הערות הקואליציה דב"ה להצעת וועדת הפנים בנושא דיור בהישג יד בתיקון 102
חן קוסובר יישום פיקוח על שכר הדירה בישראל
1. יישום פיקוח על שכר הדירה בישראל
חן קוסובר
תמצית
בישראל, בדומה למדינות רבות בעולם, קיימת הנטייה להתרכז בעידוד הבעלות על דירה, ומנגד להזניח את
שוק הדיור בשכירות. נטייה זו היא בעייתית, שכן היא מתעלמת מצרכיהם של משקי הבית הרבים הגרים
בשכירות ומהיתרונות הרבים הגלומים בקיומו של שוק שכירות בריא. בפרט, הדיור בשכירות הוא יותר
נגיש ) (affordableמאשר הבעלות על דירה, ולכן ניתן להצדיק את התמיכה בשוק הדיור בשכירות גם
באמצעות הרציונאלים לקידום דיור בר השגה.
ההתפתחויות במבנה שוק הדיור בישראל בעשור האחרון מחזקות וממחישות את הצורך בתמיכה בשוק
הדיור בשכירות בישראל. ראשית, הורגשה הרעה חריפה ביכולת הציבור לרכוש דירה, מה שהגדיל את
הצורך בשכירות כצורת מגורים חלופית. כך, עלה מספר המשכורות החודשיות הממוצעות הנדרשות
לרכישת דירה ממוצעת, ומנגד ירד תקציב הסיוע במשכנתאות. שנית, בניגוד למגמה שהורגשה בעשור
האחרון במרבית מדינות ה- ,OECDשל עלייה בשיעור משקי הבית הגרים בדירה בבעלות, הרי ובישראל
הורגשה דווקא המגמה ההפוכה.
במאמר נבחנת האפשרות ליישם פיקוח על שכר הדירה בשוק הדיור הפרטי בישראל, ומודגשת חשיבות
היחס שבין הפיקוח על שכר הדירה לבין עידוד היצע הדירות להשכרה. הפיקוח על שכר הדירה, בגרסתו
המרוככת התלויה במשך תקופת השכירות, מיושם במדינות רבות מתוך ההבנה שלמרות מגבלותיו
השונות, יש ביכולתו לשפר את מצב הרווחה במדינה, ובפרט להטיב רבות את מצב השוכרים. עד כה לא
מיושם בישראל כל פיקוח מסוג זה, ומצב זכויותיו של השוכר הישראלי מושווה לרעה ביחס לכלל מדינות
ה- ,OECDכפי שניתן לראות מסקרים שערך הארגון לאחרונה.
ניסיון העבר, במקרים כגון זה של שוק הדיור באנגליה שלאחר מלחמה"ע ה- ,IIמלמד כי הפיקוח חייב
להיות משולב עם תמריצים מספקים לבעלי הדירות להשכרה, שהם הנפגעים העיקריים מהחלת הפיקוח.
בעולם קיימת תובנה כי העידוד של משקי הבית להשכיר דירות, הוא יעיל יותר מהניסיון לעודד את חברות
הבניה להקים פרויקטים של דיור להשכרה. הניסיון בישראל למעשה תומך גם הוא במסקנה זו - שני
חוקים מהעשורים האחרונים לעידוד הקמת פרויקטים של מגורים בשכירות, כוונו בעיקר לעבר חברות
הבנייה, אך החברות כלל לא הגיבו אליהם. מנגד, מדינת ישראל עודה ממשיכה בהתמקדות בחברות
הבנייה, ובנוסף לכך העבירה לאחרונה רפורמות מס שנועדו לדכא את רוכשי הדירות להשקעה. להבדיל
מהמצב בישראל, בחינה של ההתרחשויות בשוק השכירות הפרטית בצרפת, מראה את הפוטנציאל האדיר
הטמון בעידוד משקי הבית לרכוש דירות ולהשכירן, כאשר התמריצים ניתנים בתמורה להתחייבויות, לא
רבות אך משמעותיות, של רוכשי הדירות ביחס לאוכלוסיית השוכרים.
2. 2
1. מבוא
במדינות רבות בעולם, אחוז רחב ממשקי הבית מתגורר בדירות שכורות. לעומת זאת, מרבית הממשלות
נוטות להתרכז בעידוד שיעור הבעלות על דירות, ולהמעיט בתמיכה בשוק הדיור בשכירות. המקור למגמה
זו נעוץ בשתי סיבות עיקריות: ראשית, עידוד הבעלות על דירה דורש התחייבות קצרת טווח יחסית;
הסובסידיה יכולה להינתן ישירות למשתמש הקצה; מתאפשר מינוף של משאבי השוק ביתר קלות ופוחתת
הנטייה להיווצרות שיכוני עוני )אשר קיימת בדיור הסוציאלי(. שנית, מדיניות זו עולה בקנה אחד עם
השאיפה הנפוצה בקרב משקי הבית עצמם, אשר רואים בבעלות על דירה כהתקדמות חברתית וכ- 'רשת
ביטחון'; אותם משקי בית מתחשבים גם ברווחי ההון שיתאפשרו להם הודות לבעלות )מה שלרוב מסתבר
כנכון, לאור הגידול האורבני המתמיד(.
שוק הדיור בשכירות לרוב "נשכח" כיוון שממשלות מסתייגות לתקוף את הנושא הזה: הוצאה לפועל של
תכנית חדשה למימון משכנתאות היא אטרקטיבית הרבה יותר מניסיון לשנות את המאזן בין הזכויות
והחובות של השוכר והמשכיר, ונחשבת ליקרה פחות מחלוקת תמריצי מס ליזמים פרטיים בדירות
1
להשקעה. P P0F
מדיניות הדיור בישראל שותפה גם היא למגמה זו, ובעוד שרבע בדיוק ממשקי הבית בישראל גרו בשכירות
בשנת 8002, תמכה המדינה מאז הקמתה במדיניות המעודדת בעלות על דיור, וזאת מתוך שיקול פיננסי של
2
הורדת נטל מימון הדיור בשכירות מכתפיה של המדינה.
P1F
אל מול מגמה זו יוצאים אלו שדורשים רפורמה ביחס המדינה בנוגע למדיניות הדיור, ומעבר למדיניות
שאינה מתעלמת משוק הדיור בשכירות - לא בהכרח כמענה מלא למצוקת הדיור, אלא משיקול פרגמאטי
של התחשבות והכרה בהיקף הרחב של משקי הבית החיים בשכירות, ובכך שכמעט כל אחד יזדקק בשלב
3
כזה או אחר של חייו למגורים בשכירות.
P P2F
2. )א( החשיבות שבפיתוח שוק הדיור בשכירות
לעידוד פיתוחו הבריא של שוק הדיור בשכירות חשיבות רבה, הנובעת ממספר סיבות: ראשית, שוק הדיור
בשכירות מהווה מוצא טבעי למי שידו אינה משגת לרכוש דירה, או שטרם חסך מספיק למקדמה על דירה.
בקטגוריה זו נכנסים מרבית הזוגות הצעירים, ומשקי הבית בעשירונים התחתונים. במדינות בהן שוק
הדיור בשכירות חסר או אינו מספק, יותר זוגות צעירים בוחרים לגור אצל הוריהם.
שנית, שוק שכירות תקין הוא הכרחי לקיומו של שוק מכירת הדירות מיד שנייה, ולקיומו של שוק עבודה
דינמי. בניגוד לבעלות על דירה, שיכולה לשתק את ניידות העובדים לאור עלויות עסקה גבוהות, הרי
ובמגורים בשכירות עלויות העסקה הן נמוכות יחסית, ובכך מתאפשרת דינמיות בשוק העבודה. עם זאת,
שיטות שונות של התערבות בשוק הדיור בשכירות עלולות, לא פחות ממגורים בבעלות, לפגוע בניידות
משקי הבית.
1
,The European Mortgage Federation, Hypostat 2008: A review of Europe's mortgage and housing markets
.82-11-9002
2
בן-שטרית גילת, מדיניות דיור בישראל, ירושלים: המרכז לחקר המדיניות החברתית בישראל, 3002.
3
Rental Housing: An essential option for the urban poor in developing countries, United Nations Human
.Settlements Programme – 2003, Preface iii
3. 3
שלישית, לשוק הדיור בשכירות יש ערך בכך שהוא מאפשר הרחבה של אפשרויות ההשקעה של משקי
הבית. כצורת מגורים, שכירות מונעת השקעת-יתר של משקי הבית בדיור, ביחס להשקעה אפשרית
באפיקים אחרים. כצורת השקעה, השכירות מנתקת את רכיב הנכס שבדירה מהמגורים עצמם, וכך
מתאפשרת ניידות של משקי הבית - באמצעות שילוב של רכישת דירה להשקעה, יחד עם מגורים בשכירות
בדירה אחרת. מנגד, במצב זה נחשף משק הבית לסיכון כפול, הן כבעל בית והן כשוכר. בנוסף, רכישת
דירות להשקעה יכולה אפילו, במדינות מסוימות, להוות תחליף למערכות פנסיה בלתי מספקות או
תנודתיות במיוחד.
