4. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
01/07
НОВА
РЕАЛЬНІСТЬ
УКРАЇНСЬКИХ
РЕГІОНІВ
5. Президентські та парламентські вибори 2019 року пройшли під знаком персонального
оновлення політичного класу. Місцеві вибори 2020 року, навпаки, позначили тенденцію
до збереження влади в руках одних і тих самих формацій регіональних еліт. На централь-
ному і регіональному рівні було реалізовано не просто різні, а протилежні один одному
суспільні запити.
В регіонах сформувався специфічний інститут – регіональні групи впливу (РГВ). Вони яв-
ляють собою неформальні союзи місцевих політичних еліт, які значною мірою контролю-
ють ситуацію на локальному рівні.
Неформальний статус дозволяє РГВ реалізовувати гнучку і ефективну політику захисту
групових інтересів як на рівні регіону активності, так і в стосунках з центральною владою.
Використовуючи самоврядування, впливаючи на інститути центральної вертикалі, кон-
тролюючи економічне життя та інформаційне поле регіонів, РГВ перетворились у реаль-
ну силу практично у кожній області.
Відтак, РГВ стали важливим політичним фактором сучасної України. Але цей фактор має
«атомарну» природу. Більшість груп не ставить завдання виходу на національний рівень.
Натомість, політика РГВ спрямована на те, щоб мінімізувати вплив центральної влади у
регіонах активності.
Фактично, РГВ відібрали у центрального політикуму функцію укладання суспільного
договору між елітами та, власне, суспільством. Це чітко демонструє порядок денний
національних кампаній 2019 р. та місцевої – 2020 р. Якщо на національних виборах від-
бувались змагання між персоналіями і конкуренція образів, то на місцевих – укладались
сутнісні домовленості між елітами і суспільством щодо умов співіснування великих соці-
альних груп.
Після виборів-2020 почалось формування регіональних політичних режимів, у яких
ключову роль відіграють РГВ. При збереженні актуальних тенденцій, після наступного
виборчого циклу ситуація консервується, регіональні режими будуть сформовані оста-
точно. Центр втратить значну частину важелів впливу на регіони, а ті, своєю чергою –
втратять інтерес до центрального рівня, як мало актуального для них.
Альтернативами інерційному розвитку поточної ситуації є група конфліктних сценаріїв
та діалог, спрямований на пошук конструктивних моделей співпраці між центром і регі-
онами.
Серед конфліктних сценаріїв – спроба центру «навести порядок на місцях» та мінімі-
зувати вплив РГВ на ситуацію в регіонах. Інший варіант конфліктного розвитку ситуації
– фактичне ігнорування регіонами центру, подальше «капсулювання» областей аж до ри-
зиків сепаратизму. Будь-яка версія конфліктного розвитку подій є контрпродуктивною як
для країни в цілому, так і для регіонів.
Саме тому ми бачимо необхідність у пошуку майданчиків для політичного діалогу між
центром та регіонами. В ході цього діалогу має бути осмислена нова реальність регіо-
нальної політики. РГВ, попри неформальний статус, є вагомими гравцями локальної полі-
тики, ігнорувати яких держава не може собі дозволити.
Результатом такого діалогу має стати формування нового умовного «пакту еліт». Тобто,
центр і регіони мають досягти політичної домовленості щодо: розподілу повноважень;
системи і процедури призначень на ключові посади, які є важливими і для центру, і для
локальних еліт; умов та порядку представлення інтересів регіонів на центральному рівні.
6. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Також цей «пакт еліт» має забезпечити взаємну відповідальність центру і регіонів щодо
реалізації владних повноважень. Має бути врахований соціальний фактор. Адже наразі,
після проведення адміністративно-територіальної реформи в деяких малих населених
пунктах спостерігається «фізична» відсутність влади.
Після (в разі) досягнення політичних домовленостей щодо умов взаємодії центру і регіо-
нів, вони мають бути зафіксовані на конституційному і законодавчому рівні. Оптимальний
сценарій передбачає фіксацію таких домовленостей в процесі завершення реформи де-
централізації.
Стратегічна домовленість між центром та регіонами дозволить сформувати єдиний націо-
нальний порядок денний, у якому будуть враховані потреби та завдання як держави, так і
окремих її регіонів. Крім того, укладання «пакту еліт» є необхідною умовою формування
якісного суспільного договору щодо моделі розвитку України.
Вступ. Нова реальність українських регіонів
7.
8. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
02/07
РЕФОРМА
ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ:
ПАУЗА ЧИ
ЗУПИНКА?
9. ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ:
ПРОМІЖНИЙ ФІНІШ
В 2020 році завершився процес утворення об’єднаних територіальних громад. Наразі в
Україні створено 1470 ОТГ (включно з Києвом). Адміністративно-територіальна реформа
та місцеві вибори 2020 р. сформували «нову реальність», в якій громади стали базовою
низовою адміністративною одиницею.
Розпочата в 2014 році реформа децентралізації стала свого роду «вітриною модернізації»
України. Про неї сформувалось стійке уявлення, як про успішну. Багато в чому така оцінка
не є перебільшенням. А, власне, успіх став наслідком консенсусу еліт довкола децентра-
лізації.
На національному рівні опозиція децентралізації не сформувалась. Для проєвропейських
сил реформа цілком відповідає курсу на модернізацію країни за західним зразком. А для
проросійських – не суперечить базовим установкам (про «народовладдя» та «федералі-
зацію»).
Регіональні еліти побачили в реформі інструмент для реалізації власних намірів та амбіцій.
Відповідно, вони стали не просто виразниками прореформаторського курсу стосовно
децентралізації, а навіть – більш послідовними прихильниками реформи, ніж національні
політичні гравці.
До того ж, на момент початку реформи, в інтелектуальному просторі країни було нако-
пичено якісну теоретичну базу. Реформі 2014 р. передували кілька спроб впровадження
курсу на передачу повноважень «вниз» (1997, 2005, 2008-2009 рр.). Фактично, в країні
було сформовано суспільний запит на децентралізацію.
В 2015-2019 рр. на базі закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» було
створено 982 ОТГ. Успішний досвід функціонування перших громад широко висвітлю-
вався, і грав роль додаткового стимулу для прискорення процесу утворення нових ОТГ.
А значне зростання місцевих бюджетів дозволяло громадам не тільки вирішувати нагальні
локальні проблеми, а й забезпечувати реалізацію проєктів з розвитку територій.
Після того, як було проведено місцеві вибори 2020 р., ситуація, на перший погляд, ви-
глядає таким чином, що реформа якщо й не завершена, то для її завершення залишилось
провести окремі рішення, які закріплять успіх. Такому уявленню сприяє те, що після ви-
борів ОТГ «зайнялись справами»: формують та розподіляють бюджети, освоюють нові
механізми горизонтальної і вертикальної взаємодії тощо.
