A assistência social nos governos FHC e Lula.

FACULDADE ESTADUAL DE CIÊNCIAS
ECONÔMICAS DE APUCARANA

Patrícia Taconi de Moraes Scotton Alves

A Assistência Social nos governos FHC e LULA:
Uma transição do assistencialismo para uma política
pública

Apucarana
2009

2


pública

Trabalho monográfico apresentado ao
curso de Pós-Graduação Lato Sensu em
Gestão de Políticas Sociais, do INBRAPE -
FECEA - Faculdade Estadual de Ciências
Econômicas de Apucarana- Pr, como
requisito à obtenção do título de
Especialista.

Orientação: Profª Drª Maria Luiza do
Amaral Rizzotti.

Apucarana
2009

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pública

Comissão examinadora:

__________________________________________________
Orientadora: Profª Drª Maria Luiza do Amaral Rizzotti

__________________________________________________

__________________________________________________

Apucarana, 10 de agosto de 2009

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Dedico este trabalho à família
Tobias e à família Taconi, que
compreenderam minha ausência nos
diversos encontros e reuniões para que
eu pudesse findar mais esta etapa de
meus estudos... Amo vocês!

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao conjunto INBRAPE/FECEA por ter me proporcionado a oportunidade
desta especialização.

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Aos colegas de curso, em especial, Simeire Cristina, nossa amizade permanece,
mesmo depois do término do curso.

Aos excelentes professores, mestres e doutores com quem tivemos aula, em
especial à minha orientadora Maria Luiza, que nos enriqueceu com seu
conhecimento e sabedoria.

Agradeço do fundo do coração minha querida mãe Nair, que sempre me apoiou em
tudo, devo-lhe a vida.

Às meninas da minha vida: Vanessa, Juliana, Beatriz e Júlia, vocês são parte de
mim.

E ao meu esposo querido, que tanto me ajuda em minha jornada, você é meu anjo.

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“O desenvolvimento consiste na
eliminação de privações de liberdade
que limitam as escolhas e as
oportunidades das pessoas de exercer
ponderadamente sua condição de
cidadão”
(Amartya Sen)

ALVES, Patrícia T. de M. S. A assistência Social nos governos FHC e Lula: uma
transição do assistencialismo para uma política pública. 2009. Monografia de
especialização em Gestão de Políticas Sociais – Faculdade Estadual de Ciências
Econômicas de Apucarana-PR.

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CAPÍTULO I - POBREZA E ASSISTÊNCIA SOCIAL

A assistência social, a filantropia e a benemerência sempre foram
sinônimo de ajuda ao próximo, ao semelhante, e sempre foi uma prática muito
comum na sociedade. Como sempre houve pessoas que necessitassem de algum
auxílio, a nobreza, a igreja e as instituições de caridade sempre procuraram atender
a essa demanda.
No Brasil a assistência social por parte do poder público sempre foi
marcada pelo clientelismo, patrimonialismo e assistencialismo. Sempre foi
caracterizada como benesse e favor e como uma ação caritativa por parte dos
governantes e da própria sociedade, constituindo o sujeito que a recebe como
aquele que precisa de ajuda, aquele indivíduo mísero e desventurado, visto pela
sociedade como um desafortunado e infeliz, tendo sido, e ainda o é, conceituado

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como aquele indivíduo que não gosta de trabalhar, como um “vagabundo” que
prefere pedir ajuda a ter alguma atividade remunerada, como se ele tivesse optado
por estar naquela situação, como se houvesse trabalho e remuneração digna para
todos. Outro aspecto é o “status” que aquele que ajuda e oferece auxílio recebe,
trazendo-lhe boa reputação e fazendo com que permaneça num patamar superior
daquele que a recebe.
Uma característica da assistência, desde os primórdios, é a sua
prestação àquelas pessoas mais fragilizadas e necessitadas da sociedade:
inválidos, crianças e idosos, separando um grupo eleito pela sociedade com maior
urgência para recebê-la, atribuindo-lhe um caráter seletivo. Essa forma de
assistência no Brasil, pontual, sem continuidade, também sempre foi utilizada pelos
governantes em favor de seus interesses políticos para exercer controle social sobre
a população marginalizada, obtendo assim apoio eleitoral e político, utilizando-se
também do primeiro damismo, a exemplo da Legião Brasileira de Assistência – LBA,
fundada pela então primeira-dama Darcy Vargas e hoje extinto.
Após a constituição de 1988, o Estado tomou para si a
responsabilidade e o dever de assistir e assegurar aqueles que se vêem numa
situação em que não conseguem mais prover e não tem seus mínimos sociais
providos por sua família, sendo pela primeira vez, a assistência social colocada
como política pública, de caráter não contributivo, juntamente com a saúde e a
previdência, formando o tripé da seguridade social. Encontra-se no art. 203:

A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem
por objetivos:
I- A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência
e à velhice;
II- O amparo às crianças e adolescentes carentes;
III- A promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV- A habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de
deficiência e a promoção de sua integração ao mercado de
trabalho;
V- A garantia de um salário mínimo de benefício mensal à
pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover à própria manutenção ou tê-la provida
por sua família, conforme dispuser a lei. (C.F. 1988)

Partindo do questionamento de Sposati (1989), que diz que o
brasileiro é submetido ao prévio reconhecimento social na condição de necessitado,

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levantando as seguintes questões: será que o brasileiro que utiliza o sistema de
assistência social tem os seus direitos segurados? A assistência social não é a
contra posição desses direitos? Quem são aqueles em que o Estado reconhece
como necessitado e desamparado? (SPOSATI, 1989, p.8).
Segundo o Instituto de pesquisas econômicas aplicadas – IPEA, os
cálculos do número de pobres geram polêmica, pois, dependendo do método
utilizado, aparecem resultados variados. Em nível internacional, mesmo instituições
que tratam da pobreza como o Banco Mundial e a Comissão Econômica para a
América Latina e Caribe – Cepal, da Organização das Nações Unidas – ONU, não
utilizam os mesmos critérios para medí-la. Acontece o mesmo no Brasil, onde
também não há consenso sobre a melhor forma de dimensioná-la.
Na literatura pesquisada, o autor Sen (2000) questiona a mensuração
da pobreza somente pelo fator renda, como é comumente dimensionada. Sen
(2000), embora não negue a sensata constatação de que a renda baixa é uma das
razões da pobreza, argumenta que: a pessoa pode ser pobre por privações de
capacidades, que existem outras influências sobre a pobreza real, pois o que gera
capacidade não é só a renda e que há uma variável da relação instrumental entre
baixa renda e baixa capacidade nas famílias e indivíduos (Sen, 2000, p.110).
SEN (2000, p. 112) acredita que a noção de pobreza como
inadequação de capacidade e noção de pobreza como baixo nível de renda não
podem desvincular-se, pois para ele, renda é um meio valioso de se obter
capacidades. O desemprego também seria outro exemplo de que a pessoa não fica
somente sem renda, mas que comprovadamente tem efeitos como danos
psicológicos, perda de motivação para o trabalho, perda de habilidade a
autoconfiança, aumento de doenças, conflitos nas relações familiares e na vida
social, intensificando a exclusão.
Concordando com o pensamento do autor supracitado, Raichelis
(2007) também expõe que:

Os “assistidos” dos programas e serviços assistenciais são os
pobres, geralmente assim definidos a partir de indicadores de
renda e emprego que, sendo importantes para descrever,
catalogar e classificar níveis de pobreza, são incapazes de
captar as suas múltiplas expressões, uma vez que a pobreza
não se reduz à privação material, transborda para todas as
esferas da vida social. A pobreza, mais do que uma medida

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monetária, é relação social que define lugares sociais,
sociabilidades, identidades (RAICHELIS, 2007, p.155).