לבסוף, מגורים נגישים בשכירות מקלים על זוגות צעירים לחסוך למקדמה עבור רכישת בית, ובכך מקודם
גם שוק המשכנתאות. חשיבות זו גוברת כאשר שוק המשכנתאות אינו מפותח מספיק, כיוון שבמצב זה
רכישה של דירה היא קשה הרבה יותר. לרוב, ככל ששוק המשכנתאות מתפתח, עולה שיעור המימון משווי
4
הנכס ) - (LTVמה שמנגיש את הבעלות על דירה למשקי בית בשלב מוקדם יותר של חייהם.
P3F
2. )ב( שוק הדיור בשכירות ודיור בר השגה
לפיתוחו של שוק הדיור בשכירות חשיבות נוספת הטמונה בתוכו, והיא בהספקה של דיור בר השגה
) .(Affordable Housingהמונח 'דיור בר השגה' מתייחס לפתרונות דיור כאלה שמשקי הבית הגרים בהם
אינם מוציאים יותר מ- %03 מהכנסתם ברוטו עבור הוצאות הדיור )שכ"ד או משכנתא(, לרבות עלויות
אחזקה. יש לציין כי אף שבין שני המושגים הללו, 'דיור בשכירות' ו- 'דיור בר השגה', יש הרבה מן הדומה,
הרי והם אינם היְ נוּ הך. מחד, הספקה של דיור בר השגה יכולה להיעשות גם באמצעות מדיניות של עידוד
ְָ ַ
בעלות על דירה, ומאידך, החיוניות שבפיתוח שוק הדיור בשכירות אינה מוגבלת להספקת דיור בר-השגה.
להספקה של דיור בר השגה חשיבות בפני עצמה: ראשית, בסיוע לערי מטרופולין, כגון תל-אביב, להשאיר
בתוכן משפחות שאינן יכולות לעמוד ברמות מחירי הדיור העולים; שנית, בסיוע לכוח העבודה החיוני לעיר
להישאר בעיר או בסביבתה הקרובה, ובכך להאיץ את התפתחותה; שלישית, ביצירת תמהיל חברתי
ואינטגרציה של אוכלוסיות חלשות בחברה, הפגת מתחים חברתיים וכלכליים והעלאת החוסן החברתי.
בישראל, מבחינת נטל עלות הדיור )היחס שבין ההכנסה הכספית ברוטו לבין ההוצאה על דיור(, עולה כי,
כמצופה, ישנם פערים מבחינת נטל עלות הדיור בין מגורים בבעלות למגורים בשכירות. כך, בעוד שמבין
הגרים בדירות בבעלות כל ארבעת העשירונים התחתונים אינם עומדים ברף הנטל של %03, ובעשירון
התחתון מגיע נטל עלות הדיור אף ל- %27 מההכנסה, הרי ומבין הגרים בדירות שכורות רק שני העשירונים
5
התחתונים אינם עומדים ברף ה- %03, ונטל עלות הדיור עבור העשירון התחתון הוא %53 בלבד.
P4F
כלומר, הדיור בשכירות קרוב משמעותית להספקה של דיור בר השגה לכלל האוכלוסייה, מאשר הדיור
בבעלות, וזאת אף מבלי להתחשב בסובסידיות לשכר הדירה אשר מצמצמות את נטל עלות הדיור אף יותר.
למצב זה שתי משמעויות עיקריות. ראשית, מעורער הרציונל שבבסיס מבצעי המכר בשיכון הציבורי,
ומומחש אחד החסרונות העיקריים שלהם: המעבר של אלו שגרו בשיכון הציבורי משכירות לבעלות
במסגרת המבצעים, החריף כלפיהם משמעותית את נטל עלות הדיור - מה שהביאם לעיתים קרובות,
4
.41 The World Bank(2009), “Housing Finance Policy in Emerging Markets”, chapter
5
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מודלים שונים של דיור בר השגה במדינות המפותחות ובישראל, כתיבה: תמיר אגמון,
71 בנובמבר 0102.
4. 4
למצבים של חדלות פירעון ואף לפינוי מהדירה. 6 במצבים אלו, אוכלוסיית הזכאים אינה מתקדמת בסולם
P P5F
החברתי בזכות המעבר לבעלות על דירה, אלא ההיפך.
שנית, התמיכה בשוק הדיור בשכירות הפרטית, ושיפור זכויותיהם של הגרים בשכירות, מסתמנת כמדיניות
ראשונה במעלה מבחינת קידומו של דיור בר השגה. זאת, מכיוון שביחס לחלופות אחרות של הספקת דיור
בר השגה, שלרוב מבוססות על בנייה ייעודית לצורך כך ודורשות מימון וזמן רב - הרי והטבת התנאים
לשוכרים בשוק הדיור בשכירות הפרטית, יכולה לאפשר בטווח זמן קצר הרבה יותר אלטרנטיבת מגורים
ממשית ונגישה עבור משקי הבית בישראל.
3. מבנה שוק הדיור בשכירות בישראל
בישראל חלה בשנים האחרונות הרעה חריפה ביכולת הציבור לרכוש דירה, ובהתאם גם עלייה בביקוש
לדירות בשכירות ועלייה בשכר הדירה, המחזקים את הצורך בתמיכה בשוק הדיור בשכירות בישראל. כך,
בשנים 0102-8002 הלך והתגבר קצה העלייה במחירי הדירות, ובמצטבר עלו בשנים אלו מחירי הדירות
נומינלית בכ- %34, וריאלית בכ- %92. בהתאם עלה גם שכר הדירה בשנים 0102-8002 בכ- %22 נומינלית,
ובכ- %01 ריאלית. יתרה מזאת, מספר המשכורות החודשיות הממוצעות הנדרשות לרכישת דירה ממוצעת
עלה, ובעוד שב- 8002 נדרשו כ- 501 משכורות חודשיות 'בלבד', הרי וב- 0102 האמיר מספר זה לכ- 921
משכורות חודשיות. 7 במקביל, ירד בשנים 9002-0002 תקציב הסיוע במשכנתאות של משרד הבינוי P P6F
8
והשיכון, בשיעור של כ- %57, מכ- 1.6 מיליארד ₪ לכ- 5.1 מיליארד ₪.
P P7F
בתגובה להתפתחויות אלו, אחוז משקי הבית הגרים בשכירות אמנם נשאר כמעט קבוע לחלוטין )עלייה של
%2.0, מ- %8.42 בשנת 0002 ל- %52 בשנת 8002(, אך מנגד ירד אחוז משקי הבית הגרים בדירה בבעלות
)ירידה של %2, מ- %8.07 בשנת 0002 ל- %8.86 בשנת 8002(. כאשר, הירידה בשיעור הבעלות על דירות
בארץ התקזזה אל מול עלייה של %8.1 בשיעור הגרים בדירות "חינם" )דירה בירושה, גרים עם הוריהם,
וכד'( או בדמי מפתח, ובסה"כ בשנת 8002 היו במדינה כ- 000,921 משקי בית )%2.6 מתוך 004,780,2
סה"כ( שגרו בדירות "חינם" או בדמי מפתח.
למרות שהאחוז הכולל של משקי הבית הגרים בשכירות לא הושפע, בהחלט הורגשו שינויים פנימיים
בתמהיל השוכרים, מה גם שעיקר ההחרפה ביכולת הציבור לרכוש דירה אירעה ב- 9002 ו- 0102, וטרם
פורסמו נתונים לגבי שנים אלו. כך, הורגשה ירידה בשיעור הגרים בשכירות בשלושת העשירונים
התחתונים, שקוזזה בעלייה בשיעור הגרים בשכירות בקרב שבעת העשירונים העליונים )גרף 1(.
השינוי ההדרגתי בתמהיל השוכרים, החל בירידה חדה בשיעור השוכרים בעשירון התחתון בין השנים 2002
ל- 3002, אז ירד בשנה אחת שיעור השוכרים מהעשירון התחתון ב- %6.5 )בהתאם לעלייה בשיעור הבעלות
על דירות של %2.6(. אפשרי אולי להסביר שינוי זה במבנה הדיור של העשירון התחתון, באמצעות מבצע
המכר בשיכון הציבורי 'קנה ביתך' שהיה אז בשיאו, ובו נרכשו בסה"כ כ- 002,51 דירות. אל מול הירידה
בשיעור השוכרים מהעשירון התחתון, עלה שיעור השוכרים ביתר העשירונים - בהתחלה רק בפלח הביניים
של עשירונים 7-5, ולאחר מכן העלייה התרחבה לעשירונים 01-4 )גרף 2(.
6
בן-שטרית גילת, מדיניות דיור בישראל, ירושלים: המרכז לחקר המדיניות החברתית בישראל, 3002.
7
משרד הבינוי והשיכון, התפתחות ענף הבניה ופעילות משרד הבינוי והשיכון ,שנת 0102, כותבת: רחל הולנדר ,מנהלת
אגף בכיר מידע וניתוח כלכלי, ינואר 1102.
