Mapa de circulação proibição de giros rua 13 de maio e rua dos palmares
Acórdão
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Identificação
Acórdão 3044/2008 - Plenário
Número Interno do Documento
AC-3044-53/08-P
Grupo/Classe/Colegiado
GRUPO II / CLASSE V / Plenário
Processo
008.472/2008-3
Natureza
Relatório de Levantamento de Auditoria (Fiscobras 2008)
Entidade
Órgão/Entidade: Petróleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS
Interessados
Interessados: Congresso Nacional
Sumário
LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2008. OBRAS DE
2. CONSTRUÇÃO DA REFINARIA ABREU E LIMA, EM RECIFE-PE. PT
25.753.0288.1P650026 NA LOA 2008. INDÍCIOS DE
IRREGULARIDADES GRAVES. SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO.
ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR APÓS OITIVA PRÉVIA. RETENÇÃO DE
PAGAMENTOS. POSSIBILIDADE DE CONTINUIDADE DA OBRA.
AUDIÊNCIA. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA À COMISSÃO MISTA
Assunto
Relatório de levantamento de auditoria (Fiscobras 2008)
Ministro Relator
Valmir Campelo
Representante do Ministério Público
não atuou
Unidade Técnica
Secretaria de Fiscalização de Obras e Patr. da União (SECOB)
Advogado Constituído nos Autos
não há
Ministro Revisor
AROLDO CEDRAZ
Relatório do Ministro Relator
Trata-se de relatório de levantamento de auditoria realizado pela Secob
nas obras de construção da Refinaria Abreu e Lima, em Recife-PE,
também chamada de Refinaria do Nordeste, que tem recursos previstos
na Lei Orçamentária para 2008 no valor de R$ 389.775.448,00 sob o
PT nº 25.753.0288.1P650026, e previsão no PPA 2008-2011 no valor
total de R$ 10.140.000.000,00.
2. Por ocasião da execução do levantamento de auditoria, a unidade
técnica apontou doze indícios de irregularidades com o seguinte teor,
em resumo:
1) ausência de cadastramento de contrato no SIASG;
2) início de investimento com duração superior a um ano sem constar
do Plano Plurianual 2003-2007;
3) deficiência do projeto básico;
4) contratação sem licitação para elaboração do projeto básico;
3. 5) obra licitada sem licença ambiental;
6) ausência, no edital, de critérios de aceitabilidade de preços unitário e
global;
8) adiantamento de pagamentos;
9) ausência de celebração de termo aditivo ao contrato apesar da
ocorrência de alteração das condições inicialmente pactuadas;
10) orçamento incompleto, sem a composição dos preços unitários para
cada serviço previsto;
11) sobrepreço de R$ 81.558.706,86, correspondente a 19% dos
preços contratados (R$ 429.207.776,71);
12) superfaturamento, até o Boletim de Medição 38 (período de março
a abril de 2008), de R$ 71.969.885,59.
3. Entre as irregularidades acima identificadas, as relacionadas ao
contrato referem-se ao instrumento celebrado entre a PETROBRAS e o
Consórcio Camargo Corrêa, Galvão Engenharia, Queiroz Galvão e
Norberto Odebrecht, sob o nº 0800.0033808.07.2, tendo por objeto quot;a
execução dos serviços de elaboração do projeto e execução da
terraplenagem e de serviços complementares de drenagens,
arruamento e pavimentação, de modo a preparar a área destinada à
construção e montagem da Refinaria do Nordestequot;. O valor do referido
contrato, a preços iniciais, é de R$ 429.207.776,71, data-base de 22 de
junho de 2007.
4. Diante dos achados de auditoria informados no relatório de fls.
519/624, a equipe de fiscalização formulou propostas de determinação
à Entidade e ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de
audiência de vários gestores da estatal e adoção de medida cautelar
consistente em determinar à PETROBRÁS que:
quot;A) proceda à retenção integral, nas próximas faturas do contrato nº
0800.0033808.07.2, do valor de R$ 71.969.885,59, relativo aos valores
pagos a maior no contrato nº 0800.0033808.07.2, referente aos
pagamentos do Boletim de Medição 01 ao Boletim de Medição 38 da
Petrobras, informando ao TCU as providências tomadas . [ACHADOS
3.11 E 3.12];
B) a partir do Boletim de Medição 38, não efetue pagamentos de
serviços do contrato nº 0800.0033808.07.2 com preços unitários
superiores aos do Anexo I deste relatório, informando ao TCU as
providências tomadas. [ACHADOS 3.11 E 3.12].quot;
5. Considerando o expressivo montante do possível valor a ser retido,
bem como a complexidade da matéria em discussão, entendi
recomendável que, antes de decidir acerca da adoção ou não da
medida de urgência, fosse providenciada a oitiva da PETROBRAS e do
4. consórcio, nos termos do art. 276, § 2º, do Regimento Interno.
6. Providenciadas as oitivas e vindo aos autos a manifestação das
partes, a Secob lançou a sua análise às fls. 923/961, da qual passo a
incorporar a este relatório os excertos necessários à melhor
compreensão da matéria:
quot;1. Histórico
2. [...]
3. [...]
4. [...]
5. [...]
6. [...]
2. Indícios de sobrepreço e de superfaturamento no contrato de
terraplanagem
7. A seguir tem-se uma breve descrição das irregularidades referentes
ao sobrepreço e ao superfaturamento, seguida das manifestações
apresentadas pela empresa estatal e pelo consórcio de construtoras.
2.1 Descrição das irregularidades
2.1.1 Sobrepreço (item 3.11 do relatório, fls. 587/603 do volume 2)
8. Foi constatado um sobrepreço de R$ 81.558.706,86 no contrato nº
0800.0033808.07.2 (valor total de R$ 429.207.776,71), cujo objeto é a
quot;elaboração do projeto e execução da terraplenagem e de serviços
complementares de drenagens, arruamento e pavimentação da
Refinaria do Nordestequot;. O sobrepreço no contrato foi decorrente de:
(i) taxa de BDI utilizada no contrato de 35,37% sobre o custo direto
(declarada pela equipe de auditoria), quando a taxa considerada
aceitável pela equipe de auditoria foi de 27,48%, em análise baseada
no Acórdão 325/2007-TCU-PL;
(ii) custo direto de diversos serviços do contrato acima dos valores de
referenciais de mercado, em análise baseada no Sicro2 e no Sinapi;
(iii) preço dos materiais segundo a proposta da contratada superior aos
valores de referenciais de mercado e/ou aos valores efetivamente
pagos;
(iv) custo horário e mensal dos profissionais segundo a proposta da
contratada superior aos valores de referenciais de mercado e/ou aos
valores efetivamente pagos; e
(v) custo de equipamentos segundo a estimativa da contratante
5. superior aos valores de referenciais de mercado.
9. O valor do sobrepreço apontado no relatório considerou apenas a
análise referente ao preço dos serviços (itens quot;iquot; e quot;iiquot;). Ou seja, a
partir de uma taxa de BDI adequada para a obra (estimada em
27,48%) e o custo direto dos serviços baseados em referencial de
mercado (Sicro2), obteve-se os preços de mercado para os serviços,
que foram multiplicados pelos quantitativos contratados e comparados
com os valores contratuais. A tabela referente ao sobrepreço encontra-
se à fl. 595 (volume 2).
2.1.2 Superfaturamento (item 3.12 do relatório, fls. 603/608 do
volume 2)
10. A partir do total da quantidade executada em cada item do Boletim
de Medição 01 (referente ao período de 09/08/2007 a 25/09/2007) até
o Boletim de Medição 38 (referente ao período de 26/03/2008 a
25/04/2008) foi calculado um valor de superfaturamento de R$
71.969.885,59, sendo o valor total pago até o BM 38 de R$
208.210.973,80. A tabela referente ao superfaturamento encontra-se à
fl. 605 (volume 2).
11. Importante destacar a análise efetuada pela auditoria que acabou
por demonstrar a existência de quot;jogo de planilhaquot; no contrato.
12. Conforme apontado no relatório, duas outras irregularidades da
obra foram referentes ao projeto básico deficiente (fls. 533/552 do
volume 2) e à falta de critérios de aceitabilidade de preços máximos
(unitários e globais) (fls. 561/566 do volume 2).
13. Entre outros critérios utilizados para classificar o projeto básico
como deficiente, destacam-se as alterações nos quantitativos dos
serviços 3.2, 4.15 e 5.1, que resultaram em significativa diferença de
valores pagos ao consórcio construtor, conforme tabela abaixo (retirada
do relatório, fl. 548 do volume 2), que considerou os quantitativos
realizados até o Boletim de Medição BM-38 / abril-2008.
Tabela 1 - Diferenças de quantitativos
Item Descrição Resumida Previsto (R$) Realizado (R$) Realiz (%) Saldo
(R$)
3.2 ECT com DMT até 4.500 m 18.792.510,00 6.338.320,96 33,80
12.414.669,04
4.15 Drenos fibro-químicos 1.435.200,00 8.283.385,16 577,16
-6.848.185,16
5.1 Drenos de areia 4.765.770,00 52.910.364,40 1.110,22
-48.144.594,40
14. Com relação aos serviços 4.15 e 5.1 a equipe afirmou que (fl. 544
6. do volume 2):
quot;Somente os quantitativos executados desses dois itens, além do
previsto contratualmente, perfazem 12,8% de acréscimo do valor
contratual (cerca de R$ 55 milhões a mais) até o momento,
ocasionando desequilíbrio econômico-financeiro do contrato
considerando-se as quantidades medidas. Ressalte-se ter o contrato
regime de execução por preços unitários.quot; [Grifos acrescidos].
15. Já com relação à falta de critérios de aceitabilidade de preços,
ocorreu que vários serviços foram contratados com preços superiores
aos de mercado, resultando no risco de jogo de planilha e no
sobrepreço global do contrato.
16. Por fim, com relação ao superfaturamento foi apontado no relatório
que (fl. 604 do volume 2):
quot;Sabe-se que o valor total pago até o BM 38 (26/03/2008 -
25/04/2008) é de R$ 208.210.973,80. Se a execução do contrato
acabasse com esse BM, ocorreria que a proposta menos vantajosa para
a administração teria sido a decorrente da contratação com o consórcio
em questão, pois todas as demais propostas teriam valores inferiores.
Assim, demonstra-se que ocorre jogo de planilha nesse contrato, no
sentido de que serviços mais caros estão sendo feitos no início do
contrato, deixando os mais baratos para o final.quot; [Grifos acrescidos].
2.2 Oitivas das empresas envolvidas
17. A análise das oitivas foi estruturada de forma que os argumentos
da Petrobras e do consórcio relativos ao mesmo tema foram agrupados
e feita a análise dos mesmos logo em seguida.
18. De uma forma geral, os argumentos foram relativos à
inaplicabilidade do BDI de referência e das fontes referenciais de custo
adotadas e ao periculum in mora reverso. A manifestação na íntegra da
Petrobras encontra-se às fls. 670/694 (do volume 2) e a do consórcio
às fls. 697/918 (do volume 3).
19. Apresentam-se nos tópicos seguintes resumos das manifestações
da Petrobras e do consórcio construtor, com análise conjunta dos
argumentos.
2.2.1 Da inaplicabilidade do BDI de referência
a) Argumentos da Petrobras
20. A estatal argumenta que os critérios adotados no relatório de
fiscalização (preço de mercado baseado em um BDI aceitável de
27,84% e custos diretos obtidos a partir do Sicro2) estão errados e
contrários à jurisprudência do Tribunal. Para tal afirmativa a Petrobras
baseia-se na quot;não obrigatoriedade de aplicação do BDI padrãoquot; e quot;não-
utilização da tabela do Sicro2quot;.
7. 21. A empresa alega que o sobrepreço e o superfaturamento apontados
no relatório de auditoria estão calcados na aceitabilidade pela Petrobras
da proposta contratada com percentual de BDI acima da grandeza
admitida como aceitável pelo Acórdão 325/2007-PL. Argumenta a
companhia que a imposição de um percentual padrão de BDI como
pretende a equipe de auditoria não encontra amparo no ordenamento
jurídico, e nem mesmo na jurisprudência do TCU.
