1. 1
รัฐประศาสนศาสตร์
Public Administration
ในฐานะกรอบความคิดเก่า
บุญทัน ดอกไธสง

2. 2
1. ความเป็นมาของระบบการบริหารรัฐประศาสน์ศาสตร์ (การบริหาร
ภาครัฐ) นั้นเป็นวิชากรที่เกิดขึ้นมาพร้อมกับรัฐและการบริหารรัฐนั้นๆ
รัฐประศาสนศาสตร์มาจาก รัฐ (State) ประศาสน์ หมายถึง
การบริการ การให้คาแนะนา ผู้ตักเตือน ศาสตร์ คือ (Science) หรือคา
ว่า รัฐโชบาย (State policy) รัฐ + นโยบาย หรือนโยบายแห่งรัฐ ดังนั้น
การเมืองจึงกลายมาเป็นธงของการกาหนดนโยบาย การบริหาร คือ
ประศาสนศาสตร์ ดังนั้น การศึกษาวิชานี้ คือ การเตรียมพร้อมเป็นผู้นา
ประเทศหรือบริหารประเทศเป็นสิ่งที่สาคัญเป็นอย่างยิ่งในโลกปัจจุบัน
เพราะ (Public Administration เป็น (art and science)
รัฐประศาสนศาสตร์มีสถานะเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์

3. 3
2. พื้นฐานการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ 2 ประการ
1) การตัดสินใจของรัฐบาลในแต่ละประเด็นนั้นมีพื้นฐานมาจาก
ปรัชญาอะไร
2) เมื่อรัฐตัดสินใจนานโยบายไปปฏิบัติแล้วมีผลกระทบต่อ
สังคมอย่างไร

4. 4
การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงปีหลัง
สงครามโลกครั้งที่ 2 ประมาณปี 1960 นั้นจะพบ
ผลงานของ Paul Appleby ในวิชา
รัฐประศาสนศาสตร์ประกอบด้วยแกนหลัก 3 ประการ
และแกนสนับสนุน 3 ประการ คือ

5. 5
กฎหมาย
มหาชน
(Public law)
จิตวิทยา
(Psychology)
สังคมวิทยา
(Social science)
การบริหารธุรกิจ
(Business
administration)
เศรษฐศาสตร์
(Economic)
กรณีตัวอย่างจาก
ต่างประเทศ
(Case from foreign
countries)
การวิเคราะห์นโยบาย
และการประเมินโครงการ
(Public analysis + Project appraisal)
การตัดสินใจ
(Decision making)
ผู้นาและแรงจูงใจ
(Leadership + Motivation)
ประสิทธิภาพทางการเมือง
(Political efficiency)
ประสิทธิภาพของโครงการ
บริหาร
(Program efficiency)
ประสิทธิภาพของการจัดการ
(Managerial efficiency)
แกนสนับสนุน
(Subfields)
รัฐประศาสนศาสตร์
สหวิชาบูรณาการเป็น
ศาสตร์การบริหารรัฐ
ที่มา : บุญทัน ดอกไธสง : กาหนดโครงสร้างระบบจากข้อเสนอของ Paul Appleby (1960)

6. 6
จากระบบโครงสร้างดังกล่าวการศึกษาวิชาการบริหารภาครัฐจึง
เริ่มต้นด้วยหลักการดังต่อไปนี้
กรณีศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จากความชานาญต่างประเทศ
การศึกษา รัฐ (PA) อย่างเป็นระบบนั้นประเทศไทยได้ยึดหลัก
พื้นฐานมาจากประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นต้นแบบ ดังผลงานที่สาคัญของ
นักวิชาการเด่นๆ ในยุค 1889 – 1890 ซึ่งเรียกว่า รัฐประศาสนศาสตร์
ในยุคเก่าเริ่มต้นประกอบด้วย Johns Hopkins, Woodlow Wilson
และ Frank Goodnow, Deight Woldo เป็นต้น

7. 7
1. แนวความคิดของ Waldo
การตัดสินใจในระบบราชการมีผลกระทบต่อวิถีชีวิตมนุษย์ต่อประเทศ
นั้นๆมากมาย เพราะ (PA) มีบทบาทสาคัญ ในการบริหาร การเกษตร การทา
เหมืองโลหวิทยา การค้า อุตสาหกรรม การแพทย์ การขนส่ง
วิศวกรรมศาสตร์ และการศึกษา โดยเริ่มต้นจากศาสตร์ทางกายภาพ
และวิชาคานวณที่ใช้สนับสนุนกรควบคุมแม่น้า การผลิตพืชพันธุ์ การสร้าง
งานสาธารณะ และอุปกรณ์ทางการแพทย์ การวัดผลงาน และการคาดคะเน
ซึ่งแหล่งวิชาดังกล่าวมีนัยสัมพันธ์กับวิชาการบริหารภาครัฐอ่านใน Raymond
W. Cox III, at et; (Ibid 1994:1) ซึ่งประเด็นดังกล่าวจะต้องเกี่ยวข้องกับการเมือง
และข้าราชการประจา (Raymond W. Cox III, et al; (Ibid:1) ซึ่งวอลโด้แต่งตารา
เรื่อง The study of politic administration ในปี 1955

8. 8
2. แนวคิดของ ฮอบกิ้น
ได้เสนอหลักวิชาการ (PA) เริ่มต้นถามว่าในยุคแรกของ
ประวัติศาสตร์อเมริกาว่ามีการบริหารภาครัฐอย่างไร ส่วน Frank Goodnow
แสดงให้เห็นว่า PA คือ การบริหารที่เป็นคู่ขนานกับรัฐบาลซึ่งหมายถึงทั้ง
สองเป็นคู่ขนานกันหากแต่ Woodlow Wilson ได้ย้าให้เห็นการแบ่งแยก
การเมือง Politics และการบริหารออกจากกันหรือรัฐบาลที่ประกอบด้วย
(Politic and Administration) ยุทธศาสตร์การบริหารที่สาคัญในยุคเริ่มต้น
(PA) คือ

9. 9
“ศาสตร์การบริหารนั้นจะต้องวิเคราะห์ระบบโครงสร้าง
พื้นฐานของประเทศ และปัญหาเกี่ยวกับงบประมาณ
โดยกาหนดเป็นเป้าหมาย 2 ประการ คือ การบริหาร
โครงการให้มีประสิทธิภาพ และจะทาให้พนักงานมี
สมรรถภาพมากขึ้น (Improve government better programs
และ More competence employee”

10. 10
3. แนวความคิดของ Max Weber : ระบบราชการ
นาเสนอระบบราชการในฐานะนักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน 4
ประเด็น คือ
1. ระบบสายการบังคับบัญชา (Hierarchical level)
2. ความเป็นกลางทางการเมือง (The ethic of neutrality)
3. ระบบคุณธรรม (Merit system)
4. มีความเป็นวิชาชีพ (Professionalism)

11. 11
4. ไชแอนทิฟิก แบเนจเมนสกูล (Scientific management)
ของ เทเลอร์ (Taylor)
ที่เน้นการแบ่งหน้าที่เป็นหมวดหมู่ (Division of
Labour) เป็นการบริหารเน้นเชิงประจักษ์วัดผลงานการ
เคลื่อนไหวเรียกว่า One best way คือ Idea of efficiency
ประสิทธิภาพของความคิด เพราะสามารถวัดผลงานได้
Technical efficiency as the vehicle for successful
management ประสิทธิภาพในการใช้เทคนิคเป็นเครื่องมือ
(พาหะ) ของความสาเร็จในการบริหาร

12. 12
5. หลักการบริหารของ Luther Gulick
ได้เสนอหลักการบริหารองค์การที่เรียกว่า POSDCORB คือ Planning,
Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting (Reviewing) and
Budgeting) ซึ่ง Herbert Simon ได้วิจารณ์ว่ารูปแบบการบริหาร
รัฐประศาสนศาสตร์ยุคดั้งเดิมนั้นมีลักษณะเป็นสุภาษิตหรือคติพจน์ Proverb
พร้อมกันนั้น Marry Parker Folletได้ชี้ให้เห็นความสาคัญของการบริหาร คือ
องค์กรทางสังคม (Social organization)
“เพราะสังคมมีบทบาทวิถีประชาของเอกบุคคล กลุ่ม และอิทธิพลของ
สิ่งแวดล้อม เพราะมนุษย์จะต้องเรียนรู้จากสังคม (Social learning
organization)”

13. 13
PA เรียกหาธรรมาภิบาลในศตวรรษที่ 19 และการเปิด MPA
แห่งแรกในโลก
การพัฒนาการ (PA) ในศตวรรษที่ 19 ของประเทศ
สหรัฐอเมริกา คือ ความพยายามเข้าใจการก่อกาเนิดขึ้นธรรมาภิบาล
ทันสมัย Modern governance เพราะเกิดภาวะวิกฤตขึ้นในการพัฒนาใน
การบริหารของรัฐบาลท้องถิ่น

14. 14
การพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์ และการค้นคว้าทางวิชาการ
จึงเริ่มขึ้น โดยเน้นการพัฒนาการทางาน และพนักงานเกิดการปฏิรูป
การบริหารภาครัฐขึ้น เพื่อแสวงหารัฐบาลที่ดีและการปรับ
ภาระหน้าที่ทางการบริหาร เช่น การวางแผนและภารกิจทางการ
เมือง Woodlow Wilson จึงเสนอความคิดการแยกการเมือง และการ
บริหารออกจากกัน (The politics/Administration dichotomy) ดังนั้น
โลกของรัฐบาลจึงมีภารกิจ ในการปฏิรูประบบราชการ เพื่อทดแทน
ระบบอุปถัมภ์ (Patronage appointment) ทดแทนด้วยระบบคุณธรรม
มีคาถามว่า รัฐบาลจะบริหารดีกว่านี้ได้อย่างไร?