Разом з тим, вже у 2020-2021 рр. в інформаційному полі щодо децентралізації почали про-
являтись нові тренди. Зокрема, з’явились виразні ознаки формування критичного став-
лення до реформи.
З одного боку, об’єктом критики стають соціально непопулярні рішення (закриття шкіл,
відділень пошти тощо). З іншого – керівники місцевого самоврядування демонструють
виразне небажання брати на баланс витратні об’єкти.
10. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Ще один напрямок критики – побоювання щодо згортання реформи: «ключові загрози ...
в тому, що або реформа взагалі зупиниться десь на нинішньому етапі, або вже ухвалені
рішення почнуть перегравати на догоду окремим зацікавленим групам».
ПРОБЛЕМА
ЗАВЕРШЕННЯ
РЕФОРМИ
Внесення змін до Конституції
Загальноприйнятою є теза про те, що поки до Конституції не внесені зміни, які закріпили
б реформу децентралізації, існує ризик «відкату» чи зупинки реформи.
Згідно з Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної орга-
нізації влади в Україні, схваленою Кабміном у 2014 р., передбачалось в якості першочер-
гового кроку внесення змін до Основного Закону щодо утворення виконавчих органів
обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними.
Однак, зважаючи на політичну турбулентність 2014 р., проведення конституційних змін
виглядало мало реальним. Тому реалізація реформи розпочалась у рамках чинної Кон-
ституції. А спроба внести відповідні зміни у 2015 р., разом з закріпленням особливого
статусу окремих районів Донецької та Луганської областей, призвела до зіткнень біля
Верховної Ради. Документ було ухвалено у першому читанні. Однак, остаточного ухва-
лення змін до Основного Закону так і не відбулось.
Наразі готується до розгляду Парламентом нова редакція законопроєкту. За словами мі-
ністра розвитку громад та територій О.Чернишова, Уряд розраховує на ухвалення закону
вже в 2022 р.
Внесення змін до Основного Закону потребує конституційної більшості – 300 голосів
депутатів Верховної Ради. Перспективи консолідації Парламенту довкола внесення змін
до Конституції існують. Адже більшість парламентських сил декларують прихильність до
ідеї передачі владних повноважень на місця.
Однак, існують і ризики. Вони пов’язані, перш за все, з побоюваннями частини політично-
го середовища, що внесення змін щодо децентралізації створить умови для легітимізації
«особливого статусу» окупованих територій Донбасу та інтеграції їх у політичний про-
стір України на російських умовах.
Реформа децентралізації: пауза чи зупинка?
11. Ще один фактор ризиків – посилення напруги між регіональними та центральним політи-
кумами. З точки зору значної частини національного політичного середовища, посилен-
ня регіональних еліт призведе до відцентрових процесів у регіонах України, особливо – у
прикордонних. Відповідно, в рамках цієї логіки, регіони, отримавши розширені права та
можливості, опиняться перед спокусою ігнорування позиції центру.
Також в процесі ухвалення змін до Конституції можуть актуалізуватись тактичні розбіж-
ності між різними політичними та громадськими силами, правниками щодо наповнення
законопроєкту, його окремих положень. Так, навіть на етапі підготовки фінального тексту
законопроєкту щодо «децентралізаційних» змін до Конституції, ряд положень продов-
жувало дискутуватись. Зокрема, перший віце-спікер Парламенту Р.Сефанчук зазначав,
що фахівці, станом на початок вересня 2021 р., не визначились – надавати громадам ста-
тус юридичної особи, чи залишити в системі самоврядування районні ради тощо.
Нарешті, процес внесення змін до Конституції може бути використаний частиною по-
літичного середовища, як привід для актуалізації політичної кризи. Формальна незгода з
запропонованими змінами, у такому разі, де-факто буде використана для вирішення тих
чи інших питань, які не мають прямого відношення до конституційного процесу.
Об’єктивно, період другої половини 2021 р. – першої половини 2022 р. є найбільш спри-
ятливим для внесення змін до Конституції. «Вікно можливостей», крім іншого, створює
період відносного політичного «затишшя». З середини 2022 р. політичні сили почнуть
поступово зосереджувати увагу на питаннях підготовки до наступної парламентської та
президентської кампаній.
Також слід мати на увазі й те, що після проведення адміністративно-територіальної рефор-
ми в межах областей (укрупнення районів) процес децентралізаційних реформ «дійшов»
до рівня громадян. І на цьому рівні комплекс реформ вперше зіштовхнувся з серйозним
суспільним невдоволенням. Адже громадяни відчули дискомфорт у процесі отримання
адміністративних послуг. Відтак, почав формуватися тренд критичного ставлення до про-
цесу децентралізації. Політизація цього невдоволення потенційно спонукатиме політичні
сили використовувати антиреформаторську риторику, що також знижуватиме шанси на
успішне закріплення реформи в Конституції.
12. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Розвиток законодавчої бази
Інститут префектів
Формування ОТГ, адміністративно-територіальна реформа, проведення виборів до нових
органів влади у 2020 р. створили «організаційний каркас» нової системи управління. Од-
нак, ця структура наразі не має повноцінного законодавчого забезпечення.
Зокрема, є потреба в ухваленні нових редакцій закону «Про місцеве самоврядування»,
закону «Про місцеві державні адміністрації», закону «Про службу в органах місцевого са-
моврядування».
Також важливим є ухвалення ряду законів, які визначать адміністративні процедури, меха-
нізми горизонтальної взаємодії громад та їхні стосунки з центральними органами влади.
Ще один закон, який є предметом дискусій – закон «Про місцеві референдуми». Тема
ухвалення цього закону виходить за межі дискурсу децентралізації. Адже існують ри-
зики, що закон про місцеві референдуми може бути використаний зовнішніми центрами
впливу та деякими представниками регіональних еліт для підвищення міжрегіональної
напруги і саботування національної політики, зокрема – гуманітарної.
Навіть якщо в законі будуть передбачені всі можливі «запобіжники», які знижуватимуть
ризики його використання для регіоналізації України, спекуляції довкола проведення міс-
цевих референдумів (про мову, політику історичної пам’яті тощо) будуть активно вико-
ристовуватись політичними силами, які використовують проросійську тематику в кому-
нікаціях.
Базова ідея запровадження інституту префектів – «створення ефективного нагляду за
конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування». Інститут
префектів має замінити нинішню систему ОДА/РДА.
Згідно з ухваленим у першому читанні законопроєктом «Про місцеві державні адміні-
страції», префект є місцевим органом виконавчої влади. Він призначається на конкурсній
основі Президентом України на основі подання Уряду. Термін повноважень – три роки.
Префект відповідальний перед Президентом та підзвітний Уряду. За задумом, посада
префекта не є політичною. Він не йде у відставку з переобранням Президента чи зміною
Уряду.