Atualmente, o governo federal adota como medida o salário mínimo.
Os muito pobres ou indigentes são o grupo populacional com renda de até um
quarto de salário mínimo domiciliar per capita e os pobres aqueles com renda
domiciliar per capita de até meio salário mínimo. Ainda segundo o IPEA, em ambas
as definições, de indigentes ou de pobres, o cálculo dos grupos populacionais é feito
a partir de um parâmetro de renda abaixo do qual se supõe que um indivíduo
consiga atender suas necessidades básicas. O que supostamente distinguiria,
segundo o órgão, essas duas linhas: a indigência e a pobreza seriam as
necessidades básicas de cada grupo. A indigência considera sua renda apenas para
atender o suprimento alimentar. De modo que a renda dos considerados pobres
daria para suprir necessidades essenciais como: alimentação, moradia, transporte,
saúde, educação e etc. No presente momento o salário mínimo brasileiro é de
quatrocentos e sessenta e cinco reais (recém reajustado para março de 2009).
Sendo assim, a renda do pobre equivale a duzentos e trinta e dois reais e cinqüenta
centavos per capita e a do indigente de cento e dezesseis reais e vinte e cinco
centavos.
De acordo com o Departamento Intersindical de estatística e estudos
socioeconômicos – DIEESE, o valor da cesta básica variou em dezessete capitais
brasileiras em fevereiro deste ano, de cento e setenta e nove reais e vinte e sete
centavos em João Pessoa-PB, para duzentos e quarenta e sete reais e seis
centavos em Porto Alegre-RS. O que resultou em duzentos e doze reais e onze
centavos a média entre elas, o que revela, com esses dados, que o indigente não
tem acesso à alimentação básica, se privando do mínimo vital para sobrevivência, e
que o pobre tem acesso apenas ao alimento fundamental, não sobrando para os
outros básicos essenciais a que a Constituição se refere.
O mesmo órgão, DIEESE, reconhece este disparate quando
reconhece o salário mínimo nominal, que é o salário mínimo vigente supracitado e o
salário mínimo necessário para as suas necessidades vitais básicas, considerando o
gasto de uma família com dois adultos e duas crianças (que se equiparam a um
adulto). Neste caso, para fevereiro de 2009 o valor do mínimo necessário para suprir
essas carências deveria ser de um mil, novecentos reais e trinta e um centavos.
Este salário mínimo seria o estabelecido no preceito constitucional como segue no

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Art. 7ª, que preconiza os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros
que visem à melhoria de sua condição social e no inciso IV estabelece:

IV- Salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz
de atender as suas necessidades vitais básicas e às de sua
família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer,
vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes
periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada a
sua vinculação para qualquer fim; (C.F. 88, art. 7ª, IV).

Apesar de a Constituição prever este mínimo, as pesquisas e os
números mostram que com ele o assalariado não consegue sanar suas
necessidades, então, na prática a lei cumpre somente a primeira frase do inciso,
quando estipula salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado. O que vem
depois não se concretiza, pois este mesmo salário não é capaz de atender as
necessidades vitais básicas de uma família.
Mas além do salário mínimo ser precário, as relações de trabalho
também está sofrendo grandes alterações, e os direitos sociais trabalhistas estão
muito ameaçados. Estes direitos conquistados estão sob ataque, sob o pretexto de
que são eles que causam o desemprego, por elevarem o custo do emprego e o da
demissão do empregado para o empregador. O argumento neoliberal é que se os
diversos direitos sociais fossem reduzidos ou ‘flexibilizados’, os empregadores
teriam mais incentivos para assalariar maior número de trabalhadores. Há aqui um
engano, pois afirma que o volume de emprego é função exclusivamente de seu
custo e na realidade o volume de emprego é função, sobretudo da demanda efetiva
pelos produtos que o trabalho assalariado produz. A redução dos direitos
corresponde a uma redução da renda indireta do trabalhador (horas extras, 13ª
salário, férias remuneradas etc.). Essa redução se repercute negativamente na
demanda efetiva, que tenderá a diminuir também, o que resultaria em emprego
menor e não maior. Para evadir-se das obrigações legais, uma parcela crescente
das empresas imergiu na informalidade, multiplicando o número de assalariados
“não registrados”. Outras delas acharam brechas na legislação para se desobrigar
do cumprimento dos encargos trabalhistas (SINGER, 2004). Ainda segundo o
mesmo autor, na região metropolitana de São Paulo, a proporção de empregados
com carteira, do setor privado ou estatutários do setor público, ou seja, gozando dos
direitos sociais era de 57,3% da população economicamente ativa em 1989 e
apenas 40,2% em 2001. Nestes doze anos, os desempregados subiram de 8,7%

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para 17,6%, os assalariados sem registro passaram de 8,3% para 11,7%, os
empregados domésticos de 5,6% para 6,9%, os empregadores de 3,7% para 3,9% e
os demais (membros não remunerados da família, trabalhadores apenas para o
auto-consumo) de 1,9% para 2,3%.
Para Pochmann (2002), os pressupostos neoliberais para a condução
das políticas públicas para o mercado de trabalho, tampouco soluciona o problema
do emprego, além de promover desigualdades socioeconômicas e por último a
exclusão social. Explica que neste caso, a inclusão por meio do emprego ou com
alguma ocupação seria deficiente para gerir circunstâncias apropriadas de
participação no desenvolvimento econômico e ao acesso aos programas de
seguridade social. Forma-se uma sociedade com aqueles incluídos numa ocupação
boa e regular, os precariamente incluídos e os excluídos. Criticamente, expõe que
as instituições como sindicatos, partidos e o próprio Estado estão sendo incapazes
de dar suporte adequado aos que se acham marginalizados, revelando não apenas
uma simples falha no funcionamento de mercado, mas também nas próprias
instituições. Encerra racionalizando que uma nova situação de vulnerabilidades
sociais estaria agregada tanto à exclusão do mercado de trabalho quanto à inclusão
precária, que impediriam o acesso do trabalhador aos programas de proteção social
(POCHMANN, 2002, p. 22).
Obviamente não é só o desempregado que se constitui alvo da
assistência. Pensemos naqueles jovens que ainda não tiveram a oportunidade do
emprego e naqueles tantos que terão muitas dificuldades de arranjá-lo devido ao
seu baixo grau de instrução e por não terem experiência. Também nos que estão na
informalidade e tentam “ganhar a vida” e sobreviver de maneiras insalubres,
destituídos de qualquer garantia de uma vida digna e de qualquer direito, nas
crianças que são exploradas por mísero dinheiro para si e para sua família,
afastando-se da escola e expondo-se, impedindo uma formação saudável e integral.
Ainda naqueles que trabalharam a vida toda e pela debilidade física e fragilidade
pela idade não conseguem mais trabalhar. Muitas situações podem ocorrer, porém,
na sociedade atual o sustento das pessoas advém de sua renda, a maior parte delas
advindas do trabalho, do salário, do emprego. Presume-se que este último se torna
figura central na solução do problema de aquisição de renda, mas não na solução
dos conflitos entre classes sociais e da distribuição de renda e riqueza do país. Essa
afirmação pode ser apoiada pelos dizeres de Pochmann (2002, p. 21) que sustenta
que “o emprego, por exemplo, poderia ser destacado como uma das principais

