot
popular. Iar unde sînt alegeri este şi politică. Persoanele candidate la o funcţie publică sunt
nominalizate cel mai adesea de către partide politice, iar candidaţii înşişi au opţiuni ideologice şi
programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funţiei publice se dă pe terenul politic. Odată instalat
persoana care a cîştigat alegerile pentru funcţia publică va controla sistemul administrativ
subordonat mai înainte şi mai înainte din punct de vedere politic. Ne îndreptăm către o direcţie
greşită – este sloganul cel mai des întîlnit la cei mai mulţi dintre proaspăţii aleşi în funcţii publice.
Şi întodeauna găsesc să “rectifice” cursul avut pînă atunci a programelor adminstrative fiindcă ele
nu corespund cu cerinţele, tezele ideologice pe care le-a afirmat candidatul în procesul electoral.
Controlul este mai înainte unul politic şi numai după aceea unul de natură managerială,
profesională.
Acest control politic este mai prezent dacă luăm în considerare şi faptul că – mai ales în
cazul administraţiilor publice locale – persoanele publice alese în funcţii de conducere se
subordonează unor foruri deliberative. Acest for deliberativ în cazul administraţiei centrale este
Parlamentul, iar în cazul autorităţilor locale este vorba de consiliile locale şi / sau regionale care au
control asupra deciziilor luate de către primul ministru ca şi şeful administraţiei centrale, asupra
7. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
52
primarului – conducătorul administraţiei locale şi preşedintele consiliului local – conducătorul
administraţiei judeţene / regionale. Hotărârile acestor foruri deliberative sunt obligatorii în execuţie
pentru persoanele publice executive, aflate în fruntea unor administraţii. Hotărîrile atât ale
parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sînt luate pe bază de vot, votul fiind precedat de către
dezbateri nu de altă natură ci poltice. Ba mai mult forurile deliberative sunt alcătuite după rezultatul
unor alegeri de ordin politic ca şi în cazul persoanelor publice care ocupă demităţi de execuţie.
Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii şi nu a altei sfere sociale.
În consecinţă se poate afirma că există un control politic asupra administraţiei dar care se
manifestă din interiorul sistemului administrativ şi nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din
această cauză această formă a controlului nu este atît de evidentă pentru mulţi dintre observatorii
fenomenului administrativ.
CONTROLUL POPULAR
Ca şi în cazul controlului politic atît controlul popular cît şi controlul economic este mai
puţin definit în România tocmai din cauza că aceste forme de control nu sînt atît de proeminente ca
şi cele juridice sau financiare. Deşi nu ies atît de mult în evidenţă aceste forme de control îşi au
rolul lor în sistemul administrativ.
Controlul popular al administraţiei se poate exercita în două forme. Forma intermediată a
controlului popualar se materializează prin şi cu ajutorul mass mediei iar controlul popular direct
prin referendumuri fie ele naţionale sau locale. În forma mediată a controlului popular, mass media
este cea care – analizînd consecvent şi permanent – acţiunile administrative ale unei autorităţi sau
alteia, din puntul de vedere al cetăţeanului, cetăţenilor sau a comunităţii poate determina
administraţia în cauză să rectifice măsurile deja luate sau proiect a fi luate. Mecanismul modificării
cursurului unei decizii administrative este relativ simplu: se măreşte cercul decidenţilor şi
cunoscătorilor problemei în cauză, prin această măsură modificîndu-se şi rezultatul şi / sau natura
deciziei luate asupra problei aflate pe ordinea de zi. Mecanismul suss amintit funcţionează mai ales
în cazul în care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltată din punct de vedere moral sau ar
avea de pierdut în sensul economic al cuvîntului.
Acelaşi control popular se manifestă şi în cazul în care deciziia este greu de luat tocmai
din cauza importanţei impactului acesteia asupra comunităţii. În asemena cazuri decizia este luată
de un corp electoral în forma unei exprimari a voinţei asemănătoare alegerilor. Este referendumul.
Puterea de luare a deciziei este preluată de către comunitatea în cauză de la conducătorii politici-
administrativi ai acesteia.
8. REVISTA TRANSILVANĂ DE ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000
53
CONTROLUL ECONOMIC
Controlul economic este cea mai voalată formă a controlului. Controlol economic
exercitat asupra adnistraţiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor publice.
Fiecare administraţie se confruntă cu o serie de probleme a căror rezolvare s-a promis în campania
electorală care a dus la investirea în funcţie a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Aceştia
caută să rezolve probleme aflate în atenţia comunităţii / poplaţiei prin intermediul unor măsuri
stabilite anterior. Aceste măsuri, respectiv ordinea acestora sînt denumite programe în domeniul
politicilor publice. Acestea prin definiţie trebuie să aibă rezultate concrete în domeniul problemei
abordate. Aceste rezultate trebuie să fie măsurabile în domeniul economic. Evaluarea impactului
economic şi social al unor programe administrative acoperă de fapt noţiunea controlului economic.
Acest control nu are în vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii aferenţi unui program ci
rezultatul acelei sume care a fost investită pentru a duce la rezultatele scontate şi urmărite. Cum în
România nu există nici un program în domeniul politicilor publice nu poate fi vorba nici de un
control economic exercitat din interior de către evaluatori, sau exterior exercitat de catre populaţie
asupra administraţiei. În România administraţia nu are scopuri ci doar interese care nu pot fi
quantificate în această manieră.
Din păcate controlul administraţiei în România se rezuma doar la patru forme de control
ignorînd-se cele mai importante ale acestui control: popular şi economic. Populaţia nu ştie ce se
întîmplă în administraţie este neîncrezătoare în ia, şi tocmai datorită non-evaluabilităţii acesteia.