8
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, תיאור וניתוח העלייה במחירי הדיור, כתיבה: תמיר אגמון, 01 באוקטובר 0102.
5. 5
גרף 1. השינוי בשיעורי הגרים בדירות שכורות לפי עשירוני הכנסה )אחוזים(
מקור: למ"ס, השנתון הסטטיסטי לישראל, נתונים נבחרים על דיור, 0102-2002. הפרש בין ממוצע 8002-6002 לממוצע
2002-0002. נלקחו ממוצעים תלת-שנתיים בכדי לנטרל תנודות ארעיות בנתונים. מהעשירון התחתון )1( לעשירון העליון
)01( – משמאל לימין בהתאמה.
גרף 2. השוואת שיעורי הגרים בדירות שכורות של עשירוני הכנסה, שנים שונות )אחוזים(
מקור: למ"ס, השנתון הסטטיסטי לישראל, נתונים נבחרים על דיור, 0102-2002, ממוצע תלת-שנתי.
6. 6
4. דרכי פעולה להתערבות וסיוע לשוק הדיור בשכירות
המעורבות הממשלתית בשוק הדירות בשכירות יכולה להיעשות בארבע דרכי פעולה עיקריות: )1( סבסוד
שכר הדירה למעוטי יכולת ולזכאים אחרים; )2( הספקת דיור סוציאלי; )3( פיקוח על שכר הדירה בשוק
הפרטי; )4( עידוד היזמות הפרטית, באמצעות תמריצי מס וסובסידיות. 9 ניתן למיין את דרכי הפעולה האלו
P P8F
לפי תמיכתן בצד הביקוש או בצד ההיצע, אך מעבר לזאת גם לפי נטייתן לפנות יותר אל מעוטי יכולת )שתי
הראשונות(, או אל כלל האוכלוסייה )שתי האחרונות(. כך או אחרת, לכל דרכי הפעולה הללו השפעה בלתי
נמנעת על כלל שוק הדיור בשכירות, ומכאן שמדיניות נכונה לתמיכה בשוק הדיור בשכירות צריכה לבחון
גם את השפעתן כמכלול.
בישראל, מוסדר שוק הדיור ע"י משרד הבינוי והשיכון, שפועל באמצעות סיוע במשכנתאות, סיוע בשכר
הדירה, השכרת דירות בשיכון הציבורי ומתן הטבות מס ליזמים עבור מכירה והשכרה של דירת במחיר
01
דרך הפעולה היחידה, מבין ארבעת אלו שהוזכרו לעיל, שכמעט ולחלוטין P9F נמוך לזוגות זכאים ולצעירים.
P
אינה מיושמת בישראל, היא זו של הפיקוח על שכר הדירה בשוק הפרטי. פיקוח שכזה אמנם מוסדר
בישראל בחוק הגנת הדייר, התשל"ב-2791, אך חוק זה חל רק על קומץ דיירים שהחלו לגור בדירותיהם
11
לפני אוגוסט 8691. P10F
4. )א()1( פיקוח על שכר הדירה
מבחינה היסטורית, השימוש בכלי של פיקוח על שכר הדירה החל בארה"ב ובאירופה בכדי להבטיח דיור
בר-השגה, וכדי למנוע הפקעות מחירים. אופן ההגבלה במקור היה באמצעות הקפאה מוחלטת של שכר
הדירה הנומינלי, במה שמכונה היום "פיקוח מדור ראשון". לעומת סוג זה של הגבלות, שנחשבו להרסניות
בעיני כלכלנים רבים, החל להתפתח פיקוח אחר, רך יותר, שכונה "פיקוח מדור שני". הפיקוח מהדור השני
מורכב מסדרה מורכבת של רגולציות, ששולטות לא רק על העלאת שכר הדירה, אלא גם מגבילות את
היכולת לפנות שוכרים, מחייבות את שימור הדירה, ובאופן כללי מפקחות על יחסי השוכר-משכיר. בעיקר
מאפשר הפיקוח מהדור השני ביטחון משופר בקביעות השוכרים, באמצעות שינוי מאזן הכוחות בין
21
המשכיר לשוכר. P1F
בשנים האחרונות ממשיכה המגמה של דה-רגולציה, ומעבר מהשימוש בפיקוח מדור ראשון לפיקוח מדור
שני, ובעיקר למה שמכונה 'פיקוח התלוי בתקופת השכירות' ) .(Tenancy rent controlסוג מסוים זה של
פיקוח על שכר הדירה, מאפשר לבעל הדירה לקבוע את שכר הדירה בחופשיות ביחס לשוכרים חדשים, אך
מגביל את יכולתו של בעל הדירה להעלות את שכר הדירה לדיירים קיימים, או לפנות אותם. מבחינת
שיקולי יעילות, פיקוח מתוכנן היטב מדור שני יכול לשפר את הרווחה בחברה, משלושה סיבות: ראשית, יש
שטוענים כי הייחודיות והפילוג הרחב של דיור כמצרך, מביאה לכך ששוק הדיור הוא מונופוליסטי ולא
תחרותי, מה שגורם לגובה שכר הדירה להיקבע גבוה מהרמה היעילה. באמצעות הפיקוח, מופחת גובה שכר
הדירה, ובכך הוא מקורב אל הרמה היעילה. שנית, כיוון שפיקוח על שכר הדירה לרוב הולך יד ביד עם יותר
זכויות לשוכר, בכך יכולה להיפתר גם בעיית ההחצנה השלילית לחברה של פינוי דיירים, שזהו הליך יקר
משמעותית לחברה ללא הרבה יתרונות. שלישית, פיקוח על שכר הדירה הוא יעיל בריכוך ההשפעות של
9
.34 .Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries, pp
01
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מצוקת הדיור בישראל, כתיבה: רון תקוה, 3 במרס 8002.
11
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, רגולציה של גובה שכר הדירה, כתיבה: אורלי לוטן, 92 באפריל 7002.
21
.021-99 .Arnott, R. (1995) Time for Revisionism on Rent Control? Journal of Economic Perspectives 9 (1), pp
7. 7
עליות זמניות וחדות בגובה שכר הדירה. בפרט, פיקוח התלוי במשך השכירות הוא יעיל במיוחד בהשגת
יתרונות אלו. היתרון הגדול שבסוג זה של פיקוח הוא ב'מתג הביטחון' המתלווה אליו, בדמות היכולת
להעלות את שכר הדירה בעת חילופי דיירים, מה שמונע התדרדרות של שוק הדיור, ובמקום זאת פשוט
31
מביא לשיווי משקל אחר בטווח הארוך, מאשר במצב ללא פיקוח כלל.
P12F
רוב המדינות מפקחות גם על היבטים חוזיים ביחסי המשכיר-שוכר. המוטיבציה להגבלת החופש החוזי
במקרים אלה, מקורה בחוסר האיזון ביחסי הכוחות בין המשכיר לשוכר. החשש הוא לשני הכיוונים: או
שבעלי הדירות ינצלו את כוח השוק שלהם, או לחלופין, שהשוכרים ינהגו בסחטנות כלפי המשכירים
)כאשר אין פיקוח במצבים של אי-תשלום שכר הדירה(. בכך, ההתערבות בחופש החוזה יכולה להיראות
מוצדקת בכדי לתקן את האסימטריה הזאת, באמצעות יצירת סטנדרטים אחידים בשוק הדיור בשכירות.
ככל שההגבלות על שכר הדירה קשוחות יותר, כך נדרשת התערבות מקיפה יותר בחופש החוזי בין השוכר
למשכיר, בכדי למנוע מבעלי הדירות את התמריץ לפנות דיירים וותיקים רק בכדי להעלות את שכר הדירה.
מחקרים במדינות שונות מסכמים כי פיקוח על שכר הדירה נוטה לייצר בממוצע רווח מזערי לשוכרים
הנהנים מממנו, ושהפיקוח נוטה להיות מוכוון באופן שגוי. לא קיימת ראיה לכך שרמות שכר הדירה נעשות
נמוכות יותר ככל שהפיקוח על שכר הדירה נעשה מחמיר יותר. במקום זאת, הפיקוח יכול להעביר עושר בין
דיירים זמניים לדיירים לטווח ארוך, מה שמשקף את הנטייה של בעלי הדירות לקבוע את שכר הדירה
מלכתחילה גבוה מהרגיל, בכדי לפצות על ההפסד מהמגבלות על העלאת שכר הדירה של דיירים קיימים.
בכך עלול הפיקוח ליצור פער בין משקי בית שכבר התבססו בדירה להשכרה ונהנים משכר הדירה הנמוך,
לבין משקי הבית שמנסים לפלס דרכם לראשונה בשוק הדיור בשכירות, אשר אינו מפוקח בעבורם. מספר
מחקרים אף הראו את הפעולה ההפוכה של מנגנוני פיקוח שגויים על שוק הדיור. כך למשל, כאשר מוטל
פיקוח מחמיר במיוחד, כגון הקפאת שכר הדירה באנגליה לאחר מלחמה"ע ה- ) IIראה הרחבה בפרק 4)ג((,
הדבר עלול לדכא את שוק הדיור להשכרה, עקב צמצום התשואה נטו על השקעות מסוג זה. בהתאם,
מדינות בהן פיקוח מחמיר יותר, נוטות להתאפיין בכמות ואיכות נמוכים יותר של דיור להשכרה.
