Avanços da Política de Assistência Social

ARTIGO
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUA
ENTRADA NO SÉCULO XXI
Avanços no reconhecimento da Politica de Assistência Social e sua
Regularização
Síntese da aula ministrada no curso de especialização em Politica de Assistência Social e
Gestão SUAS da Universidade Pitágoras – Pós Graduação
Professora Maria do Carmo Brant
de Carvalho
Doutora em Serviço Social e professora do Programa de Pós Graduação em
Serviço Social da PUC - SP

No processo de constituição das políticas públicas sociais, a
Assistência Social cumpriu papel importante: significou a gênese da
intervenção social do Estado Moderno.
Na qualidade de ação pública no campo social, a política de
Assistência precedeu no tempo as outras formas de intervenção do
Estado (Draibe,1990).
No Brasil a política de assistência social foi reconhecida apenas no
ano de 1988, a partir da instituição da Constituição.
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUA ENTRADA NO SÉCULO XXI

Desde então se afirmou como politica inquestionável em sua relevância social. Inovou institui mecanismos de proteção social não
contributiva como direito do cidadão. Ganhou robustez junto à parcela da população atingida por conjunturas, contextos ou
processos de vulnerabilidade social.
Politica de
saúde
Previdência
Social
Assistência
Social
Para aqueles que,
vivendo nas malhas
da vulnerabilidade
social, necessitam
de proteção do
Estado.
Para todos os
cidadãos
Como segurança
devida ao
Trabalhador
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E SUA ENTRADA NO SÉCULO XXI

Um primeiro avanço no reconhecimento da política de Assistência Social e sua regulação, no Brasil, foi a promulgação da Lei
Orgânica de Assistência Social (Loas) em 1993. Na sequência, veio o refinamento de conceitos que a afirmam como política pública
de proteção social, obtendo sucesso em seu reconhecimento político e conceitual.
Podemos dizer que o SUAS espelha-se no SUS (Sistema Único de Saúde).
Mecanismos propugnados
em lei na garantia de
participação e gestão
compartilhada
Conselhos municipais,
estaduais e nacional de
Assistência Social
Fundo de Assistência Social
nas três esferas de governo
e avançou na construção e
aprovação de planos
municipais, estaduais e
nacional de Assistência
Social.
As conferências municipais,
estaduais e nacionais, por
sua vez, se tornaram
grandes fóruns na formação
de competências de gestão,
consensos e avanços nesta
política.
Em julho de 2005, foi aprovada a regulação do Sistema
Único de Assistência Social – SUAS - um sistema nacional
de ordenação da gestão das ações socioassistenciais
parametradas em regulação e obediência ao pacto
federativo e reconhecimento dos direitos socioassistenciais
do cidadão
Avançamos mais recentemente com a aprovação, em 2004,
da Política Nacional de Assistência Social – PNAS e a
proposição de uma regulação dos serviços socioassistenciais
pautados em parâmetros, padrões, critérios e respeito ao
pacto federativo na sua operacionalização: o Sistema Único
de Assistência Social/SUAS.
Avanços no reconhecimento da Política de Assistência Social e sua regularização

“O SUAS é uma racionalidade política que inscreve o campo de gestão da assistência social,
uma das formas de proteção social não contributiva, como responsabilidade de Estado a ser
exercida pelos três entes federativos que compõem o poder público brasileiro. Nesse sentido é
uma forma pactuada que refere o processo de gestão da assistência social, antes de iniciativa
isolada de cada ente federativo, a uma compreensão política unificada dos três entes
federativos quanto ao seu conteúdo (serviços e benefícios) que competem a um órgão público
afiançar ao cidadão” (Sposati, 2005).
O SUAS introduz nova organização da atenção pública redefinindo os serviços socioassistenciais de modo hierarquizado em proteção
básica e especial.