15. 15
ดังนั้น รัฐจึงเริ่มจัดตั้งองค์กรอิสระเพื่อการตรวจสอบ
ประกอบด้วยคณะกรรมการการค้า คณะผู้เชี่ยวชาญต่างๆ เพื่อให้
ข้าราชการทางานอย่างรวดเร็วมีเหตุมีผลมีความเป็นกลางและการ
ตัดสินจะต้องไม่ปฏิบัติตามความต้องการที่ไม่ชอบธรรมของเจ้านาย
ทางการเมือง (ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ หรือฝ่ายเทศมนตรีในกรณี
การปกครองตนเอง)

16. 16
การเคลื่อนไหวสานักการวิจัยเทศบาลนิวยอร์ค (The creation of
the municipal research Bureau in New York city)
นับได้ว่าเทศบาลนิวยอร์คมีความคิดริเริ่มที่สาคัญในการพัฒนาวิชาการ
รัฐประศาสนศาสตร์ ซึ่งสานักการวิจัยเทศบาลมีการเคลื่อนไหว เพื่อแก้ไข
ปัญหาเทศบาลนิวยอร์ค 2 ยุทธศาสตร์ คือ การใช้ศาสตร์การบริหาร Science of
administration เพื่อวิเคราะห์โครงสร้างพื้นฐานงบประมาณของเทศบาล และ
การปรับกลไกการเลือกตั้งเจ้าหน้าที่ของเทศบาล
ผลของการรายงานสานักวิจัยเทศบาลได้เป็นเครื่องมือที่สาคัญเกี่ยวกับ
การอานวยการบริการงานสาธารณะ การงบประมาณ และการบริการภาครัฐ
ด้านอื่นๆ และพร้อมกันนั้น สานักการวิจัยเริ่มต้นให้การฝึกอบรมพนักงาน
เกี่ยวกับการวางแผนและการวิเคราะห์แนวใหม่ในสาขารัฐประศาสนศาสตร์

17. 17
ความคิดริเริ่มจากเทศบาลเทศบาลนิวยอร์ค
การพัฒนาการใดๆ นั้นจะเริ่มเกิดขึ้นจากนักปฏิบัติจริงที่พบปัญหา
แล้วหาทางแก้ไขในการทางานนั้นๆ ดังนั้น ในปี 1916 (อ้างใน Raymomd
W. Coxn III (et el; 1994:7)
โครงการฝึกอบรมของสานักงานการวิจัยเทศบาลนิวยอร์ค
(New York municipal research Bureau) จึงขอความร่วมมือกับมหาวิทยาลัย
โคลัมเบีย (Affiliated with Columbia University) จัดตั้ง MPA Program ขึ้น
ในโลกภายหลัง (Maxwell school of citizenship and public affairs at
Syracuse university) แมกเวลสคูล จึงเริ่มพัฒนาหลักสูตรตามในระยะใกล้
เคียงกัน (Be followed shortly)
Public Raymond W.CoxIII (1997:7) Practive. New Jersey:
Practice Hale.

18. 18
หลังจากนั้นจึงเกิดความสนใจย่างกว้างขวาง และเป็นยุคของ
ความก้าวหน้าของวิชาการเกี่ยวกับกิจกรรมทางกรเมืองทาให้เกิด
นักวิชาการในด้านนี้ โลกวิชาการได้ยอมรับรัฐประศาสนศาสตร์เป็น
วิชาชีพเป็นเครื่องมือชนิดหนึ่งที่จะปรับเปลี่ยนรัฐบาลให้บริหาร
โครงการที่ดีขึ้น และมีพนักงานที่มีสมรรถนะมากขึ้น รัฐบาลที่มีการ
ปฏิรูปรูปนั้นจะต้องเชื่อมโยงกับการอยู่ดีกินดีของประชาชน ดังนั้น
นักวิชาการที่โดดเด่นท่านหนึ่ง คือ วิลสัน เป็นผู้ว่าการรัฐนิวเจอร์ซี่
และภายหลังเป็นประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาได้ชี้ให้เห็นจุดแบ่ง
และจุดเชื่อมทางการเมือง และการบริหารซึ่งมีนัยสัมพันธ์กันและ
แยกกัน

19. 19
ดังนั้น การบริหาร คือ ศาสตร์ Administration as science
เทเล่อร์ เสนอหลักการการบริหารเชิงวิทยาศาสตร์ Scientific
management ที่ได้ชี้ให้เห็นว่าระดับของการจัดการของพนักงาน
จะต้องมีความรับผิดชอบ โดยแยกพนักงาน (Workers) ออกตาม
ความเป็นเจ้าของ (Owners) โดยชี้ให้เห็นขอบข่ายฝ่ายการเมืองที่
เป็นปัจจัยผลักดัน (Input) สานักงานและพนักงานที่สามารถ
ประกันประสิทธิภาพของผลผลิตที่ดี (Out put) (ฝ่ายการเมือง และ
ฝ่ายราชการ)

20. 20
ในปี 1905 คณะกรรมการการจัดการการบริหาร Administrative
management โดยคณะกรรมการ Brownlow Commission ได้เสนอการ
สารวจ การตรวจสอบ และการโปรโมท (To examine and to
promote) เศรษฐกิจ และประสิทธิภาพในการบริหารภาครัฐ ซึ่ง
คาแนะนาเบื้องต้นของประธาน Brownlow รายงานหลักแก่ฝ่าย
การเมืองทุกระดับ ดังนี้
1. จะต้องขยายอานาจให้ฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะประธานาธิบดี
และสต็าฟให้ทาหน้าที่ในการบริหารสั่งการมากขึ้น (Executive
management)

21. 21
2. องค์กรการบริหารที่สาคัญ เช่น งบประมาณประสิทธิภาพ
การวิจัย การบริหารบุคคล การวางแผนจะต้องอยู่ภายใต้การดูแล
ของหัวหน้าฝ่ายบริหาร (Chief executive)
3. ระบบธรรมาภิบาลจะต้องขยายไปทุกระดับอย่างกว้างขวาง
สร้างแรงจูงใจระบบคุณธรรม เน้นอาชีพสามารถจูงใจคนฉลาดไว้
ในองค์การ (Best talent)
4. จะต้องมีการปรับรื้อวางระบบอานาจกรบริหารให้ทันสมัย
รวมทั้งการลดจานวนองค์กรต่างๆ ลงโดยเน้นประสิทธิภาพ
5. ระบบการเงิน การคลังจะต้องทบทวนและปรับปรุง โดย
ปรับระบบให้มีความคล่องตัว เช่น ระบบธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
ระบบการเงิน การบัญชี และการตลาดที่สามารถตรวจสอบได้ทั้ง
องค์กร นิติบัญญัติ และระบบบริหาร ตุลาการ

22. 22
รัฐประศาสนศาสตร์ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 นักวิชาการสาขารัฐประศาสนศาสตร์
ที่มีอิทธิพลมากที่สุด คือ Herbert Simon (1948) เขียนหนังสือ พฤติ
กรรมการบริหาร (Administrative behavior) ผลงานของไซม่อนได้
โจมตีนักรัฐประศาสนศาสตร์ที่ใช้หลักการบริหารแบบคติพจน์หรือ
แบบสุภาษิต (Proverb) โดยกล่าวว่านัก PA เดิมเป็นประเภทเน้น
โครงสร้างไม่สนใจพฤติกรรมของบุคคล และกลุ่มบุคคลในองค์การ
เพราะเมื่อพนักงานเข้าใจเป้าหมายขององค์การแล้วจะทาให้องค์การ
บรรลุผลสาเร็จหาใช่โครงสร้างขององค์การไม่ เมื่อเผชิญกับปัญหา
พนักงานจะใช้วิธีนอกกรอบ (Informal means)

23. 23
เพื่อทาให้เกิดความสาเร็จให้องค์การที่มีข้อจากัด ขณะที่ Dwight
Waldo อ้างถึงการบริหารรัฐ Administrative state ได้กล่าวว่าการเมือง
การบริหารรัฐบาล (Government) ประกอบด้วยด้วย 5 สาขา คือ ส่วน
ของรัฐธรรมนูญที่ประกอบไปด้วยอานาจ 3 คือ นิติบัญญัติ บริหาร
และตุลาการ และภาคปฏิบัติ 2 ประการ คือ นโยบายและตาแหน่งใน
ระดับต่างๆ (Rank and File) และ วอลโด้มีคาถามว่า “ข้าราชการทางาน
เพื่อใครข้าราชการเป็นผู้เชี่ยวชาญ รักษาความเป็นราชการของตนเอง
มากกว่าเน้นผลประโยชน์ของประชาชน หรือรัฐบาล