מנגד, אין משמעות הדבר היא כי פיקוח על שכר הדירה אינו יכול לדור בכפיפה אחת עם היצע מספק של
דיור פרטי להשכרה. בשוויץ למשל, בה שכר הדירה מפוקח מזה שני שליש המאה, ממשיך להתקיים שוק
דיור פרטי דומיננטי. איתנות זו של הדיור הפרטי להשכרה בשוויץ מוסברת באמצעות תנאים כלכליים
מסוימים, כגון שיעורי אינפלציה וריבית נמוכים, בנוסף לחקיקה המשמרת את הכדאיות שבהשקעה
בדירות להשכרה.
האופן בו שיעור האינפלציה משפיע על שוק הדיור בשכירות הפרטית, היא באמצעות השפעתו על גובה
תקרת שכר הדירה החוקי. כאשר מתרחשת עלייה בהוצאות בעלי הדירה, הם אמנם יכולים לגלגל עלויות
אלה אל השוכרים, אך לתהליך זה נגררות עלויות נלוות בצורה של עיכובים, סיכונים והוצאות משפטיות
שנופלות על בעלי הדירה. לכן, כאשר האינפלציה נמוכה מרבית הזמן, כמו בשוויץ, נחסכות העלויות הללו
41
והדבר מסייע לשמר שוק שכירות פרטי יעיל.
P13F
31
.121-98 .Arnott, R. (2003) Tenancy Rent Control, Swedish Economic Policy Review 10, pp
41
.353 -733 ,3 :21 ,Elia Werczberger, (1997) 'Home ownership and rent control in Switzerland', Housing Studies
8. 8
לסיכום, הפיקוח על שכר הדירה משיג מתי מעט מבחינת גובה שכר הדירה הממוצע, בעוד שהוא עלול ללא
כוונה לפזר עושר בקרב קטגוריות שונות של דיירים. אף על פי כן, כאשר עלויות המעבר קבועות וללא
אפשרות לביטוח כנגד עליות חדות בשכר הדירה, או אז פיקוח מתוכנן היטב על שכר הדירה יכול לשפר את
מצב הרווחה במדינה, לצמצם עלויות עבור משקי הבית הגרים בשכירות לטווח ארוך, ולמנוע שימוש לרעה
של בעלי הדירות בכוחם בפינויים שרירותיים וניצול של מחסורי היצע זמניים. על הפיקוח לאזן בין
אינטרס השוכרים והמשכירים, לייצר ביטחון בקביעות השוכרים ולהימנע מהפילוג בין שוכרים קיימים
51
וחדשים.
P14F
4. )א()2( המצב בישראל
בישראל שיעור הבעלות על דירה הוא 'ממוצע' בהשוואה עולמית – כ- %8.86 ממשקי הבית )8002(, לעומת
למשל ממוצע האיחוד האירופי שעומד על %2.86. בהתאמה, היקף שוק השכירות הפרטית בישראל גם הוא
ממוצע, בשיעור של %52 במדויק – גבוה מאשר באנגליה ובצרפת, ונמוך מאשר בארה"ב ובקנדה )גרף 3(.
לעומת נתון זה, בבחינה שערך ה- OECDנכון לשנת 9002 נמצא שבישראל זכויות הדייר בשכירות
הפרטית הן מהגרועות במדינות החברות בארגון. בסקאלה שבין 0 ל- 6, כאשר 6 מסמל את הדרגה הגבוהה
ביותר של הגנה על הדייר, קיבלה ישראל ניקוד של 2 בלבד, לעומת צרפת למשל, שבה שיעור הדיור
בשכירות הפרטית כמעט זהה, וקיבלה ניקוד של 5.3 )מה שמיקם אותה גבוהה בטבלה(. ההשוואה מבוססת
על מדד הכולל בתוכו את הקלות לפנות דייר, רמת הביטחון בקביעות, והדרישה לפיקדון )גרף 4(.
'הקלות לפנות דייר' כוללת מידע לגבי סיבות לגיטימיות לפנות דייר מעבר לחוסר יכולת מצדו לעמוד
בתשלומי השכירות או מקרים בהם הוא הפר את חוזה השכירות, מהן תקופות הזמן בהן חל איסור על
פינוי, וכיצד מיושב סכסוך אפשרי בין המשכיר לשוכר לגבי פינוי הדירה )האם נעשה שימוש במערכת
המשפט הרגילה, או האם קיים מוסד בוררות ייעודי לכך(. 'רמת הביטחון בקביעות' כוללת מידע לגבי האם
משך החוזה יכול להיקבע באופן חופשי בין הצדדים, מהו אורך החוזה הממוצע ומהו זמן ההתראה שדורש
המשכיר מהשוכר במקרה של הפסקת חוזה השכירות. 'הדרישה לפיקדון' כוללת מידע לגבי האם בעל
הדירה יכול לדרוש פיקדון או לא, ואם כן מהו שיעור הפיקדון הנדרש.
מאפיין נוסף בו ישראל מושוות לרעה ביחס למרבית מדינות ה- OECDהוא בפער הגדול שבין הרגולציה
על שכר הדירה בשכירות הפרטית ובשכירות הסוציאלית. כאשר, כמו בישראל, הרגולציה על שכר הדירה
בדיור הסוציאלי קשוחה משמעותית יותר, אזי מופחתת משמעותית ניידותם של משקי הבית הגרים
בשכירות הסוציאלית. תופעה זו מחמירה ככל שמעבר של משקי הבית לשכירות הפרטית יהיה כרוך
בוויתור על יותר יתרונות בגובה שכר הדירה, ובמידת הביטחון בקביעות הניתנת להם במצב המוצא.
51
.25-84 .Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries, pp
9. 9
גרף 3. הרכב הדיור במדינות ה- OECD
מקור: חישובים המבוססים על שאלון שוק הדיור של ה- .OECD
גרף 4. רגולציית שוכר-משכיר בשוק הדיור בשכירות הפרטית, 9002
מקור: חישובים המבוססים על שאלון שוק הדיור של ה- .OECD
מחקרים הראו כי הרצון בביטחון בקביעות המגורים מהווה גורם מפתח בהסברת הבחירה במגורים
בבעלות. כך שבישראל, בה זכויות השוכר הן מהפחותות מבין מדינות ה- ,OECDומיוחסת למגורים
בשכירות אטרקטיביות נמוכה במיוחד, ישנו פוטנציאל לשיעור שכירות גבוה אף יותר מזה הקיים כיום.
בפרט, ראיות ממדינות ה- ,OECDהראו כי העלאת רמת ההגנה על הדייר בארה"ב )הדומה לרמה
בישראל( אל הרמה הממוצעת, יכולה לגרור עמה עלייה של %5 בהסתברות של משקי הבית לבחור במגורים
בשכירות.
10. 01
לאור מציאות זו, העלו לאחרונה )3 במאי 0102( חברי הכנסת כרמל שאמה ושלי יחימוביץ' את הצעת חוק
זכויות השוכר והמשכיר, התש"ע-0102, שמתיימרת ליישם פיקוח התלוי בתקופת השכירות. בהצעת החוק
מוצע להגביל את האפשרות להעלות את שכר הדירה לשוכר קיים, ללא יותר מ- %5 בשנה. אולם, בהסכמת
הנציבות האחראית לכך, ניתן יהיה להעלות את שכר הדירה גם במקרים נוספים כגון לאחר שיפוץ הדירה,
או אם נוספו שוכרים נוספים לדירה, וכן לאחר חמש שנים, באם נוצר פער מהותי ביחס לגובה שכר הדירה
של דירות דומות באותו אזור.
על פי החוק תוקם נציבות שכירות במשרד הבינוי והשיכון והיא תהיה אחראית לאכוף את החוק ולפתור
סכסוכים בשכירות למגורים, בפשטות ובמהירות שתקל גם על השוכרים וגם על המשכירים. מעבר ליכולת
הנציבות להכריע בעצמה במחלוקת, תאפשר הנציבות לצדדים גם לפנות להליך של גישור כדי להגיע לעמק
השווה וכן תהיה רשאית למנות בוררים, שיכריעו בסכסוכים. ההליכים יהיו מהירים וייגמרו בתוך 09
61
ימים. הנציבות תהיה מוסמכת לתת את הסעדים הנדרשים לאכיפת הוראות החוק, לרבות צווי פינוי.