O SUAS:
• Traduz e especifica serviços socioassistenciais;
• Define serviços básicos de pouca, média e alta complexidade;
• Introduz concepção importante de se criar e implementar sistemas de vigilância da proteção social (monitoramento pela via de
mapas de pobreza e exclusão social; índices de vulnerabilidade social, mapas de vulnerabilidade social...)
Elege:
Unidade de
intervenção: a
familia
CRAS CREAS

Elege como unidade de intervenção a família, objetivando romper
com as tradicionais segmentações de seu público alvo (crianças,
adolescentes, mulheres, idosos...).
Unidade de intervenção: a
familia

Centro Referência de Assistência Social - como equipamento e
serviço de proteção social básica, localizado em territórios de
vulnerabilidade social, com função de organizar, coordenar e
executar os serviços de proteção social básica.
CRAS

CREAS – Centro de Referência Especializado da Assistência Social –
como equipamento/serviço de proteção especial de média complexidade
junto a famílias cujos vínculos familiares e comunitários não foram
rompidos e serviço de proteção especial de alta complexidade para
famílias que se encontram sem referência ou em situação de ameaça
(Aldaíza Sposati, 2005).
CREAS

Como se pode perceber, com o SUAS, há uma retomada pelo Estado de uma ação pública delegada
tradicionalmente a iniciativas filantrópicas da sociedade civil.
Como política de proteção social, a assistência social tem um campo próprio de atenções e provisão social:
articula uma rede de seguranças contra riscos pessoais e sociais a indivíduos, famílias e coletividades,
viabilizando um conjunto de serviços, programas, benefícios e transferências de recursos materiais e monetários,
que devem ser planejados, monitorados e avaliados continuamente. (Capacita SUAS, 2008).
Os serviços socioassistenciais – CRAS e CREAS - integram em seus objetivos o desenvolvimento de ações de
proteção social, vigilância e defesa social, sempre na perspectiva territorializada com foco na matricialidade
sociofamiliar.
É na integração dessas consignas que se desenvolve um novo modelo assistencial coerente com o SUAS. Uma
ação que não integralize a proteção, vigilância e defesa social deixa de ser uma proteção social efetiva movida
com processos e estratégias capazes de produzir redução de vulnerabilidades e inclusão social.

Podemos afirmar mesmo que programas robustos de transferência de renda marcam a política nacional de assistência social. Cerca de 13
milhões de famílias estão cobertas pelo programa Bolsa Família.
Resultados de seu impacto podem ser evidenciados na redução da pobreza e, ainda que timidamente, nas taxas de desigualdades de renda.
A implantação de unidades CRAS e CREAS em todo o território nacional tem sido expressiva nos
anos recentes (estão implantados em quase todos os municípios brasileiros – o que já é uma
enorme conquista em tão pouco tempo). Mas os benefícios assistenciais parecem ter ganhado
maior expansão e visibilidade no desempenho desta política.
Os benefícios monetários ou em espécie no âmbito da assistência social sempre foram
considerados insumos imprescindíveis na proposta de cobertura da proteção social.
A LOAS (1993) já havia instituído o BPC/Benefício Monetário de Prestação Continuada para
idosos e pessoas portadoras de deficiência incapacitadas para o trabalho. Porém, nos anos
recentes, foi criada uma profusão de novos benefícios temporários (Bolsa Família, Renda Mínima,
Agente Jovem e outros de decisão dos estados ou municípios).

É preciso lembrar que outros benefícios assistenciais foram introduzidos nas demais políticas setoriais com vistas a promover o acesso e a equidade no
usufruto de bens e serviços de atenção básica. É o caso, por exemplo, da locação social na habitação, merenda escolar na educação, aviamento de
receitas na saúde.
As vulnerabilidades sociais são cumulativas, interdependentes e concentradas em
coletivos (famílias e territórios / comunidades). A experiência brasileira, diferente de
outros países da OCDE, inovou ao incidir sobre a família e território.
A política de Assistência Social, destinando-se preferencialmente a unidades grupais
(famílias e comunidades) e não a indivíduos, maximiza seus efeitos protetivos.