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condições de acesso à renda e aos serviços sociais”. Segue dizendo que um
cidadão excluído do mercado de trabalho, pode ser conduzido, além da carência
material, a restrição de direitos, de segurança socioeconômica e de auto-estima,
pois um indivíduo exposto a longo tempo sem trabalho representa grande
fragilidade, ainda maior que um contratempo causado por uma doença ou um
acidente de trabalho, que por si justifica o seu afastamento (POCHMANN, 2002, p.
21).
Adentremos um pouco na reflexão que Martins (2002) faz sobre o
operário e o excluído. Ele diz que o operário é o trabalhador assalariado, uma
categoria substantiva, concernente a um sujeito objetivo, social e histórico, sujeito de
contradições, que expressa possibilidades históricas. Independente de sua vontade
subjetiva, ele tem uma realidade objetiva e é um “produto” histórico. “Excluído” é
somente um rótulo abstrato, que não corresponde a nenhum sujeito de destino, que
para as pessoas e os grupos sociais com essa rotulação, não há perspectiva e nem
destino históricos. Conforme sua análise, o operário, enquanto trabalhador coletivo
faz parte de uma transformação social porque ele personifica a contradição entre o
caráter social da produção e a apropriação privada dos rendimentos da produção.
Dessa relação surgem várias questões, uma delas a exploração do trabalho, que
não raro, extrapola seus limites. A esse respeito, Martins (2002) expõe a
necessidade de transformação das relações sociais e de poder. Essa potencialidade
estaria dentro da própria condição operária, uma vez que ele não só produz e se
reproduz no processo de procriação ampliada do capital, mas também se apropria
desigualmente da riqueza criada. É o agente da mais valia e produto da realização
desigual da riqueza criada. Sua reflexão instiga quando expressa que quem não
está incluído, não pode ser participante das potencialidades de transformação da
sociedade nem de sua história, não pode usufruir de seus bens e produção, nem de
sua riqueza. Por estarem excluídos da criação da realidade social, não tem
disposição de intervir na sua dinâmica (MARTINS, 2002, p. 32).
Nas palavras do autor: “O sistema econômico não se sente obrigado
a pagar pelos problemas sociais que cria. A contrapartida do trabalho livre é hoje a
contrapartida do lucro livre e socialmente irresponsável”. Esse modelo de
crescimento econômico vigente, comprometedor do desenvolvimento social, leva
progresso, tecnologia e bem estar para setores limitados da sociedade e a extremos
de privação, pobreza, opressão e marginalização social para tantas outras parcelas
da população. Por isso, um complexo fator econômico e político gerou uma

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transformação de parte da classe trabalhadora em excluídos. Esses, outrora
estabelecidos nas fábricas (e em seus empregos) estão nas ruas, nas favelas e
assentamentos, nas invasões e as margens do crescimento urbano. Na frase de
Martins (2003): “Eles são apenas o trabalhador potencial, o resíduo crescente do
desenvolvimento econômico anômalo”. Excluídos das oportunidades de participação
social e das possibilidades de fazerem história. Não podem ao menos realizar
greves, não podem recusar trabalho, pois ninguém os quer.
Como coloca Sposati (1989), é notório como o homem só possui a
sua existência reconhecida quando se faz trabalhador aos olhos do capital. Aquele
que não dispõe de um trabalho formal, não adquire visibilidade econômica, nem
política. Possuir somente a força de trabalho não é o bastante, é preciso a posse e a
efetivação de um emprego para ser notado e ter o mínimo de reconhecimento que
dele advém. Por esse motivo, quando o trabalhador é impedido de realizar o seu
trabalho por motivos adversos, ele enfrenta um rebaixamento social, pois também
está afastado do processo produtivo. E aí entra a assistência para dar conta dessa
parcela que não existe para o capital: o trabalhador desempregado (que beneficia
imensamente o capital, pois faz parte do seu exército de reserva), o que não possui
vínculo empregatício, o indigente e aqueles sem nenhuma perspectiva de vida ao
que Sposati (1989) chama de “Estado de Bem estar ocupacional” em que são
substituídas as relações de direitos universais, que são assegurados pela
Constituição, por direitos contratuais. Pois é o contrato de trabalho que estipula as
condições do trabalhador na previdência ou assistência social (SPOSATI, 1989, p.
14).
Assim, a assistência social que deveria ser um direito, veste uma
roupagem de ajuda, pois se destina a um grupo invisível aos olhos do mercado e da
sociedade, um grupo que não tem visibilidade política, principalmente por, muitas
vezes, não fazer parte do confronto capital-trabalho. Com isso também não atinge a
opinião pública já que “não existem”. Como bem expõe Sposati (1989): “ao constituir
ajuda, o campo da assistência social se põe imediatamente como o do não direito.
Para ser reconhecido como possível usuário, a necessidade apresentada deve ter o
mérito de ser atendida”. (SPOSATI, 1989, p. 15).
A Constituição de 1988 também assegura um salário mínimo para o
idoso e para o portador de deficiência que não possui meios pessoais ou familiares
de manter-se, logo, o conceito de necessitado e desamparado é atribuído àqueles
que têm o seu físico fragilizado associado à dificuldade financeira, ficando assim o

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Estado responsável por estes, trazendo uma expansão do modelo de Seguridade
Social de outros países em que a assistência social é direcionada às pessoas
debilitadas, acidental ou naturalmente. O último World Development Report 1988
considera sistema de seguridade social “os programas públicos que garantem a
manutenção das pessoas, caso percam sua fonte de renda por aposentadoria,
invalidez, morte do principal provedor, enfermidade, maternidade, acidente de
trabalho e desemprego” (SPOSATI, 1989, p.8). Nesta concepção, a seguridade é
associada à substituição da renda, ou seja, necessitado é aquele que não possui
renda própria e em consequencia, a assistência social formaria uma substituição do
salário e não um salário direto, como os serviços oferecidos pelas políticas sociais.
Neste sentido, é interessante ponderar a reflexão feita por Sposati
(1989, p.9), quando discorre que o conceito de seguridade social se baliza de duas
formas: de um Estado Providência, que oferta serviços sociais básicos a toda
população ou em marcos restritivos, a dizer, somente aos necessitados. Na primeira
opção, o Estado complementaria e elevaria o valor do trabalho, sendo o acesso aos
serviços como um salário indireto. No segundo caso, não tem como referência o
serviço, o salário indireto, mas a própria remuneração direta do trabalho. É neste
panorama que o Banco Mundial atribui à seguridade social a preocupação com “os
que não tem renda própria”. Ele não coloca em questão, direta e imediatamente, a
capacidade aquisitiva do salário, mas a incapacidade de alguém ser assalariado.
Muitos autores concordam, dentre eles Mota (2000, p.143), que essa
nova definição da seguridade social, apesar de equivaler-se teoricamente aos
sistemas de proteção social dos países desenvolvidos, não equaliza as condições
históricas sob as quais os diversos países instituíram seus sistemas de proteção
social, nem tampouco autoriza atribuir a fragilidade das políticas de seguridade
social no Brasil ao exagero de intervenção social do Estado, como apregoam os
neoliberais. Embora a seguridade social brasileira tenha o mesmo direcionamento e
conteúdo daquelas que configuram o estado de bem estar social nesses países
desenvolvidos, as características excludentes do mercado de trabalho, o grau de
concentração de renda e as fragilidades do processo de publicização do Estado
permitem afirmar que no Brasil a utilização da concepção de Seguridade Social não
se traduziu objetivamente numa universalização do acesso aos benefícios sociais.
O Estado implementa medidas de proteção social através de políticas
sociais, devolvendo o que é da sociedade por direito (através de leis, Constituição,
etc.) e mediando o conflito existente entre as classes. Fleury (1989) assinala três