P15F
מבחינת הצעת החוק, עולה כי מנסחיה הטיבו לבחור בפיקוח התלוי בתקופת השכירות, שנחשב לאפקטיבי
והנפוץ ביותר מבין צורות הפיקוח הקיימות על שכר הדירה. בנוסף, הטיבו המנסחים להרחיב ולהתערב גם
ביחסים החוזיים בין המשכיר לשוכר – התערבות שהיא חיונית להצלחת הפיקוח. מנגד, ההיבט הבעייתי
בהצעת החוק הוא בקביעה השרירותית של רף ה- %5 לשנה, כמגבלת העלאת גובה שכר הדירה לשוכר
ממשיך )ס' 61)א( להצעת החוק(. מסקירת החקיקה בנושא זה במדינות שונות, עולה כי מקובל לבחור ברף
דינמי וגמיש לצורך קביעת העלאת גובה דמי השכירות, לרוב בהתבסס על מדד המחירים לצרכן בצורה כזו
או אחרת )כך בלוס אנג'לס, אונטריו, קולומביה הבריטית וצרפת(. 71 הקביעה השרירותית של רף ה- %5,
P P16F
עלולה להיות בעייתית הן מבחינת השוכרים והן מבחינת בעלי הדירות, ומבחינה פוליטית היא עלולה לסכן
את סיכויי העברת החוק.
4. )ב()1( עידוד יזמות פרטית בשוק הדיור בשכירות
כאשר המדינה מסתייגת, מבחינה תקציבית, להתערב ישירות או בעקיפין בשוק הדיור להשכרה,
האלטרנטיבה לכך היא לייצר סביבה שמעודדת יזמות פרטית בהקמה של דיור להשכרה. באופן מסורתי,
המימון הציבורי היה הכלי המרכזי והזול ביותר למימון הקמה של דיור סוציאלי ודיור להשכרה. אך, עם
התפתחותם של שווקי ההון, והתגברות מגמת ההפרטה וצמצום חלקה של המדינה בהספקת דירות
מבחינה תקציבית, התחזק מקומם של גורמים פרטיים במימון פרויקטים מסוג זה. כיום, המעורבות
הממשלתית במימון פרויקטים של דיור, משתנה ממדינה למדינה - מכמעט כלל לא בהולנד, למעט מאד
)%5 מכל פרויקט( בשוויץ, ועד ל- %04-%03 באנגליה ובאוסטריה. 81 יחד עם זאת, קיימים מספר גורמים
P P17F
העומדים בפני הפיתוח של מעורבות פרטית ענפה בדיור להשכרה:
)1( כל משקיע שישווה השקעה בדיור להשכרה ביחס להשקעות אחרות בנדל"ן, בהתחשב בהחזר הכולל,
בסיכון ובמידת הנזילות של ההשקעה, יגיע במהרה למסקנה כי דיור להשכרה אינו מהווה השקעה
משתלמת במיוחד. בפרט, משקיע לטווח ארוך, יתרכז בשכר הדירה המשולם - בהשוואה להשקעות אחרות
61
דברי ההסבר להצעת חוק זכויות השוכר והמשכיר, התש"ע–0102.
71
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, רגולציה של גובה שכר הדירה, כתיבה: אורלי לוטן, 92 באפריל 7002.
81
Lawson, J., Gilmour, T. and Milligan, V. (2010) International measures to channel investment towards
.)affordable rental housing, Research Paper, AHURI, Melbourne (commissioned by Government of WA
11. 11
בנדל"ן )קמעונאי, משרדי ותעשייתי(, שכר הדירה ברוטו לרוב יהיה נמוך משמעותית יותר. זאת ועוד,
העלויות השונות )עלויות תחזוקה, ניהול, מיסים והיטלים( שמתקזזות משכר הדירה ברוטו, גם הן גבוהות
יותר עבור דיור להשכרה. כתוצאה מכך, התשואה על דיור להשכרה נראית בלתי משתלמת ביחס להשקעות
אחרות בנדל"ן. בשל סיבה זאת משקיעים מוסדיים לא ימהרו להשקיע בנדל"ן להשכרה, אלא אם יינתנו
להם סובסידיות משמעותיות, בעבור מעט התחייבות מצדם. על כן, המדיניות המועדפת צריכה להיות
מכוונת למשקיעים הפרטיים שיותר סביר כי יגיבו לתמריצים הניתנים לטווח הקצר, כמו הקלות מס )בעוד
שההנחה היא כי המוסדיים יערכו החלטה רציונאלית, בהתחשב בשיעור ההיוון(. כמו כן, גם מהמשקיעים
הפרטיים לא ניתן לצפות כי יפנו למשקי הבית העניים ביותר, או כי יסכימו להתחייבות ארוכת טווח
במיוחד.
)2( כל השקעה בנדל"ן חשופה בפני מספר סיכונים, כאשר העיקרי מביניהם הוא אי תשלום שכר הדירה.
בעיות פוטנציאליות )המתגלמות באי-תשלום או בעיכובים( בפינוי דייר או השבת הנכס משתנות ממדינה
למדינה, בשל התלות שלהן במסגרת המשפטית והרגולטיבית ביחסי השוכר-משכיר. שינויים בפיקוח על
שכר הדירה, מהווים גם הם הגדלה של הסיכון ליזמות בדיור להשכרה. כנגד בעיות אלה, אפשרי להשתמש
91
בהסדרים בּטּוּחיִּ ים למיניהם, אך אלה לרוב יהיו יקרים מדי, בנוסף לכך שיספקו מענה חלקי בלבד.
P P18F ִ ִ
)3( יזמים פרטיים יתקשו להשיג אשראי להקמת דיור להשכרה. הלוואה לדיור להשכרה היא בעיקרון
הלוואה לטווח ארוך, ועל כן מאופיינת בכל החסרונות של הלוואות לטווח ארוך - כגון סיכון נזילות, סיכון
ריבית ועוד. בכך לכאורה ניתן היה להסביר את חוסר הרצון של הבנקים להלוות לדיור להשכרה. מנגד,
הבנקים כן נותנים הלוואות לטווח ארוך לצרכים אחרים, כגון לצורך משכנתאות, כך שעולה מחדש
השאלה - מדוע לא להלוות לדיור להשכרה? לתופעה זו מספר סיבות: ראשית כל, לאור כך שהשקעה בדיור
להשכרה היא פחות משתלמת מהשקעה בנדל"ן מסחרי, הבנקים יתחילו תמיד מהלוואות להשקעה בנדל"ן
מסחרי. שנית, מדובר בפרויקטים מורכבים יותר מנתינת משכנתאות למשל, לאור התלות במספר משקי
בית שונים - מה שדורש תכנון מורכב יותר, והקצאת מחלקה ייחודית לטיפול בנושאים אלה. לבסוף, ישנו
מחסור באינפורמציה לגבי נושאים שמשפיעים על רווחיות הפרויקט, כגון: רמת שכר הדירה העתידית,
גובה הוצאות התחזוקה וגובה מחירי הנדל"ן .
4. )ב()2( המצב בישראל
רוב הדירות להשכרה בישראל הן בבעלות אנשים פרטיים, אשר רוכשים דירות להשקעה. רוכשי הדירות
להשקעה הם למעשה אלו המאפשרים את קיומו של שוק הדירות להשכרה בארץ, בשל העדרו של שוק מבני
מפותח לצורך מטרה זו. בדומה למדינות רבות אחרות, גם בישראל, התשואות בדירות להשכרה נמוכות
ביחס להשקעות אחרות, ונעות בין %3 ל- %5. עבור חברות האחזקה, התשואה עבור השקעה מסוג זה
02
נמוכה אף יותר, שכן עלויות הניהול והאחזקה שלהן גבוהות מאלה של משקיע פרטי.
P19F
בעשור האחרון חל גידול ניכר בשיעור הדירות הנרכשות להשקעה מסך הדירות הנרכשות – משיעור של
%22 בשנת 2002 ועד לשיעור של כשליש בשנת 9002. הגידול היחסי ברכישת הדירות להשקעה נבע משני
גורמים מרכזיים: )1( הרפורמה במס הכנסה בינואר 3002, שביטלה את אפליית המס שהייתה קיימת בין
השקעה בנדל"ן בחו"ל והשקעה בנדל"ן בישראל; )2( ירידת כדאיות ההשקעה בשוק ההון, עם פרוץ משבר
91
.41-31 .Hypostat 2008, pp
02
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שוק הדיור – תמונת מצב, כתיבה: עמי צדיק, 11 במרס 7002.
12. 21
הסאב-פריים ברבעון האחרון של 7002. נייר עמדה של מנהל הכנסות המדינה מאוקטובר 9002, ניסה
לאפיין את דמותם של רוכשי הדירות להשקעה. למרות שהמאמר מציין במפורש כי לא ניתן לקבוע שרוכשי
הדירות להשקעה הינם אמידים במיוחד, מורגשת בסקירה התפיסה הממלכתית הכוללת, לפיה רוכשי
הדירות תרמו לעליית מחירי הדירות ולמצוקת הדיור בשנים האחרונות, ובפרט הקשו על רוכשי הדירות
למגורים.