Префектури розглядаються центром як ефективна заміна системі ОДА/РДА, яка стрім-
ко втрачає впливовість. Якщо наприкінці 90-х рр. ХХ ст. – на початку 2000-х глави ОДА
були ключовими фігурами в областях, то сьогодні «вага» цієї посади значно знизилась.
Зокрема – за рахунок того, що найбільш впливові фігури регіонів орієнтовані на посади у
місцевому самоврядуванні (у меріях, обласних радах).
Реформа децентралізації: пауза чи зупинка?
13. Суттєво послабила інститут «губернаторів» і практика останніх років, коли на посади
часто призначались кадри без достатнього досвіду управлінської роботи.
Як наслідок, глави ОДА/РДА часто опинялись в ситуації, коли їх не сприймали регіо-
нальні еліти. За великим рахунком, глава адміністрації має шанси на тривале і ефективне
перебування на посаді лише у тому випадку, якщо він мінімально втручається у політичні
процеси в області/районі або є ефективним арбітром для регіональних еліт та має до-
статні можливості для налагодження комунікації між регіоном та центром.
Наразі спостерігається тенденція втрати інтересу регіональних еліт до посади «губерна-
тора». Тенденція до зниження ролі глави адміністрації в політичному житті регіону при-
зводить до того, що центр має менше інструментів для реалізації національної політики.
Відтак, префекти мають повернути активну роль центру в житті регіонів. До внесення
змін у Конституцію передбачається часткове надання функцій нагляду над роботою ор-
ганів самоврядування ОДА/РДА. З точки зору місцевого самоврядування – це суттєвий
ризик. Про можливе порушення балансу на місцях в разі запровадження такої практики
заявляла Асоціація міст України.
Втім, навіть за умови конституційного закріплення статусу та повноважень префектури,
критики нового інституту влади вважають, що префект стане не стільки представником
держави, скільки – конкретного чиновника: Президента. Префект, якщо він отримає пов-
новаження усувати за рішенням Президента від повноважень голову громади чи раду,
стає значно впливовішим, ніж нинішній глава адміністрації, якому, навпаки, можуть висло-
вити недовіру органи самоврядування.
Отже, інститут префектури може стати інструментом не децентралізації, а, навпаки, -
централізації. До всього, проблемним моментом залишається ризик двовладдя. Адже,
об’єктивно, запровадження інституту префектів створить умови для конфліктів між ними
та керівниками органів місцевого самоврядування.
Успішність інституту префектів залежить, окрім грамотного законодавчого забезпечення
їхньої ролі у системі державного управління, і від того, наскільки якісним буде його ка-
дрове наповнення.
Передбачається, що буде сформовано кадровий резерв префектів, а успішні державні
менеджери, після закінчення трирічного терміну в одному регіоні, зможуть працювати в
іншому.
Втім, якщо збережеться тенденція до зниження уваги регіональних еліт до посад в «цен-
тральній вертикалі», є ризик того, що кадрове наповнення інституту префектури буде
далеким від оптимального.
До того ж, робота в конкретному регіоні, навіть при чітко обумовлених законами і Кон-
ституцією повноваженнях, вимагатиме від префектів врахування інтересів локальних
еліт, вміння вести політичну роботу та балансувати між інтересами центру і регіону. На
формування корпусу управлінців з відповідними якостями піде час, впродовж якого нова
система працюватиме не на максимумі ефективності.
14. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ
ТА РЕГІОНАЛЬНІ ЕЛІТИ:
СИТУАЦІЯ «ТУТ І ЗАРАЗ»
Тридцяту річницю Незалежності Україна зустріла з найсильнішими регіональними елітами
за всю новітню історію державності. І це лише частково є результатом децентралізації.
За тридцять років неодноразово спостерігались «пасіонарні спалахи» в різних регіонах
України. Втім, в усіх цих випадках мова йшла про те, що та чи інша група регіональних еліт
ставала достатньо сильною, щоб претендувати на значимі політичні та адміністративні
позиції в Києві. Тобто, сенс розвитку локальних об’єднань еліт на місцевому рівні, у перші
15-20 років Незалежності, полягав у тому, щоб вийти на національний «майданчик».
Регіон (область) у цьому контексті розглядався не як середовище для реалізації особи-
стих чи групових амбіцій, а як ресурсна база та «трамплін» до позицій на центральному
рівні.
Відповідно, найбільш бажаним політичним та адміністративним ресурсом для регіональ-
них еліт були посади у вертикалі центральної влади. Для публічного лідера «донецьких»
В.Януковича посада глави ОДА була «стартовим майданчиком» до адміністративних
(прем’єрство) та політичних (президентство) висот. Втім, надмірна включеність «доне-
цьких» у систему російських впливів в Україні не дозволила їм повною мірою використати
в своїх інтересах ресурсні можливості, які давав регіон.
Однак, все ж є підстави говорити про те, що в період з 1996 р. (ухвалення Конституції)
до 2005 р. (вступ в дію змін до Конституції, ухвалених на фоні політичної кризи 2004 р.)
між центральним та регіональним рівнями української політики встановилась зрозуміла
система стосунків. В рамках цієї системи однозначним було лідерство центру та підпо-
рядкованість регіональних еліт – центральним.
Ця модель стосунків мала суттєві вади, її наслідком стала, у тому числі, криза 2004 р., що
призвела до Помаранчевої революції. Намагання Януковича у 2010-2013 рр. відновити си-
стему, базовану на однозначному домінуванні центру (точніше навіть – політичної групи,
яка отримала центральну владу) призвело до Революції Гідності.
Вказана модель стосунків була далекою від ідеалу. Підтвердження цьому – кілька спроб
впровадити елементи децентралізації. Втім, «соціальні ліфти» між регіонами і центром все
ж працювали. Однак, у на межі 2000-2010-х ситуація почала мінятись.
Реформа децентралізації: пауза чи зупинка?
15. «Ліфт не працює»
Факторами «зупинки соціальних ліфтів» стали:
Проведення у 2006 та 2007 рр. парламентських виборів за пропорцій-
ною системою з закритими списками
Виборча система, вперше реалізована у 2006 році, значно звузила для сильних регіо-
нальних гравців можливості виходу на національний політичний рівень. Вона дозволяла
партійним лідерам формувати передвиборні списки за принципом особистої лояльності
та на базі домовленостей з великими політико-економічними групами.
Представникам регіональних еліт для потрапляння у передвиборний список недостат-
ньо було мати підтримку громади. Для отримання прохідних позицій їм належало або
заручитись підтримкою керівництва популярних партій, або ж – інтегруватись у систему
інтересів олігархічних груп. Це призвело до того, що значна кількість потенційно сильних
локальних політиків не змогла впродовж двох виборчих циклів реально претендувати на
вихід на національний рівень.