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modalidades desta proteção, cada uma delas marcada por dado contexto histórico,
político, jurídico e institucional e são elas: assistência social, seguro social e
seguridade social. Reitera ainda que as primeiras medidas de proteção social
tiveram origem num quadro severamente liberal, no qual se negava a necessidade
da intervenção estatal nas questões de natureza social, sob a alegação da eficácia
do mercado no cuidado dos problemas emergentes. Não obstante, a bela
construção teórico-ideológica liberal, o laissez faire revelou-se incapaz de conter os
problemas gerados pelo mercado, requerendo a intervenção do Estado na regulação
das relações de trabalho e nas questões relacionadas à reprodução da força de
trabalho (Fleury, 1989, p. 43). Vemos que esta história se repete se considerarmos a
crise financeira e econômica mundial por que estamos passando, na qual o
mercado, principalmente dos países ricos, foi afetado profundamente com a falência
de bancos, a exemplo do Lehman Brothers com 158 anos de existência, setores
imobiliários e automobilísticos. O neoliberalismo, que apregoa a necessidade de um
Estado mínimo, agora recorre a esse mesmo Estado, que agora se torna “máximo”
para salvar o mercado da crise, injetando na economia grande quantia de dinheiro e
criando diversos pacotes anti-crise para socorrê-lo.
No caso da assistência social, Fleury (1989) faz uma reflexão
interessante ao observar que se trata de uma relação de cidadania invertida, já que
o indivíduo passa a ser beneficiário do sistema pelo motivo mesmo do
reconhecimento de sua incapacidade de exercer plenamente a condição de cidadão.
Nesta circunstância política de cidadania invertida, a pessoa se depara com o
Estado quando se reconhece como um não cidadão. As suas características
jurídicas e institucionais são a ausência de uma relação expressa e formalizada de
direito ao benefício, gerando instabilidade das políticas sociais nesta área, e um
alicerce institucional nas instituições beneficentes (Fleury, 1989, p. 44). Isso
realmente ainda acontece devido à herança herdada por nós, brasileiros, de um
assistencialismo caritativo e benemérito, e as idéias da autora contribuem em
demasia para o assunto tratado, porém deve-se lembrar que nessas duas décadas
os avanços e as conquistas na questão dos direitos sociais assistenciais são
irrefutáveis, a começar pela Constituição de 1988 e subseqüentemente, outras leis
que mostram esse desenvolvimento.
Outra forma admitida pela proteção social, citada por Fleury (1989) é
resultado de um contexto social em que o operariado é reconhecido na ordem
política e econômica: o seguro social. Sua particularidade é dirigir-se à cobertura da

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população assalariada estabelecendo uma relação jurídica contratual e os benefícios
são de acordo com a contribuição efetuada, não tendo relação imediata com as
carências do beneficiário. Geralmente a adesão é compulsória, baseada num
contrato reservado, para apenas uma dada parcela da população. O que Fleury
(apud Santos, 1989) chama de “cidadania regulada”. (Fleury, 1989, p. 44).
As concepções de proteção social com base na evidência da
necessidade ou no contrato estabelecido são rompidas pela seguridade social que
oferece uma relação de cidadania plena em que o Estado fica obrigado a
estabelecer os mínimos sociais vitais à sua população. Através da seguridade social
originou-se o Estado de bem estar social que é baseado em uma relação de direito
social atrelado à condição de cidadania e institucionalmente refere-se a uma
organização nacional da política social em que o Estado toma para si o ônus básico
e o financiamento do sistema. Um projeto de rearranjo das relações sociais em
direção à redistribuição de renda e, por conseguinte à igualdade e justiça social para
todos (Fleury, 1989, p. 45).
FLEURY (1989) ratifica o pensamento de que o seguro social se
destina mais para o controle da sociedade, dos trabalhadores a fim de apaziguá-los
do que o combate à pobreza e desigualdade. Conclui que a própria cronologia de
implantação desses seguros mostra que os trabalhadores mais combativos que
tiveram primazia na cobertura e só mais tarde, os camponeses, domésticos e
autônomos.
Segundo Falcão (1989), a questão da pobreza começa a ser notória
na modernidade capitalista, em que não consegue mais se justificar como
fragilidade, limites individuais ou ainda como fenômeno estrutural em decorrência de
um modo de produção que acirra a exclusão, as desigualdades e injustiças sociais.
Para ela, as iniciativas espontaneístas da sociedade civil ou do Estado já não eram
mais eficientes no enfrentamento desta pobreza. A história da seguridade social vai
avançando, estruturando o Estado como sua figura fundamental. A autora ainda cita
que esses avanços não foram fáceis, mas fruto de muitas contradições e conflitos
inerentes à sociedade capitalista: as crises do processo de acumulação capitalista,
os conflitos comuns entre a burguesia e o proletariado, a força e expansão do
socialismo e o momento que o mundo passou no pós 29, pressionaram a classe
dominante capitalista a reverem todo o processo de acumulação e dominação que
conduz.

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FALCÃO (1989, p. 115) diferencia o Estado providência do Estado
assistencial em que o primeiro assume de forma rígida o cumprimento dos direitos
sociais através das políticas sociais. Nos países em que foi implementado, o Estado
providência produziu uma melhora real das condições materiais de vida da classe
trabalhadora. Segundo a autora, estabeleceu maior equidade social e crescimento
do consumo dos bens produzidos.
Neste caso, o Estado providência é resultado de um pacto social e
político entre capital-Estado-classe trabalhadora e não é só uma mera aliança, mas
que envolve um compromisso e controle deste compromisso entre as forças que
dele fazem parte. Consolida a seguridade social para os trabalhadores e garante as
bases para o avanço da acumulação capitalista, além de apresentar como agente
central da reprodução social. O Estado providência é expressão essencial do
Estado, tendo sua racionalidade no paradigma dos direitos sociais extensivos a
todos os cidadãos da nação.
No caso do Estado assistencial, a autora estabelece que ele tem um
frágil engajamento no enfrentamento à pobreza e sua justificativa é a falta de
recursos ou mesmo sua banalização e secundarização, entre outras. A pobreza
surge socialmente como um fenômeno difícil de solucionar, quer pela ausência de
recursos para dar efetividade no seu enfrentamento ou pela dispersão das tensões
sociais causada pelas ações assistenciais compensatórias produzidas pelo Estado e
pela sociedade civil e se processa inclusive em uma convivência pacífica com “os
pobres”, banalizando a pobreza e naturalizando-a. O Estado assistencial não faz
pactos, como o providência, mas sim alianças conjunturais. Apresenta-se frágil e
impotente fazendo com que a sociedade civil e o próprio pauperizado coopere na
realização dos serviços sociais. Essa rede de solidariedade civil preenche as tarefas
do Estado providência. Ele se torna uma expressão secundária do Estado, como
sendo um Estado marginal que deve dar conta da população excluída. (FALCÃO,
1989, p. 116).
Logo abaixo, alguns dados interessantes sobre pobreza no Brasil,
extraídos de um artigo de um site não oficial, em outubro de 2004, pois se achou
dificuldade em encontrar os mesmos dados em sites governamentais.
Informações retiradas do site brazil-brasil.com, revela que dentre os
países em desenvolvimento, o Brasil ocupa o 9º lugar em renda per capita, mas cai
para o 25º lugar quando se fala em proporção de pobres. Isso coloca o Brasil entre
os países de alta renda e alta pobreza.