לדוגמא, מצוין הפער שבין שנות העבודה הנדרשות לרכישת דירה בין רוכשי הדירות להשקעה ורוכשי
הדירות למגורים. בנוסף, מצוין משקלם הגבוה של מנהלי החברות מבין רוכשי הדירות להשקעה, ביחס
למשקלם בכלל האוכלוסייה. 12 נתונים אלו הם סלקטיביים בשני מובנים: ראשית, הרמיזה על תפקידם של
P P20F
רוכשי הדירות להשקעה ביצירת מצוקת הדיור, מתעלמת מתפקידם כספקים של דירות להשכרה התורמים
לאיזון גובה שכר הדירה. שנית, מובן מאליו הוא שרוכשי הדירות להשקעה יהיו במידה כלשהי מבוססים
יותר מרוכשי הדירות למגורים, מעצם ההגדרה של "דירה להשקעה" כרכישת דירה ע"י מי שבבעלותו כבר
דירה אחת לפחות.
כך או אחרת, בהמשך למגמה זו, הציע באותה התקופה חה"כ כרמל שאמה להעלות את מס הרכישה
לרוכשי הדירות להשקעה, על מחירי הדירות. בבחינה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא, נקבע
כי ההשפעות האפשריות של מהלך זה יהיו: ירידת כמות רוכשי הדירות להשקעה; עלייה אפשרית בשכר
הדירה; עליית היצע הדירות לרוכשי הדירות למגורים; וחשש מפער מס כזה שיביא לניסיונות להערים על
רשויות המס, באמצעות רישום הדירה הנוספת על שם קרובי משפחה. 22 שרי השיכון והאוצר דאז החליטו
P P21F
לאמץ את ההצעה, ובסוף דצמבר 0102 עלו מדרגות מס הרכישה לדירה נוספת לשיעורים של %5 עד %7
לפי שווי הדירה, וכמו כן ניתן פטור ממס שבח בגין מכירת הדירות להשקעה לתקופה של שנתיים. צעדים
אלו אכן הביאו לגידול ניכר במכירת הדירות להשקעה - סך המכירות של דירות אלו היה גבוה בכ- %51
32
בפברואר 1102 בהשוואה לממוצע החודשי בשנת 0102, ובכ- %62 בהשוואה לפברואר 0102.
P2F
לעומת המדיניות המבקשת לצמצם את כמות רוכשי הדירות להשקעה, מנסה ממשלת ישראל מזה שנים
לעודד דווקא את חברות הבנייה להקים פרויקטים של דירות להשכרה. עד כה התבטא ניסיון זה בשני
אמצעי חקיקה עיקריים: הסדר הראשון שנועד למטרה זו נמצא בפרק השביעי של החוק לעידוד השקעות הון,
התשי"ט-9591. מבין הפרויקטים לבנייה שאושרו במסגרת החוק בשנים 9891–9991, יותר מ-%53 בוטלו
במשך השנים, בשל חוסר כדאיות ליזם או בשל אי-עמידה בקריטריונים. כ-%06 מכלל הדירות שנבנו
במסגרת החוק הושכרו, והשאר נמכרו מיד למגורים. חוק עידוד השקעות הון לא יצר כדאיות כלכלית
מספקת לחברות הקבלניות, והוא נכשל בניסיון להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור.
כישלונו של ההסדר שבחוק עידוד השקעות הון, הביאה לחקיקתו של הסדר חדש-מקביל בדמות החוק
לעידוד בנייה להשכרה התשס"ז-7002, שחוקק ביוזמת שר הבינוי והשיכון דאז, מאיר שטרית )להלן: "חוק
שטרית"(. חוק שטרית מיקד עוד יותר את הפניה לחברות הבנייה על פני המשקיעים הפרטיים, באמצעות
קביעה מפורשת כי החוק לא יחול על חברות המתחייבות במס כיחידים, ובאמצעות הגבלת ההטבות אך
12
בן-נאים, גלית, רוכשי דירות להשקעה - מאפיינים ומגמות ניתוח רב-שנתי, מנהל הכנסות המדינה, משרד האוצר, ירושלים
9002, 12 עמ'.
22
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ההשפעות של הטלת מס רכישה על הרוכשים דירה להשקעה, כתיבה: תמיר אגמון,
עמי צדיק, 02 באוקטובר 9002.
32
משרד האוצר, אורות אדומים - סקירה חודשית של מצב המשק לחודש פברואר 1102, 01 באפריל 1102.
13. 31
ורק להקמה של בניינים חדשים שבהם 61 דירות, בארבע קומות לפחות. לעומת החוק לעידוד השקעות הון,
שבעיקר הציע הטבות בדמות פחת מואץ )אשר אינו מגדיל משמעותית את התשואה נטו על ההשקעה(, חוק
שטרית העלה את התמריץ הניתן לחברות, בכך שהוא מאפשר פטור ממס שבח בעת מכירת הנכס.
מנגד, חוק שטרית החמיר את הקריטריונים לקבלת ההטבות במובנים שונים, כגון: העלאת משך ההשכרה
המינימאלי לפני מכירת הנכס מ- 5 ל- 01 שנים; התרת מכירה אך ורק של הבניין בשלמותו, לעומת %05
בעבר; והעלאת הכמות היחסית של הדירות שחייבות לשמש למגורים בשכירות מ- %05 ל- %07. זאת ועוד,
שההטבה בדמות הפטור ממס שבח היא בעייתית במובן שהיא ניתנת רק בעת המכירה, כעבור 01 שנים
מסיום הפרויקט. 42 עוד לפני כניסתו לתוקף של החוק, נטען כי הוא לא ישנה את המצב הקיים ללא מתן P P23F
הנחות מס גדולות מטעם המדינה, ואכן במשך ארבע שנות קיומו הוצא מכוחו רק לאחרונה מכרז אחד, ל-
52
04 דירות באשדוד. P24F
4. )ג( פיקוח על שכר הדירה ועידוד יזמות פרטית בצרפת ובאנגליה
המקור העיקרי עבור כלכלנים להתנגדות לפיקוח על שכר הדירה, הוא בניסיון המר להחיל 'פיקוח מדור
ראשון' על שכר הדירה )הקפאה של שכר הדירה הנומינלי( באירופה ובניו יורק ) (NYCבתקופת מלחמה"ע
ה- .IIלמעשה, בחלק מהמדינות הפיקוח נשאר עוד מתקופת מלחמה"ע ה- 26 .Iכזה היה הפיקוח על שכר
P P25F
הדירה באנגליה, שהחל עוד ב- 5191 בהשפעת תקופת המלחמה דאז, ואשר קיימת הסכמה כמעט מוחלטת
לגבי אחריותו העיקרית בצמצום היצע הדיור הפרטי להשכרה באנגליה עד לשבריר מגודלו המקורי )גרף 5(.
גרף 5. דיור פרטי להשכרה באנגליה, 6002-3591
מקור: פיטר קמפ, 8002.
42
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שוק הדיור – תמונת מצב, כתיבה: עמי צדיק, 11 במרס 7002.
52
מומחי הנדל"ן עונים: דיור להשכרה יפתור מצוקת הדיור?, גלובס, 01/21/21.
62
.021-99 .Arnott, R. (1995) Time for Revisionism on Rent Control? Journal of Economic Perspectives 9 (1), pp
14. 41
יש לציין כי הסיבות להתדרדרות היצע הדיור הפרטי להשכרה באנגליה הן מורכבות ומעורבות, ואינן
נובעות אך ורק מיישומו של פיקוח מחמיר על שכר הדירה בזמנו, אף שזהו אכן היה הגורם הדומיננטי
לתופעה. גורמים נוספים לתופעה זו היו: אי הנכונות מצד ממשלת אנגליה לעודד בנייה חדשה של יזמים
פרטיים; המחלוקת סביב השכירות הפרטית שהרחיקה ממנה השקעה של ארגונים שונים, ומתן הלוואות
מצד הבנקים; מדיניות של סובסידיות, שהביאה לכך שהיה זול יותר לקנות דירה מאשר לשכור דירה;
קיומו של דיור סוציאלי רחב וזול לשכבות הנמוכות; ובנוסף הסיבות המקובלות להעדפה של בעלות על
דירה, כגון תוספת ביטחון, וקבלה של רווחי ההון מהבעלות. שנית, בשנות השמונים, הממשלה השמרנית
באנגליה התחייבה להחיות מחדש את שוק השכירות הפרטית, וב- 8891 חוקק חוק הדיור שקבע דה-
רגולציה של הפיקוח על שכר הדירה עבור דירות חדשות, ובנוסף ניתנו הקלות מס בכדי להתניע השקעה
חדשה במגזר. בהתאם, אמנם מאז 8891 החלה עלייה מסוימת בשיעור משקי הבית הגרים בשכירות
הפרטית, אך לא בהיקף משמעותי - מ- %3.9 ל- %41 )0102(. לסיכום, המצב כיום באנגליה הוא שלא רק
ששיעורו של שוק הדיור בשכירות מכלל הדיור הוא קטן יחסית )%41 לעומת %52 בישראל(, הרי וגם היקף
72
הפיקוח על שכר הדירה באנגליה הוא נמוך, בערך כמו בישראל )ראה: גרף 4, לעיל(.