Os benefícios apresentam-se para muitos profissionais como:
reassistencialismo da política pública
para outros, representa um reconhecimento do direito do
cidadão (com insuficiente ou nula renda) a transferências
monetárias
projetam, nesse caso, uma nova geração de política social e um,
ainda que tímido, projeto de redistribuição da riqueza produzida

Em contundente fotografia do século 21, Gomà revela a emergência de uma sociedade complexa e,
nela, as novas expressões da questão social que exigem mudanças no foco e na condução da política
social, rompendo com modelos de políticas assentadas em recortes setoriais, segmentados.
Estamos testemunhando a transformação de uma época [...]. A classe social, a indústria
fordista, a família tradicional e o Estado-Nação já são consideradas categorias zumbis.
Existem sim, mas se desintegram; não estruturam a ordem social emergente, sua força
parece esgotar-se com a desorganização do velho mundo do século XX. De fato, a produção
em massa e padronizada é substituída por modelos muito mais flexíveis, o esquema
patriarcal é substituído pela diversidade de formas familiares e pelas novas relações de
gênero, o estado é submetido a pressões intensas e simultâneas de globalização e
descentralização, a crise da representação política tradicional conduz tanto ao
neopopulismo de caráter autoritário como a toda uma gama de experimentos de inovação
democrática, de alta intensidade participativa.
A nova política de assistência Social no Século XXI: novos desafios

Tudo isso, efetivamente, nos leva a uma nova lógica cultural [...]. A primeira modernidade, a dos
grandes agregados sociais, das grandes cosmovisões e da confiança no progresso material e na
7 racionalidade, entra em decadência com o século XX, que é o seu século. As sociedades
avançadas entram em cheio em uma segunda modernidade ou modernidade reflexiva, com
lógicas culturais muito mais pluralistas e subjetivadas, sem grandes narrativas, sem grandes
ancoradouros coletivos de coesão e com a consciência cada vez mais ampliada dos riscos
ecológicos socialmente produzidos. Este é, muito sinteticamente, o contexto em que opera a ideia
complexa e emergente de exclusão social”. (GOMÀ 2004)
Como deixa claro o autor, está em curso uma redefinição conceitual e operativa das políticas sociais:
integralidade na formulação das políticas, e transversalidade como lógica de implementação, abertura à
participação; redefinição da dimensão substantiva das políticas voltada a reduzir desigualdades sociais e a
promover a inserção social em suas múltiplas dimensões. (Gomà, 2004). Isso implica desafios.
A nova política de assistência Social no Século XXI: novos desafios

Afirmar-se como um campo próprio implica perceber a dimensão setorial da política social e, simultaneamente, integrar-
se ao conjunto das políticas sociais, articulando-se proativamente com elas na ação intersetorial.
Os novos valores sociopolíticos pressionam gestores públicos a inovar arranjos e desenho da política e programas
sociais: Quer-se políticas fundamentadas na lógica da cidadania, mas com clara direção em favor de ações integradas em torno
do cidadão e do território como eixos de um desenvolvimento sustentável.
1. Quer-se foco no território e em suas populações como portadoras de identidades, saberes, experiências e projetos de futuro
que precisam ser reconhecidos no fazer dos serviços. Os cidadãos querem dos serviços públicos abertura para sua
participação.
2. Quer-se romper com a ênfase nas vulnerabilidades e carências da população, apostando-se, ao contrário, no
reconhecimento e destaque em suas potencialidades e fortalezas.
3. Quer-se novas relações entre estado e sociedade civil para recuperar a confiança social perdida.
Primeiro desafio: afirmar-se como um campo próprio

Costumamos dizer que a gestão da política pública tornou-se complexa.
Obedece as consignas gestoras de descentralização, territorialização da política,
autonomia dos serviços e participação deliberativa da sociedade (prescritas na
Constituição Federal de 1988 e leis infraconstitucionais) – e outras, como a
intersetorialidade, derivadas das pressões mais recentes na busca da efetividade da
política.
Tanto a intersetorialidade na condução da ação pública, quanto o principio de
compartilhar ações com organizações da sociedade civil são uma consequência das
demandas colocadas ao Estado na gestão contemporânea da ação pública. Há um claro
consenso de que nenhuma política de per si ganha efetividade social.