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Ao mesmo tempo em que está entre os 10% mais ricos, integra a
metade mais pobre dos países em desenvolvimento. Segundo o site, 1% dos mais
ricos se apropria do mesmo valor que os 50% mais pobres. A renda de uma pessoa
rica é 25 a 30 vezes maior que a de uma pessoa pobre.
Há no País 56,9 milhões de pessoas abaixo da linha de pobreza e
24,7 milhões de pessoas vivendo em extrema pobreza. Para se erradicar a extrema
pobreza brasileira seria necessário não mais que 1% da renda do País e para se
erradicar a pobreza seriam precisos 5%.
A renda média brasileira é seis vezes maior que o valor definido
como linha de indigência. Ou seja, se a renda brasileira fosse igualmente distribuída,
estaria garantido a cada pessoa seis vezes aquilo de que necessita para se
alimentar.
Esses breves dados já nos dão motivos suficientes para
reconhecermos a necessidade de tornar a população mais assistida pelo Estado, e
de ascendermos no caminho da construção da política pública de Assistência Social,
consolidando direitos.
Como resultado de uma soma de esforços no sentido de
redimensionar a assistência social no campo das políticas sociais, A Lei Orgânica da
Assistência Social – LOAS, apesar de seus limites, propôs o direito à proteção social
aos mais pobres. Esse avanço se destaca por alguns motivos elencados, quais
sejam: a importância do reconhecimento do texto legal que define a assistência
social como política pública de seguridade social, a instituição do Benefício de
Prestação Continuada – BPC, as diretrizes de descentralização e participação
popular, a formação de conselhos de assistência social deliberativos e paritários nos
três entes federados, democratizando a gestão, também o Fundo Nacional de
Assistência Social – FNAS e a realização das Conferências de Assistência Social
(RAICHELIS, 2007, p.150).
Porém Raichelis (2007) exorta para o fato de no campo da
seguridade social, “a lógica de concessões dos benefícios apoiou-se no critério
trabalho e não no da cidadania, o que significa que a base de referência para as
transferências monetárias e de serviços é o Status ocupacional, ou seja, a cidadania
regulada”, e não
a universalização e acesso incondicional ao conjunto de bens e serviços por parte
de todos os cidadãos (RAICHELIS, 2007, p.152).

20

Uma consideração importante da autora refere-se às diferentes
respostas que os sujeitos envolvidos (os usuários das políticas de assistência)
podem fornecer: pode sim gerar conformidade e passividade como também revolta,
resistência e abertura de novas perspectivas, revelando a contraditoriedade da
assistência social enquanto na geração de emancipação. Podem ainda estar
começando, mas na opinião da doutora, o estímulo à participação popular na gestão
e implementação, desviam as ações de assistência do patamar de ajuda e tutela
para o plano do direito e cidadania (RAICHELIS, 2007, p.160).
Findando este capítulo, tentou-se elucidar a questão da pobreza,
que é bem ampla e complexa, habitualmente tratada no meio acadêmico como
questão social, expressão que deixa muito a desejar devido à sua amplitude.
Havendo esta “questão social”, é urgente redefinir a função do Estado em suas
atribuições, que tem o seu papel primordial na intervenção da mesma, por meio de
seus governantes, o que será tratado nos capítulos a seguir.

Capítulo II: GOVERNO FHC E A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

2.1 O plano do primeiro governo de FHC: mãos à obra Brasil

Neste capítulo, se dará atenção para os planos de governo de
ambos os mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, expondo suas
propostas nas diversas áreas, intitulados: Mãos à obra Brasil e Avança Brasil,
respectivamente, conhecendo o nível de atenção dispensada à área da Assistência
Social. Em seguida, apurar-se-á um levantamento do Instituto de pesquisas
econômicas aplicadas – IPEA, sobre os dois governos, também na área social, e por
fim tecer algumas críticas de diversos autores em relação à temática.
Na proposta de governo do primeiro mandato do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998), publicada pelo governo federal com o título: Mãos à
obra Brasil – Proposta de Governo, ele faz a síntese, no primeiro capítulo, do seu
novo projeto de desenvolvimento para o país. Faz um esboço geral de como seria
esse projeto e suas principais características, priorizado cinco temas: emprego,
agricultura, segurança, saúde e educação, que são referenciadas logo na

21

introdução. A atenção para esses temas se daria a partir de uma política econômica
competente, que preservasse os resultados do Plano Real, juntamente com uma
Reforma do Estado brasileiro, consolidando a estabilização da economia, dando
instrumentos eficazes para as políticas sociais (Cardoso, 1994, p.11).
A proposta foi de um novo modelo de desenvolvimento que tivesse
necessariamente uma dimensão internacional, com definição de sua inserção na
economia mundial, reconhecendo que isso poderia tanto alavancar o
desenvolvimento quanto dificultar a retomada de crescimento. Para isso, reforçar a
capacidade de negociação entre blocos regionais e empresas transnacionais,
atraindo capitais, competindo com países desenvolvidos, tendo sua base na
expansão do mercado interno e externo.
Novo modelo de desenvolvimento compreendendo estabilidade da
moeda com definição de regras sobre investimento e financiamento, prioridade na
política econômica e abertura ao capital estrangeiro e regras de negociação
internacional (CARDOSO, 1994, p.12).
O desenvolvimento do país se daria após a estabilização da
economia e para que a sociedade fique na rota do progresso econômico e social
seria necessário o equilíbrio macroeconômico. Propõe o esgotamento do antigo
modelo em que a industrialização era protegida e a implementação de um novo
modelo que houvesse uma reorganização do Estado, inserindo a economia
brasileira no mundo, combatendo a miséria e distribuindo renda. Para esse governo,
uma economia globalizada levaria a conquistas científicas e tecnológicas
(CARDOSO, 1994, p. 13).
Para alcançar esse novo modelo, esse governo propôs o
estabelecimento de uma verdadeira parceria entre setor privado e governo, entre
universidade e indústria, tanto na gestão, quanto no financiamento do sistema
brasileiro científico e tecnológico. O motor do progresso seriam formas mais
avançadas de produzir e a médio prazo, modernização da agricultura e do parque
industrial do Brasil, com atenção às pequenas e médias empresas, aproveitando
recursos naturais para gerar empregos e divisas e também, aproveitar o potencial
gerador de empregos do turismo, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, que
seriam desenvolvidos nos próximos quatro anos (CARDOSO, 1994, p.16).
Dos recursos necessários para o programa, as fontes que foram
elencadas são: as verbas tradicionais do orçamento público, os fundos provenientes
do processo de privatização, a criação de um fundo de financiamento do