22. A empresa cita o voto condutor do Acórdão 325/2007-PL afirmando
que o estudo foi realizado no âmbito de obras de linha de transmissão e
que a formação dos critérios de aceitabilidade é uma atribuição do
contratante e tem influência própria do projeto de cada obra. Além
disso, o manifestante alerta que a fórmula de composição do BDI é
cercada de controvérsias na própria doutrina e que depende de
diferentes variáveis.
23. A Petrobras argumenta também que (fl. 674 do volume 2):
quot;Neste cenário, a adoção de uma média rígida, absoluta e
uniformizadora não deixa de ser uma deformação do Processo de
composição de preço de BDI na economia real.
Este próprio Tribunal de Contas já reconheceu, em diversos
precedentes, que não há como se estabelecer uma taxa padrão de BDI
a ser usado como critério de aceitabilidade das propostas. Assim é que
o voto condutor do Ministro Relator Marcos Bemquerer Costa da TC nº
006.754/2007-4 deixou consignado no Acórdão nº 2469/2007:
quot;... reputo que não cumpre ao TCU estipular percentuais fixos para
cada item que compõe a taxa de BDI, ignorando as peculiaridades da
estrutura gerencial de cada empresa que contrata com a Administração
Pública. O papel da Corte de Contas é impedir que sejam pagos valores
abusivos ou injustificadamente elevado e por isso é importante obter
valor valores de referência, mas pela própria logística das empresa é
natural que ocorram certas flutuações de valores nas previsões das
despesas indiretas e da margem de lucro a ser obtida.quot;
24. Nessa mesma linha, a estatal apresenta trechos dos Acórdãos nos
424/2008-PL e 2382/2007-PL que versam sobre a necessidade de se
observar as características de cada empreendimento na composição do
BDI contratual e a inadequação dos valores referenciais estabelecidos
no Acórdão 325/2007-PL às obras de construção do edifício-sede da
Procuradoria-Geral do Trabalho.
25. Por fim, conclui que a composição do BDI no caso concreto não
apresentou nenhum excesso e que o percentual de 6,90% de lucro
utilizado pela auditoria não pode ser aplicado de forma abstrata a todo
e qualquer custo (o da proposta vencedora foi 10%). Caso contrário,
representaria ofensa ao princípio da livre iniciativa previsto na
Constituição Federal.
26. A empresa também manifesta opinião referente ao percentual
adotado para Administração Central (sendo, análise TCU - 4,07% e
8. proposta vencedora - 9,00%) (fl. 677 do volume 2):
quot;Com relação ao item Administração Central. Justamente por partir da
premissa equivocada de adotar parâmetros do Acórdão 325/2007 do
Plenário, a equipe de auditoria adotou a percentagem média de 4,07%.
Tal como já exposto, por ser inviável a utilização do BDI do Acórdão
325/2007-PL elaborado para contratos de linhas de transmissão, para o
contrato em questão, mostra-se completamente absurdo a aplicação da
referida percentagem para o item administração central.
Além disto, seria absurdo supor que a companhia interferisse na
organização das empresas privadas que quisesse com ela celebrar
contratos, impondo custos de administração central. Compete à
estrutura gerencial de cada empresa, no exercício de sua liberdade de
iniciativa, organizar a sua administração central como melhor lhe
aprouver. Por certo que uma empresa melhor gerenciada, com redução
de custos de administração central, conseguirá muitas vezes apresentar
preço global mais reduzido do que outra empresa que não apresenta
uma organização mais enxuta e eficiente. Mas essas distorções
influenciarão nos preços apresentados no procedimento licitatório, que
importará no resultado final.quot;
b) Argumentos do consórcio construtor
27. Inicialmente o manifestante argumenta que parcela significativa do
sobrepreço, cerca de R$ 34 milhões, é decorrente da redução proposta
no BDI.
28. O consórcio destaca que não há nenhuma norma que determine o
que deve ou não ser incluído no BDI, estando este diretamente
relacionado a própria planilha contratual, citando inclusive trecho do
quot;Manual de Custos Rodoviários do Dnitquot;. Dessa forma, a aplicação de
uma taxa genérica de BDI não reflete as particularidades do
empreendimento, nem da empresa.
29. Entende o consórcio que esse é entendimento pacífico do TCU,
citando trechos dos votos dos Acórdãos 1595/2006-PL, 1017/2001-PL,
que apresentam manifestações no sentido de que diferentes obras
podem ter taxas de BDI distintas. Além disso, ressalta que o BDI
tratado no Acórdão 325/2007-PL foi para obras de linha de
transmissão.
30. Ressalta que o Tribunal, por meio dos Acórdãos 424/2008-PL e
1551/2008-PL, reconheceu como legítima taxas de BDI divergentes das
do 325/2007-PL, sendo que no segundo Acórdão reconheceu como
legítima taxa de 40%.
31. Destaca o Consórcio Refinaria Abreu e Lima que somente é possível
a redução da taxa de BDI em situações quando é inquestionavelmente
demonstrada a sua inadequação, o que não seria o caso da obra em
apreço.
32. O BDI contratual 33,95% (taxa apresentada pelo consórcio) não
pode ser reduzido sem levar em consideração pelo menos as
9. particularidades do empreendimento. Para comprovar a taxa de
33,95% as empreiteiras encaminham anexo detalhando o cálculo (fls.
889/900 do volume 3). Os valores utilizados para comprovar a referida
taxa encontram-se resumidos na tabela abaixo:
Tabela 2 - Demonstrativos de BDI e custos diretos, inclusive
administração local (oitiva do Consórcio)
Descrição Valor BDI CD Adm. Local
Refinaria Abreu e Lima 421.953.776,73 106.946.850,33
222.512.403,07 92.494.523,33
Obras civis 417.747.961,57 105.684.730,90 221.395.298,59
90.667.932,08
Projeto 4.205.815,16 1.262.119,43 1.117.104,48 1.826.591,25
CD: custo direto de produção
33. Apesar de entender demonstrado a inaplicabilidade de percentuais
médios estabelecidos no Acórdão 325/2007-PL o consórcio apresenta
uma análise de cada item do BDI contratual:
34. (i) Lucro: é relacionado a estrutura comercial e estratégica das
empresas, apesar disso, a equipe de auditoria adotou um percentual
médio, que é 6,90%. O percentual adotado pela auditoria é líquido, e o
do contratual é bruto (10%). Considerando os custos com pagamento
de tributos (IRPJ e CSLL) no percentual da Secob, o valor atinge um
percentual de 10,45%, que é superior ao do contrato.
35. Ademais, embora o TCU tenha retirado esses impostos do BDI, isso
não significaria que esses custos não devessem ser considerados pelas
empresas em suas propostas, conforme voto condutor do Acórdão
1591/2008-PL. O manifestante conclui ressaltando que não há previsão
legal para o TCU, ou qualquer outro Órgão, fixar ou limitar percentual
de lucro pretendido pelos licitantes, citando trecho do relatório que
serviu de base para o Acórdão 325/2007-PL. Apresenta várias
referências com taxas de lucro entre 5-15%, lembrando que o
particular busca seus legítimos interesses econômicos, reconhecido
inclusive no voto do Acórdão 155/2006-PL.
36. (ii) Riscos, garantias e seguros: o Consórcio apresentou percentual
de 1,50% referente à parcela de contingências e 0,67% para seguros,
totalizando 2,17%, estando, portanto, compatível com os da equipe de
auditoria.
37. (iii) Despesas financeiras: parcela de 0,50%, compatível com a da
equipe de auditoria.
38. (iv) Impostos: todos os tributos estão sendo recolhidos de acordo
com a legislação.
10. 39. (v) Administração central: inicia a argumentação ressaltando que
vários fatores podem influenciar neste item e apresenta trecho de
parecer elaborado pela Associação Nacional de Empresas de Obras
Rodoviárias que conclui que as taxas podem ir de 9,5 a 19%. Ademais
apresenta trecho de voto do Relator no Acórdão 2641/2007-PL:
quot;Ademais, conforme muito bem exposto pelo Ministro Marcos
Bemquerer no Acórdão 2641/2007 - Plenário, quot;não cumpre ao TCU
estipular percentuais fixos para cada item que compõe a taxa de BDI,
ignorando as peculiaridades da estrutura gerencial de cada empresa
que contrata com a Administração Pública. O papel da Corte de Contas
é impedir que sejam pagos valores abusivos ou injustificadamente
elevados e por isso é importante obter valores de referência, mas pela
própria logística das empresas é natural que ocorram certas flutuações
de valores nas previsões das despesas indiretas e da margem de lucro
a ser obtida.quot;
40. (vi) Administração local: o manifestante inicia apresentando o
conceito desse item segundo o Manual de Custos do Dnit, destacando
que, de acordo com esta referência, o percentual de 2,5% deve ser
adotado quando não detalhados os custos envolvidos. Ressaltando que
no presente caso os custos estão detalhados no DFP nos itens: (i) mão-
de-obra indireta local; (ii) alimentação de pessoal; (iii) despesas com
segurança, meio ambiente e saúde; (iv) transporte de pessoal; (v)
instalações; e (vi) despesas gerais.
41. O consórcio destaca que parcelas como EPI, transporte,
alimentação não devem fazer parte do BDI, devendo ser contabilizados
a parte, ou no custo unitário dos serviços, citando, além do Manual do
Dnit, o Acórdão 325/2007-PL.
42. O manifestante entende que o percentual de 2,5% adotado pela
Secob para administração local não condiz com a estrutura necessária
para a execução do empreendimento. Informa que 2,5% sobre os
custos diretos do contrato (R$ 312.063.230,67) resultam em
aproximadamente R$ 7,8 milhões, sendo que apenas a parcela de
alimentação, que seria apenas um dos itens da administração local, é
de R$ 12.166.200,00. Outro exemplo apontado pelo consórcio que
demonstraria a insuficiência do valor da administração local obtido com
base no Sicro refere-se as exigências da Petrobras, como uma das
diretrizes para saúde, referente a contratação de assistência médica e
odontológica para a mão-de-obra direta e indireta, resultando em R$
5.803.728,00, valor este que sozinho quase equivale a toda a
administração local proposta pela Secob.
c) Análise da Secob
43. O Manual de Custos Rodoviários (Dnit 2003) aponta a necessidade
de serem considerados custos adicionais na mão-de-obra além dos
encargos sociais, tais como o percentual de 1,12% sobre o custo da
mão-de-obra para os EPIs, 4,79% para o transporte de pessoal, 9,6%
para a alimentação e 5% para ferramentas manuais.
44. Embora o manual afirme que desses custos apenas o último deles
11. (ferramentas manuais) já esteja considerado na composição analítica
(apenas quando necessário), não é isto que se observa. Ou seja, o
manual está desatualizado. Isso pode ser facilmente comprovado
confrontando as composições do Sicro no próprio estado de
Pernambuco. Observa-se que até janeiro de 2007 o quot;Adc.M.O. -
Ferramentasquot; era 0% ou 5%, por outro lado, a partir de março de 2007
o percentual passou a variar entre 15,51% e 20,51%, que representa o
somatório dos adicionais de mão-de-obra citados anteriormente
(1,12% + 4,79% + 9,6% + 5%), sendo o percentual de 15,51%
utilizado para os serviços nos quais não é necessário incluir o
percentual de 5% referente ao adicional de ferramentas.
45. Observa-se que nas composições de custo unitário utilizadas como
referência pela equipe de auditoria, foram considerados os gastos com
transporte, alimentação e EPIs, embora tenham sido nomeados
quot;Adc.M.O. - Ferramentasquot; (adotou-se 15,51% ou 20,5% a depender do
serviço, conforme fls. 53/70 do Anexo 10).
46. Sendo assim, na formação do preço de referência para a obra em
questão, não só foram considerados os gastos com alimentação dos
trabalhadores, como também com EPIs, transporte de pessoal e
ferramentas manuais. Destaca-se ainda que os valores adotados
apresentam ainda uma margem de folga em favor dos Responsáveis,
visto que os percentuais de 15,51% ou 20,51% incidiram em cima do
custo da mão-de-obra já incluídos os encargos sociais, e não antes da
incidência dos mesmos . Considerando que na análise da equipe de
auditoria foram contemplados encargos sociais de 151% (para
horistas), pode-se concluir que na avaliação utilizada no relatório de
auditoria, de forma conservadora, foram utilizadas taxas percentuais
para estimar custos com adicionais de mão-de-obra maiores que o
dobro das indicadas pelo sistema de custos do Dnit.