P26F
להבדיל מהמצב באנגליה, בצרפת ניתן למצוא שילוב מוצלח של פיקוח על שכר הדירה יחד עם היצע רחב
של דירות להשכרה בשוק השכירות הפרטית, וזאת לאור המדיניות הצרפתית שמשלבת תמריצים לעידוד
היזמות הפרטית יד ביד עם הפיקוח על שכר הדירה. ניתן לקבוע את התחלתו של הפיקוח על שכר הדירה
בצרפת ב- 2891 עם כניסתו לתוקף של ה- ,Quillot Actבאופן סימבולי רק כשנה לאחר כניסתה לשלטון
של המפלגה הסוציאלית. המפלגה השמרנית, שחזרה לשלטון ב- 6891 הפכה את החוק, אלא שב- 9891 הוא
נכנס לתוקף מחדש כאשר התחלפו שוב המפלגות, ומאז נשאר החוק בתוקף, למעט מספר שינויים טכניים.
כיום, הפיקוח על שכר הדירה בצרפת הוא מקיף, ומגביל מאד ביחס לדרישות שבעל הדירה יכול להציב
לשוכר. בעל הדירה יכול לפנות את השוכר רק במקרים ייחודיים )רצון למכור, רצון לאכלס את הדירה
בעצמו או באמצעות משפחה קרובה, או במקרים לגיטימיים וחמורים כגון אי עמידה של השוכר
בהתחייבויותיו(. זאת ועוד, כל פינוי של מי שמצוי בקשיים כלכליים, חייב להיות מאושר ע"י שופט בתהליך
מיוחד. 82 הפיקוח על שכר הדירה שמונהג בצרפת, הוא פיקוח מדור שני, ולפיו מצד אחד אין מגבלות על P P27F
קביעת שכר הדירה לדיירים חדשים, ומצד שני, ביחס לדיירים ותיקים לא ניתן להעלות את שכר הדירה
מעבר לעלייה במדד מחירי השכירות בצרפת ) .(IRLמדד זה, שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה
בצרפת ) ,(INSEEמגיב לחציון מדד המחירים לצרכן, למעט סיגריות ודמי שכירות מהשנה האחרונה. מדד
חדש זה, החליף בינואר 6002 את מדד תשומות הבנייה ) ,(ICCמתוך המטרה למתן את העליות
92
והתנודתיות במחירי השכירות.
P P28F
כלומר, לא בכדי נמנה הפיקוח על שכר הדירה בצרפת למן הגבוהים במדינות ה- ) OECDראה: גרף 4,
לעיל( – ואף על פי כן, לא נראה כי לפיקוח על שכר הדירה בצרפת, מתלוות אותן השפעות הרסניות על
ההספקה של דירות בשכירות הפרטית, כפי שהיו לפיקוח על שכר הדירה באנגליה, ואשר הביאו לבסוף
למגמה של דה-רגולציה בפיקוח על שכר הדירה שם. אמנם, ניתן להבחין בין שני המקרים, בכך שבאנגליה
הונהג בזמנו פיקוח נוקשה מדור ראשון, ואילו בצרפת מונהג כיום פיקוח גמיש יותר, מדור שני. אך, גורם
משמעותי נוסף להצלחתו של השילוב בצרפת - של פיקוח יציב ומבוסס על שכר הדירה, יחד עם הספקה
72
Peter A. Kemp, Private renting in England, Journal of Housing and the Built Environment, Volume 13, Number
.10-90-8991 ,352-332 ,3
82
European University Institute, European Private Law Forum, "Tenancy Law and Procedure in the European
.Union", Section on France by Natalie Boccadoro and Anthony Chamboredon
92
http://www.insee.fr/en/methodes/default.asp?page=definitions/indice-reference-loyer.htm
15. 51
רחבה של דירות בשכירות הפרטית, הוא היכולת לספק תמריצים ליזמים הפרטיים, ולמשוך אותם
להשקיע בפרויקטים של דירות להשכרה.
בתחילת שנות השמונים, ההגנה החזקה על השוכר הצרפתי בנוסף להכבדת נטל המיסים, אכן הרחיקה
יזמות פרטית משוק הדיר בשכירות, שהצטמצם באחוז אחד בשנה באותה העת. בתגובה לכך, החל משנת
4891 מעודדת הממשלה הצרפתית את היזמות הפרטית בהקמת דיור להשכרה. ניתן למנות שלושה דורות
של תכניות של הקלות מס בצרפת: בתכנית הראשונה ) ,(Quilès-Méhaignerieשפעלה מ- 4891 ועד
7991, היזם הרוויח מזיכוי מס שווה ערך ל- %01 מההשקעה, שנפרש למשך שנתיים, אך עם הגבלה להיקף
ההשקעה האפשרי. התוכנית השנייה, אשר פעלה מ- 6991 ועד 9002, התגלתה כיותר אפקטיבית
מהראשונה, והיא התרכזה בהטבות בדמות מתן פחת מואץ. במתכונת האחרונה של תכנית זו, שהונהגה מ-
6002 ועד 9002, התקיימו תכנית 'רגילה' ) ,(Robienותכנית סוציאלית ) .(Borlooבקטגוריה הרגילה לא
היה מבחן הכנסה על השוכרים, שכר הדירה המקסימלי נקבע לכ- %09 משכר הדירה בשוק הפרטי,
התחייבה תקופת מינימום להשכרה של 9 שנים, ובתמורה התאפשר ליזם ליהנות מפחת מואץ בשיעור של
%4 לשנתיים. בקטגוריה הסוציאלית, היה מבחן הכנסה )הגבלה עד מתחת לעשירון התשיעי(, שכר הדירה
המקסימלי נקבע לכ- %07 מגובה שכר הדירה בשוק הפרטי, ונדרשה תקופת השכרה מינימלית שנעה בין 9,
21 ו- 51 שנים. ההערכה היא כי התכנית הראשונה הביאה למכירתן של 000,05-000,03 דירות בשנה, ואילו
התכנית השנייה אף הביאה למכירתן של 000,07-000,06 דירות בשנה.
המאפיינים המשותפים לכל התכניות האלו, ואשר תרמו להצלחתן הרבה, היו: מיצוי הדרישה מהיזמים
בעיקר לתקופת השכרה מינימאלית שבין 6 ל- 9 שנים; והסרה או הבאה למינימום של ההגבלות על
היזמים, כגון התקרות על גובה שכר הדירה, או מבחני ההכנסה לשוכרים האפשריים. אך עם זאת,
התכניות לא היו חפות מבעיות: שיעור משמעותי מהדירות נמכר מידית לאחר תום תקופת ההשכרה
המינימלית; חלק מהדירות שימשו כבתים שניים או אוכלסו ע"י קרובי משפחה; היו מקרים בהם נוצלה
התכנית באמצעות השקעה צולבת, שבה שני משקי בית השכירו אחד לשני, ובכך התחמקו מהשגת הייעוד
שלשמה נוצרה התכנית; הערכת היתר של הרוכשים דירות להשקעה לגבי הטבות המס הניתנות להם,
משכה את מחירי הדירות כלפי מעלה; ובעיקר התלות של גובה שכר הדירה האפשרי בשכר הדירה בשוק
הבלתי מפוקח באזור ההשכרה, הביא לריכוז ההשקעה באזורים בהם השכירות היא נמוכה, ולא באזורי
03
הביקוש. P P29F
התכנית השלישית, והעדכנית ביותר היא ה- ' 'Scellier schemeשהחלה לפעול ב- 1 בינואר 9002,
ובמסגרתה היזמים יכולים לבקש הפחתת מס מהכנסה, שוות ערך ל- %52 ממחיר העלות של דירה חדשה
)אף שהחל מ- 1102, תופחת ההנחה לשיעור של %02 בלבד(. ההקלות ניתנות בפרישה שווה למשך 9 שנים,
ורק על השקעות עד לגובה של 000,003€, שמשמעותם הקלת מס מקסימלית בשווי 000,57€. כמו כן,
התכנית הפיקה לקחים מהבעיות בתוכניות הקודמות והיא מוגבלת להקמה של דירות באזורים בהם
הביקוש הוא גבוה. התכנית מסתמנת כאפקטיבית במיוחד, בזכות הצבה של תקרות גבוהות לגובה שכר
הדירה האפשרי, אף שמאפיין זה מבוקר ע"י ארגוני הדיירים בטענה שהוא לא ייתן מענה לדרישה לדיור בר
13
השגה. P30F
03
Ira Peppercorn, Claude Taffin, Social Housing in the USA and France: Lessons from convergences and
.divergences (2010), The World Bank
13
POLLARD, J. (2010), How the State is handling the Property Crisis in France: A Perspective on Recent
.Government Measures, International Journal of Urban and Regional Research
16. 61
5. מסקנות
ההתפתחויות שאירעו בשוק הדיור בישראל בעשור האחרון ממחישות הלכה למעשה את החשיבות בתמיכה
בשוק הדיור בשכירות - זוגות צעירים רבים מתקשים לחסוך למקדמה על דירה, ורבים יותר מהם חיים
אצל הוריהם. במצב זה, גוברים הפערים החברתיים, ואיתם מתעצם המתח החברתי-כלכלי במדינה. בפרט,
המאמר מראה כי אין בסיס לשיקול הפיננסי שעמד במקור מאחורי התמקדות המדינה בקידום הבעלות על
דירה. זאת כיוון, שהשיטות המודרניות לתמיכה בשוק הדיור בשכירות נשענות יותר ויותר על הרחבת
המימון הפרטי בפרויקטים של שכירות פרטית ושכירות בדיור הסוציאלי.