22

desenvolvimento, usando parte das reservas internacionais do país, a participação
nos mercados financeiros nacional e internacional, mediante a emissão de títulos de
longo prazo, o que ele coloca como sendo possibilidade concreta a partir da
estabilização macroeconômica, a definição de uma nova parceria com o setor
privado na utilização de investimentos públicos, na forma de concessões ou de
associações com empresas nacionais e estrangeiras e finalmente as fontes usuais
de financiamento externo. Expressa a importância de uma redefinição do Estado
como instância reguladora nas parcerias com o setor privado para evitar monopólios
e abusos do poder econômico. Outra consideração é o governo ter capacidade de
regular as prestações de serviços públicos no interesse do cidadão e dos objetivos
estratégicos do país, proporcionando bons serviços públicos.
Além disso, o governo definirá o Programa Comunidade Solidária, o
qual será tratado a seguir, incorporando e ampliando a experiência brasileira recente
em projetos especiais de alimentação , de distribuição do leite e combate à fome.
Reserva boa parte do plano para falar do orçamento da União,
fazendo referência a uma ampla Reforma fiscal para consolidar o saneamento
financeiro do Estado, em seguida trata dos setores de indústrias de bens de
produção, indústrias de base como transporte, energia e telecomunicações, tendo
para este último setor, a proposição de uma emenda constitucional visando à
flexibilização do monopólio estatal, incentivando investimentos privados. Na política
industrial e comércio exterior, o governo pretende propor uma política que considere
o processo de globalização e tecnológico, não cabendo mais ao Estado o papel de
produtor exclusivo de bens e serviços, mas normatizador, neutralizador das
distorções do mercado e coordenador de investimentos, propondo também o
aumento da competitividade, o que considera indispensável ao crescimento da
economia, gerando empregos. Mas reconhece que na consolidação desse processo
de abertura de mercado, precisa-se evitar a destruição de empregos. Fala ainda de
ciência e tecnologia, política externa, sempre inserindo o Brasil no processo global,
com participação nas decisões internacionais, criação do Mercado Comum do Sul -
MERCOSUL e de uma relação diplomática entre os países.
No terceiro capítulo de sua proposta, o governo FHC dispõe sobre
as cinco metas prioritárias, começando pela agricultura, dando prioridade para
implantação de projetos públicos de irrigação no Nordeste de pequenas e médias
propriedades e financiar projetos privados; apoiar técnica e financeiramente o
pequeno produtor; implantação de educação básica no interior e profissionalização

23

do produtor rural, o que no plano dá-se maior ênfase à profissionalização, ou seja, o
preparo para o trabalho manual e não tanto pela formação educacional. Em relação
à reforma agrária prevê o assentamento de 40 mil famílias no primeiro ano; 60 mil no
segundo; 80 no terceiro e 100 mil famílias no quarto ano, executando, juntamente
com os estados e municípios obras sociais e investimentos de infra estrutura nos
assentamentos; incentivar a participação do setor privado na infra estrutura de
exportação, geração e distribuição de energia elétrica e outros investimentos, bem
como no desenvolvimento tecnológico, o que mostra a disposição desse governo,
não só na área da agricultura, mas em todo o plano, da modernização pretendida
(CARDOSO, 1994, p. 106).
Outra meta prioritária é a educação e um dos objetivos será o de
garantir vagas para todos, acesso à educação infantil para crianças provenientes de
famílias em situação de pobreza, com participação, além do poder público, da
comunidade (empresas, sindicatos, associações); ampliar o acesso de minorias
desprivilegiadas como negros, Pessoas Portadoras de Deficiências - PPDS e em
situação de extrema pobreza. Não deixa de contemplar em seu plano a questão da
merenda escolar, que enfatiza a descentralização e ampliação do atendimento à
população escolar pobre (CARDOSO, 1994, p. 122).
Para o emprego, outra meta prioritária, o governo aposta na
estabilização econômica, instituída pelo Plano Real, nas reformas estruturais e nos
incentivos aos investimentos privados, para a atração de recursos externos, como
fórmulas para a geração de empregos. No plano, em diversas vezes, alguns temas
são abordados mais de uma vez, alguns deles se misturam, pois não segue uma
seqüência exata. Ainda no tema emprego, propõe ampliar programas de habitação
para a população com renda familiar de até cinco salários mínimos; melhoria das
condições e ambiente de trabalho; estabelecimento de planos especiais de
fiscalização para coibir o trabalho escravo, a exploração de menores, a
discriminação de mulheres. Prevê o desenvolvimento de programas de capacitação
para trabalhadores de todos os níveis educacionais, valorização do servidor público
estabelecendo um plano de carreira a partir de diretrizes da reforma do Estado,
objetivando a qualidade na prestação dos serviços públicos. Na questão do salário
mínimo, definir uma política em conjunto com trabalhador e empresários, compatível
com o controle da inflação, expansão da economia e do emprego e com
financiamento da previdência social, tendo a meta de fixar a cada ano, aumentos

24

reais no salário mínimo para dobrar o seu valor atual no quarto ano de governo
(CARDOSO, 1994, p. 145).
São várias as medidas propostas pelo governo para o emprego,
inclusive abordando outros temas que considera relevante para essa questão.
Assistência ao trabalhador e proteção contra o desemprego, desempenhando a
criação do que chama de duas modalidades de assistência que seria o pagamento
de uma só vez das parcelas do seguro desemprego para ajudá-lo a se instalar como
autônomo, sócio de cooperativa ou outro empreendimento e assistência financeira a
trabalhadores afetados por desemprego de longa duração, em setores econômicos
selecionados e que estejam em idade escolar (CARDOSO, 1994, p. 147).
Quando chega à área da saúde, suas propostas ficam em torno do
Sistema único de saúde – SUS, no sentido de expandir, com descentralização, de
aumentar sua eficiência e controle, sistemas de avaliação, melhora de qualidade,
regulação do sistema privado de atenção médica, implantação de uma política de
assistência farmacêutica, além de uma meta de, no mínimo, R$ 80,00 anuais, por
habitante (CARDOSO, 1994, p. 159).
Sobre a segurança, mais uma das cinco metas prioritárias, o
programa expõe que não é somente a miséria e as injustiças sociais que causa a
criminalidade, mas também a falta de aplicação das leis pelo poder público, assim
como quebrada está a máquina do Estado Brasileiro. Quando fala da polícia federal,
enumera que faltam efetivos e equipamentos, que há distorções salariais e
culpabiliza um sindicalismo radical de ter abalado a hierarquia e a disciplina da
organização. Volta a se referir como em quase todo o programa, à retomada
sustentada do crescimento econômico e sua conseqüente distribuição de renda, que
segundo o plano, são os objetivos maiores, são condições necessárias para reverter
a violência, mas não suficientes; Estreitamento e cooperação com os estados e
municípios na defesa da segurança pública; formulação de uma nova política de
assistência aos usuários de drogas ilícitas; reforma do código de processo penal,
acompanhando todas as outras reformas, criação do juizado de pequenas causas
criminais no âmbito federal e estímulo para a esfera estadual, construções e
aperfeiçoamento do sistema penitenciário com incentivo a programas de formação
educacional do preso, enfatizando o trabalho como um dever e um direito, de apoio
a sua reinserção social e de assistência às vítimas de crimes e aos dependentes dos
presos e fortalecer os órgãos federais de segurança e fiscalização (CARDOSO,
1994, p. 167).