У 2012 р. мажоритарна складова була повернута у виборчий процес. Однак, лідерами
виборів на багатьох округах стали політики, впізнавані на національному рівні і/або став-
леники політико-економічних груп. Регіональні еліти знову «не протиснулись» у значимій
кількості до «соціального ліфта».
Посилення олігархічних груп
Структурування економічного та політичного простору країни у формі політико-еко-
номічних груп призвело до того, що саме олігархи стали головним контрагентом цен-
тральної влади. Кілька потужних політико-економічних груп монополізували діалог з
центральною владою. Вони отримали неформальний пріоритет у пропозиціях щодо кан-
дидатур на ключові адміністративно-управлінські та політичні посади в центральній владі,
в областях і великих містах.
Також великі політико-економічні групи встановили домінування в інформаційному про-
сторі. Той факт, що цих груп було кілька, забезпечив плюральність політичного проце-
су. Політична конкуренція, публічна політика, суспільно-політична конкуренція моделей
розвитку країни були притаманними для України впродовж останніх десятиліть. Однак,
ця конкуренція не завжди була відображенням процесів, які відбувались у суспільстві.
Вона стала формою боротьби між великими ПЕГ за доступ до ресурсної бази держави.
Як наслідок, почав наростати розрив між реальними суспільними запитами та інформа-
ційно-політичним порядком денним. Жертвами цього розриву, серед інших, стали регіо-
нальні еліти, не включені у систему функціонування олігархічних груп. Тривалий час їхні
інтереси ігнорувались, оскільки вони, зазвичай, представляли найменш ресурсні регіони.
Крім того, такі самі регіональні лідери та впливові особи не формулювали для себе полі-
тичних завдань, які виходили б за рамки боротьби за місце «під парасолею» тієї чи іншої
ПЕГ і/або того чи іншого бюрократичного «конгломерату».
16. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Спроба узурпації влади режимом Януковича
Отримавши президентську владу, лідер «донецьких» почав формування власної політи-
ко-економічної групи, яка, за рахунок контролю над державним та силовим апаратом,
прагнула монополізувати більшість «потоків» та зайняти провідні позиції в найбільш при-
буткових галузях економіки.
«Сім’я» остаточно «заблокувала соціальні ліфти». Популярний на початку 10-хх рр. ХХІ ст.
жарт про те, що в Єнакієво «ловлять людей на вулиці, і призначають в Уряд», відображає
головний пріоритет кадрової політики «донецьких»: призначення на посади лояльних до
режиму і ментально зрозумілих вищому керівництву країни людей.
Спроба Януковича і «Сім’ї» міцно зафіксувати свої позиції у адміністративній вертикалі,
економіці, політиці, інформаційному просторі призвела до того, що «донецькі» опинились
в конфлікті не лише з суспільством, регіональними елітами, а й з іншими олігархічними
групами. Ці конфліктні лінії було актуалізовано наприкінці 2013 р.
Для регіональних еліт період 2010-2013 рр. став часом, коли вони поступово почали пе-
реорієнтовуватись з національного на локальний порядок денний. Розуміючи, наскільки
складно пробитись в політику загальноукраїнського рівня, регіональні еліти почали біль-
ше уваги приділяти місцевим питанням.
Більше того, змінилось ставлення до самого факту переходу на національний рівень (де-
путатство, посади у виконавчій владі, правоохоронних органах). Регіональні еліти почали
розглядати ці позиції вже не як самодостатню ціль, а як інструмент, що допомагає реалі-
зувати ті чи інші амбіції «у себе вдома».
У цей же період (2010-2013) спостерігається значне збільшення уваги регіональних еліт до
настроїв, інтересів, вимог громад в локаціях своєї активності.
«Найближчий ліфт – у сусідньому домі»
Революція Гідності «увімкнула соціальні ліфти». Однак, з точки зору регіональних еліт, ці
«ліфти» увімкнулись «у сусідньому домі».
Під час подій 2013-2014 рр. локальні еліти зайняли позиції, які корелювались з панівними
настроями відповідних регіонів.
Обласні ради ухвалювали рішення щодо ситуації в країні, виходячи з настроїв своїх без-
посередніх виборців. Актив західних, центральних, південних областей організаційно
забезпечував, переважно, акції протесту в обласних центрах та на Майдані Незалежності.
Однак, прямої вигоди у вигляді переходу на національний рівень регіональні еліти не от-
римали. Персональний склад Верховної Ради, обраної у 2014 р., оновився більше ніж на
половину.
Реформа децентралізації: пауза чи зупинка?
17. «Ліфт – не потрібен!»
На відміну від попередніх кампаній, таку ситуацію вже не можна розці-
нювати, як поразку чи невдачу локальних центрів впливу. Розуміючи
настрої суспільства, яке після президентської кампанії-2019 демон-
струвало чіткий намір голосувати за «ЗеКоманду», регіональні еліти
значною мірою дистанціювались від активної участі у парламентській
кампанії. Головну ставку було зроблено на місцеві вибори-2020.
Регіональні еліти свідомо протиставляли себе національному полі-
тикуму. Тенденція до швидкого розчарування новообраним Парла-
ментом та національними політичними силами була використана під
час виборів до органів місцевого самоврядування як аргумент для ви-
борців підтримати знайомих та локально успішних політиків (мерів,
лідерів самоврядування, представників ділових, бюрократичних та
громадських кіл).
Перехід на центральний рівень на даному етапі перестав бути ма-
гістральною метою регіональних еліт. А дистанціювання від наці-
ональних брендів (за виключенням випадків, коли вони зберігають
популярність на певній території) дозволило регіональним лідерам
сформувати «паралельну» локальну політичну реальність.
Але це оновлення відбулось за рахунок громадських активістів центрального рівня,
впізнаваних на національному рівні «нових облич», представників волонтерських та до-
бровольчих формувань.
Запит на оновлення політичного класу було частково реалізовано у 2014 р. не за рахунок
представників регіональних еліт. Так сталося внаслідок різкої зміни національного поряд-
ку денного, виходу на перший план тем спротиву російській агресії, модернізації країни,
справедливості. Ці питання на той час могли бути важливими для конкретних представ-
ників регіональних еліт, але – не для регіональних еліт, як суспільної сили.
Політичною відповіддю регіональних еліт стала подальша концентрація уваги на локаль-
ному порядку денному. Тим більше, з 2014 р. почалась реалізація реформи децентраліза-
ції.
На місцевих виборах-2015 регіональні еліти значно активніше, ніж у попередні роки, по-
чали «вкладатись» у локальні кампанії. Почався процес політичної структуризації регіо-
нальних політичних режимів.
Дочасні парламентські вибори-2019 відбувались в умовах ще більш вираженого запиту на
персональне оновлення політикуму. В результаті, близько ¾ обраних депутатів вперше
в житті отримали мандат депутата. Однак – знову вигодонабувачем ситуації регіональні
еліти не стали.
18. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Реформа децентралізації: пауза чи зупинка?
«Геть з регіонів!» і «Геть від Києва!»
Політичні процеси на регіональному рівні для локальних еліт остаточно перетворились
в предмет домінантного інтересу. Децентралізація створила умови, за яких місцеві бю-
джетні ресурси стали об’єктом конкуренції. Ці ресурси дозволяють реалізувати проєкти
локального значення без включення центру до процесу реалізації.
Передача на місця бюджетних ресурсів стала рішенням, яке прискорило процес «вихо-
ду» центру з регіонів. Цей процес розпочався ще в ході приватизації. Різке зменшення
можливостей центру впливати на регіони стало політичною ціною за передачу економіч-
них об’єктів в руки приватного, ефективного (принаймні, в лексиці офіційної комунікації,
а часто – і на практиці) власника. Підприємства опинились в руках або олігархічних груп,
або – представників місцевих бюрократичних, ділових, чи навіть напівкримінальних кіл.
І – дали як великим ПЕГ, так і регіональним елітам ресурс для власного розвитку та захи-
сту інтересів.
Курс на «вихід» центру з регіонів фактично завершився з ухваленням закону про пере-
дачу громадам земель державної власності. Фактично, це рішення відібрало у центру
останню можливість впливати на позицію регіонів. Передана у власність громад земля
наразі швидкими темпами приватизується, даючи додатковий ресурс агрохолдингам та
локальним елітам.
На фоні послідовної реалізації державної політики зниження впливу центру на регіони,
регіональні еліти, звісно ж, почали структуруватись, окреслювати зони і території впли-
ву, конкурувати/взаємодіяти між собою, все частіше розглядаючи центр, як непотрібну
«надбудову», що просто намагається забрати частину ресурсів, які «по праву» мають ви-
користовувати регіональні еліти.
Внаслідок можливостей, створених децентралізацією, та низки інших політичних змін
(тренду на оновлення політичного класу, зростання дисфункцій на центральному рівні
тощо), регіональні еліти почали діяти під невербалізованим гаслом «Геть від Києва!». Ре-
гіональний (локальний, місцевий) рівень стає зручнішим, привабливішим і перспективні-
шим для концентрації зусиль саме на ньому.
Навіть в олігархічних групах спостерігається своєрідна, але чітка «ре-регіоналізація» –
більшість із них, вийшовши свого часу із регіонального рівня, «повертаються в регіони». А
точніше – «вибудовують свої вотчини» в регіонах, з якими мають зв’язок. Найвиразніше це
спостерігається на прикладі групи «Метінвест» Р.Ахметова, яка втратила базовий облас-
ний центр – Донецьк, але зберегла позиції і намагається їх посилювати в південній Донеч-
чині. Крім того, група «зайшла» та утвердилася в Запорізькій області, яка в попередні часи
була регіоном-сателітом для «дніпропетровського клану». На Дніпропетровщині група
Ахметова має міцні позиції (і нарощує їх) у Кривому Розі.
Так само й частина колишньої групи «Приват», афілійована із Коломойським, теж фактично
втративши «базовий регіон» –Дніпропетровщину – прагне розвивати свою експансію на
Прикарпатті та Волині.
Внаслідок описаних вище процесів, в Україні остаточно сформувались сучасні обриси
такого явища, як регіональні групи впливу (РГВ).
Втім, РГВ не можна назвати виключно модерним феноменом.
19.
20. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
03/07
РЕГІОНАЛЬНІ
ГРУПИ ВПЛИВУ:
ФЕНОМЕН
УКРАЇНСЬКОГО
ВРЯДУВАННЯ
21. ІСТОРИЧНІ КОРЕНІ,
СТАНОВЛЕННЯ
Регіональні групи впливу – традиційний учасник політичного процесу в Україні від самого
початку Незалежності. А сама ця традиція сягала корінням ще періоду радянської Укра-
їни. Тоді вони мали чіткий бюрократичний характер і формувались в межах партійної та
управлінської номенклатури. Їхній вплив міг виявлятися на рівні тодішнього «союзного
центру», а в певний період – навіть бути найбільшим.
Саме регіональна група впливу українського походження в др. пол. 60-х – на початку 80-х
рр. минулого століття займала чільні позиції в СРСР. До легендарного «дніпропетровсько-
го клану» належали тодішній генсек Л.Брєжнєв, голова президії ВР СРСР М.Підгорний,
потім М.Тіхонов та інші впливові представники правлячої герантократії періоду «застою».
Україна теж була під орудою цього клану з моменту, коли її очолив перший секретар ЦК
КПУ В.Щербицький.
Після розпаду СРСР, «децентралізації» радянської імперії, влада залишилася в тодішньої
республіканської номенклатури, яка пішла на своєрідний мезальянс із націонал-демокра-
тичними силами, що мали чітку регіональну кореляцію із заходом України.
Дуже швидко «регіональний чинник» (поряд із галузевим, який ставав все менш впливо-
вим) виявив себе як ключовий, структуроутворюючий для формування правлячої еліти
молодої країни. Вже в 1992 р. (після призначення Л.Кучми прем’єром) почав стрімко від-
новлювати позиції «дніпропетровський клан», а в наступному 1993 р. свій конкурентний
потенціал на загальноукраїнському рівні презентувала і група, пов’язана з Донецьким ре-
гіоном.
Надалі саме конкуренція між цими двома регіональними «кланами» тривалий визначала
загальну конфігурацію політичного процесу в країні, часом сягаючи рівня кримінального
протистояння.
З середини 1990-х і, особливо, після переобрання Л.Кучми, до регіональних груп до-
даються групи олігархічні. Всі найбільші з них від самого початку теж мали регіональну
опору і поставали в тісному зв’язку із місцевими номенклатурними групами, а потім вже
й абсорбували останні в себе. Таким чином, формувалися політико-економічні групи олі-
гархічного типу, які мали ту чи іншу регіональну «платформу» – донецьку (група «СКМ»,
група «ІСД»), дніпропетровську (група «Приват», група «Інтерпайп»), київську, харків-
ську чи, навіть, вінницьку.
Важливо наголосити, що згадані олігархічні групи виникали і утверджувалися не внаслі-
док інтервенції в політику великого бізнесу, що сформувався відносно самостійно за її
межами. Від самого початку це були утворення, що генетично пов’язані із номенклатур-
ними групами впливу, які контролювали нову систему розподілу, і стали продовженням і
новою формою тіньової політики в Україні.
У період президенства В.Ющенка ключові групи намагалися нарощувати свій потенціал
і конкурентні стратегії в умовах послаблення позицій центру політичної гравітації – пре-
зидента.
22. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Це знайшло відображення на практиці «диверсифікації ризиків» або ж, іншими словами,
«розкладання яєць в різні кошики» – підтримки олігархічними групами різних конкурент-
них політичних сил та кандидатів-претендентів на владу. Разом з тим, саме в той час в по-
літичному дискурсі з’явилася і набула достатньо помітного поширення теза про необхід-
ність «відновлення держави», яка начебто була замінена різними конкурентними групами.
Вихід із цього стану стався через підняття, прихід і утвердження при владі однієї із про-
відних регіональних груп – донецької. Симптоматично, що політична структура, створена
навколо репрезентації її інтересів, носила назву «Партія регіонів». Цим мала підкреслюва-
тися значущість представлення саме регіональних інтересів та певне їхнє протиставлен-
ня центру. І хоча ця партія претендувала на роль загальноукраїнської, але навіть у період
свого найбільшого розквіту залишалася передусім партією «донецьких».
Після приходу до влади в 2010 р., донецька група швидко почала домінувати в політич-
ному процесі, претендувати на фактично монопольний доступ до владних ресурсів та,
навіть, утверджувати свій «образ держави». Специфічні особливості цієї групи, зокрема,
пов’язані із її значущою кримінальною генетикою, були масштабовані фактично на всю
країну.
Так, зокрема, саме «управлінська модель» донецької групи утвердила неформальний ін-
ститут т.зв. «смотрящих», які в зеніті правління Януковича являли собою фактично пара-
лельну, тіньову владну вертикаль, яка виконувала контролюючі, фіскальні, координуючі
функції в тодішній сурогатній системі влади. В першу чергу це стосувалося саме реальної
політики управління регіонами та місцевому рівні. Власне, після краху гегемонії «доне-
цьких» окремі елементи цієї вибудованої ними системи, зокрема, згаданий інститут зали-
шили ознаки свого існування, і не завжди, як атавізм…
Регіональні групи впливу: феномен українського врядування
23. ОСНОВНІ ТИПИ РГВ
Чому саме РГВ були, є і, найімовірніше, будуть ключовими акторами в політичному проце-
сі, системі управління і суспільному житті країни?
Роль і сила РГВ в українському врядуванні і владарюванні обумовлюється низкою чинни-
ків аж до особливостей політичної системи країни. Головними серед них є:
традиційна слабкість політичних партій, особливо в частині партійного будівниц-
тва на регіональному рівні;
домінування неформальних практик в представництві інтересів;
усталеність клієнт-патрональних відносин як на регіональному рівні, так і в цен-
тральній політиці;
слабкість інституцій держави, представництва яких на регіональному рівні є об’єк-
том розподілу впливу, а не інструментом реалізації державної політики;
перенесення внаслідок реформи децентралізації значної частини розподілу ре-
сурсів на локальний рівень.
Разом з тим, РГВ та їхні інтереси далеко не завжди конкуренти державі та іншим офіційним
інститутам. Хоча, звісно, їхня наявність та активність суттєво уточнює всі плани та про-
грами, орієнтовані на регіональну політику, що розробляються в центрі.
Значною мірою діяльність РГВ на неформальному рівні компенсує практики і функції, які
в силу різних причин не здатні реалізовувати офіційні інститути. Але водночас цей фе-
номен мало досліджується та враховується саме в цьому розрізі. Натомість для того, щоб
врахувати всі наслідки регіоналізації, яка наразі тільки розгортається після «децентраліза-
ційного ривка-2020», варто врахувати чинник РГВ в усій можливій його багатогранності.
Палітра сучасних РГВ достатньо багатоманітна і це, відповідно, створює свої складнощі
для їхньої типології. Критеріями, на основі яких (з низкою умовностей та деяких спро-
щень) можна провести класифікацію, є, з одного боку, масштаб впливу та, з іншого – го-
ловна стратегія його поширення/захисту інтересів. Водночас варто зауважити, що ці
критерії не є стабільними, зафіксованими і мають свою динаміку, зокрема й під впливом
процесу децентралізації.
Наразі на цій основі можна виокремити наступні типи РГВ:
власне регіональні – вплив яких поширюється в межах одного регіону-області і які
нарощують свій конкурентний потенціал та посилюють позиції саме на цьому рівні;
субрегіональні групи – сформувалися на основі одного із районів області, потім
масштабували вплив в межах регіону, можливо, й за його межами, часом інтегру-
ються в загальну регіональну групу в межах стратегії впливу на центральну полі-
тику;
24. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Неформальне об’єднання представників регіональних еліт: економічних, бю-
рократичних, політичних, культурних.
Лідерство, найчастіше, розділене за функціональним принципом: «тіньове» адміні-
стрування групи – в руках бізнесу чи напівкримінальних структур; публічне пред-
ставництво здійснюють політики регіонального рівня (найчастіше – мери чи голови
ОТГ).
На «орбіті» групи знаходяться локальні групи інтересів: громадські організації, лі-
дери думок, низові адміністративні еліти, установи культури, спорту, об’єкти умов-
ної благодійності (допомога в обмін на електоральну підтримку і/ао ті чи інші по-
слуги).
Група усвідомлює себе, як спільноту. Однак, жорстких «кордонів» з іншими група-
ми немає. І, що нижче знаходиться суб’єкт в ієрархії групи, то більша ймовірність і
кількість горизонтальних контактів з іншими групами для нього притаманна.
Група перебуває в постійній конкуренції/комунікації з іншими подібними утворен-
нями.
Головний предмет конкуренції – боротьба за ресурси та позиції на території функ-
ціонування.
Головні предмети міжгрупового діалогу – пошук взаємоприйнятних «правил гри»
(непублічних, «понятійних»), розподіл сфер впливу, формування позиції регіону та
їхнє відстоювання у діалозі з центром.
«локальні олігархії» – сформовані на основі зростання місцевих бізнесів і поши-
рення їхнього впливу на інші сфери (передусім, політичну), спочатку в межах своїх
локальних спільнот, потім і за межі регіону;
«варяги» – групи, які сформувалися в інших регіонах, можливо, мали загальноукра-
їнський потенціал, «зайшли» в регіон, отримали своїх компаньйонів і тепер орієн-
товані на перетворення регіону на свій «базовий»; найбільш показовий приклад –
«регіональні політики», що реалізуються провідними олігархічними групами.
Після «тотальної» і вже «недобровільної» децентралізації та виборів жовтня 2020 р., дина-
міка для РГВ помітно зросла, зокрема, в бік їхнього політичного оформлення.
«СЕРЕДНЬО-
СТАТИСТИЧНА РГВ»
Регіональні групи впливу: феномен українського врядування
25. Група має як формалізовані інститути (легальний бізнес, політичні сили, громадські
організації, представництво у політичних партіях), так і неформальні (напівлегальні
силові структури, тіньовий бізнес, корупційні стосунки з бюрократією).