47. Por outro lado, existem dois aspectos relacionados ao BDI que
precisam ser melhor discutidos, sendo: (i) a taxa de BDI do contrato
não foi 35,37% conforme informado no relatório de auditoria; e (ii)
determinadas particularidades do caso em apreço não estão
contempladas no BDI de referência.
48. A equipe de auditoria calculou o BDI do contrato aplicando fórmula
distinta da efetivamente praticada no contrato, o que acabou por
resultar numa taxa diferente. Embora tal fato não altere diretamente os
resultados encontrados no relatório é importante corrigi-lo. Aplicando-
se a fórmula realmente praticada no Demonstrativo de Formação de
Preços - DFP (fl. 918 do volume 3) obtém-se o percentual de 33,87% .
Importante as seguintes observações: (i) considerou-se o DFP da
construção civil (visto que o do projeto representa apenas 1% do valor
contratual); e (ii) ISS de 4,50%, conforme relatório da comissão de
licitação (fl. 468, Volume 2, Anexo 2), e não 3,00%.
49. Sendo assim, passa-se a considerar que o BDI praticado no
contrato foi de 33,87%.
50. Além disso, destaca-se que foram localizados no Processo 3 DFPs
elaborados pelo consórcio com valores distintos, sendo um deles o da
12. proposta inicial do consórcio no valor total (projeto e construção civil)
de R$ 433.543.208,80 (fls. 402/418 do volume 2 do anexo 2 e 902/918
do volume 3 do principal, sendo este último encaminhado pelo
consórcio na oitiva), outro de R$ 421.953.776,72 (fls. 461/477 do
volume 2 do anexo 2) e outro de R$ 436.294.223,43 (fls. 485/500 do
volume 2 do anexo 2).
51. Não foi localizado no Processo o DFP que resultou no valor
contratual de R$ 429.207.776,71 (fl. 749 do volume 3). Por outro lado,
consta na Ata de Reunião AR-EAB-RNEST-029 (fl. 528 do volume 2 do
anexo 2) que o consórcio deveria efetuar ajustes de forma que o valor
final de proposta fosse composta de DFP Projeto - R$ 4.205.815,16,
DFP Construção Civil - R$ 417.747.961,56 e Serviços Adicionais - R$
7.254.000,00. Totalizando estes valores tem-se o valor contratado.
52. No tocante a taxa informada pelo consórcio de 33,95%, deve-se
atentar que não foram considerados todos os valores do contrato, visto
que na análise da manifestante apresenta-se o valor total de R$
421.953.776,72, menor que o valor do contrato. Ressalta-se que o
consórcio não considerou os valores referentes ao item 9 da planilha de
preços unitários - quot;Serviços Adicionaisquot; (R$ 7.254.000,00).
53. Um ponto que chama atenção na quot;Tabela 2 - Demonstrativos de
BDI e custos diretos, inclusive administração local (oitiva do
Consórcio)quot;, apresentada pelas construtoras, é a elevada contribuição
da administração local e do BDI na formação do preço total do
contrato. Para se chegar ao valor do contrato a partir dos custos diretos
tem-se que multiplicá-lo por 1,9.
54. Destaca-se que os valores apresentados pelo consórcio na referida
tabela são diferentes dos constantes no DFP encaminhado em anexo à
manifestação. Os totais apresentados para obras civis e projeto são os
mesmos do DFP às fls. 461/477 do volume 2, anexo 2.
55. Esclarecido esse item, passa-se a análise de particularidades da
obra que não foram contempladas no BDI de referência.
56. Há exigências por parte da Petrobras que não foram consideradas
no relatório de auditoria, como as relacionadas ao plano de saúde e
odontológico para todos os contratados e dependentes. Custos
decorrentes desta exigência, segundo o DFP entregue pelo consórcio,
são da ordem de R$ 5,8 milhões, representando 1,8% do custo direto.
Sendo assim, julga-se pertinente alterar o percentual do BDI de
referência relativo à Administração Local, passando a ser de 4,30% de
forma a contemplar também os gastos relativos ao plano de saúde
(2,5% do Sicro, adotado pela equipe de auditoria, mais 1,8% referente
aos gastos com plano de saúde).
57. Ressalta-se que não há na planilha de preços unitários do contrato
item específico para a administração da obra, razão pela qual a equipe
de auditoria optou por incluir percentual referente a administração local
na composição do BDI de referência, procedimento mantido na
presente análise.
13. 58. Considerando o novo percentual adotado para a administração local
- 4,30% e o adotado para administração central - 4,07% observa-se
que há 8,37% para os itens do BDI de referência relacionados à gastos
com administração. Tal percentual encontra-se ligeiramente abaixo dos
9% informados pelo consórcio, a título de administração central, na
composição do BDI.
59. A faixa percentual para lucro não está abusiva frente ao mercado.
Como exemplo, tem-se a faixa do Acórdão 325/2007-PL, sendo de 3,83
à 9,96%. Dessa forma, excepcionalmente, acata-se na formação do
BDI de referência o percentual de 10,00% adotado no contrato relativo
ao lucro bruto.
60. Os demais itens que compõem o BDI contratado estão dentro dos
limites aceitáveis e serão mantidos.
61. Considerando os argumentos da oitiva e a análise efetuada,
percebe-se que a taxa de BDI de referência deve ser maior que a
adotada pela equipe. Apresenta-se abaixo novos valores para o BDI de
referência, comparando-os com os percentuais adotados pelo consórcio
e no relatório de auditoria.
Tabela 3 - Nova composição de BDI
Item BDI
Consórcio TCU
RELATÓRIO de Auditoria Nova Composição
Contingências 1,50% 1,50% 1,50%
Despesas financeiras 0,50% 0,60% 0,50%
Administração central 9,00% 4,07% 4,07%
Administração local - 2,50% 4,30%
Lucro 10,00% 6,90% 10,00%
ISS 4,50% 4,50% 4,50%
COFINS 3,00% 3,00% 3,00%
PIS 0,65% 0,65% 0,65%
BDI 33,87% 27,48% 33,26%
Obs.: a fórmula adotada pela consórcio apresenta discreta divergência
em relação à do Acórdão 325/2007-PL.
62. Considerando a proximidade de valores entre a nova taxa calculada
e a do consórcio, o caráter subjetivo na estimativa do BDI de referência
14. e de forma a eliminar a polêmica discussão referente ao percentual de
BDI, opta-se, em favor dos Responsáveis, por adotar como referência a
própria taxa praticada no contrato de terraplanagem.
63. Sendo assim, a taxa de BDI de referência passa a ser 33,87%. As
novas tabelas referentes a sobrepreço e superfaturamento encontram-
se no tópico 3 deste documento - quot;Nova estimativa de sobrepreço e de
superfaturamento no contrato de terraplanagemquot;, com as alterações
decorrentes da análise da oitiva das empresas.
2.2.2 Da inaplicabilidade do Sicro2
a) Argumentos da Petrobras
64. Com relação à inaplicabilidade do Sicro2, a estatal, embora
reconheça a importância do sistema de referência de custos, entende
que o mesmo está diretamente ligado a obras rodoviárias, e não a toda
e qualquer obra. Argumenta que o próprio manual do sistema alerta
que devem ser consideradas particularidades da obra, tal como
localização, condições naturais, sociais e logísticas.
65. Acrescenta que a Secob em relatório de auditoria operacional (TC
002.489/2002-4) quot;chegou a conclusão que há pouco cuidado estatístico
no tratamento das informações coletadas pelo Dnit para formação do
Sicro2quot;.
66. A companhia destaca que há peculiaridades nas obras terrestres do
seguimento da indústria do petróleo que indicam a inaplicabilidade do
Sicro2, ainda mais em obras da Petrobras, que são realizadas sob
condições bastante rigorosas e específicas, como exemplo as exigências
de qualificação de mão-de-obra e com qualidade, segurança, meio
ambiente e saúde. À fl. 679 (volume 2) a estatal acrescenta que:
quot;De fato, o Sicro2 é completamente incapaz de refletir obras de
padrões e exigências técnicas completamente distintas. O custo
estimado do Sicro2 para uma terraplanagem para implantação de uma
estrada vicinal nem de longe se compara aos custos de uma obra de
terraplanagem do porte para a implantação da Refinaria Abreu e Lima.
Seria como se comparar dois objetos diametralmente distintos. Por
certo levar a cabo essa equivocada comparação irá gerar disparates
que redundarão, obviamente, numa descabida imputação de
sobrepreço por parte da companhia.quot;
67. A Petrobras afirma que existem particularidades na terraplanagem
da Refinaria que determinam a inaplicabilidade do Sicro2, além do
volume de serviços da movimentação de terra, chegando a expressivos
23 milhões de metros cúbicos. Continua afirmando que realizou
detalhado estudo de histograma de mão-de-obra, equipamentos,
logística e outros, considerando a necessidade de uma jornada de
trabalho de 20 horas por dia de segunda a sábado, um curto prazo de
execução, a necessidade de uma parque de equipamentos de grande
porte e o aquecimento do mercado nacional entre outros fatores.
68. Outros pontos levantados que inviabilizariam a comparação com o
15. sistema de custos do Dnit seriam: a necessidade de 20 milhões de
litros de combustível para abastecer cerca de 600 equipamentos,
representando 30 mil litros de combustível por dia; necessidade de um
parque de oficina para manutenção dos equipamentos; exigência de
plano de saúde para os trabalhadores e seus dependentes, EPIs
certificados, exigência de treinamentos específicos, requisitos de SMS
rígidos exigidos pela PETROBRAS; necessidade de caminhos de acesso
e de iluminação noturna; execução e manutenção de rede de drenagem
provisória da área de aproximadamente 518 hectares, sem custos
adicionais à companhia; instalação de um canteiro de obras com
aproximadamente 5.000 m2, bem como a execução de rede elétrica
com cerca de 3 km, refeitório, área de vivência, vestiário e respectivas
instalações de esgoto e água; impactos relativos às chuvas, constantes
e previsíveis na região no período de abril a agosto, de forma que a
contratada teve que manter cerca de 1.000 empregados diretos e
indiretos e 350 equipamentos durante o período chuvoso, sem custos
adicionais à contratante
69. Sendo assim (fl. 681 do volume 2):
quot;Espera que essa egrégia corte reflita e reavalie sobre alguns critérios
básicos ordenados através de Acórdãos, quanto a sua aplicabilidade
indiscriminada para qualquer tipo de obra, usando como referências
Tabelas do Sinapi e do Sicro2, sem o conhecimento das especificidades
de obras diferentes das obras de Edificações Comerciais e Residenciais
e Rodoviárias para aplicação das citadas tabelas.quot;
70. Com relação a lista de serviços apontados como com sobrepreço a
companhia reafirma que o Sicro2 não espelharia a realidade da obra
em questão, visto:
· Serviços de compactação de aterro: a Secob utilizou preço unitário de
R$ 2,71/m³ constante da tabela Sicro2, sendo assim, desconsiderou as
variações decorrentes do tipo de material, considerando o preço da
compactação de aterro de solos normais a 100% do Proctor Normal
igual à compactação em área de solo mole e em diques de contenção.
Além disso, não foi levado em conta que a Petrobras exige
compactação a 100% do Proctor Nomal, e não a 95% que é aceito pelo
Dnit, o que acarreta mais horas de equipamentos e consequentemente
mais custos;
· Corpo de BSTC (5.5) e Boca de BSTC (5.6): não se considerou que os
serviços compreendem mais do que apenas a execução do corpo e da
boca do BSTC, englobando serviços obrigatórios de escavação de vala,
compactação de aterro, retirada de material inservível e/ou importação
do material.
71. A estatal alega existência de inconsistências técnicas no relatório,
visto (fl. 683 do volume 2):
quot;O quadro comparativo de preços quot;Curva ABC - Contratoquot;, apresentado
pelo relatório definitivo, é composto de 41 itens, dos quais, em 27
deles, foi adotado um fator redutor de 6,18% sobre o preço do
consórcio e, nos restantes 14 itens, foi adotado o preço unitário do
16. Sicro2, sem as devidas considerações listadas acima.
Em primeiro lugar, deve-se ponderar que, para a adoção do fator
redutor de 6,18% pela equipe de auditoria não foi apresentada
nenhuma justificativa técnica para a sua aplicação.