25

Expõe algumas medidas para a habitação, como aplicar R$ 3
bilhões para famílias de baixa renda, utilizando R$ 2,2 bilhões do FGTS e 800
milhões de contrapartida dos municípios. Dentre as principais ações para o
saneamento básico, está em definir critérios para concessão de serviços, permitindo
a parceria de participação da iniciativa privada e faz referência também a consórcios
intermunicipais, assim como para o meio ambiente e saúde (CARDOSO, 1994, p.
171).
Em seguida, contempla o trabalho em parceria com os estados,
municípios e organismos internacionais para a melhoria da infra estrutura básica,
divulgação do Brasil no exterior e mais uma vez aparece o estabelecimento de
parcerias, ditas sólidas, em conjunto com a iniciativa privada (CARDOSO, 1994, p.
183).
Dedica boa parte do plano às Reformas, começando com a do
Estado, pois para FHC o Estado perdeu a capacidade de investir e assim deixou de
promover o desenvolvimento, a justiça e o bem estar. Para ele, é evidente a falência
do Estado na deterioração dos serviços públicos e de segurança, educação e saúde
e se ausentou de áreas básicas como agricultura, ciência, tecnologia e o
desenvolvimento industrial. No mesmo contexto segue apontando para outras
reformas como a administrativa, a fiscal, da previdência social e termina o capítulo
falando da importância e da atenção dispensada em seu governo à privatização que
é parte do novo modelo de financiamento do desenvolvimento (CARDOSO, 1994, p.
205).
No último capítulo do programa, FHC dedica ao assunto da parceria
Estado-sociedade começando com a área da cultura, meio ambiente e somente
depois aborda a questão que é prioritária nesta pesquisa que é a maneira como seu
governo enfrenta a questão da pobreza e da fome.
Reforça que uma das características marcantes de seu governo será
a parceria Estado-sociedade, aumentando a eficácia do gasto público e dando
transparência às ações públicas. Depois de dedicar doze páginas aos temas cultura
e meio ambiente, é abordado o tema pobreza e fome que começa evidenciando a
contradição entre as regiões do país em que a concentração de pobres no Norte e
Nordeste é na área rural e nas regiões Sul e Sudeste, por causa do forte êxodo
rural, os pobres se concentraram nas regiões metropolitanas. A acentuação da
desigualdade entre ricos e pobres e o conseqüente aumento de pobreza deveu-se

26

ao intenso crescimento populacional verificado no Brasil até o final da década de 70
(CARDOSO, 1994, p. 222).
Assim como no restante do plano, volta a salientar que a erradicação
da miséria e da pobreza se dará com a retomada do desenvolvimento econômico,
em novas bases, com redistribuição de renda e geração de empregos, pelo controle
da inflação e pela reforma do Estado para garantir mais investimentos na área social
e maior eficácia nos programas que chama de compensatórios. Considera que a
gravidade da situação exige medidas emergenciais como programas assistenciais
específicos. Acredita que nesta luta contra a miséria e a fome, as iniciativas e
experiências que mais deram resultados foram aquelas em que houve parceria entre
os governos federal, estadual e municipal em conjunto com a comunidade, seja
instituições filantrópicas ou associações comunitárias (CARDOSO, 1994, 223).
Portanto, “os programas sociais de natureza assistencial do governo
Fernando Henrique serão estabelecidos a partir do princípio da parceria entre
Estado e sociedade” (Cardoso, p.224), de forma descentralizada, com definição de
responsabilidades dos governos federal, estadual e municipal (CARDOSO, 1994, p.
224).
Na seqüência, o plano dedica quatro páginas ao seu principal
programa na área da assistência: o Comunidade Solidária que tem como princípios
a mobilização e a participação da comunidade, articulação de instituições, agentes e
recursos e a descentralização das ações. Contará com recursos orçamentários, dos
fundos regionais, sociais e de financiamentos internacionais. Não haveria aumento
de tributos, nem criação de novo fundo, mas reorientação dos gastos do governo.
Seriam destinados R$ 4 bilhões por ano para financiar atividades do programa
Comunidade Solidária e faz referência também aos eventuais financiamentos
internacionais e recursos privados.
A priorização do programa é suplementar as áreas de educação,
saúde, habitação e saneamento, infra-estrutura e alimentação. Para a eficácia do
programa será implantado um sistema de avaliação com indicadores de
desempenho, permitindo a auditoria e controle social das ações (CARDOSO, 1994,
p. 225).
Termina falando de alguns segmentos que considera serem mais
desprivilegiados. Criança e adolescente é o primeiro deles, que especifica algumas
medidas como apoio aos conselhos estaduais e municipais, apoio, implementação,
criação e funcionamento dos Conselhos municipais de saúde e assistência social e

27

seus respectivos fundos, de forma a manterem uma estreita vinculação com os
conselhos da criança, apoiar a melhora das condições de atendimento social e
assistencial de entidades públicas e privadas que prestam assistência na violação
dos seus direitos básicos, promover uma ampla reforma nos órgãos de assistência
ao governo federal, entre outras (CARDOSO, 1994, p. 234).
Outro segmento é o da mulher, que segundo o programa, implantará
de imediato o Programa de assistência integral à saúde da mulher – PAISM, em
todo o país, com sua descentralização e municipalização e outras medidas. Depois
segue com outros segmentos como negros, índios e portadores de deficiência,
quando se refere, pela primeira vez em todo o plano, à Lei Orgânica da Assistência,
em relação a agilizar a implantação da concessão do benefício de um salário mínimo
mensal a esse segmento, assim como para a terceira idade e para finalizar, segue
falando de esporte, mas em nenhum momento o coloca como parte importante para
o resgate de jovens e crianças das ruas e das drogas (CARDOSO, 1994, p. 253).

2.2 O segundo governo FHC: Avança Brasil

O segundo plano é divido em quatro objetivos e dá continuidade à
política iniciada em 1995. O objetivo número um, continua sendo consolidar a
estabilidade econômica iniciado no Plano Real com a idéia de uma nova ordem que
redefina as atribuições do Estado e das empresas privadas, na construção desse
modelo de desenvolvimento. Com as reformas de ordem econômica, o governo
abriu espaço ao capital privado na modernização da infra estrutura básica do país,
pois para ele, o Estado brasileiro, muito amplo e grande consumidor de recursos,
não cumpre bem o seu papel. Assim criou órgãos para regulamentar e fiscalizar
essa participação, garantindo à população serviços de qualidade, a preços justos
(CARDOSO, 1998, p. 33).
Segundo a proposta, algumas etapas foram cumpridas com êxito
como: o combate à inflação e à cultura de indexação; as reformas da ordem
econômica, base legal indispensável à participação do capital privado, sobretudo na
área de infra-estrutura e a gestão da política de curto prazo, mantendo os principais
fatores macroeconômicos sob controle (CARDOSO, 1998, p. 32).