24. 24
ส่วน Paul Appleby ได้เน้นให้เห็นบทบาทของศีลธรรมในการ
บริหารเป็นรัฐบาล ประชาธิปไตย (Morality and democratic
government) โดยมีคาถามอยู่ 2 ประเด็น คือ
1. พื้นฐานทางศีลธรรมของรัฐบาล
2. ความแตกต่างระหว่างการบริหารปฏิบัติงานในแต่ละวัน
ระหว่างการบริหารภาครัฐ และการบริหารธุรกิจ ซึ่งมีพื้นฐานมาจาก
แหล่งเดียวกัน

25. 25
นักวิชาการทั้ง 3 คือ Simon, Woldo, Appleby ได้มีส่วนช่วย
นาเสนอหลักการรัฐประศาสนศาสตร์ที่สาคัญ ซึ่ง Simon ได้รับรางวัลโน
เบิ้ลสาขาเศรษฐศาสตร์ เน้นกระบวนการตัดสินใจเชิงปริมาณว่าเป็น
องค์ประกอบที่สาคัญในการบริหาร (Program) ประเภทนักบริหาร Proverb
เน้นการตัดสินใจแบบ Non – program ส่วน Waldo เสนอการเมืองการ
บริหาร โดยเน้นประสิทธิภาพของรัฐบาล เพื่อบริการให้มีประสิทธิภาพ
และถามว่าใครควรจะมาปกครอง และมีคาถามว่าใครควรจะปกครอง ส่วน
Appleby ย้าให้เห็นบทบาทพื้นฐานของการบริหารต้องอาศัยศีลธรรมและ
จริยธรรมว่าเป็นคุณค่าที่สาคัญมากกว่าการออกกฎหมายมามากๆ เพื่อบังคับ
ประชาชน หรือควบคุมประชาชนหรือคาตัดสินของศาล ซึ่งประเด็นที่
สาคัญ คือ 3 นักวิชาการดังกล่าวเน้นมีบทบาท 3 ประการ คือ

26. 26
1) กระตุ้น (วิเคราะห์) การพัฒนาหลักการ
รัฐประศาสนศาสตร์
2) มีความยืดหยุ่นและมีความคิดสร้างสรรค์
3) ใช้ดุลยพินิจ (Discretion) ในการตัดสินใจเพื่อสาธารณะ
ระบบราชการที่ติดยึดตึง (Rigid) มีขั้นตอนสายบังคับบัญชา
ยาวไกล และใช้หลักการบริหารที่มีฐานมาจากสุภาษิต หรือคติพจน์
ได้พิสูจน์แล้วว่าไร้ประสิทธิภาพตามทัศนะของเอมเปิ้ลบีอ้างถึง
ศีลธรรม หรือคุณค่าที่มีพื้นฐานทางจริยธรรมจะต้องนามาเป็น
หลักการที่สาคัญต่อความรับผิดชอบในการทางาน

27. 27
สิ่งที่ใช้ในการตัดสินใจที่สาคัญมากที่สุดของรัฐบาล คือ
ไม่ใช้การออกกฎหมายใหม่หรือคาตัดสินของศาล แต่ความสาคัญอยู่
ที่ว่ารัฐบาลจะจัดการและนาไปปฏิบัติอย่างไรให้ประชาชนได้รับ
ผลประโยชน์มากที่สุด ดังนั้น การบริหาร คือ สิ่งที่ทุกคนจะต้อง
เกี่ยวข้อง ถ้าปรารถนาจะอยู่รอดเราจะต้องอยู่อย่างผู้มีสติปัญญา
Intelligence ไม่ใช่กอดระเบียบและกฎหมายไม่พัฒนาไปวันๆ เมื่อ
กล่าวโดยสรุปแล้ววิชาการสาขารัฐประศาสนศาสตร์หลังสงครามโลก
ครั้งที่ 2 ที่กล่าวมาแล้ว คือ Herbert Simon, Dwight Waldo และ Pual
Appleby ได้สรุปประเด็นของรัฐประศาสนศาสตร์ คือ

28. 28
ระบบราชการเป็นหลุมดาของการบริหาร เพราะติดอยู่กับ
ระบบเดิมที่ไม่กล้าทาอะไร เพราะกลัวผิดกฎหมายโดยเฉพาะคาพูด
ของประธานของคณะกรรมการประชุมที่เรียกว่า Mino brook
conference center at Syracuse university (1968) ที่มีจุดประสงค์ใน
การคัดค้านระบบสายการบังคับบัญชา Anti – Hierarchical โดยยึด
หลักแนวทางประชาชนเป็นแกนกลาง People oriented ที่ให้ความ
สนใจพนักงานและลูกค้าที่มีหลักการนาเสนอ 3 ประการ คือ

29. 29
1. ทบทวนการตัดสินใจในระบบราชการ การกาหนด
นโยบายเกี่ยวกับชีวิตของประชาชน
2. ความล้มเหลวในการรักษาของรัฐธรรมนูญทาให้ระบบ
ราชการเป็นอานาจ 4 ที่มีอานาจ และมีความรับผิดชอบ
(กรณีทหาร ศาล อัยการ และบริวารที่มีอานาจเหนือนิติ
บัญญัติ และการบริหาร
3. องค์กรที่มีความยืดหยุ่นที่รับผิดชอบตอบสนองต่อความ
ต้องการของประชาชนเป็นคุณค่าใหม่ในรัฐประศาสนศาสตร์
ใหม่

30. 30
อานาจ 4 อานาจตามข้อ 2 คือ
1 2 3 4
อานาจ
นิติบัญญัติ
อานาจ
บริหาร
อานาจ
ตุลาการ
อานาจ
ข้าราชการ
รัฐธรรมนูญ
ทหาร นักวิชาการ หนังสือพิมพ์ ชนชั้นนายทุนเป็นแกน

31. 31
อานาจ 4 คือ อานาจข้าราชการแท้ๆ ที่ยึดอานาจกาหนด
อานาจ แล้วอ้างว่าเป็นสภาของประชาชนอันขัดหลักที่มาของ
รัฐสภาประชาชน กฎหมายมาจากประชาชนและบริหารโดย
ตัวแทนประชาชน อานาจเป็นระบบอมาตยธิปไตย

32. 32
ส่วนที่ 2
การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์(กรอบความคิด)
การบริหารราชการยุคใหม่
Public Management : A New Paradigm

33. 33
การเคลื่อนไหวของแนวคิดการจัดการทั่วไป(GM) ซึ่ง
เชื่อมโยงความคิดจากวอลโดและแอปเพิลบี จากปี 1950 และ
ก้าวเข้าสู่กระแสสูงในปี 1970 ซึ่งได้รับอิทธิพลจาก school of
Management แม้ว่า Public Administration และ Business
Administration are fundamentally the same คือมีหลักการ
เดียวกัน แต่การเน้นจริยธรรม(ethic หรือvalue perspective
ต่างกันคือ BA เน้นกาไรแต่ PA เน้น profit and betterment คือ
กาไรและการบริการที่ดีแก่สาธารณะ

34. 34
ในทัศนะของบุญทัน ดอกไธสง มีความเห็นว่าใน
ทั้งสองประเด็นนั้นได้เคลื่อนมิติของการบริการสาธารณะ
ในจุดเดียวกันคือทั้งสองฝ่ายมีเป้าหมาย(serve the public)
มีการบริการหรือบริหารเพื่อผลประโยชน์ของสังคม
เช่นเดียวกัน บริษัทได้กลายเป็นบริษัทมหาชน(public
company) ทุ่มเทการบริการให้สาธารณะมากยิ่งขึ้นและมี
บทบาทสูงกว่าระบบราชการ ภาครัฐเพียงกากับดูแล
กาหนดนโยบาย อานวยความสะดวก ให้แต่ละคนแสดง
แสวงหา ดูแลความปลอดภัยของประเทศ

35. 35
เราพบว่าจากปี 1960-1970 เป็นทศวรรษที่วิชาการ
บริหารภาครัฐและธุรกิจเป็นที่สนใจของทุกประเทศทั่วโลก
และเจริญก้าวหน้าสูงสุด(reach the high peak)
PA เป็นสหวิชาทางสังคมศาสตร์ในการศึกษาเพื่อการเข้าใจ
การบริหารและการปฏิบัติ(social science as to better
understanding management and practices) ส่วน BA มี
พื้นฐานจากนักจิตวิทยา เช่น Lewin และ Maslow ใน
แง่ social psychology หากแต่พื้นฐานการบริหารทั้งสอง
หลังจากปี 1970 ได้เปลี่ยนแปลงไปเพราะโลกทางการเมือง
ธุรกิจและเทคโนโลยี

36. 36
ทาให้ PA และ BA เชื่อมโยงกันมากขึ้น วิชาทั้ง
สองคัดค้านระบบสายบังคับบัญชายาวไกล(hierachical)
และเน้นการตัดสินใจโดยระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น
(more democratic decision style) ในยุคนี้นักวิชาการที่มี
บทบาทต่อการบริหารทั้งสองภาคคือ Cert Lewin,
Maslow Argyris,
Waldo and Appleby กล่าวได้ว่าจากปี 1960 PA
ได้เปลี่ยนโฉมหน้าวิชาการเป็นรัฐประศาสนศาสตร์ใหม่
(ศึกษาจาก Raymond. Cox 1994: 9) นักรัฐประศาสน
ศาสตร์ไทยยังใช้ตัวแบบมหาดไทย กลาโหม ยุติธรรม
แบบไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง

37. 37
บทบาทของการบริหารสาธารณะ(PA)และหลักสูตร
MPA, MBA , DPA and DBAในศตวรรษใหม่
ในฐานะ Paradigm ใหม่
กระบวนการเรียนรู้หลักการบริหารการจัดการได้มีการ
เปลี่ยนแปลงไปตามการพัฒนาการของโลก การบริหารภาครัฐและ
ภาคธุรกิจในโลกตะวันตกต่างไปจาก 20 ปีที่ผ่านมา ในปี 1980
เป็นยุคของการแข่งขันในเวทีโลกทางธุรกิจอย่างรุนแรง (Global
major change ) เพราะโลกได้ท้าทายการเปลี่ยนแปลงทาง
เทคโนโลยีและการแข่งขันทุกภาคส่วน ภาคสาธารณะต้องปฏิรูป
ยุคนี้จึงเรียกว่าเป็นยุคของการเปลี่ยนแปลงจากหลุมดาการบริหาร
แบบราชการไปสู่การบริหารเพื่อการเปลี่ยนแปลง

38. 38
กระบวนทัศน์(paradigm shift) จากรัฐประศาสน
ศาสตร์(PA) สู่ลัทธิการจัดการ (Managerialism) หรือเป็น
Public Management คือการบริหารเพื่อสาธารณะทั้งภาค
ธุรกิจและภาครัฐ นั่นคือทฤษฎีระบบราชการ ได้ถูกแทนที่
ด้วยทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์( The theory of bureaucracy
is being replaced by economic theories or market model
) นักบริหารศาสตร์ได้ประเมินสถานการณ์ในการบริหาร
เกี่ยวกับ Public Management ซึ่งตรงกันข้ามกับ traditional
model of Public Administration ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว

39. 39
โครงการจัดการ Managerial Program มีความแตกต่างกันบาง
ประเด็น หลักการในการเปลี่ยนแปลงทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เป็น
หลักการบริหารภาคเอกชน(the principle of private management)
เป็นที่ยอมรับกันว่าทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์(PA)เป็นที่ยอมรับกันว่า
เป็นถนนสายเก่าที่เคยเข้มแข็งดีแต่มีปัญหามากมายแม้มีหนังสือ
วิชาการและเอกสารมากมายในการสะสมองค์ความรู้ รัฐประศาสน
ศาสตร์ในศตวรรษที่ 20 จากปี 1916- 1980 ได้เปลี่ยนแปลงไปแล้ว
the traditional model of PA , which predominated for most of the
twentieth century has changed since the mid-1980 ใน Owen E.
Hughes(2003: 1) เป็นการปรับตัว การบริหารสาธารณะโดยมีฐานมา
จากการตลาด a flexible, market- based of PM

40. 40
ความแตกต่างระหว่าง PA and Public Management
Old Paradigm New Paradigm
1. เน้นการบริหารแบบประเพณีนิยม
(TPA)
การบริหาร New PM
1. ระบบราชการมีอานาจมากและมีผล
ลบ(negative consequences)
2. ระบบราชการแบบสายบังคับ
บัญชา (Weber ,1918
- one best way, scientific management(Taylor,
1911
2. ระบบ one best way ขาดความ
ยืดหยุ่นต้องใช้หลักการจาก private
sector
3. ระบบราชการที่เน้นนโยบาย
(bureaucratic delivery focus on policy)
3. ไม่เพียงแต่บริหารระบบราชการ
เท่านั้น รัฐต้องจ้างบริการจาก
ภายนอก(contracting out) เช่น

41. 41
Old Paradigm New Paradigm
5. แรงจูงใจของข้าราชการ
และบุคคลที่ทาเพื่อประโยชน์
สาธารณะแต่มักสนใจ
ประโยชน์ส่วนตัว(motivation of
individual public servants)
5. ทางานโดยมีแรงกระตุ้นเพื่อ
ผลประโยชน์สาธารณะเน้น
ประสิทธิภาพ
6. PA เป็นระบบราชการเป็น
วิชาชีพทางานให้นักการเมือง
หรือรัฐบาล(professional
bureaucracy)
6. เงื่อนไขบริการสาธารณะ
ของราชการมีความอ่อนแอจึง
เน้นบริการเพื่อการ
เปลี่ยนแปลง
7. งานบริการสาธารณะปฏิบัติ 7. เน้นการจัดการรวดเร็วมุ่ง
บุญทัน ดอกไธสง

42. 42
จากปี 1980 นักวิชาการได้ศึกษาจากประเด็นการ
ประเมินผลงานของราชการเห็นพ้องกันว่าต้องการ
เปลี่ยนแปลงทาให้เกิดการบริหารภาครัฐแบบเฉื่อยชาชักช้า
และมีปัญหาทุจริตจึงต้องถอนรากถอนโคน (radical change)
เกี่ยวกับวัฒนธรรมองค์การ การจัดการแบบมุ่งเน้นผลลัพธ์
(result based management) ด้วยการหันหลังให้การบริหาร
แบบดั้งเดิมนั่นคือ paradigm shift โดยที่ traditional model
of administration is based on bureaucracy , PM is based
on markets รัฐประศาสนศาสตร์มีฐานมาจากระบบราชการ
ส่วน PM มาจากการตลาด

43. 43
A. นักวิชาการชื่นชอบปฏิรูปกระบวนทัศน์ใหม่
Osborne and Gaebler (1992) , Barzelay(1992)
Behn(1998-2001) Borins(1999), Mathiasen(1999), Holmes and
Shand(1995) OECD (1998)
B. กลุ่มที่คัดค้าน
Hood(1995-6), Lynn(1997,2001), Pollilt(1990-3),
Gruening(2001) and Pollilt and Bouckaert(2000)
กลุ่ม B. กล่าวว่า paradigm เหมาะสมทั้ง PA และ PM อ่าน
ใน Owen E. Hughes(2003:3) แต่พื้นฐานจริง ๆ เกิดจาก
Osborne(1989) ที่กล่าวว่ารูปแบบโดยทั่วไปมี 2 ค่ายคือระบบราชการ
และระบบตลาด กุญแจที่สาคัญคือมีทางเลือก(choice) และการบังคับ

44. 44
การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์การจัดการภาครัฐใหม่
Ostroms 1989 “องค์การมีความขัดแย้งกันอยู่ 2
ลักษณะ คือ Bureaucracy and market ความแตกต่าง
ระหว่างทั้ง 2 คือ choice และ compulsion เพราะ
bureaucracy and market are different, They are based on
different ways of looking at the world, in short, the
traditional model of administration is based on
bureaucracy ; public management is based on markets.”

45. 45
ส่วน Behn กล่าวว่า “ทฤษฎี traditional model of public
administration สามารถ เรียกได้เป็น paradigm เช่นกันเพราะมี
discipline theories, laws and generalization and traditional
model of public administration จากยุคสมัยของ Weber, Taylor,
Wilson
แต่ Public management paradigm มีทฤษฎีที่แตกต่างคุณปู่
ทั้ง 3 ดังกล่าว เพราะ (PM) เกิดจากทฤษฎีที่มีมาจากวิชา
เศรษฐศาสตร์ และการบริหารภาคเอกชน ซึ่ง OECD อ้างถึง
New management paradigm ซึ่งเน้นผล result value for money
นั้นจะบรรลุได้ด้วย management objectives ใช้markets
mechanisms, competition and choice and devolution to staffs
through a better matching of authority responsibility and
accountability.

46. 46
จุดกาเนิดของตัวแบบใหม่
ในปี 1990 new model of public sector management ได้เกิดขึ้นใน
ประเทศพัฒนา และนักวิชาการได้ให้ความเห็นในแนวทางเดียวกัน และมี
ชื่อ และรายละเอียดแตกต่างกันบ้าง เช่น กรณีของ Pollitt, 1993 เรียกว่า
managerialism (Hood, 1991) ; New public management (Land and
Rogenbloom 1992) ; market-based public administration (Barzelay, 1992) ;
The post bureaucratic paradigm (Osborne and Gaebler, 1992)
entrepreneurial government แม้ว่าจะเรียกศัพท์แตกต่างกัน แต่ได้เสนอ
แนวทางพื้นฐานเดียวกัน และแนวความคิดดังกล่าว (Hood 1991) ได้เห็น
พ้องที่จะใช้ public management และหลังจากนั้น 10 ปี นักวิชาการให้
ความเห็นว่า New นั้นไม้จาเป็นแล้วจึงเหลือเฉพาะ Public management