Se a planilha elaborada pela equipe de auditoria da Secob fosse
apresentada quando a licitação, a mesma seria desclassificada pelo não
cumprimento das limitações percentuais apresentadas no edital de
licitação, estabelecidas para evitar jogo de planilha (como p. ex. não
permitir que a verba de mobilização fosse superior a 5% do valor total
estimado na planilha, evitando que no início da obra a empresa
contratada pudesse obter capital e realizar ganhos financeiros). (...)quot;
b) Argumentos do consórcio construtor
72. O consórcio argumenta que o Sicro é incapaz de detectar as
particularidades locais e construtivas, até mesmo por tratar de
referencial para obras rodoviárias, alertando que o próprio Dnit e as
literaturas técnicas recomendam ser necessárias adaptações nas
composições, de forma a possibilitar uma eficaz e realista estimativa de
custos. São citados também os Acórdãos 1.414/2003-PL e 255/2004-
Segunda Câmara, que destacam a importância de serem consideradas
as peculiaridades de cada obra.
73. Entende o consórcio que há exigências para a obra de
terraplenagem da Refinaria que são mais rigorosas que as de obras
rodoviárias, apresentando uma lista de documentos e de normas
técnicas que devem ser obedecidos. Também destaca os rigorosos
aspectos de controle de qualidade, além das obrigações de segurança
industrial, higiene e medicina do trabalho exigidas no contrato.
74. Após relato das exigências do contrato, conclui que estão
demonstradas as diferenças em relação a uma obra rodoviária,
influenciando na forma de execução dos serviços. Para exemplificar, o
consórcio de empreiteiras apresenta tabela confrontando parâmetros
exigidos pela Petrobras com os do Dnit (fl. 706 do volume 3), exposta a
seguir:
Tabela 4 - Critérios para formação de preços unitários de serviços
(oitiva do Consórcio)
Critérios Parâmetros
Petrobras Dnit
ITEM 4.06 - COMPACTAÇÃO DE ATERRO COM 100% PN
Espessura das camadas dos aterros Espessuras das camadas dos
aterros são de 0,20m medidas antes da compactação
conforme descrito abaixo: Espessuras das camadas dos aterros são de
17. 0,30m medidas após a compactação
conforme descrito abaixo:
- Contrato, Anexo I, item 5.5.11 - Especificação Técnica DNER-
ES-282/97, Item 5.3.4
Elaboração dos ensaios de compactação Execução de ensaios a cada
500 m³ de solo compactado Execução de ensaios a cada 1000 m³ de
solo compactado
- Contrato, Anexo I, item 5.5.12 b - Especificação Técnica DNER-
ES-282/97, Item 7.1 a), b), c) e d)
Efeitos da perda de prazo e produtividade em conseqüência de chuvas -
Contrato, Item 4.34 - Admite dilatação do prazo em conseqüência de
chuvas, porém se omite em relação aos custos dos efeitos de
improdutividade causados pela chuva. - Os aspectos relativos à
ocorrência de chuvas, não estão considerados nas composições de
preços unitários do SICRO. A orientação do Manual de Custos
Rodoviários é de quot;ser levado em conta na ocasião de cada orçamentoquot;
- Norma N-0862.Item 4.1 - Todos os serviços devem ser executados de
acordo com os documentos de projetos, considerando-se ainda os
seguintes fatores: a) natureza e conformação do solo, b) regime de
chuvas, c) volume a ser movimentado, d) distância de transporte. -
Manual de Custos Rodoviários - Introdução ao Vol. 4 - Tomo 1 e 2.1.2 -
Chuvas -
Critérios Gerais Adotados para formação dos Preços Unit. de Terrapl. e
Pavim.
Caminhos de serviço, eliminação de poeira quot;A Contratada deverá
aspergir água sobre os caminhos de serviçoquot;. - O DNIT tem
especificação especial para caminhos de serviço e considera como
objeto de medição, os serviços de escavação, revestimento primário e
drenagem dos caminhos de serviço. A manutenção deve ser
considerada nos custos do construtor.
- Contrato, Anexo I, item 5.5.10 Especificação de Serviços DNER-ES
279/97, itens 8.2 e 8.3.
Encargos Sociais Vigentes no contrato da Terraplenagem da Refinaria
Abreu e Lima - 151%. Percentual
superior ao adotado pelo DNIT em decorrência de: Encargos Sociais
DNIT - em torno de 126,30%
- Quantidade de horas trabalhadas por dia aproximadamente 30%
superior à quantidade adotada pelo Manual de Custos Rodoviários do
DNIT para a formação dos percentuais relativos aos itens de Encargos
Sociais do Grupo B.
18. - Período médio de permanência dos empregados na obra da
Terraplenagem da Refinaria, inferior ao adotado pelo DNIT no cálculo
da multa por rescisão do contrato de trabalho sem justa causa e do
aviso prévio indenizado. Obra com maior rotatividade de pessoal em
curto período.
- Adicional de horas noturnas considerado na formação dos percentuais
de encargos da obra da Terraplenagem da Refinaria para o Grupo B e
não considerado pelo DNIT na sua formação de encargos sociais. Obra
com cronograma mais intenso do que as obras rodoviárias tradicionais.
- As diferenças acima apontadas repercutem na elevação do item
quot;Taxas de Reincidênciasquot; - Grupo D, aumentando a diferença entre os
percentuais adotados.
- Planilha demonstrativa dos Encargos Sociais apresentada na licitação.
Em anexo. - Manual de Custos Rodoviários - Introdução ao Vol. 1, Item
4.1.2. Em anexo.
Plano de Saúde médico e odontológico extensivo aos dependentes
Custeio integral de um plano de saúde médico e odontológico, privado
a todos os seus empregados e extensivo aos dependentes. Nada
Consta e não é exigido.
- Diretrizes do Contrato SMS, Item 13.24.2
Volumes de escavação e compactação previstos no planejamento
vigente para a retomada após o inverno, das obras da Refinaria e da
BR-101 Lote 7. Refinaria Abreu e Lima Rodovia BR-101
Para atendimento a cronograma desafiador, é necessária a manutenção
de pessoal e equipamentos mobilizados durante o inverno, a custo da
Construtora. Prazos mais dilatados no cronograma físico, permitem à
Construtora desmobilizar suas equipes e equipamentos durante o
inverno.
Setembro 1.960.005 m³ Setembro 75.000 m³
Outubro 1.962.673 m³ Outubro 180.000 m³
Novembro 1.974.055 m³ Novembro 223.000 m³
Dezembro 1.979.278 m³ Dezembro 262.000 m³
Janeiro 2.030.452 m³ Janeiro 265.000 m³
ITEM 5.1 - DRENOS DE AREIA
Para formação do Preço Unitário dos serviços de execução de Drenos
de Areia no Contrato da Terraplenagem da Refinaria, foram adotados
os seguintes critérios, que não estão incuídos na referência de
formação dos custos do SICRO para os serviços de drenos de areia nas
obras rodoviárias, ou fazem parte de composições de preços unitários
19. específicas e complementares. - Carga de areia na jazida, inclusive
execução e manutenção de caminhos de serviços.
- Transporte de 70% do volume de areia entre a área da jazida e as
áreas de execução dos drenos, além do transporte de 20% do volume
de areia para as áreas de estocagem provisórias, com a distância
média de transporte de 7,50km.
- Na formação de preço foi adotado que 30% do volume de areia para
execução dos drenos foi transportado da jazida para as áreas de
estocagens, e posteriormente, após mais uma carga e descarga,
transportados mais uma vez a uma distância complementar de 200m
entre as áreas de estocagem e as áreas de execução dos drenos.
- Lançamento, espalhamento e adensamento de areia para execução
dos drenos em áreas de solo de baixa resistência com influência de
lençol freático ou área com embaraço d`água proveniente dos
talvegues.
- Fornecimento e execução de dreno de brita envolvida com manta
geotextil, compreendendo a escavação de valas no interior do dreno de
areia já executado, e posterior aterro das valas para recomposição do
dreno de areia.
- Previsão de implantação de sistema de rebaixamento do lençol
freático nas áreas de solo mole, após as etapas de execução do dreno
de areia e do dreno de brita, possibilitando o recalque e acomodação
durante o período de construção dos maciços, com as seguintes
características:
1 - Construção de poços de bombeamentos em tubos de concreto,
assentados sobre o dreno de brita e com altura correspondente a toda
a espessura do maciço de aterro das áreas de solo mole.
2 - Fornecimento e Instalação de conjunto de bombas hidráulicas nos
poços tubulares de concreto, para recalque e controle do lençol freático
durante a elevação dos maciços de argila nas áreas de solo mole.
3 - Fornecimento e Instalação do sistema elétrico para alimentação da
bombas, compreendendo cabos, Quadros de Distribuição, Quadros de
Comando, aterramentos e cavaletes para apoio e distribuição dos cabos
de interligação entre os geradores e os poços de bombeamento.
4 - Fornecimento e Instalação do sistema hidráulico em tubos de PVC
PBA, interligando os poços de bombeamento entre si e destinando o
fluxo das águas para jusante das áreas de solo mole.
5 - Fornecimento de energia elétrica através de Grupos geradores com
potência adequada para alimentação das bombas no período de
operação do sistema de rebaixamento e controle do lençol freático
(periodo de construção dos maciços de argila) nas áreas de solo mole.
6 - Equipe para operação, manutenção, manuseios nas mudanças de
20. posicionamentos das linhas de tubulações hidráulicas, e das linhas de
alimentação de energia elétrica entre os geradores e as bombas,
construção dos poços tubulares de concreto. Equipes estas compostas
por Encarregados de Serviço, Eletricistas, Pedreiros, Encanadores,
Carpinteiros e Ajudantes, bem como a utilização de caminhão munck,
mantidas por 24 horas diárias, durante o período de construção dos
maciços de argila nas áreas de solo mole.
c) Análise da Secob
75. Destaca-se inicialmente que o contrato da Refinaria no qual foi
apontado sobrepreço/ superfaturamento é essencialmente de
terraplanagem, não se deve raciocinar que os referenciais utilizados
foram aplicados para itens tão específicos de uma refinaria que as
fontes de referência não possam ser utilizadas, desde que adaptadas
caso necessário, e a equipe de auditoria efetuou adaptações nas
composições do Sicro com vistas a contemplar especificidades da obra.
76. Portanto, não há fundamento quando a estatal alega que utilizar o
Sicro como referência para a obra em apreço é quot;como se comparar dois
objetos diametralmente distintosquot;. Ora, tal afirmação vai inclusive em
sentido contrário ao próprio contrato firmado entre os Interessados,
que em diversas situações faz referência a especificações do Dnit ou do
Dner (fls. 769 e 770 do volume 3).
77. Observa-se que os argumentos apresentados pela Petrobras sobre
as referências adotadas nas composições dos custos diretos já foram,
na sua grande maioria, analisados quando os Responsáveis se
manifestaram em relação ao relatório preliminar da auditoria, conforme
trecho transcrito abaixo (fls. 601 e 602 do volume 2):
quot;(...) objeto da obra consiste basicamente de serviços de
terraplenagem, cujo referencial de preços utilizado é o SICRO 2, no
TCU já é pacificado que o sistema de preços SICRO 2 é o referencial de
preços a ser utilizado pelos Órgãos e Entidades públicas quando se
trata de obras rodoviárias e de terraplenagem, conforme Acórdãos
1050/2003-TCU-Plenário, 267/2003-TCU-Plenário, 40/2003-TCU-
Plenário e 1379/2004-TCU-Plenário e Decisão 417/2002-TCU-Plenário.
(...)
Neste ponto não se pode deixar de apontar a contradição da
manifestação da Petrobras quando num primeiro momento ela defende
que o referencial de preços do DNIT não é aplicável à obra em questão.
Mas logo em seguida, quando a estatal condena a aplicação do uso do
referencial de preços do SINAPI, ela diz que adota as referências DNIT,
EMOP, PINI e FGV, sendo que as duas primeiras referências (DNIT e
EMOP) possuem informações sobre os tipos de obras de construção civil
pesada, dirigidas às grandes obras, que se assemelham às obras do
segmento da indústria do petróleo e o empreendimento em questão.