Nenhum serviço pode tudo! Carece de
complementaridades multissetoriais.
Da mesma forma, carece da participação das redes sociais
presentes no território. Também a territorialização ganha novo
reconhecimento: os serviços estão no território, pertencem ao coletivo
comunitário e, portanto devem operar de forma integrada e articulada aos
vários sujeitos e espaços de convivência, interlocução e aprendizagem
existentes no território, com o propósito de ampliar e otimizar as
oportunidades de pertencimento e inclusão social de seus habitantes.

Nesta nova compreensão, a gestão da política pública é chamada a
imprimir sistemas abertos de coordenação e conduzir ações articuladas em
redes multi-institucionais e intersetoriais com vistas a mobilizar vontades,
induzir, pactuar e fazer acontecer processos e ações de maior densidade e
maior impacto na vida do cidadão. A novidade maior na gestão da política social
pública é a de ação em redes e conformação de programas em rede.
Primeiro desafio: afimar-se como um campo próprio

O crescimento alarmante das desigualdades sociais e a pauperização da população
introduziram diferentes opções que as políticas podem tomar no seu enfrentamento.
Diante das enormes desigualdades sociais, pobreza e exclusão, a política pública é
tensionada entre duas opções diversas: uma que busca enfrentar as desigualdades sociais e
reduzi-las, outra que busca “acomodar” e minorar as condições adversas resultantes da
desigualdade social.
Muitos estudiosos contemporâneos constatam que, na América Latina, estamos
instaurando preferencialmente um estado de Proteção Social, na perspectiva de minorar os
efeitos da desigualdade social.
Segundo Desafio: Enfrentar as desigualdades

Afirma-se, assim, uma política de proteção social – e nela a assistência social tem
prioridade absoluta – com ênfase em um conjunto de transferências e prestações não-
contributivas, distintas das prestações contínuas dos serviços sociais básicos.
Há uma clara “defasagem entre o montante de recursos para o financiamento de
benefícios, face aos serviços, ou à rede socioassistencial. Como exemplo, o recurso financeiro
para o BPC no orçamento federal é oito vezes maior do que o de serviços socioassistenciais.
Caso se some a esse montante os recursos do Programa Bolsa Família, a discrepância entre
benefícios e serviços sobe para quatorze vezes. A cobertura da rede de serviços
socioassistenciais provida com recursos federais tem ainda baixa incidência.” (Sposati, 2006)

“A função de Assistência Social registrou um gasto de exatamente 1% do PIB em 2004. É
um montante expressivo. Supera o gasto público somado em Habitação, Saneamento, Gestão
Ambiental e Cultura. (...) A divisão federativa da Assistência foge do padrão dos demais
gastos sociais e se aproxima do caso da previdência, refletindo a opção por gastos
crescentes nos programas de transferência de renda: é expressiva a concentração no
governo central (72% do gasto nacional), enquanto os municípios pesam muito mais do que
os estados (19% contra 9%)”. ( Afonso2006)

As metas de cobertura atingidas pelos programas de transferência de renda no Brasil
atestam uma ruptura em relação aos focos anteriores da política social. Embora o programa Bolsa
Família possua, pelas suas condicionalidades, um desenho multissetorial, não conseguiu uma
implantação intersetorial. Não conquistou “uma abordagem integrada com outras políticas
públicas sociais, bem como com as políticas de desenvolvimento regional ou local, que, em
ambos os casos, permitissem enfrentar essa questão estrutural”. (Afonso; 2006)

Na implantação do SUAS, observou-se um esforço inédito comparado a outras políticas
sociais quanto a expansão de serviços, em particular, a rede de CRAS. Em 2007 eram 4195 CRAS
implantados no território nacional; em 2009 foram registrados 5798 CRAS distribuídos em 4329
municípios (censo CRAS/ MDS).
No entanto, tais serviços padecem de um baixo investimento; as equipes técnicas alocadas
são insuficientes e apresentam, em geral, precária formação, assim como se observa ausência de
adequada infraestrutura física e, consequentemente, restrições a inovações substantivas.
descartar o programa Bolsa Família, ela pretende atrelá-lo à expansão de serviços públicos básicos.