Група може бути досить динамічною на персональному рівні, однак досить жор-
стко захищає активи: підконтрольні території, позиції у владі, «схеми».
Ціннісні орієнтири – стабільність та збереження статус-кво. Зазвичай, у групи від-
сутня чітка стратегія розвитку. Багато в чому – через строкатість утворення.
Група перебуває в системному і постійному діалозі з «низовим середовищем». По
відношенню до громад(и) вона позиціонує себе гарантом стабільності та забезпе-
чення мінімальних громадських потреб.
Група артикулює свої інтереси, частково узгоджує їх з інтересами громад(и) та
представляє в органах місцевого самоврядування.
26. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
04/07
ПОСИЛЕННЯ
РЕГІОНАЛЬНИХ
ЕЛІТ
У ПЕРІОД МІЖ
2015 І 2020 РР.
27. ТЕРИТОРІЇ І
МЕТОДОЛОГІЯ
Таблиця 1. Проаналізовані територіальні громади
Об’єктом аналізу стали дані з обласних рад у всіх областях, крім Донецької і Луганської,
і 33 міських громад.
Місцеві вибори 2015 і 2020 рр. чітко показали тенденцію до формування та посилення
стійких регіональних груп впливу, які формалізують свою участь у політичному житті че-
рез органи самоврядування.
28. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Також було проаналізовано процес створення і розвитку локальних партій. Під локальни-
ми ми маємо на увазі:
Партії, створені для репрезентації інтересів регіональної групи. Ці партії прак-
тично не беруть участі у виборах за межами регіону активності групи.
Партії, представники яких балотувались у кількох регіонах, але вони поки-що
не включились у національний порядок денний. Наразі вони не представлені
у Парламенті і не є можливими претендентами на місця у Верховній Раді. Варто
зазначити, що частина подібних структур може вийти на національний рівень.
Партії, які раніше брали участь у національних процесах, але впродовж кількох
останніх років перенесли активність на локальний рівень. Це також не виключає
зворотного процесу (переходу з регіонального на національний рівень) у май-
бутньому.
Нижче подано список таких партій і динаміка зміни їхньої кількості (участь у виборах 2015
і 2020 рр.).
01
02
03
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
30. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
31. Також було проаналізовано активність національних партій крізь призму участі в них
представників регіональних еліт. Зокрема, зміна партійності глав міст, баланс сил в об-
ласних радах, боротьба за місця на низовому рівні.
32. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
ВИБОРИ-2020
І ПАРТІЙНІ ПРАПОРИ
Якщо почитати прес-релізи парламентських партій після місцевих виборів-2020, то може
здатись, що вони мають широкі мережі регіональних структур, а на місцях ведеться актив-
не партійне життя. В усіх без винятку місцевих радах є представники партій національно-
го рівня. Однак, ілюзію «спільного порядку денного» для регіонів країни руйнують три
фактори:
На місцевих виборах 2015 і 2020 рр. в жодній обласній раді не було «партії біль-
шості». Тобто, незважаючи на результати парламентських виборів, навіть пар-
тія-лідер не змогла забезпечити повноту впливу в жодній з областей.
Зросла кількість локальних партій, що брали участь в місцевих виборах. У 2015 р.
таких партій було 39, а в 2020 р. – 71.
Згідно зі звітами національних партій про витрату бюджетів, у період кампаній не
спостерігалось підвищених витрат на регіональні структури.
Якщо оцінювати електоральні результати партій, що не дозволили жодній з них отримати
більшість в жодній з областей, то можна припустити, що глави обласних рад мають бути
компромісними фігурами і не завжди представляти партію, яка має найбільше мандатів.
Водночас на вибір персони глави облради має впливати партійність Президента.
На перший погляд, все так є. У 2015 р. 13 обласних рад з 22 очолили представники БПП
«Солідарність». Ще за рік партія додала в актив Сумську область, де раду замість пред-
ставника ВО «Батьківщина» очолив представник партії влади.
Втім, втрата впливу БПП призвела до зворотного процесу. У 2019 р. у Дніпропетровській
і Черкаській областях керівниками облрад стали представники партії «Відродження» і ВО
«ЧЕРКАЩАНИ» відповідно.
У 2020 р. про перемогу прогнозовано заявила партія «Слуга народу». Її представники
очолили 12 обласних рад.
З іншого боку, в Івано-Франківській області втримався «старий» керівник – Олександр
Сич, обраний від ВО «Свобода». У Полтавській області керівник облради також не змі-
нився. Депутати обрали Олександра Біленького. Втім, він представляє вже не колишню
партію влади (БПП «Солідарність»), а локальну партію «Довіра».
В Черкаській області главою облради знову було обрано Анатолія Підгорного, який
представляє локальну партію ВО «ЧЕРКАЩАНИ». Нарешті, збереглись позиції локаль-
них партій (зі зміною персоналій і назв політичних проєктів) у Волинській та Харківській
областях.
Таким чином, якщо в 2015 р. локальні партії контролювали лише 2 посади керівників
облрад, то в 2020 р. цей показник виріс втричі. У шести областях місцеві ради очолили
представники місцевих політичних сил.
01
02
03
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
33. Вінницька облрада – В’ячеслав Соколовий ("УКРАЇНСЬКА СТРАТЕГІЯ ГРОЙСМА-
НА")
Волинська облрада – Григорій Недопад ("ЗА МАЙБУТНЄ")
Полтавська облрада – Олександр Біленький ("ДОВІРА")
Хмельницька облрада – Віолета Лабазюк ("ЗА МАЙБУТНЄ")
Черкаська облрада – Анатолій Підгорний (ВО "ЧЕРКАЩАНИ")
Чернівецька облрада – Олексій Бойко (Аграрна партія України).
До цього списку умовно можна додати Івано-Франківську облраду. Ця область стає базо-
вим регіоном для ВО «Свобода».
Національні партії втримали лише дві області – «Європейська солідарність» (колишня
БПП «Солідарність») забезпечила обрання своїх представників керівниками Львівської та
Рівненської облрад. Відбулась ротація персоналій, але зберіглась партійність. Втім, є під-
стави стверджувати, що такий результат не стільки є наслідком партійної роботи, скільки –
позицій місцевих РГВ.
Процес вибору керівника облради і вплив національного бренду демонструють електо-
ральні результати локальних партій у відповідних областях (результати подано нижче в
таблицях 3 і 4).
Вже у 2015 р. лише в семи областях показники партії глави обласної ради були кращими
від сумарних показників локальних партій. У 2020 р. така ситуація притаманна лише 3
регіонам.
Водночас згаданий вище показник БПП «Солідарність»/«Європейська солідарність» у
Рівненській області лише підтверджує припущення про владу місцевих еліт, а не наці-
ональних брендів. Партійний бренд суттєво «просів» по голосах, але його представник
задовольняє інші сили, обрані до обласної ради.