Como essas tais referências DNIT não são nada mais, nada menos, que
o referencial de preços SICRO 2. A manifestação dá a entender que O
SICRO E A EMOP SÃO APLICÁVEIS ÀS OBRAS DO SEGMENTO DA
21. INDÚSTRIA DO PETRÓLEO E AO EMPREENDIMENTO EM QUESTÃO.
Quanto à quot;inaplicabilidade do uso do referencial de preços do SINAPIquot;,
o argumento de que esse referencial de preços serve apenas para
construção civil predial não prospera, afinal dentro do escopo dos
serviços do contrato nº 0800.0033808.07.2, no item 2.1 - quot;Instalação
de todo o canteiro de obras, mobilização de pessoal, ferramentas,
utensílios, materiais, equipamento e implantação da equipe e dos
Sistemas de Planejamento e Controle, Qualidade, SMS e Segurança
Patrimonialquot;, há justamente a construção do canteiro de obras, uma
obra civil predial. Acrescenta-se o fato de que o material, por exemplo
o quot;arame recozido 18quot;, terá o mesmo preço se usado na obra em
questão ou se usado em uma obra predial. Da mesma forma a mão-de-
obra, por exemplo: quot;auxiliar de topografiaquot; e quot;topógrafoquot;, terá o
mesmo custo horário se a medição for feita na obra em questão ou se
for em uma obra predial.
Assim, os argumentos apresentados pelo gestor, em sua manifestação
preliminar, não podem ser acolhidos.quot;
78. Com relação a falhas estatísticas no Sicro2, as mesmas não são
suficientes, de forma alguma, para descaracterizar o seu uso como
referência de custos. É pacificado na jurisprudência do TCU a utilização
desse sistema de custos como referência.
79. Mesmo se tratando de um empreendimento que envolve vultosos
volumes de movimentação de terra, o que implica dificuldades
adicionais, tal argumento também não é suficiente para descaracterizar
a utilização do Sicro2 como referência. Aliás, há obras rodoviárias que
envolvem volumes de terraplanagem em quantidades semelhantes, e
até mesmo maiores que a da Refinaria.
80. Os custos adicionais decorrentes da jornada de trabalho
diferenciada foram considerados pela auditoria, uma vez que o
percentual de encargos sociais adotados nas composições de referência
foi de 151%, o mesmo adotado pelo consórcio construtor. Não há
justificativa para alegações contrárias à taxa de encargos sociais
adotada no relatório. Embora o Sicro de fato considere 126% como
percentual de encargos sociais, a equipe, em vista das particularidades
da obra de terraplanagem da Refinaria Abreu e Lima, considerou uma
taxa de encargos de 151% para horistas e 85% para mensalista,
portanto, iguais às apresentadas pelos manifestantes. Sendo assim,
não há fundamento para inviabilizar o sistema de custos do Dnit como
referência para a obra em questão.
81. O aquecimento do mercado nacional, que resultaria em elevação
dos preços, também não pode descaracterizar o sistema de custos
adotado como referência, uma vez que o Sicro baseia-se em pesquisas
locais e temporais, ou seja, considera os preços no local e período
desejados.
82. Com relação às instalações necessárias para dar suporte à obra,
como a rede elétrica, parque de oficina para os equipamentos e
armazenamento do volume de combustível necessário, ressalta-se que
22. há previsão na planilha de preços unitários para a instalação do
canteiro e mobilização de equipamentos, com um preço avaliado em
mais de R$ 21 milhões (2.1 - Instalação de todo o canteiro de obras,
mobilização de pessoal, ferramentas, utensílios, materiais,
equipamento e implantação da equipe e dos Sistemas de Planejamento
e Controle, Qualidade, SMS e Segurança Patrimonial). Além disso,
destaca-se o item 5.3.1 do Memorial Descritivo dos Serviços (Anexo I
do contrato), transcrito abaixo (fls. 774 e 775 do volume 3):
quot;5.3.1 Caberá a CONTRATADA a implantação do canteiro de obras,
incluindo o fornecimento das edificações provisórias a PETROBRAS,
compreendendo:
(...)
g) Oficina;
h) Posto médico;
i) Instalações telefônicas, elétricas, hidráulicas e sanitárias no canteiro
e no local de serviços (período diurno e noturno);
j) Fornecimento de água potável e bruta;
(...)
l) Fornecimento de energia elétrica;
(...)
p) Áreas de lavagem, manutenção e armazenamento de máquinas e
equipamentos;
(...)quot;
83. Os argumentos apresentados na oitiva não são suficientes para
modificar o entendimento desta área técnica no tocante a aplicabilidade
do Sicro. Além disso, a Petrobras e o consórcio não apresentaram as
composições de custos unitários dos serviços. Os manifestantes
parecem relutantes em apresentar estas informações, conforme
oportunamente relatado pela equipe de auditoria (fls. 580 e 581 do
volume 2):
quot;Não há composição de preços unitários para nenhum dos serviços do
contrato nº 0800.0033808.07.2 (SAP 4600242271), cujo objeto é
quot;elaboração do projeto e execução da terraplenagem e de serviços
complementares de drenagens, arruamento e pavimentação da
Refinaria do Nordestequot;. Há apenas o Demonstrativo de Formação de
Preços (DFP), que seria o valor total de equipamentos, mão-de-obra e
materiais do contrato como um todo, para Estimativa Petrobras e para
a proposta do consórcio contratado.
A Petrobras, mesmo solicitada, não forneceu a composição de preços
23. unitários de cada serviço do seu quot;Orçamento Estimativa Petrobras -
Terraplenagem RENESTquot; e do orçamento proposto pelo consórcio
vencedor da licitação, como pode ser evidenciado no ofício 14-83/2008
nas observações da Equipe de Auditoria:
(...)
Deve-se relembrar que a falta dessa composição de preços unitários
para cada serviço no Orçamento Estimativa da Petrobras ocasionou a
falta da planilha de preços unitários e consequentemente a falta de
critérios de aceitabilidade de preços unitários, conforme apontado no
achado denominado quot;Inadequação ou inexistência dos critérios de
aceitabilidade de preços unitário e globalquot;. A falta de critérios de
aceitabilidade de preços unitários foi uma das causas da ocorrência de
sobrepreço em vários serviços contratados, como pode ser visto no
achado denominado quot;sobrepreçoquot;.quot; [Grifos acrescidos].
84. Na ocasião, a equipe apontou vasta jurisprudência deste Tribunal
no sentido da obrigação de a Petrobras elaborar as composições
analíticas (fls. 581/583 do volume 2):
quot;Cita-se que esse assunto já foi bem discutido no voto do Acórdão
549/2006-TCU-Plenário:
quot;(...) a exigência de estimativa de preço detalhado com a composição
de custos unitários, prevista no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93,
não frustra o desempenho da Petrobras em ambiente concorrencial,
uma vez que a avaliação orçamentária minuciosa é recomendável em
qualquer obra da iniciativa privada, com muito mais razão quando se
trata de sociedade de economia mista, onde é inafastável o interesse
público. (...)
Ainda que o regulamento de licitações faculte à Petrobras negociar com
a firma vencedora ou, sucessivamente, com as demais concorrentes,
melhores condições de contratação, não constitui entrave burocrático o
estabelecimento prévio dos referidos parâmetros de negociação.
A ausência de critérios pré-definidos para seleção da proposta mais
vantajosa viola mandamentos básicos da impessoalidade, da isonomia
e do julgamento objetivo, estampados no art. 37, caput e inciso XXI,
da CF/88, art. 3º da Lei 8.666/93, e no item 1.2 do Decreto 2.745/98,
podendo, inclusive, dar margem a direcionamentos indevidos nos
procedimentos licitatórios.quot;
Sendo determinado no Acórdão 549/2006-TCU-Plenário (DOU
12/09/2005):
quot; (...)
9.3. Determinar à PETRÓLEO BRASILEIRO S.A., que:
9.3.1. apresente o Demonstrativo de Formação de Preços (DFP) de
todos os serviços previstos no orçamento, com a composição analítica
24. dos custos unitários com a discriminação de todos os insumos
(componentes) que os compõem, indicando para cada insumo, a
unidade, o coeficiente de produtividade, o consumo e o custo unitário,
bem como a composição analítica em percentuais e valores dos itens
que compõem o Bônus e Despesas Indiretas (BDI) dos Processos
licitatórios nos 114.8.019.04-4, 114.8.007.03-5, 117.8.071.03-8,
117.8.015.03-6, 118.8.101.03-4, 118.8.070.03-9, 000.5.084.04-8,
117.8.020.03-8, 117.8.027.03-7, 114.8.008.03.8 e 117.8.082.03.6;
(Vide Acórdão 549/2006-TCU-Plenário - Ata 15. Negado provimento a
pedido de reexame.)quot;
Já no Acórdão 45/2006-TCU-Plenário (DOU 01/02/2006):
quot;ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:
(...)
9.2. determinar à Petrobras que, quando da realização de licitações
relativas a obras e serviços, cumpra o que dispõem o art. 7º, §2º,
inciso II e o §4º do mesmo artigo da Lei nº 8.666/93quot;;
Cita-se o Acórdão 2354/2006-TCU-Plenário (DOU 13/12/2006)
quot;(...)
9.1.2. em consonância com o disposto no artigo 7º, § 2º, inciso II, e §
4º, da Lei 8.666/93, aprimore a metodologia de orçamentação utilizada
para se chegar aos orçamentos estimativos, em especial nas licitações
para serviços de construção e montagem de gasodutos, atentando para
a distribuição dos custos diretos e indiretos nos itens das Planilhas de
Custo Unitário PPU, de forma que expressem o custo dos serviços a
serem executados, com Unidades quantificáveis por meio do projeto
básico, abstendo-se de utilizar a unidade quot;verba - vbquot;, ressalvadas as
hipóteses excepcionais, as quais devem estar devidamente justificadas
no respectivo Processo;
(...)
9.1.5. tendo em vista o princípio do julgamento objetivo, insculpido no
art. 3º da Lei 8.666/93, desenvolva e disponibilize, nos editais de
licitação, modelo/padrão para que as empresas licitantes demonstrem
suas composições de custo unitário dos itens contidos nas Planilhas de
Preço Unitário - PPU, tanto para os custos diretos quanto para os
indiretos, exigindo das proponentes o devido preenchimento;quot;
Aponta-se ainda o Acórdão 2385/2006-TCU-Plenário (DOU 13/12/2006)
quot;(...)
9.2. determinar à Petrobras que:
9.2.1. somente licite obras e serviços de engenharia quando existir
25. orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de
todos os seus custos unitários, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da
Lei 8.666/1993, evitando o ocorrido nos presentes autos, cujos
orçamentos relacionados ao EPCI da PRA-1 não atendiam ao referido
dispositivo legal;quot;
85. Ao invés de apenas colocarem defeitos no Sicro, para tentar
justificar os preços contratados, os Responsáveis deveriam apresentar
suas próprias composições analíticas de custos unitários.
86. Destaca-se a dificuldade de avaliação dos serviços em decorrência
do baixo nível de detalhes do memorial descritivo dos serviços, anexo I
do contrato (774/785 do volume 3). Na presente análise técnica do
custo dos serviços apenas foram considerados: o Memorial Descritivo
(774/785 do volume 3), Adequação do Projeto de Terraplenagem (fls.
794/837, volume 4, anexo 2) e Estudo de Aterros sobre Solos Moles
para a Refinaria Nordeste (fls. 981/1009, volume 4, anexo 2).