47. 47
หลังจาก 1980 จึงได้มีการพัฒนาการจากแนวความคิด
จาก public administration เป็น public management ดังนี้
ประเทศอังกฤษได้แปรรูป (Privatization) รัฐวิสาหกิจ
และตัดส่วนต่าง ๆ ของภาครัฐออกไป ในสมัยรัฐบาลเทส
เช่อร์ ก่อนที่นักทฤษฎีบริหารจะอ้างถึงรูปแบบใหม่ของการ
จัดการ Rhodes ได้อ้างถึงผลงานของ Hood (1991) ได้เห็น
ลัทธิผู้จัดการของประเทศอังกฤษที่พยายามจะนา 3 Es ไปสู่
การปฏิบัติ คือ Economy, efficiency, effectiveness ใน
รัฐบาลอังกฤษ

48. 48
ดังนั้น (Horton 1999) กล่าวว่าระบบราชการได้
เคลื่อนผ่านจาก Administration to managerial or from the
system of public administration to one of the new public
management (NPM 1999) อเมริกานักวิชาการ (Osborne
and garbler 1991)ได้เขียนหนังสือ Reinventing the
government ได้เสนอให้มีการบริการระบบภาครัฐ
เช่นเดียวกับภาคธุรกิจ ซึ่งหนังสือเล่มนี้ เป็นหนังสือที่ขาย
ดีที่สุด และหนังสือเล่มนี้ได้เขียนคานิยม จากนายบิล
คลินตัน ที่กาลังแข่งขันชิงตาแหน่งประธานาธิบดี

49. 49
ภายหลังท่านประธานาธิบดีได้นามาปฏิรูประบบ
ราชการของสหรัฐซึ่งมีการประชุมทบทวนการบริหาร
ราชการแห่งชาติ โดยท่านรองประธานาธิบดี อัลกอร์
1993 ซึ่งการประชุม ดังกล่าว ได้รับอิทธิพลจากหนังสือ
ของ Osborne and Gaebler ที่ทาการวิเคราะห์ว่า ระบบ
ราชการใหญ่โตจนเกินไป คาว่า reinvention จึงถูก
นามาใช้ ผมและคณะนักศึกษาระดับผู้ว่าราชการจังหวัด
ได้ไปดูงานที่สานักงานของท่านในเรื่องเดียวกันนี้

50. 50
ผลการรายงานของท่านรองประธานาธิบดี อัลกอร์ ได้วาง
ระบบเพื่อเปลี่ยนแปลงระบบวัฒนธรรมการทางานของรัฐบาลกลาง
American federal government โดยมีหลักการที่สาคัญ 4 ประการ คือ
1. Cutting the red tap. ตัดความเฉื่อยชา
2. Putting the customer first. เน้นประชาชนก่อน
3. Empowerment employees to get results.
มอบให้พนักงานมีผลงานกลับสู่พื้นฐานหรือมีรัฐบาลที่ดี
4. Back to basics and producing better government for less.

51. 51
อัลกอร์ได้ชื่นชม Innovative practices ของอังกฤษ นิวซีแลนด์
ออสเตรเลีย ซึ่งดูเหมือนว่า อเมริกาได้พัฒนาสู่ New management หลัง
ประเทศดังกล่าว
องค์กรระหว่างประเทศที่ตั้งอยู่ในประเทศอังกฤษที่ เรียกว่า
(OECD/Organization for economic cooperation and development รวมทั้ง
world bank and IMF สนใจพัฒนา public management ในองค์การ และใน
ประเทศสมาชิกที่เรียกว่า (Puma) the public management committee ซึ่ง
องค์กรระหว่างประเทศ ดังกล่าวได้เป็นองค์กรทาให้การปฏิรูป public
management reform process in a 1990 เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ และ
ประสิทธิผล จึงมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงในลักษณะ Radical change in the
culture of public management ซึ่งเน้น Results, focus in clients, output and
outcome.

52. 52
It would use management by objectives and performance
management, the use of market type mechanisms in place of
centralized command and control style regulation competition and
choice, and devolution with a better matching of authority,
responsibility and accountability. The system of PA .
ดังที่กล่าวมาแล้วตัวแบบทางทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์
นั้น
Based on bureaucracy, one best way , the political interests
and separation of politic from administration. เกิดปัญหาความชักช้า
ติดระบบ ดังนั้น public management paradigm is directed response
to the inadequacies of public bureaucracies (Behn 2001 : 30)

53. 53
เพราะ public management reform นั้นมีทฤษฏีที่เน้นต่าง
ไปยังความจูงใจทางเศรษฐกิจที่จะเกิด มี แก่คนของรัฐทุกคน
(สวัสดิการดี) private management flexibilities provide lesson
for government, and there can be no separation of polities from
administration therefore change of theory is from
administration to management that the former being about
following instructions and the later meaning to achieve results
and take personal responsibility for doing so อ่าน (OWEN E
Hughes : 5-6)

54. 54
Oxford Dictionary ได้ให้คาจากัดความ Administration
as an act of administering means to manage the affairs or to
conduct, to control the course of affair by his own action to
take charge of while Latin origins, Administration come from
minor the ministries, meaning : to serve , and hence later, to
govern management course from manus, meaning to control
by hand นั้น คือ ความแตกต่างกันโดยรากศัพท์ คือ to serve
and to control or gain results

55. 55
ดังนั้น คาว่า management และ manager ได้ถูกนามาใช้อย่าง
มากมายใน public sector การเปลี่ยนแปลงในภาครัฐจึงมีความ
จาเป็นเร่งด่วนเพราะ (1) การบริหารภาครัฐถูกท้าทาย และถูก
วิจารณ์ว่าไร้ประสิทธิภาพทั้งการจัดการ และบริหาร (2) รัฐประ
ศาสนาศาสตร์ไม่สามารถแยกออกจากระบบเศรษฐกิจได้ (3) การ
เปลี่ยนแปลงภาคธุรกิจโดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจในยุค
โลกาภิวัฒน์ และ (4) การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี (5) การ
บริหารบริการจึงต้องปรับตัวสู้โลกยุคใหม่

56. 56
ผู้นาเท่านั้นกล้าบริหารเพื่อการเปลี่ยนแปลงข้าราชการบริหารตามตัวหนังสือ
ในปี 1980 ได้มีการเลือกตั้งประธานาธิบดี Ronald Ragan และ
Margaret Thatcher ในปี 1979 ซึ่งมีนักวิชาการ เช่น (Flynn 1997,)
(Famhamand และ Horton 1996)( Ranson and Stewart 1994) ย้าให้เห็น
ความสาคัญของการจัดการ เพื่อได้รับผล result มากกว่ากระบวนการ
Process รักษากฎเกณฑ์เก่า ๆ
ประเด็นที่วิจารณ์ภาครัฐมีอยู่อย่างน้อย 3 ประการ คือ
1. ขอบข่ายของการบริหารภาครัฐใหญ่โตจนเกินไป มีผู้บริโภคมากแต่
มีทรัพยากรจากัด ซึ่งจาเป็นจะต้องตัดค่าใช้จ่ายลง ดังกรณีประเทศในยุโรป
เช่น สเปน อิตาลี เยอรมนี และสวีเดน
2. เพราะกิจกรรมภาครัฐเกี่ยวข้องกับงานหลากหลาย จึงทาให้เกิดการ
แปรรูปขึ้นครั้งแรกในประเทศอังกฤษ ซึ่งอังกฤษ นิวซีแลนด์ และ
ออสเตรเลีย ได้ Turn over to private providers either by contract or
direct sale

57. 57
3. มีการวิจารณ์อย่างรุนแรงเกี่ยวกับวิธีการของรัฐบาลที่
มีระบบราชการที่บริการไม่ประทับใจสูงมาก Highly unpopular
เพราะบริการได้แบบครึ่ง ๆ กลาง ๆ Mediocrity และ ด้อย
ประสิทธิภาพ แม้แต่สถาบันระดับโลก เช่น World Bank และ
IMF จึงได้พยายามกระตุ้นให้ประเทศที่กาลังพัฒนาลดขนาด
ระบบราชการลง (ลดราชการ) ให้เปลี่ยนทัศนคติ หยุดความ
เป็นเจ้านาย และวิเคราะห์ cost ต้นทุนการใช้จ่ายอย่างมี
ประสิทธิภาพ และโปร่งใสตรวจสอบได้โดยการให้มีส่วนร่วม
และการเข้าถึงข้อมูล

58. 58
ในต้นปี 1970 แม้แต่นักเศรษฐศาสตร์ อนุรักษ์ ยังกล่าวว่า
“รัฐบาลเองเป็นตัวสร้างปัญหาทางเศรษฐกิจ โดยการควบคุมเศรษฐกิจ
และเสรีภาพ” ซึ่งนักทฤษฏีทางเศรษฐศาสตร์มีข้อเสนอว่า ถ้ารัฐบาล
ควบคุมแต่น้อยจะทาให้เกิดการพัฒนาวิถีชีวิต และเศรษฐกิจได้อย่างมี
ประสิทธิภาพ แทนที่รัฐบาลจะควบคุมประชาชนให้ทาตามราชการ
เพราะการตลาดยิ่งใหญ่กว่าภาครัฐเป็นไหน ๆ ซึ่งในปัจจุบันนี้
การเมืองและรัฐบาลได้ เผชิญกับความหนักหน่วงเกี่ยวกับประเด็นทาง
เศรษฐกิจของประเทศเป็นอย่างมาก แม้แต่คณะที่ปรึกษาเศรษฐกิจ
นักการเมือง และข้าราชการได้เรียกร้องให้ใช้เศรษฐกิจแนวใหม่ เพื่อ
กาหนดนโยบาย โดยใช้ตลาดภายใน และภายนอก เพื่อขายสินค้าและ
บริการ ดังนั้นนักเศรษฐศาสตร์จึงมีความสาคัญในการพัฒนาบริหาร
จากรูปแบบ Old public administration ไปสู่ Public management โดย
เน้น public choice theory, principle /agent, the theory of transaction
cost theory เป็นต้น