Mas, é também imprescindível o investimento social nos serviços públicos prescritos pelas demais
políticas. O forte aumento dos benefícios sociais nos últimos anos não foi acompanhado de melhoria na
oferta e no acesso universal a serviços públicos, especialmente no caso de saneamento e habitação.
“O Brasil sem miséria”, programa recém lançado pelo governo federal (2011) como prioridade da
presidente Dilma Rousseff, sinaliza para mudanças na opção política de enfrentamento da pobreza. Sem
descartar o programa Bolsa Família, ela pretende atrelá-lo à expansão de serviços públicos básicos.

Não basta agirmos com a família; é preciso uma perspectiva que integre o coletivo de
moradores do território. É condição necessária trabalhar família e território/comunidade como um
duplo dialético. Há ainda pouco investimento na relação família e território.
Para assegurar proteção a famílias em situação de vulnerabilidade, já falamos enfaticamente
sobre a importância de assegurar o acesso a serviços básicos. Mas, não só! As redes sociais
presentes no território precisam ser envolvidas na garantia de vínculos relacionais e de
pertencimento, condição imprescindível para ganhos duradouros de proteção e inclusão social.
Assim, conjugada à ação junto às famílias, é importante mobilizar e articular os ativos sociais
do território - organizações, serviços, projetos do território – visando ao fortalecimento da
proteção e ao desenvolvimento social. Essa, porém, não é uma tarefa simples.
Terceiro Desafio: agir no binômio família e território

Os CRAS atuam em territórios marcados por vulnerabilidade e isolamento social. Desta forma,
a proteção social deve chegar a esses territórios combinando ações voltadas ao fortalecimento das
redes sociais existentes; estas precisam ser alimentadas com aportes socioculturais. O excesso de
desigualdade impõe uma nova agenda de políticas de inclusão orientadas a debilitar os fatores
geradores de dinâmicas produtoras de desigualdade e vulnerabilidades sociais, inserção social em
suas múltiplas dimensões. (Gomá, 2004)
Aportes socioculturais funcionam como motor estratégico que pode alavancar e ampliar capital
sociocultural necessário para promover mudanças desde dentro do próprio coletivo, aprisionado às
garras da desigualdade social. Capital sociocultural alargado funciona como potência capaz de debilitar
os fatores que fazem esta população sucumbir às malhas da desigualdade.

Obviamente, seria ingênuo não reconhecer o papel central da própria política pública: as
estruturas de oportunidades advêm de políticas comprometidas com a redução das desigualdades.
Porém, ainda que acreditemos na vontade política e poder das políticas, ainda assim há um esforço
endógeno à população, que pode emergir quando alimentado por um maior capital sociocultural.
A escassez ou limitação das relações sociais é um dos componentes da vulnerabilidade social,
pois solapam as oportunidades de acessar capital sociocultural. Da mesma forma que o precário ou
mesmo nulo acesso a serviços públicos que as políticas públicas ofertam nos campos da saúde,
habitação, educação, cultura, priva indivíduos e grupos de desenvolvimento de suas capacidades
substantivas. Priva-os igualmente dos espaços e fóruns públicos de interlocução política, o que
também os impede de uso real de suas liberdades substantivas. (Sen, 2000) Não possuem voz e vez
na expressão política de seus interesses e demandas.
Terceiro Desafio:agir no binômio família e território