87. No tocante às diferenças técnicas entre os serviços contratados
pelo Dnit e pela Petrobras, novamente a análise fica prejudicada pela
ausência das composições analíticas e pelas limitações descritas no
parágrafo anterior. Mesmo assim, percebe-se, claramente, argumentos
infundados, tais como:
i) Embora na maioria dos casos de aterros em obras rodoviárias se
adote como critério a compactação a 95% do Proctor Normal, é
previsto no Sicro serviços que exijam compactação a 100% do Proctor,
e este foi o adotado pela equipe de auditoria na composição de
referência para os aterros da Refinaria Abreu e Lima (2 S 01 511 00 -
Compactação de aterros a 100% proctor normal, conforme fl. 58 do
Anexo 10). Ou seja, é infundado o argumento levantado pelos
manifestantes no sentido de desqualificar a utilização do Sicro2 como
referência para o serviço em apreço.
ii) Por outro lado, julga-se pertinente o argumento do manifestante no
tocante a considerar menores produtividades dos equipamentos no
caso da compactação em diques de contenção. Sendo assim, procedeu-
se a alteração da referência de custos para esse serviço específico (em
anexo, fl. 967 do volume 4).
iii) No caso dos argumentos relativos ao BSTC, os dados constantes dos
autos não permitem alterar o entendimento exarado pela equipe
técnica. A estatal encaminha documentos em anexo para comprovar
afirmativas efetuadas ao longo da manifestação, mas não apresenta
nenhum detalhando o que faz parte dos serviços quot;5.5 - Corpo de BSTCquot;
e quot;5.6 - Boca de BSTCquot;. O memorial descritivo dos serviços (Anexo I do
contrato, fls. 768/786 do volume 3) também não faz menção
conclusiva a respeito. Por outro lado, a planilha de preços unitários do
contrato (fls. 787/790 do volume 3) no item quot;5 - Execução de
drenagemquot; induz que os serviços de escavação e reaterro são pagos a
parte, uma vez que constam itens específicos para os mesmos na
planilha (5.10 - Escavação e 5.11 - Reaterro).
88. Argumentos relacionados a queda de produtividade com eventos
26. chuvosos não devem ser acatados, considerando também que não
foram apresentados dados demonstrando a ocorrência de chuvas
excepcionais na região. Sendo assim, mantém-se posicionamento de
que o sistema de custos do Dnit contém folgas capazes de compensar
eventuais perdas de produtividade decorrentes de chuvas ordinárias
(ex.: Acórdãos 580/2002 - Segunda Câmara, 1.199/2004 - PL e
2061/2006 - PL).
89. Conforme já relatado quando da descrição das irregularidades, o
procedimento adotado na estimativa do sobrepreço foi baseado na
comparação entre os preços unitários contratados e a estimativa do
preço de mercado dos serviços (considerando o BDI de referência e a
composição dos custos diretos dos serviços baseando-se no Sicro2 ou
Sinapi).
90. A Petrobras alega que em 27 dos 41 serviços constantes da planilha
de preços unitários foi adotado um fator redutor de 6,18% sobre o
preço do consórcio sem justificativa técnica para tal.
91. O percentual de 6,18% foi decorrente da redução do BDI contratual
efetuado pela equipe de auditoria. Considerando que nessa análise
passou-se a adotar o mesmo percentual de BDI do contrato, essa
redução será eliminada nas novas planilhas de estimativa de
sobrepreço/ superfaturamento.
92. Nos parágrafos seguintes tem-se a análise dos argumentos
específicos apresentados pelo consórcio Refinaria Abreu e Lima
relacionados aos itens Compactação de Aterro com 100% do Proctor
Normal e Drenos de Areia.
93. Preliminarmente, destaca-se mais uma vez que a análise fica
prejudicada pela ausência de composição analítica de custo dos
serviços por parte dos manifestantes.
94. Com relação à Compactação de Aterro, embora exista procedência
no argumento relativo às diferenças entre as espessuras das camadas
de aterro exigidas na referência do Dnit e a da obra da Refinaria, tal
fato em nada modifica o custo da composição de referência, uma vez
que na elaboração das produtividades das equipes de terraplenagem, o
Sicro já considerou uma camada de aterro de 20cm. Ou seja, mesmo
que na especificação do Dnit a camada de 20cm só seja exigida na
última camada do aterro, na composição analítica dos custos
considerou-se a espessura de 20cm, a mesma adotada na
terraplanagem da Refinaria. Vide figura a seguir, retirada do Manual do
Sicro2:
Figura 1 - Composição de custos da compactação de aterros a 100% do
Proctor Normal
95. No tocante aos ensaios de solo compactado, ressalta-se que os
ensaios citados pelo manifestante (item 7.1 da DNER-ES-282/97) são
referentes aos ensaios de compactação realizados com a amostra não
trabalhada, ou seja, antes da compactação do material. Nesse caso, as
exigências da Petrobras para a Refinaria são semelhantes às do Dnit,
27. isso é, execução de ensaios de compactação a cada 1.000m³ de
material para o corpo de aterro (conforme alínea quot;aquot;, item 5.5.12 do
Memorial
Descritivo, fl. 780 do volume 3). Além disso, tais custos já estão
contabilizados na administração local da obra, contemplada no BDI de
referência.
96. Com relação à necessidade de água nos caminhos de serviço e ao
plano de saúde, tem-se que estes itens estão contemplados no BDI,
que, de forma conservadora, considerou-se o mesmo valor percentual
praticado no contrato.
97. A composição utilizada como referência para o Dreno de Areia já
considerou a carga e transporte da areia. Além disso, a manutenção
dos caminhos de serviço estão contemplados na administração da obra,
não devendo ser novamente contabilizadas.
98. Por outro lado, observa-se que são necessários ajustes na
composição de referência para o serviço Dreno de Areia, de forma a
melhor adequar-se ao serviço da obra, sendo: alterar a composição de
referência da extração da areia e acrescentar custos com o
espalhamento do material. Dessa forma, o custo unitário de referência
para esse serviço passa a ser R$ 23,55/m³ e não R$ 19,28/m³ (vide
nova composição em anexo, fls. 968/970 do volume 4). Considerando o
BDI de referência de 33,87%, o preço unitário de referência deste item
passa a ser de R$ 31,53/m³.
99. Há grande discrepância entre o preço unitário deste serviços
cobrado pelo consórcio e as propostas dos demais licitantes. Enquanto
que o consórcio estipulou em R$ 176,51/m³, a média das outras
propostas foi de R$ 60,92/m³, com preços variando entre R$ 20,98/m³
e R$ 104,24/m³ (fls. 372/395, volume 2, anexo 2). Provavelmente a
diferença entre os preços unitários dos licitantes e o do TCU é
decorrente do custo relativo ao insumo quot;areiaquot;, visto que no preço de
referência do TCU não foi contabilizado o custo deste insumo porque a
areia está sendo disponibilizada gratuitamente às empresas, conforme
relatado pela equipe de auditoria (fl. 591 do volume 2):
quot;Deve-se observar que a areia extraída utilizada no serviço 5.1 -
quot;drenos de areiaquot; não possui custo para o consórcio. SUAPE está
aumentando a profundidade de seu porto por meio de dragagem e a
areia resultante dessa dragagem é disponibilizada gratuitamente às
empresas construtoras que atuam em SUAPE.quot;
100. Não foram apresentados elementos suficientes para comprovar
que para a Refinaria está sendo exigido no serviço quot;Dreno de Areiaquot; a
execução do dreno de brita e a previsão para o sistema de
rebaixamento de lençol freático no dreno de areia. Ressalta-se também
que: não é citado no memorial descritivo dos serviços a exigência
destes itens, nem no critério de medição do Dreno de Areia (fl. 769 do
volume 3) ; para serviços dessa natureza nem sempre é exigido a
utilização dos drenos de brita e do rebaixamento; durante a fiscalização
da equipe de auditoria não estavam sendo executados estes serviços; e
28. não foi apresentado composição analítica dos custos unitários.
2.2.3 Do regular procedimento licitatório e do melhor preço
estabelecido na licitação
a) Argumentos da Petrobras
101. A estatal apresenta breve relato dos fatos ocorridos, destacando
que foi emitido o convite para contratação para 10 empresas,
recebendo propostas de 05 empresas e 01 consórcio, sendo este
classificado em primeiro lugar, por apresentar quot;melhor preçoquot; em
comparação aos demais, tendo ficado 5,32% abaixo da estimativa da
companhia. Ainda assim, a Comissão de Licitação, nos termos do item
6.23 do Decreto nº 2745/1998, conseguiu obter um desconto na
proposta, que resultou na valor final de R$ 429.207.776,72.
b) Argumentos do consórcio construtor
102. O consórcio apresenta breve relato dos fatos ocorridos e da
importância do empreendimento. Relata que a Petrobras convidou 10
conceituadas empresas para participar do certame, sendo a proposta
do consórcio a que apresentou o menor preço. Apesar de já ser a
proposta mais vantajosa, a estatal conseguiu negociar uma redução no
preço contratual, passando de R$ 433.543.208,80 (5,32% menor que a
estimativa da Petrobras, que só foi conhecida pelo consórcio por meio
do relatório da Secob) para R$ 429.207.776,71.
103. Sendo assim (fl. 700 do volume 3):
quot;Tendo em vista o critério do melhor preço estabelecido na licitação, a
comissão considerou que a proposta do Consórcio apresentava as
melhores condições de preço e atendia aos interesses da Petrobras.quot;
104. Destaca que não obstante o regular procedimento licitatório, cuja
competitividade e obtenção da proposta mais vantajosa foram
asseguradas, a equipe de auditoria apontou sobrepreço em decorrência
da taxa de BDI e do custo direto de diversos serviços do contrato.
105. Primeiramente, o manifestante observa que reduziu a proposta
inicial em mais de R$ 4 milhões, convicto de que as condições
contratuais seriam mantidas. Após apresentar tabela comparativa dos
valores propostos pelos concorrentes alerta que (fl. 701 do volume 3):
quot;Note que a diferença entre a proposta do Consórcio e a média de
todas as propostas é de aproximadamente 37 (trinta e sete) milhões de
reais. Assim como a diferença entre o Consórcio e a segunda menor
proposta é de 25 milhões de reais, chegando a mais de 69 milhões
quando se compara com o valor proposto pela Construbase.
Além do regular e competitivo Processo licitatório, outro fato relevante
que confirma a adequação do preço global proposto pelo Consórcio é o
próprio orçamento da Petrobras, o qual foi elaborado tendo em vista a
complexidade e particularidades do empreendimento em análise.
29. Oportuno frisar que a Petrobras não divulga o orçamento das obras.quot;
106. O manifestante alega que não seria justo apontar sobrepreço em
uma obra que teve competitivo Processo licitatório, e destaca que o
próprio TCU tem entendido que se o preço global está aderente, os
preços unitários não poderiam causar prejuízos ao erário, conforme
trecho transcrito abaixo (fls. 707 e 708 do volume 3):
quot;30. Ora, com o devido respeito, não se mostra justo apontar
sobrepreço em uma obra que teve competitivo Processo licitatório e
preços mais de 25 milhões de reais abaixo da segunda melhor
proposta, cerca de 38 milhões menor que a médias das demais
propostas e quase 29 milhões menor que a estimativa de custos
realizada pela própria Petrobras.
31. Nesse contexto, vale expor que essa Corte de Contas tem
entendido que se o preço global está de acordo com o orçamento da
licitação, os preços unitários dos serviços não podem ocasionar prejuízo
ao erário, pois os certames são adjudicados pelo menor preço global.
32. Nesse sentido, vale citar recentes decisões do Plenário dessa Corte
de Contas que corroboram o acima exposto:
quot;ACÓRDÃO Nº. 798/2008 - TCU - PLENÁRIO
51. Deixo de acompanhar, contudo, a proposta tendente ao estorno dos
valores pagos a maior. Isso porque o Tribunal tem entendido que a
metodologia para a verificação de eventual sobrepreço nos contratos
administrativos deve-se fundar nas alterações que venham a
desequilibrar a equação econômicofinanceira original. Tal conclusão
implica que o confronto dos preços unitários de referência (mercado)
com aqueles do contrato deve ocorrer no momento em que se
constatem acréscimos e reduções de quantitativos, bem como inclusões
e exclusões de itens, decorrentes de alterações ilegítimas resultantes
da falta de planejamento e comprometimento com o gasto público, que
se caracterizam, na maioria das vezes, pela insuficiência do projeto
original, conforme exposto na parte introdutória do presente Voto.
ACÓRDÃO Nº 2046/2008 - TCU - PLENÁRIO
19. No que diz respeito à ocorrência descrita na alínea quot;bquot; do parágrafo
13 (indício de sobrepreço nas propostas dos Lotes 2, 3, 4, 7 e 8), tenho
compreensão diversa da sustentada pela unidade técnica. No presente
caso, perfilho a linha jurisprudencial sinalizada pelo Tribunal nos
Acórdãos 583/2003; 1414/2003; 388/2004 e 2137/2005, 1767/2008,
todos do Plenário.