59. 59
ทฤษฏีเศรษฐศาสตร์มีความสาคัญมากต่อระบบ
ราชการบริหารภาครัฐ (ราชการ)
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่ ได้อ้างถึง ลัทธิ Managerialism การ
จัดการซึ่งเป็นทฤษฏีทางเลือกสาธารณะซึ่งทาให้นักทฤษฏีมีเครื่องมือที่ดี
ในการสนับสนุน ทัศนคติที่ว่ารัฐบาลใหญ่เทอะทะ ไร้ประสิทธิภาพ
โดยเฉพาะในรูปแบบของรัฐประศาสนศาสตร์ แบบดั้งเดิม (Old PA)
Public choice is a sub -branch of economic though concerned while the
application of microeconomic to political and social areas (Mueller
1989)

60. 60
ซึ่งตามสมมติฐาน ตามวิชาการเศรษฐศาสตร์ในประเด็นการคาดคะเน
สามารถกระทาได้จากข้อมูลที่มี และจะทราบว่าสิ่งที่คาดคะเนนั้นจะมีความเป็น
จริงตามสมมติฐานหรือไม่ หรือกุญแจที่สาคัญของสมมติฐาน คือ ทางเลือก
สาธารณะ คือ ภาพความร่วมมือของความมีเหตุผลตามทัศนคติ Stigler (1975:171)
ที่กล่าวว่า
“มนุษย์ที่มีเหตุผลจะต้องมีผลประโยชน์ incentive system พฤติกรรมการ
คาดโทษ และการให้รางวัลนั้นถูกนามาใช้ในทุกวิชาชีพ แทนที่จะมีแรงจูงใจ
เพราะทางานเกิดผลประโยชน์ ต่อสาธารณะหากแต่ทางาน เพราะเห็นประโยชน์
ของตนเองเป็นสาคัญ เพราะเป้าประสงค์สูงสุด เพื่อตาแหน่งสูงสุดของตนเอง
ไม่ใช่เพื่อสาธารณะ เช่น เดียวกับนักการเมืองไม่เป็นที่ไว้วางใจ เพราะคะแนน
สูงสุดของเขาเกิดจากเงิน คือ ที่มาของจานวนเสียงสนับสนุนตัวแทนกาหนดขึ้น
ตามข้อสมมติฐานที่สามารถทดสอบได้ด้วยข้อมูลเชิงประจักษ์ “empirically”
ทฤษฏีทางเลือกสาธารณะ สรุปประเด็นว่า

61. 61
ผลลัพธ์ที่ดีที่สุด มีบทบาทสูงสุดนั้นเกิดจากพลังการตลาด และรัฐ
มีบทบาทน้อย
maximum role for market force
=
minimum role for government
ซึ่งแนวความคิด ดังกล่าว เป็นเพียงอุดมคติ แต่ไม่ได้เป็นแกนของ
ทฤษฏี axiom of theory แต่มีข้อมูลเด่นชัดว่า Private markets are better than
government or political market ในกรณีกรวางเป้าหมายความรวดเร็วไม่เจ้า
ยศเจ้าอย่างไปบริหารแบบวิธีกรรมองค์กรกรอง

62. 62
ถ้าสามารถลดการแจกจ่ายสิ่งของ วัตถุ และการบริการลงได้ใน
ภาครัฐ เศรษฐกิจ โดยทั่วไปจะดีขึ้น และกลไกการตลาดจะมีกลไก
ตรวจสอบได้ดีกว่าระบบราชการนั้น คือ public choice มีทางเลือก โดย
มีการแข่งขัน และทางเลือกมีกิจกรรม เช่นเดียวกับภาคธุรกิจนั้น คือ
public choice model นั้น เน้นการตรวจสอบพัฒนาในรูปแบบ private
sector and attempts to find incentive schemes และ public choice model
ยังเน้นให้ความสาคัญเกี่ยวกับการให้ contracting out introducing the
transaction cost theory ซึ่งกุญแจสาคัญของทฤษฏีการเปลี่ยนแปลงนี้เป็น
กุญแจทางเศรษฐกิจที่สาคัญเกี่ยวกับ managerial change นั้นคือการ
เชื่อมต่อทางระบบทุน หรือมีระบบต้นทุนเข้ามาเกี่ยวข้อง ซึ่งถือว่า
public choice theory และ principle/agent theory เป็น New institution
economics theory

63. 63
ซึ่งเป็นแนวทางการตลาด เพื่อการบริหารภาครัฐให้มี
ประสิทธิภาพจึงจาเป็นจะต้อง restructuring management ดังนั้นหลักการ
ของ public administration จึงถูกท้าทายและกล่าวว่าเป็น Poor theory
ซึ่งทาให้เกิดคาถามเกี่ยวกับประเด็นของ “การจ้างงานตลอดชีวิต
บางอาชีพถึง 70 ปี เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญจับฉ่าย เลื่อนตาแหน่งตาม
ระดับอาวุโส ระยะเวลา และเงื่อนไขของการจ้างงาน จ้างข้าราชการมาก
เงินเดือนถูกนาไปสู้การคอรัปชั่น และเฉื่อยชา”
การเลี่ยนแปลงภาคเอกชนในการบริหาร การจัดการให้มี
ประสิทธิภาพนั้นทาให้การแข่งขันเกิดขึ้นทั้งภายใน และต่างประเทศ ทา
ให้เกิดการปฏิรูประบบราชการ และขณะเดียวกันรัฐได้เชิญธุรกิจต่างชาติ
มาลงทุน จึงทาให้รัฐต้องปฏิรูปภาครัฐ เพื่อสร้างบรรยากาศลงทุน เพื่อ
เพิ่มการแข่งขันทั้งภายใน และภายนอกต่างประเทศ

64. 64
ดังนั้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปแบบต่าง ๆ รวมทั้งการจ้าง
งานภายนอกเข้ามารับผิดชอบงาน Contracting out การลดค่าใช้จ่าย
ภาครัฐ จึงกลายเป็นแกนหลักที่สาคัญที่ทาให้เกิดการปฏิรูประบบ
ราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคโลกาภิวัฒน์ ทาให้เกิดการปฏิรูป
โครงสร้างการบริหารภาครัฐ และรัฐบาลได้กาหนดนโยบายที่สาคัญที่
จะทาให้รัฐมีขีดความสามารถในการแข่งขันได้จึงต้องวางเป้าหมายขึ้น
เช่น นโยบาย Education, Tax, health care, anti trust regulation,
environment, and monetary policy จาเป็นจะต้องปรับตัวให้เท่าทันกับ
สถานการณ์ใน การแข่งขันในระบบการตลาดของโลกซึ่งทั้งสองภาค
จะต้องมีการปรับตัวอย่างร้างสรรค์รีบเร่งทันการณ์

65. 65
การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี (Technological change)
การเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีและ Government management ถือว่า
เป็น Main driving forces both toward new from of public management and
away form traditional bureaucracy โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนาระบบ ICT
และระบบ e-government, computer, system, interest linkages, new
databases could lead to a reconceptuclization of the very way that
bureaucratizes work.
สรุป public management ได้เข้ามาทดแทน Traditional public
administration เมื่อปี 1980 The main reason for this change is simply that
old model did not work well. ทุกชีวิตได้รับการบริการจากภาครัฐในระดับ
very poor เพราะผูกพันการบริการอยู่ที่ Process out of touch of reality เมื่อ
ถูกด่า และวิจารณ์มากขึ้นรัฐจึงมีการปรับตัวเกี่ยวกับ

66. 66
บทบาทจริยธรรมในรัฐประศาสนศาสตร์ใหม่
มันเป็นความจริงที่นักวิชาการโลกยอมรับการเปลี่ยนแปลง
จากระบบอืดอาด เพราะไม่รู้หรือเพราะอ้างว่าจะไป
กระทบกระเทือนต่อระบบเก่าศักดินาเดิม หรือวัฒนธรรมที่ไม่กล้าที่
จะเปลี่ยนแปลงจึงทาให้กลุ่มปฏิรูปทางการบริการกระโดดเข้าโอบ
อุ้มตัวแบบการบริหารที่ขับเคลื่อนด้วยกาไร และเทคโนโลยี
(Technology and profit driven management style) แม้หลักการ
ระบบราชการของแม็กวีเบอร์จะย้าให้เห็นความสาคัญของความเป็น
กลางทางจริยธรรม ไม่เอนเอียงไม่มีอคติในฐานะเป็นราชการ
นักการเมือง