Há uma redução de oportunidades para acumular capital sociocultural. O CRAS, por sua
natureza, se localiza em territórios cujos índices de desigualdade e vulnerabilidade social são
expressivos; mesmo com um modelo sócio assistencial mais orgânico, as características que assumem a
desigualdade social estão a exigir uma intervenção pública que transversalize as ações da política social
combinadas a maior investimento social junto às redes sociais existentes.
Os territórios marcados pela alta vulnerabilidade social introduzem um círculo perverso e
reiterativo de dupla mão: populações que resistem às poucas, rarefeitas e descontínuas intervenções
públicas; e de outro lado, políticas públicas que não chegam a esses territórios na forma de
equipamentos/serviços com um articulado espectro de possibilidades de ampliação de repertório
sociocultural e alteração de qualidade de vida.

Há mesmo um risco que atravessa todos os serviços públicos e suas intenções de mudança.
Os serviços - em nosso caso, o CRAS - enredam-se rapidamente num processo homogeneizador -
CRAS/ família/território (coletivo) - e assim ratificam a segregação de oportunidades culturais. Por
maior investimento que o CRAS faça na família, sem intervenção simultânea no território não se
reduzem duradouramente os efeitos de vulnerabilidades sociais cumulativas.

Como já referido anteriormente, o CRAS deve conquistar
ancoragens intersetoriais e interinstitucionais no território, para propiciar
uma rede mais alargada de proteção social. A articulação é, hoje, uma
das habilidades mais valorizadas no trabalho social, pois os programas
sociais cada vez mais contêm arranjos multissetoriais e
multiinstitucionais.
Os processos de articulação partem do princípio de que
intersetorialidade e complementaridade entre serviços das diversas
políticas públicas e entre sujeitos sociais do governo, da sociedade e da
comunidade são indispensáveis para produzir alteração na qualidade de
vida de nossas populações.
Quarto desafio: articulação e intersetorialidade

São as articulações que costuram a oferta de oportunidades e
de acesso a serviços e relações no território. Conjuga e integra a
população alvo a uma cadeia de programas e serviços complementares
entre si.
As vulnerabilidades que as famílias apresentam atravessam, em
geral, as dimensões de habitabilidade, renda, trabalho, saúde,
identificação civil e social, educação, convivência comunitária e dinâmica
familiar.
Para atender a essas necessidades e demandas da família é
preciso: atuar na mobilização e na indução de ações públicas
multissetoriais, no fortalecimento e na disponibilidade de redes locais de
intervenção social e readequação da oferta programática disponível, quando necessária.

Assim, as principais ações junto às famílias supõem:
Essas garantias dependem do acionamento de processos e relações que mobilizem a coautoria das famílias na própria melhoria de suas
condições de vida e na aquisição de habilidades necessárias à sua integração às redes locais. Assim como nos ganhos de autonomia progressiva
para enfrentar, com êxito, as condições estruturais geralmente associadas a situações de pobreza.
assegurar suporte e apoio individual às famílias;
assegurar um dinâmico e efetivo suporte comunitário às famílias;
assegurar uma cesta de oportunidades de aprendizagem às famílias.

Há, portanto, a ação de articular e fortalecer as redes comunitárias na oferta e
na produção de serviços e programas sociais complementares de capacitação,
entretenimento, convivência, apoio de proximidade, desenvolvimento de capacidades,
melhoria da habitabilidade, empreendimentos produtivos geradores de trabalho e renda.
Assim é preciso: identificação, mobilização e
articulação dos serviços, espaços, sujeitos, oportunidades e
relações existentes na comunidade.

AFONSO, José R. Las Relaciones Intergubernamentales dentro de Brasil. Revista de la CEPAL. n. 84 : 135-157. Santiago do Chile, CEPAL, Diciembre
2004.
___________. Novos Desafios à Descentralização Fiscal no Brasil: As Políticas Sociais e as de Transferências de Renda, documento Cepal, 2006.
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Referências

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