20. Nessas deliberações, decidiu-se que não há que se falar em
sobrepreço em determinados serviços constantes das planilhas de
preços unitários contidas nas propostas das licitantes se os preços
globais estão dentro dos limites aceitáveis dados pelos orçamentos das
licitações.quot;
30. c) Análise da Secob
107. O Tribunal tem apresentado entendimento de que se o preço
global está justo, os preços unitários não resultariam em prejuízos ao
erário. No caso em análise, em decorrência de preços unitários com
sobrepreço, a equipe de auditoria constatou a existência de sobrepreço
global no contrato. Ou seja, não faz nenhum sentido a alegação dos
manifestantes, visto que foi constatada a existência tanto de
sobrepreço unitário como no valor global do contrato. Ademais, ficou
demonstrada a ocorrência de jogo de planilha no contrato.
108. Quando se argumenta que o consórcio foi contratado por meio de
um competitivo Processo licitatório, que resultou no quot;melhor preçoquot;
para a contratante, mister destacar dois pontos:
i) o procedimento que acabou por fechar um contrato da ordem de R$
430 milhões foi realizado por meio de convite, ressaltando ainda mais a
necessidade de que a Petrobras atendesse uma série de determinações
efetuadas anteriormente por esta Corte no sentido de seguir obrigações
legais, buscando melhores preços e a garantia de mais transparência,
conforme já relatado na presente análise (quot;apresente o Demonstrativo
de Formação de Preços (DFP) de todos os serviços previstos no
orçamento, com a composição analítica dos custos unitáriosquot;; quot;quando
da realização de licitações relativas a obras e serviços, cumpra o que
dispõem o art. 7º, §2º, inciso II e o §4º do mesmo artigo da Lei nº
8.666/93quot;; quot;demonstrem suas composições de custo unitário dos itens
contidos nas Planilhas de Preço Unitário - PPU, tanto para os custos
diretos quanto para os indiretosquot;; quot;somente licite obras e serviços de
engenharia quando existir orçamento detalhado em planilhas que
expressem a composição de todos os seus custos unitários, nos termos
do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993quot;);
ii) mesmo dentro do universo de concorrência alcançado, é
questionável também se foi realmente obtido o quot;melhor preçoquot; para a
contratante, uma vez que, visto, entre outros, a ausência de critérios
de aceitabilidade de preços unitários e a deficiência do projeto básico
utilizado, acabou-se por contratar uma planilha com preços unitários
acima dos referenciais de mercado. Em decorrência disso, e
considerando as expressivas alterações nos quantitativos do projeto
básico, a equipe de auditoria concluiu que (fl. 604 do volume 2):
iii) Sabe-se que o valor total pago até o BM 38 (26/03/2008 -
25/04/2008) é de R$ 208.210.973,80. Se a execução do contrato
acabasse com esse BM, ocorreria que a proposta menos vantajosa para
a administração teria sido a decorrente da contratação com o consórcio
em questão, pois todas as demais propostas teriam valores inferiores.
Assim, demonstra-se que ocorre jogo de planilha nesse contrato, no
sentido de que serviços mais caros estão sendo feitos no início do
contrato, deixando os mais baratos para o final. [Grifos acrescidos]
109. Outros argumentos contrários ao entendimento dos manifestantes
estão relacionados a utilização do convite para uma obra do porte da
terraplanagem da refinaria e a não divulgação do orçamento base da
obra, que certamente prejudicam a ampla concorrência do certame.
31. Destacam-se alguns trechos da Lei 8666/93:
quot;Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III
do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites,
tendo em vista o valor estimado da contratação:
I - para obras e serviços de engenharia:
a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais);
b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos
mil reais);
c) concorrência - acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos
mil reias);
(...)
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série
anual, o nome da repartição Interessada e de seu setor, a modalidade,
o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será
regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
documentação e proposta, bem como para início da abertura dos
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
§ 2o Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
(...)
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços
unitários;
(...)quot;. [Grifos acrescidos].
110. Destaca-se que nenhuma das duas exigências supracitadas foi
atendida pela estatal no Processo de contratação do consórcio: nem foi
adotada a modalidade de concorrência para seleção da melhor
proposta, nem foi disponibilizado o orçamento estimado da obra com os
quantitativos e preços unitários como anexo do edital.
2.2.4 Da transparência proporcionada pela metodologia da Petrobras
a) Argumentos do consórcio construtor
111. O manifestante ressalta que a metodologia de apresentação das
planilhas de preço exigidas pela Petrobras (DFP) proporciona
transparência e facilita a fiscalização, visto que permite a visualização
individualizada de todos os insumos e custos envolvidos, sendo um
instrumento eficiente para avaliação do custo do empreendimento.
112. Após exemplificar a utilização do DFP, o consórcio construtor
32. conclui que os critérios de orçamentação estão em consonância com os
preconizados pelo TCU e Dnit.
113. Posteriormente, o consórcio apresenta três tabelas (fls. 711 e 713
do volume 3) comparando os custos unitários de alguns insumos
(equipamentos e materiais), confrontando valores constantes do DFP
contratado com o Sicro2:
Tabela 5 - Comparativo de preços unitários de materiais (oitiva do
Consórcio)
Código Equipamentos Operat Improd Mão-de-obra Total QUANT
DFP PREÇO DFP PREÇO SICRO TOTAL DFP TOTAL SICRO
Dfp Escavadeira Hidráulica CAT 320 176,04 6,60 182,64 990 32.875,20
32.546.448
E063 - Sicro2 Escavadeira Hidráulica CAT 320 CL - c/ esteira 150,44
14,46 164,90 990 29.682,65 29.385.822
Dfp Motoniveladora 135H 162,49 7,20 169,69 990 30.544,20
30.238.758
E015 - Sicro2 Motoniveladora CAT 140H 158,29 13,68 171,97 990
30.953,93 30.644.395
Dfp Pá carregadeira 159,49 6,00 165,49 56 29.788,20 1.668.139
E010 - Sicro2 Carregadeira de Pneus CAT 950H - 3,3 m3 163,88 13,68
177,56 56 31.961,68 1.789.854
Dfp Retroescavadeira 56
E011 - Sicro2 Retroescavadeira MF-86HF - de pneus 64,46 13,68 78,14
56 14.065,34 787.659
Dfp Trator de esteiras D6M 159,32 6,00 165,32 154 29.757,60
4.582.670
E002 - Sicro2 Trator de Esteiras CAT D6M - c/ lâmina 182,52 13,68
196,20 154 35.315,30 5.438.556
Dfp Rolo Compactador Hyster 177,41 4,44 181,85 302,4 32.733,00
9.898.459
E056 - Sicro2 Rolo Compactador Dynapac CT-262 - pé de carneiro
223,39 10,55 233,94 302,4 42.109,31 12.733.855
Dfp Trator de Pneus 61,03 4,44 65,47 734,4 11.784,60 8.654.610
E007 - Sicro2 Trator Agrícola MF 292/4 59,08 10,55 69,63 734,4
34. tubo de concreto poroso diâmetro 0,20 m 16,00 13,15 -
jogo de brocas S12 1.718,91 1.640,10 - 1.640,10
Tábua 1quot; x 6quot; 2,35 3,26 - 3,26
Haste 386,10 762,97 - 762,97
punho T45 565,07 491,40 - 491,40
arame cozido 4,60 4,44 - 4,44
Tabela 7 - Planilha com quantidades e diferenças de preços unitários
em relação aos preços do SICRO (oitiva do Consórcio)
Material Quantidade
do DFP Diferença de
Preço unitário Diferença
total
Tábua 1quot; x 12quot; 15.290,93 0,10 1.529,09
tubo de concreto poroso diâmetro 0,20 m 3.150,00 2,85 8.977,50
jogo de brocas S12 21,20 78,81 1.670,77
punho T45 21,20 73,67 1.561,80
arame cozido 30,00 0,16 4,80
Total 13.743,96
b) Análise da Secob
114. Sem entrar no mérito da importância da ferramenta do
Demonstrativo de Formação de Preços (DFP) no âmbito das
contratações da Petrobras, já está claro, pela série de acórdãos e
argumentos apresentados, que há carência na metodologia de
orçamentação da companhia, principalmente no sentido de dar maior
transparência ao procedimento de formação de preços.
115. Importante destacar a diferença de valores encontrada nos
documentos encaminhados em anexo pelo consórcio - contrato (R$
429.207.776,71, cláusula 5.1, fl. 749 do volume 3), Planilha de Preços
Unitários (R$ 429.207.776,71, fl. 790 do volume 3), DFP (R$
433.543.208,80, considerando projeto e construção civil, fls. 906 e 918
do volume 3) e tabela fl. 890 do volume 3 (R$ 421.953.776,72).
116. Existe uma injustificada resistência por parte dos manifestantes
para apresentar composições analíticas de custos unitários dos
35. serviços. Pelas informações disponibilizadas não há como auferir os
quantitativos constantes do DFP, problema que seria minimizado com a
apresentação das composições. Há inclusive proposta de
encaminhamento no relatório de auditoria orientando o consórcio a
apresentar as composições analíticas (fl. 621 do volume 2):
quot;Audiência de Responsável: Consórcio Refinaria Abreu e Lima: 1) para
que se manifeste, se assim o desejar, acerca da existência de
superfaturamento de, no mínimo, R$ 71.969.885,59 pela execução do
contrato nº 0800.0033808.07.2, referente aos Boletins de Medição 01
(referente ao período de 09/08/2007 a 25/09/2007) até o 38 (referente
ao período de 26/03/2008 a 25/04/2008), alertando-lhes que o indício
observado poderá resultar em devolução das quantias pagas a maior,
decorrente de:
(...)
2) no caso de se manifestar, o consórcio deverá apresentar as
composições de custo unitário de todos os serviços do contrato nº
0800.0033808.07.2 (incluindo os aditivos, se houver), devendo para
isso observar:
A) que as composições possuam nível de detalhamento adequado e
suficiente para análise, indicando minunciosamente os equipamentos,
materiais e mão-de-obra empregados para cada serviço;
B) quanto aos custos horários de equipamentos e mão-de-obra, bem
como os preços de insumos, documentação que comprove sua
compatibilidade aos preços de mercado;
C) que a utilização de coeficientes, fatores de produção diversos dos
utilizados em sistemas referenciais de custos, a exemplo do SINAPI,
SICRO e TCPO também devem ser objeto de justificativas, bem como a
utilização de materiais, mão-de-obra e equipamentos que não constam
dos citados sistemas. PRAZO PARA ATENDIMENTO: 15 DIAS.quot; [Grifos
acrescidos].
117. Nesse sentido, perde importância as tabelas apresentadas
comparando os custos unitários dos equipamentos e dos materiais
(Tabelas 5 a 7) orçados pelo consórcio e os valores apresentados no
Sicro, visto que não foi demonstrado como se chegou aos quantitativos
do DFP.
118. Além disso, as tabelas restam prejudicadas visto incoerências nos
seus dados, tais como:
i) para estimar os valores dos equipamentos utilizando-se os custos
horários do Sicro (Tabela 5), o manifestante adotou metodologia que
carece de fundamentação técnica (fl. 711 do volume 3) quot;A metodologia
utilizada para a formação dos preços dos Equipamentos foi considerar
para os valores de equipamentos do DNIT a soma dos valores
Operativo e Improdutivo da tabela Sicro (...)quot;. Tal método não encontra
respaldo técnico, não se deve somar os dois valores, há claramente
uma incoerência. O custo horário total de um equipamento é a soma de
36. duas parcelas. A primeira delas compreende o custo horário operativo
multiplicado pelo coeficiente de utilização operativa. A outra é o custo
improdutivo multiplicado pelo coeficiente de utilização improdutiva. O
custo horário total de um equipamento nunca será a simples soma do
valor horário operacional operativo e improdutivo, conforme
metodologia adotada pelo manifestante. Concluí-se que a defesa, ao
proceder dessa forma, não calculou o custo horário do equipamento,
mas sim o custo deste para duas horas de funcionamento, uma em
plena operação produtiva e a outra improdutiva. Houve, portanto,
majoração dos preços de referência apresentados pela empresa;
ii) na composição analítica da equipe de auditoria que inclui o insumo
quot;areiaquot; (fl. 68 do Anexo 10) foram considerados os custos com
transporte, ao contrário do que afirma o manifestante. Por outro lado,
não é correto incluir o custo da areia comercial para o insumo, tendo
em visto que a mesma é obtida em jazida próxima ao local, sem custos
adicionais, como apontado no relatório de auditoria (fl. 591 do volume
2).