67. 67
พรรคไหนที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามาจะต้องปฏิบัติตาม
กฎหมายตามหน้าที่ไม่แตกต่างกัน แม้แต่สานักพฤติกรรมศาสตร์ได้
เน้นทฤษฎีองค์การเกี่ยวกับผลิตภาพของพนักงานและจะเพิ่ม
ค่าตอบแทนต่อเมื่อพนักงานสามารถเพิ่มผลผลิตได้ดี ดูเหมือนว่า
ในโลกปัจจุบันนี้คุณค่าประโยชน์นิยมหรือ อัตถิภาวะนิยม
Utilitarian value ได้หดหายไปในภาคธุรกิจและขยายตัวมายัง
ภาครัฐประศาสนศาสตร์

68. 68
แต่มนุษย์จะทาอย่างไรกับสถานการณ์ที่ไฟกาลังไหม้โลก
ภายนอกคือใช้และทาลายทรัพยากรอย่างมหาศาล และไฟภายใน คือ
ความต้องการของแต่ละบุคคลมันไม่มีที่สิ้นสุด นอกจากพากันทามาหา
กินประโยชน์กันสุดความสามารถแล้วยังกักตุนกันอีก เมื่อเกิดการกักตุน
ของคนรุ่นใหม่จะต้องไปปะทะกับเจ้าของทุนเก่า ความขัดแย้งในสังคม
โลกจึงเกิดขึ้น นักบริหารไทยทุกระดับไม่เคยคิดเรื่องอนาคตคิดเพียงแต่
ตนและกลุ่มของตนจะอยู่รอดเท่านั้น พวกเขาคิดถึงการได้มาซึ่งอานาจ
การรักษาอานาจ เมื่อเป็นเช่นนั้นกลุ่มใดที่มีตาแหน่งฐานะจึงสร้าง
สถานการณ์ขึ้นทุกรูปแบบ คนไทยไม่ชอบวิเคราะห์เปรียบเทียบและคิด
เองเพราะเป็นระบบความจาคนใช้สื่อใช้ปืนจึงเป็นนายเลี้ยงกบตลอดเวลา
ชาติไทยเสียโอกาส เพราะคนในเครื่องแบบมนุษย์เงินเดือนเป็นผู้นาพวก
เขาเป็นนักรบทางการบริหารที่อ่อนแอยิ่งนัก โดยเฉพาะในโลกปัจจุบัน

69. 69
เพื่อกักตุนทรัพย์สมบัติต่อไป มหาบุรุษผู้กู้ชาติยังถูกยัดเยียด
ว่าเสียสติ เป็นต้น มันไม่ง่ายดังปากพูดที่พูดว่าจริยธรรมและคุณธรรม
และมันง่ายที่จะกล่าวว่าตนเองเป็นผู้ดีมีศีลธรรมในท่ามกลางการ
บริโภคที่อิ่มหมีพีมันจากระบบยศศักดิ์ของตนที่สะสมมาจากตาแหน่ง
นั้นๆ จริยธรรมและศีลธรรมในการบริหารจึงเป็นเรื่องสาคัญตั้งแต่
สร้างโลกขึ้นมา แต่มันมีปัญหาเรื่องคาจากัดความว่าจริยธรรมของเผ่า
ใด กลุ่มไหน ศาสนาใด ในโลกธุรกิจที่อ้างถึงจริยธรรมในการบริหาร
นั้นจะเน้นบทบาทความสัมพันธ์ของพนักงานเป็นกับการผลิต
ผู้จัดการ ลูกค้าที่ดี บทบาทของจริยธรรม

70. 70
นักวิเคราะห์นโยบายพยายามแยกภารกิจของตนออกจากมิติ
ทางวัฒนธรรม เพราะต้องการให้ได้รับการยอมรับผลงานที่มีนัย
สัมพันธ์กับวิธีการทางวิทยาศาสตร์(ที่ไม่กล้าที่จะเปลี่ยนแปลงจึงทา
ให้กลุ่มปฏิรูปทางการบริหารกระโดดเข้า และ การวิจัยเช่นเดียวกัน
กับ Public choice ที่ยึดแนวทางพื้นฐานเศรษฐศาสตร์มาเป็นทฤษฎี
ทางการบริหาร โดยปฏิเสธแนวทางการเอาใจสาธารณะที่ไม่
สามารถวัดได้ไม่ว่าการตัดสินใจส่วนบุคคล หรือองค์การขึ้นอยู่กับ
ตัวเลข เพื่อให้ได้กาไรสูงสุดและลดการสูญเสียให้มากที่สุด
Maximizing gain และ Minimizing loss

71. 71
โดยประกาศว่าการวิเคราะห์ทางเศรษฐกิจเป็นพื้นฐานใน
การตัดสินใจทางการเมือง โดยใช้การคานวณด้วยตัวเลขเป็นการ
สนับสนุนการตัดสินใจเน้นกาไรจนลืมพฤติกรรมทางจริยธรรม
จริยธรรมมิได้ถูกนามาเป็นพื้นฐานในการวิเคราะห์นโยบาย
โดยเฉพาะอย่างยิ่งการละเลยต่อสิทธิของชนกลุ่มน้อยผู้เสียเปรียบ
บางกลุ่มอันนาไปสู่การเป็นสังคมที่รุนแรงแทนที่เป็นสังคม
ปลอดภัย Do no harm ไม่ทาผิดรัฐธรรมนูญหรือฉีกรัฐธรรมนูญ
(Do not violate constitution freedom) จริยธรรมดีเลิศแต่ฉีก
หรือไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญสังคมไทยยังมีใจอ้างถึงจริยธรรม
ตรงไหนอันสูงส่งของกลุ่มแกตน

72. 72
พื้นฐานทางจริยธรรม
จริยะการปฏิบัติธรรม ความดี ความถูกต้อง ความเที่ยงตรง ความ
ไม่เบียดเบียนไม่มีอคติให้วามเป็นธรรมกับทุกฝ่ายเป็นบุคคลหรือสถาบันที่มี
จรรยาบรรณตลอดประวัติการบริหารตามวิถีทางอเมริกันตั้งแต่ยุค Talor
จนถึงยุคปฏิวัติอุตสาหกรรมเกิดขึ้นโดยมีจริยธรรมเป็นพื้นฐาน แต่ชาวยุโรป
หนีมาอยู่อเมริกา เพราะเมื่อหน่วยการกดขี่ลงโทษจากศาสนารัฐธรรมนูญ
เขียนขึ้นที่อเมริกาไม่ได้อ้างอิงถึงพระเจ้า อานาจของชาติใหม่ไม่ได้เกิดจาก
อานาจของพระเจ้า แต่เกิดจากอานาจของมนุษย์ศาสนาถูกมองว่าเป็น
นามธรรม แต่สามารถนาไปปฏิบัติได้ในส่วนของบุคคล แม้จะมองว่าศาสนา
มีประโยชน์ และเป็นเครื่องมือทางการเมืองและของชนชั้น
ในศตวรรษที่ 20 นั้นความรับผิดชอบด้านจริยธรรมการบริหาร
สาธารณะได้มีบทบาทมากขึ้น

73. 73
ลักษณะของจริยธรรมสาธารณะ Public morality
ในปี 1984 York Willbern ได้มีพัฒนาขั้นตอนจริยธรรมสาธารณะ
ที่มีกรอบอย่างเด่นชัด เพื่อนามาตรวจสอบระดับจริยธรรมของ
เจ้าหน้าที่ราชการ โดยแบ่งเป็นระดับด้าน
1. พื้นฐานความซื่อสัตย์ และปฏิบัติตามกฎหมาย
2. ความขัดแย้งผลประโยชน์
3. ปฐมนิเทศการบริหารและหลักการที่เป็นธรรม
4. จริยธรรมความรับผิดชอบต่อระบอบประชาธิปไตย
5. จริยธรรมการตัดสินใจนโยบายสาธารณะ
6. จริยธรรมการประนีประนอมและการบูรณาการทางสังคม
Raymond W. Cox III. (1994:19

74. 74
จริยธรรมความรับผิดชอบต่อประชาธิปไตย คือ การได้รับ
ฉันทานุมัติจากประชาชน The consent of the people การประกันสิทธิ
เสรีภาพ และการเปิดเสรีภาพให้แก่ประชาชนเป็นจริยธรรมของ
สาธารณะ (มวลชน) ถ้าหากคุณค่าทางศาสนาไม่เปิดโอกาสให้
ประชาชนมีส่วนร่วมไม่ถือว่าเป็นพื้นฐานทางจริยธรรมชาติ คาถามมี
อยู่ว่าจะกาหนดนโยบายอย่างที่จะไม่กระทบต่อวิถีชีวิตในด้านลบของ
ประชาชน ประเทศจะสร้างภาพคุณค่าแห่งชาติได้อย่างไร ดังนั้น
จริยธรรม คริสเตียนจึงกาหนดพื้นฐาน

75. 75
บุญทัน ดอกไธสง (2542:185) โดยมีจริยธรรม ดั้งเดิม
ศตวรรษที่ (14 – 19) 5 ข้อ
1. หลักความรัก Love
2. หลักความขยัน Endeavour
3. หลักการประหยัด Economy
4. นักสารวจ Explorer
5. เสรีทางการศึกษา Mass education
(จริยธรรม คริสเตียนยุคแรก)