במצב הנוכחי - מחד, לא קיים בישראל שוק מבני המאפשר את קיומו של שוק הדירות להשכרה, למעט
הדירות המוצעות ע"י רוכשי הדירות להשקעה, ומאידך, בשל הסברה שרוכשי הדירות להשקעה הם
שמעלים את מחירי הדירות, נוקטת הממשלה באמצעים כדי לדכא את פעילותם. תופעה זו עלולה להביא
להעלאה של שכר הדירה לאור צמצום היצע הדירות להשכרה - אמנם, בטווח הארוך, אפשרי אולי שהוזלת
מחירי הדירות, כתוצאה מצמצום מספר רוכשי הדירות להשקעה, תאפשר באופן עקיף הורדה של מחירי
השכירות )בכך שיותר משקי בית יוכלו לרכוש דירה למגורים, ובהתאם גם ירד הביקוש לשכירות(, אך
בטווח הקצר עליית מחירי השכירות הינה כמעט וודאית.
לעומת שפע ההסברים האפשריים לכישלון הניסיון הישראלי לעודד הקמת פרויקטים של דיור להשכרה,
בולט לטעמי ההסבר הנעוץ בדבריו של קלוד טאפין ) ,(Claude Taffinכלכלן של הבנק העולמי אשר
מתמחה במימון דיור. לטענתו: "המשקיעים המתמחים בהקמה של דיור סוציאלי ]במשמעות של דיור בר-
השגה לשכירות, לפי המאמר[ הם נדירים וזה לא ריאליסטי לצפות כי הם יופיעו יש מאין במדינות בהן הם
לא קיימים... המשקיעים המוסדיים, כאשר הם קיימים, לא ייטו על פי רוב להשקיע בדיור כלל כיוון
ששילוב הסיכון/תשואה מושווה לרעה ביחס לרוב צורות ההשקעה האחרות, בפיננסים או בנדל"ן )בין
היתר לאור עלויות התחזוקה הגבוהות(. לא סביר כי הם ישקיעו בדיור סוציאלי ]במשמעות של דיור בר-
השגה לשכירות, לפי המאמר[ אלא אם יינתנו להם סובסידיות בעלות ערך בעבור מגבלות מצומצמות
]מצדם[... לכן, המטרה העיקרית היא משקי הבית עצמם. אלו צפויים לנהוג בתגובת יתר לתמריצים לטווח
הקצר כגון סובסידיות מס )בעוד שהמשקיעים המוסדיים יקבלו החלטה רציונאלית תוך התחשבות בשיעור
ההיוון(..." ) The European Mortgage Federation, Hypostat 2008: A review of Europe's mortgage and housing
51-11 ..(markets, 2009-11-28 p
ניתן לקבל או שלא לקבל טיעון זה, אך המצב בישראל הוא שהמאמץ החקיקתי מופנה דווקא להקמת
פרויקטים של דיור להשכרה במימון קבלנים או יזמים עסקיים – מאמץ אשר עד כה העלה חרס. מנגד,
בצרפת אשר בשנת 4891 הרגישה מחסור בדירות להשכרה, הונהגו תכניות סובסידיה אשר מטרתן הייתה
לתמרץ את משקי הבית לרכוש דירות להשקעה, בתמורה לכך שישכירו את הדירות לתקופת זמן קצובה
ובשכר דירה אשר מהווה אחוז משכר הדירה הממוצע באזור ההשכרה. במסגרת תכניות אלה נמכרו בצרפת
בין 000,06 ל- 000,07 דירות בשנה, שזו הצלחה משמעותית.
זאת ועוד, שהמאמץ המתמשך והעיוור לעודד דווקא הקמת פרויקטים של דיור להשכרה במימון קבלנים
או יזמים עסקיים מעלה טעם לפגם. החשש, בשונה מתמריצים המכוונים למשקי הבית הפרטיים, הוא
מהיכולת לנצל 'קשרי הון-שלטון' על חשבון משלמי המיסים. כך, כעבור זמן מה מהפעלתה של תכנית
הקלות מס כזו או אחרת המופנית אל הקבלנים, ואשר במקור הציעה הקלת מס סבירה ושקולה )ביחס
17. 71
לתמורה הניתנת לציבור(, יכולות להישמע הטענות להעלות עוד ועוד את הקלות המס לרמות שכבר אינן
סבירות מבחינת הציבור, באמתלה שאי-הצלחת התכנית מקורה כאמור באי-מתן תמריצים מספקים עבור
הקבלנים. טיעון זה, אף כאשר הוא נכון ביחס לקבלנים עצמם, מתעלם מכך שכלל מישור הפעילות של
הקלות המס במקרה כגון זה הוא מוטעה, במובן שהוא אינו יעיל ביחס לאלטרנטיבה של עידוד משקי הבית
הפרטיים.
ניתן לומר שאין הבדל נראה לעין בין ישראל לצרפת שימנע את הצלחת התכנית אצלנו - בישראל ביקוש
גבוהה לרכישת דירות להשקעה, ובאמצעות תמריצי המס נכונים, יש לצפות כי אותם משקי בית יסכימו גם
להתחייב לתכנית מסוג התכניות שהונהגו בצרפת. במצב זה, 'החצנת העלויות' של רוכשי הדירות להשקעה,
בדמות העלאת המחירים לרוכשי הדירות למגורים, תהיה מוצדקת עד להיקף רחב יותר מההיקף כיום
כיוון שהיא מגיעה בתמורה להתחייבות להספקת דירות להשכרה ברת-השגה.
יתרון עיקרי באימוץ המודל הצרפתי הוא שבאופן זה יהיה לכל הפחות אפיק רלוונטי כלשהו בישראל אשר
במסגרתו הממשלה תעודד בפועל הספקה של דירות להשכרה – לעומת המצב היום, שבו יש ניסיון שאינו
מצליח לעודד הקמת פרויקטים של דיור להשכרה מצד אחד, וקביעה של תמריצים שליליים לרוכשי
הדירות להשקעה מצד שני. בנוסף, באופן הזה מכאן ולהבא יימנעו מצבים כגון זה הנוכחי, שבו בניסיון
להוזיל מחירים עבור רוכשי הדירות למגורים, נוצרת העלאת מחירים עבור שוכרי הדירות. דבר זה
יתאפשר כיוון שבמסגרת התכניות האלו, אין מדובר ב'החצנה לא מוצדקת' של עלויות מצד רוכשי הדירות
להשקעה כלפי יתר האוכלוסייה, אלא בעליית מחירים 'מוצדקת' - שכן היא באה בתמורה להספקה בפועל
של פתרונות דיור אחרים, בדמות הדירות להשכרה ברת-השגה. בכך לטעמי יישלל הבסיס הלוגי, שנעשה בו
שימוש היום, אשר מצדיק את הפגיעה בשוכרי הדירות בניסיון להקל על רוכשי הדירות למגורים.
טיעון זה מתחזק כאשר שוקלים יישום של פיקוח על שכר הדירה בישראל. פיקוח על שכר הדירה מהווה
תמריץ שלילי משמעותי לפעילותם של רוכשי הדירות להשקעה, ועל כן התובנה בעולם כיום היא שנדרש
איזון בין יישום של פיקוח על שכר הדירה לבין עידוד היזמות הפרטית בדיור להשכרה. לעומת זאת,
בישראל הפעילות החקיקתית מכוונת בכיוון ההפוך מכך: מחד, הצעה לפיקוח על שכר הדירה ומאידך,
חקיקה שמטרתה לרסן את פעילותם של רוכשי הדירות להשכרה, כאמור לעיל. זאת ועוד, לעיתים הצעות
החוק הנ"ל מקורן באותם גורמים ממש – כך, ח"כ כרמל שאמה שעמד )יחד עם ח"כ שלי יחימוביץ'(
מאחורי הצעת חוק זכויות השוכר והמשכיר, התש"ע-0102, עמד גם מאחורי ההצעות לעודד את מכירת
הדירות להשקעה והעלאת מס הרכישה להשקעה. במצבים כגון אלה, השילוב של אותן הצעות חוק
המונעות, כך נראה, בעיקר משיקולים פופוליסטיים ולא מתוך הסתכלות כוללת על השפעתן על שוק הדיור,
עלול להשיג דווקא את התוצאה ההפוכה מהרצוי.