2.2.5. Das pesadas multas impostas pelo contrato
a) Argumentos do consórcio construtor
119. O manifestante destaca que as pesadas multas impostas pela
Petrobras em caso de atrasos na obra influenciam na formulação da
proposta, citando a cláusula nona do contrato, que estabelece multa de
0,2% do valor do contrato por dia de atraso.
b) Análise da Secob
120. Esse argumento por si só não deve ser acatado. Trata-se de uma
sanção prevista na própria lei de licitações e contratos e o percentual
adotado pela Petrobras está coerente com a prática adotada por outros
Órgãos da administração pública.
2.2.6 Do periculum in mora reverso e da adoção de medida cautelar
com o menor ônus
a) Argumentos da Petrobras
121. A estatal argumenta que eventual retenção de valores do contrato
ocasionará a paralisação da obra, gerando prejuízos incalculáveis à
Petrobras. Como base para tal afirmação apresenta carta encaminhada
pelo consórcio de empreiteiras informando que eventual adoção da
medida cautelar inviabilizaria a continuação dos serviços.
122. Ademais, a manifestante ressalta a importância da obra para a
própria Petrobras e para a região. Eventual atraso na obra geraria
prejuízos para ela da ordem de U$ 16.000,00 / 18.000,00 por dia.
123. A Petrobras entende que a proposta de cautelar não deve ser
acatada, visto que estão ausentes os pressupostos do fumus boni iuris
e o periculum in mora, conforme buscou comprovar ao longo da
37. manifestação. Afirma também que está caracterizada o periculium in
mora reverso.
b) Argumentos do consórcio construtor
124. O manifestante apresenta trecho do voto contido no Acórdão
1.115/2007-PL alertando que ao se adotar medida cautelar deve-se
impor o menor ônus possível às Entidades contratadas e alerta que já
informou à contratante que somente poderá se manter vinculado à sua
prestação contratual se realizada com estrita observância as condições
de sua proposta e ao contrato vigente.
c) Análise da Secob
125. A pertinência da manutenção da proposta de medida cautelar será
analisada após nova estimativa de sobrepreço/ superfaturamento,
considerando a análise das oitivas, que é o próximo item desse
parecer.
3. Nova estimativa de sobrepreço e de superfaturamento e avaliação da
pertinência de adoção de medida cautelar
126. A análise da oitiva dos manifestantes resultou em alterações que
precisam ser consideradas na estimativa dos valores de mercado da
obra, e consequentemente em uma nova estimativa da eventual
existência de sobrepreço/ superfaturamento no contrato de
terraplanagem.
127. Seguindo a metodologia de formação dos preços de mercado para
fins de comparação com os valores contratados, ou seja, elaboração de
composições analíticas de custos e utilização de BDI de referência,
julgou-se necessário efetuar a composição de custos de outros serviços
que não haviam sido avaliados no relatório de auditoria, de forma a
ampliar a amostragem.
3.1 Composições de custos unitários de serviços não avaliados no
relatório
128. Com o objetivo de ampliar a amostra dos serviços analisados, foi
realizada a avaliação de mais quatro serviços (composições em anexo).
Considerando estes quatro serviços e os itens já analisados
anteriormente tem-se 82% do contrato (antes era 74%). Os novos
serviços avaliados e seus respectivos custos de referência encontram-
se na tabela abaixo.
Tabela 8 - Novos serviços avaliados
Item Descrição dos serviços Unid. Custo unitário de referência (R$)
3.2 Escavação, carga, transporte e espalhamento de solo de baixa
resistência em área de bota-fora, com DMT até 5.000 m m³ 27,70
4.5 Escavação, carga, transporte, espalhamento e compactação de solo
38. de material de 3ª categoria em área de bota-fora, com DMT até 5.200
m m³ 38,90
6.2 Sub-base de brita graduada, incluindo manutenção desta camada
até o término dos serviços m³ 86,59
9.1 Serviços adicionais de demolição, investigação geotécnica,
terraplenagem, drenagem, pavimentação, contenção, estruturas de
concreto e fundações não previstas nos itens 1 a 8 desta planilha verba
-
129. Para o serviço quot;9.1 - Serviços adicionais de demolição,
investigação geotécnica, terraplenagem, drenagem, pavimentação,
contenção, estruturas de concreto e fundações não previstas nos itens
1 a 8 desta planilhaquot; julgou-se totalmente improcedente a sua inclusão
na planilha de preços unitários. Esse serviço é uma composição de
vários outros que já estão contemplados na planilha de preços
unitários. Não faz sentido cobrar-se novamente por eles. Além disso,
não há nada a respeito do mesmo nos quot;Critérios de Medição dos
Serviçosquot; (Anexo III do contrato, fls. 791/802 do volume 3).
130. Esse tópico foi objeto de diversos comentários por parte da equipe
de auditoria questionando a sua regularidade (vide fls. 540, 541, 550,
583 e 587 do volume 2), entre os quais:
quot;Quanto ao item 9 - quot;Serviços Adicionaisquot;, subitem 9.1 - quot;Serviços
adicionais de demolição, investigação geotécnica, terraplenagem,
drenagem, pavimentação, contenção, estruturas de concreto e
fundações não previstos nos itens 1 a 8 desta planilhaquot;, a Petrobras
alega que tal verba de contingência é necessária devido quot;à magnitude e
complexidade da área a ser trabalhadaquot;, para a quot;execução de serviços
urgentes, evitando a paralisação do empreendimentoquot;.
Todos os serviços constantes do subitem 9.1 já constam da planilha de
preços unitários - PPU. Como o regime de execução é por preços
unitários, não há nenhuma justificativa plausível para que haja um item
específico para tal fim, com unidade de medida quot;verbaquot;, e sem nenhum
critério de medição previsto (Critérios de Medição: Anexo III ao
contrato jurídico 0800.033808.07.2). Serviços que extrapolassem em
quantidades realmente não significativas poderiam ser executados,
medidos e pagos consoante os próprios itens de planilha, sem nenhuma
possibilidade de comprometimento quanto à execução do
empreendimento. Serviços de grande amplitude devem ser objeto de
termos aditivos contratuais.
Em seus esclarecimentos a Petrobras considera quot;ínfimoquot; o percentual
de 1,7% do item 9.1 com relação ao valor contratual. Ressalte-se ser
de 2,1% se forem considerados apenas os itens de serviço já previstos
na PPU. O que o gestor denomina como quot;ínfimoquot; corresponde a um
valor de R$7.254.000,00 (sete milhões, duzentos e cinqüenta e quatro
mil reais), valor nada 'quot;ínfimoquot;'. Essa discricionariedade não cabe ao
gestor, pois nenhum dinheiro público é desprezível, devendo ser
tratado com zelo, respeitando-se as normas e princípios relativos à
39. Administração Pública.quot;
131. O art. 6º, inciso VIII, alínea quot;bquot;, da Lei 8.666/1993 estabelece que
a empreitada por preços unitários é caracterizada pela contratação quot;por
preço certo de Unidades determinadasquot;. Está evidente a irregularidade
do item 9.1 - Serviços adicionais.
132. Pela sua própria natureza, os eventuais que possam ou não
ocorrer numa obra vão depender fundamentalmente do tipo de
contrato sob o qual ela está sendo realizada. Numa empreitada por
preço global, os riscos de que aconteçam fatos não previstos, com
repercussão no custo da obra, que tenham que ser arcadas pelo
executante, são mais relevantes. Outras formas de contratação
minimizam tais riscos, principalmente quando as variações de custo por
eles causadas têm outras formas de serem compensadas.
133. Numa empreitada por preços unitários, as variações para mais ou
para menos nos quantitativos de serviços são resolvidas pelas
medições, que aferem as quantidades efetivamente realizadas. As
flutuações nos preços dos insumos são compensadas pelo índices de
reajustamento das faturas e, finalmente, serviços novos não previstos
inicialmente nos editais de licitação, como aqueles decorrentes de
alterações de projeto, são passíveis de aditivo através da inclusão de
novos preços no contrato.
134. No caso em apreço já está previsto no BDI, tanto no do consórcio,
como no de referência, um percentual de 1,5% para contingências.
Importante ressaltar também que os itens que compõem esse serviço
já constam na planilha de preços unitários e são objeto de medição em
separado.
135. Como exemplo da jurisprudência do TCU, seguem trechos de dois
acórdãos já proferidos pelo Tribunal a respeito:
quot;9.1.6.12. promova a alteração de Unidades de medidas em diversos
itens cotados como verba, tendo em vista que em vários casos a
definição da unidade de medida é perfeitamente viável, a exemplo dos
itens... (Acórdão 1387/2006-PL).
12. Relativamente ao estabelecimento de verba provisional em vários
contratos do empreendimento (subitens 9.3 e 9.5), endosso a proposta
da Secex/BA, considerando que o assunto está pacificado na
jurisprudência do TCU, inclusive com determinações dirigidas à CBTU
(Decisões n. 930/2001, 1.302/2002 e 1.303/2002 e Acórdão n.
1.391/2004, todos deste Plenário). (Voto condutor do Acórdão
2065/2006-PL)
9.1. determinar à Prefeitura Municipal de Salvador que implemente,
caso ainda não tenha feito, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da
ciência desta deliberação, com fundamento nos arts. 71, inciso IX, da
Constituição Federal e 45 da Lei n. 8443/1992, as providências
necessárias no sentido de excluir ou realocar a verba provisional
constante das planilhas de serviços atinentes aos Contratos n. SA-01,
SA-03 e SA-04, por falta de amparo legal para sua previsão. (Acórdão
40. 2065/2006-PL)quot;
3.2 Nova estimativa de sobrepreço e de superfaturamento
136. A análise das oitivas resulta em uma nova estimativa de
sobrepreço e de superfaturamento, em decorrência de modificações em
algumas premissas adotadas no relatório de auditoria. Em suma as
alterações efetuadas foram:
i) novo BDI de referência, que passou de 27,48% utilizado pela equipe
de auditoria, para 33,87%, mesmo percentual praticado pelo consórcio
no contrato, adotado de forma conservadora nesta análise;
ii) alteração nos custos unitários de referência de dois serviços (4.8 -
Compactação de aterros dos diques de contenção a 100% do Proctor
normal e 5.1 - Drenos de areia); e
iii) análise de custos unitários de quatro serviços que não haviam sido
avaliados, de forma a aumentar a amostragem analisada.
137. Nas páginas seguintes encontram-se as tabelas com as novas
estimativas de sobrepreço e de superfaturamento (até o Boletim de
Medição 38 - 25/04/2008).
138. Considerando os dados da tabela , observa-se que a nova
estimativa de sobrepreço no contrato é de aproximadamente R$ 54
milhões, sendo de 18% em relação aos itens avaliados (que
correspondem a 82% do contrato) e 13% em relação ao valor total do
contrato.
139. Observa-se que houve uma diminuição no sobrepreço total
estimado (de R$ 81.558.706,86 para R$ 53.834.329,15), em
decorrência principalmente de: (i) novo BDI de referência (aumentado
em favor dos Responsáveis); (ii) alteração nos custos unitários de
referência de dois serviços (aumentados); e (iii) inclusão de quatro
novos serviços (que resultaram numa diminuição no sobrepreço).
140. A nova estimativa de superfaturamento no contrato é de
aproximadamente R$ 59 milhões (considerando até o Boletim de
Medição 38), sendo de 50% em relação aos itens avaliados (que
correspondem a 85% do faturado até o BM 38) e 28% em relação ao
valor total do faturamento até o BM 38.
141. Seguindo comportamento semelhante ao sobrepreço, a nova
estimativa de superfaturamento diminuiu de R$ 71.969.885,59 para R$
58.527.813,73.
142. O valor do indício de superfaturamento calculado até o BM 38 está
maior que o total estimado de sobrepreço, tal fato deve-se as
consideráveis diferenças entre os quantitativos previstos na planilha de
preços unitários e o que vem sendo executado. Mantém-se o
posicionamento exarado pela equipe de auditoria no tocante a
preocupação relativa à possibilidade de elevada variação nos