76. 76
หลักจริยธรรมในยุคศตวรรษที่ 21 ที่เน้นย้าปกป้องต่อสู้ 8 ข้อ
วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี
1. วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี
2. เสรีภาพ Liberty
3. ความเท่าเทียมกัน Equality
4. ประชาธิปไตย Democracy
5. เปิดเสรีภาพทางการค้า Liberalization
6. การแข่งขัน Competition
7. พันธมิตร Alliance
8. ร่วมกิจการลงทุน เล่นหุ้น Investment
ดร.บุญทัน ดอกไธสง

77. 77
การทางานเป็นนิสัยหรือพฤติกรรมของมนุษย์
เพราะมนุษย์รู้จักหน้าที่ คือ มีธรรมะ ธรรมะ คือ หน้าที่
หน้าที่ คือ จริยธรรม ซึ่ง สเต็ปเห็น คอวี เขียนหนังสือ นิสัย
7 ประการ ซึ่งแปลออกไป 58 ภาษา ซึ่งแบ่งออกเป็น
จริยธรรมที่เลวและดี 7 ประการ ดังนี้

78. 78
7 นิสัยไร้ประสิทธิภาพอจริยธรรมการทางาน
1. เฉื่อย ไม่แอ็คทีฟ (Reactive)
2. ทางานโดยไม่คิด
3. ทางานโดยไม่เรียงลาดับความสาคัญก่อนหลัง
4. คิดเอาแต่ได้
5. อยากให้เขาไหว้ตนเองก่อน (ชมก่อน) (ยกย่องก่อน)
6. ไม่ชนะจึงหาทางร่วมมือภายหลัง
7. ไม่มีการพัฒนา (กลัวการเปลี่ยนแปลง)

79. 79
7 นิสัยดีจริยธรรมทางานดี
1. เชิงรุก ใช้ความรู้ (Proactive)
2. คิดก่อนทา
3. ทางานด้วยความตั้งใจ
4. ไม่ยอมแพ้ (รักษาผลประโยชน์ทุกฝ่าย)
5. ยกย่องคนอื่นก่อน (ยกมือไหว้เขาก่อน เขาจะไหว้ตอบเรา)
6. บูรณาการประสานพลัง
7. ลับมีดให้คม (พัฒนาไม่ยุด) ปรับปรุงตัวหรือองค์การใหม่
อยู่เสมอ)

80. 80
จริยธรรมในการบริหารยุคใหม่ทีรู้จักใน
ทศพิธราชธรรม และธรรมาภิบาล Good governance
นั้นเอง แม้จริยธรรมจะมีบทบาทสูง แต่ผู้ที่กล่าวถึง
มากมักขาดสิ่งที่ตนเองอ้างถึง

81. 81
รัฐประศาสนศาสตร์ใหม่ปะทะรัฐประหาร (ทหารรุ่นเก๋า)
นักทฤษฎีการเมืองในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนั้น
ไม่ว่าจะเป็นนักวิชาการที่มีความรู้ดี และข้าราชการ อัยการ ศาล ตารวจ
รวมทั้งตระกูลที่เคยมั่งมีทั้งหลายเห็นว่าการใช้มาตรา 7 และการศึกษา
อานาจฉีกรัฐธรรมนูญว่าเป็นแนวทางแก้ไขปัญหาชาตินับเป็นเรื่องที่
จะต้องโต้เถียงเชิงนโยบายการบริหารประเทศในยุคใหม่เป็นหลุมดาทาง
จาลึก

82. 82
คาถาม : ถามหาจริยธรรมทางการเมือง
จริงหรือที่มีคากล่าวว่าถ้าไม่ยึดอานาจชาติจะล่มจม จริงหรือรัฐบาล
ไทยรักไทยคดโกงมากที่สุดตั้งแต่ตั้งประเทศ จริงหรือการยึดอานาจแล้ว
เศรษฐกิจของประเทศจะดีขึ้น จริงหรือที่รัฐธรรมนูญปี 2550 ดีกว่า
รัฐธรรมนูญปี 2540 การยึดอานาจล้มล้างฉีกรัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งเป็นฉบับ
ของประชาชน ซึ่งเป็นประชาธิปไตยมากที่สุดจนพิสูจน์ให้เห็นว่าสามารถ
สร้างรัฐบาลที่เข้มแข็ง ส.ส. ส.ว. อยู่ในสภาครบเทอมเป็นครั้งแรก เศรษฐกิจ
ฟื้นตัวจากการล่มสลายทางเศรษฐกิจในปี 2540 ประชาชนโลกยกย่องว่า
ประเทศไทยมีขีดความสามารถในการแข็งขันสูง และการปกครองของ
ภาคเอกชนเจริญก้าวหน้า นั้นคือสามารถสร้างความเชื่อมั่นทั้งในต่างประเทศ
ได้Trust and confidence ในระบอบประชาธิปไตย และระบอบเศรษฐกิจ

83. 83
ประชาชน มีรายได้ ชาติไม่ตกอยู่ในอานาจ กฎอัยการศึก ประชาชน
จะต้องเสียภาษีอากร เพิ่มขึ้นในเขตพื้นที่กฎอัยการศึก แก่ข้าราชการ ทหาร
ตารวจ เพราะเป็นกฎที่เคยปฏิบัติมา กลุ่มนักเทคโนแครทที่ชานาญงานเฉพาะ
เรื่องได้รับเงื่อนประจานั้นขาดความกระตือรือร้นในการแสวงหาโครงการ
ใหม่ๆ เพื่อนามาพัฒนาประเทศแถมยังเป็นที่รังเกียจของประเทศที่เป็น
ประชาธิปไตย ซึ่งส่วนมากเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วไม่อยากคบไม่อยากมา
ลงทุนด้วย เพราะเมื่อไม่รู้ว่าเจ้าของอานาจจะถือปืนมายึดทรัพย์สมบัติที่เขา
มาร่วมลงทุนเมื่อไหร่ และที่สาคัญที่สุดคือใครกลุ่มไหนที่ผลักดันสั่งให้เกิด
การยึดอานาจจากประชาชน โดยระบบทหารถือว่าเป็นแนวทางที่ขัดต่อ
จริยธรรมกรบริหารยุคใหม่ เพราะเป็นการสนับสุนนการใช้กาลังแก้ไขปัญหา
ชาติ ซึ่งไม่มีวันที่จะได้รับความสาเร็จ Violent will not work anywhere
anyplace, as school, family, government.

84. 84
เพราะการแบ่งงานการกันทา Division of Labour ได้
แบ่งสันปันส่วนความเชี่ยวชาญมามากกว่า 100 ปี มาแล้ว ประเทศ
ไทยยังจะมางมโข่งเป็นทั้งนักรบและนักการเมืองได้อย่างไรกองทัพ
นั้นดีมีประโยชน์มาตั้งแต่โบราณจนถึงปัจจุบัน ถ้าปฏิบัติตามหน้าที่
ไม่ใช่นากองทัพไปยึดอานาจมาจากประชาชนตามคาสั่งอันเป็น
อจริยธรรมทางการเมือง นักรัฐประศาสนศาสตร์จะต้องไม่โลภไม่
โกงเพื่ออานาจ แต่บริหารตามฉันทามติของประชาชนที่มอบให้ จึง
เรียกว่าจริยธรรมทางการบริหารในการรักษาปกป้องสิทธิเสรีภาพทั้ง
ของตนเองและประชาชน เพื่อไม่ให้ราชการกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แย่ง
อานาจไปจากประชาชน

85. 85
รัฐประศาสนศาสตร์จึงต่อต้านเผด็จการทุกรูปแบบ แต่
ถ้าหากสนับสนุนเผด็จการทั้งทางวิชาการทางสื่อสาร
ประวัติศาสตร์จะได้จาลึกไว้ว่ามันเป็นสัจจธรรมหรือไม่ จาก
วันที่ 19 กันยายน 2549 ถึงครบรอบ 1 ปี วันที่ 19 กันยายน
2550 ได้พิสูจน์ผลงานอันเยี่ยมยอดของผลงานเผด็จการอยู่แล้ว
มิใช่หรือ

86. 86
ประเด็นพิจารณา
สังคมไทยพร้อมที่ยอมรับว่าประชาชนมีความคิดประชาชนไม่ได้
รับจ้างไม่ได้ขายเสียงแม้แต่การลงมติรัฐธรรมนูญ 2550 เพราะอานาจรัฐ
เผด็จการใช้ทั้งกฎอัยการ และ กอรมน. และทหารออกไปเต็มพื้นที่
กระทรวงมหาดไทยได้ออกคาสั่งเต็มที่ เป็นไปได้หรือที่ซื้อเสียงเป็น 10
ล้าน ทั้งภาคอีสาน และภาคเหนือส่วนบนประชาชนได้มีพลังโต้แล้ว
พวกเขาคิดเป็นชนชั้นปกครองและสภา คมช. นั้นเป็นตัวแทนพวกเขาหรือ
การยัดเยียดความคิดแบบโบราณ และสั่งการแบบประชาชนเป็นคนรับใช้
นั้น คือ ความล้มเหลวโลกปัจจุบันได้เปลี่ยนไปแล้ว สถาบันใด ๆ ที่ไม่มี
ความเป็นธรรม ความไม่จริงหรือความเป็นจริงไม่อาจซ่อนเงื่อนได้
ประธาน ADB วิจารณ์ว่า