У Львівській області раду контролюють представники ЄС. Але є всі підстави стверджу-
вати, що під брендом національної партії було обрано представників місцевих РГВ. У разі
зміни формату їхніх стосунків із центром, відбудеться зміна і партійного бренду.
Саме так відбулось у Вінницькій області. Там у 2015 р. БПП «Солідарність» мала 32% місць
в обласній раді. У 2020 р. ця сама група покращила позиції, отримавши 47% місць. Але –
під іншим прапором. Замість БПП «Солідарність» – «Українська стратегія Гройсмана».
Вибори 2020 р. продемонстрували загальне посилення позицій регіональних партій, які
в середньому контролюють 37% голосів в обласних радах. Зменшення кількості вису-
ванців локальних політичних сил відбулося лише в 4 обласних радах: Закарпатській (на
7,81%), Запорізькій (на 7,14%), Одеській (на 1,19%) і Сумській (на 6,25%).
Натомість, зросла кількість рад, де представники локальних політичних сил мають понад
50% голосів. Якщо в 2015 р. таких областей було дві (Закарпатські і Харківська), то зараз –
п’ять: Хмельницька – 56,25%, Харківська – 52,5%, Закарпатська – 51,57%, Чернігівська –
51,56%.
34. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
Таблиця
3.
Національні
і
регіональні
партії
в
розрізі
керівництва
місцевими
радами.
2015
р.
36. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
Таблиця
4.
Національні
і
регіональні
партії
в
розрізі
керівництва
місцевими
радами.
2020
р.
37.
38. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
РІВЕНЬ МІСЬКИХ
ГРОМАД: ПОЗИЦІЇ
ЦЕНТРУ ЩЕ СЛАБШІ
Аналіз результатів виборів керівників міст у 2015 і 2020 рр. дозволяє стверджувати, що
процеси на даному рівні знаходяться повністю під контролем місцевих груп. Лише в ше-
сти містах з 33-х, включених до аналізу, відбулась зміна керівника. До того ж, у більшості
випадків, йдеться лише про персональні ротації, а не про зміну груп впливу, до якої нале-
жить мер.
У Луцьку відбулась зміна одного близького до І.Палиці міського голови на іншого. В Ме-
літополі С.Мінько, який обирався в 2015 р. від БПП «Солідарність», поступився місцем
представнику своєї «іменної» партії «Команда Сергія Мінька» І.Федорову. В Рівному са-
мовисуванець Володимир Хомко був змінений представником ЄС Олегом Третьяковим.
Але, якщо співставити його показники з результатами виборів до Рівненської міськради,
напрошується висновок про те, що на спільний результат працювала одна й та сама РГВ.
Звертає на себе увагу і процес зміни політичних прапорів керівниками міст. Формально
змінили партійну ідентичність 11 мерів з 27 переобраних. В двох випадках («Вінницька єв-
ропейська стратегія» і «Українська стратегія Гройсмана» та «Єдиний центр» і «Команда
Андрія Балоги») мова йде про ребрендинг політичних сил. В інших випадках – про ради-
кальну зміну партійної належності. При цьому зріс інтерес мерів до локальних брендів і
зменшилось їх бажання балотуватись у якості самовисуванців.
Якщо в 2015 р. з 33 міських голів 8 йшли на вибори без опору на політичний проєкт, то в
2020 р. таких залишилось два (Краматорська громада – О.Гончаренко та Ужгородська –
Б.Андріїв). Якщо співставити партійність керівника міста з результатами виборів до міської
ради, то можна припустити спробу використати персональний рейтинг мера як трамплін
для «своєї» партії. З одного боку, це спроба повторити алгоритм Зеленського. А з іншого
– свідчення того, що регіональні еліти на рівні великих міст завершують своє структурне
оформлення в політичному полі.
Підтвердженням останньої тези є кількість керівників міст, які пішли на вибори не від на-
ціональних, а від локальних партій. У результаті виборів 2015 р. було 16 обрано керівників
міст (майже половина) від українських політичних проєктів і лише 9 – від місцевих сил. У
2020 р. ситуація змінюється докорінно: лише 6 представників національних політичних
сил і 25 висуванців локальних партій. Зазначимо, що троє з шести йшли на вибори від
ВО «Свобода» (Івано-Франківськ, Хмельницький, Тернопіль). Водночас у Хмельницькому
Олександр Симчишин до місцевої ради провів власний політичний проєкт – політичну
партію «Команда Симчишина».
40. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
9
Кернес
Г.А.
помер
від
COVID-19
41. Посилився контроль місцевих еліт і над міськими радами. У 2015 р. лише сім міських голів
могли розраховувати на власну (своєї партії) фракцію, яка мала 40% і більше від числа
обраних депутатів. До того ж, лише двоє з них – С.Хортів (Рубіжанська громада) і Г.Кернес
(Харківська) – мали понад 50% голосів.
За результатами виборів 2020 р. кількість міст з домінуванням фракцій міських голів (40%
і більше) зросла до 9. Водночас у п’яти ОТГ міські голови мають більше половини голосів.
Мова йде про Вінницю, Івано-Франківськ, Рубіжне, Хмельницький і Чернігів.
Втім, варто враховувати і процес загального посилення місцевих проєктів. Загальна част-
ка висуванців локальних партій, обраних у ради, зросла з 32,76% у 2015 р. до 45,57% у
2020 р.
Шість років тому лише в п’яти міськрадах локальні партії мали сумарну більшість. В 2020
р. цей показник зріс до 13-ти.
42. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
Таблиця
6.
Національні
і
регіональні
партії:
посади
мерів
та
позиції
у
міськрадах.
2015
р.
44. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Таблиця
7.
Національні
і
регіональні
партії:
посади
мерів
та
позиції
у
міськрадах.
2020
р.
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
45.
46. Партії регіонів / У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації
Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.
47. «ЗВ’ЯЗКА» МІСТО-
ОБЛАСТЬ: ЗРОСТАННЯ
МАСШТАБІВ І ВПЛИВУ
Розглянувши ситуацію в обласних і ключових міських радах областей, варто оцінити
вплив місцевих груп на ухвалення рішень на обох рівнях. Результати виборів 2020 р. доз-
воляють стверджувати, що в Україні виникли щонайменше 16 регіонів, у яких одна й та
сама РГВ впливає (або контролює) як на міськраду в обласному центрі, так і на облас-
ну раду. У Вінницькій, Харківській, Чернігівській областях можна говорити про повний
або частковий контроль на обох рівнях. В інших 13 регіонах мова йде про вплив місцевих
(міських) еліт на ухвалення рішень на рівні обласної ради.
Таблиця 8. Регіони, а яких локальні партії мають сильні позиції одночасно
у облраді та міськраді обласного центру
11
Кернес Г.А. помер від COVID-19