28

Este segundo plano tem um teor diferenciado, pois além de
consolidar as primeiras propostas, se esforça para apresentar números positivos do
primeiro governo, mesmo porque estava em campanha. Insiste em que a
estabilização da economia e o controle da inflação promovem mais qualidade de
vida para a população e apresenta alguns índices de diminuição da pobreza e
aumento dos rendimentos da população, bem como alguns números de aumento de
postos de trabalho (CARDOSO, 1998, p. 37).
A proposta se comprometia, caso Fernando Henrique fosse reeleito,
a cumprir as seguintes diretrizes para a área econômica: reforçar as medidas
destinadas a remover os obstáculos estruturais à competitividade dos produtos
brasileiros, o chamado “custo Brasil”, implantar política específica de promoção das
exportações, conforme os compromissos já delineados no Programa Especial de
Exportações – PEE e orientar o sistema de crédito para operações de longo prazo,
compatíveis com as metas de crescimento econômico, aumento das exportações e
do investimento, em cenário de estabilidade (CARDOSO, 1998, p. 45).
Em relação à política externa, tema que Fernando Henrique continua
a priorizar, coloca dois objetivos básicos como criar condições externas
crescentemente favoráveis ao desenvolvimento econômico e social do país e tornar
ainda mais significativa a presença do Brasil no debate dos grandes temas na
construção da nova ordem internacional. Neste quesito, estão algumas prioridades
como: consolidar o Mercado Comum do Sul - MERCOSUL, intensificar relações com
os demais países sul americanos, aprofundar o relacionamento com a União
Européia, defender uma ordem econômica estável e justa, participar de novos temas
da agenda diplomática, entre outros (Cardoso, 1998, p. 49). O governo pretendia
colocar o Brasil em posição de destaque e não deixá-lo de fora nas principais
decisões e participações em temas globais ou no relacionamento com o restante do
mundo.
Passando para o objetivo número dois, que é promover o crescimento
econômico sustentado, a geração de empregos e de oportunidades de renda, traça
algumas metas em bilhões para elevar as exportações e criar condições de
investimentos em projetos de infra estrutura em comunicações, energia elétrica,
petróleo e gás, rodovias e hidrovias e aeroportos e portos, assim como ampliar os
programas de habitação e saneamento e atrair R$ 50 bilhões de dólares em
investimentos diretos estrangeiros nos próximos quatro anos (Cardoso, 1998, p. 62).

29

Para o emprego, o desafio é gerar 7,8 milhões de empregos em
diversos setores que segundo a proposta resultará da aceleração do crescimento
econômico, com mais exportações e ampliação dos investimentos privados e
públicos (Cardoso, 1998, p. 63). Também haverá a ampliação dos programas Proger
e Pronaf, que são instrumentos de concessão de crédito para famílias mais
carentes, tanto da área rural, quanto à urbana, que pretendem começar um negócio
ou ampliá-lo (CARDOSO, 1998, p. 67).
Ainda no tema emprego, o plano prevê a instituição de um programa
especial dedicado a chefes de família que estão desempregados e não recebem o
seguro desemprego. Consiste em uma “bolsa habitação” no valor de um salário
mínimo mensal e também uma linha de crédito com repasse direto à ONGs ou
associações comunitárias para melhorar as habitações dos bairros e favelas com a
participação do próprio beneficiado para realizar as benfeitorias (CARDOSO, 1998,
p. 69).
Apesar dos objetivos e metas governamentais continuarem os
mesmos, é notório a instituição de diversos novos programas focalizados em várias
áreas. Assim previa também o “Programa primeiro emprego”, para beneficiar jovens
de 14 a 24 anos, preferencialmente que não tenham completado 1º grau (ensino
fundamental), com o programa especial educativo para jovens de 14 a 18 anos com
garantia de freqüência à escola e a profissionalização, com jornadas diárias de até
quatro horas. A ampliação da lei do estágio a estudantes do ensino fundamental e
profissionalizante é outra meta, bem como o programa para jovens
empreendedores, com orientação e estímulo para abertura do primeiro negócio.
Outro programa referido foi o “Alfabetização solidária”, que é desenvolvido em
parceira com a comunidade, oferecendo oportunidades de trabalho para quarenta
mil alfabetizadores (CARDOSO, 1998, p. 72).
Mudanças nas relações de trabalho também é outra questão
abordada no governo FHC, que considera que “falta cidadania e sobra Estado nas
leis trabalhistas brasileiras”, e que as leis cerceiam os direitos coletivos de
trabalhadores e empresários, na tarefa de encontrar solução para seus conflitos de
natureza econômica. Fala de adicionar poder de arbítrio aos trabalhadores em
relação aos seus postos de trabalho, criando condições de negociações que,
supostamente, preservaria seu emprego. Ele fala de um modelo que amplie os
direitos coletivos, não ficando bem claro que coletividade é essa, e que o
amadurecimento dessas relações passaria pela eliminação do poder normativo da

30

Justiça do Trabalho, ficando esta restrita aos conflitos de direito. Reduzir custo de
admissão e demissão e encargos incidentes sobre a folha de pagamento,
comentando que diminuiria a informalização. Em suma, propõe flexibilização das leis
do trabalho, que não foge de sua linha neoliberal, que apregoa que dessa forma,
traria incentivo para mais empregos (CARDOSO, 1998, p. 77).
O objetivo número três, agora nesta proposta, adentra no assunto de
maior relevância desta pesquisa, e o que esse segundo mandato propõe para esta
área. Tem o seu título: eliminar a fome, combater a pobreza e a exclusão social e
melhorar a distribuição de renda.
Reforça que uma das buscas do governo, desde o seu início é
universalizar e modernizar os serviços sociais básicos, alcançando toda a população
e melhorando sua eficiência, aumentando o seu impacto na qualidade de vida e
redistribuição de renda. Neste sentido, começa com a educação, que segundo ele,
as reformas e demais ações desenvolvidas nessa área no primeiro mandato criaram
condições para montar um corajoso programa de mudança e diversificação do
sistema educacional brasileiro, enfatizando a melhora na qualidade de ensino em
todos os níveis (CARDOSO, 1998, p. 148).
Um instrumento importante na educação é o Fundo de Manutenção
e desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – FUNDEF,
que foi posto em prática em janeiro de 1998. Outro trabalho é o de promover a
Reforma Curricular, tornando a educação mais atraente para os alunos e melhorar a
infra-estrutura das escolas (CARDOSO, 1998, p. 149).
Propõe várias outras metas para o ensino fundamental, para a
educação infantil e educação especial. Na educação de jovens e adultos, reitera a
importância não só de alfabetizar, mas de profissionalizar e cita que o Programa
Comunidade Solidária tem sido relevante para os programas de alfabetização
(CARDOSO, 1998, p. 156).
Próximo assunto, saúde, fala da implantação do PAB, que é Piso de
Atenção Básica, que reorienta o repasse de recursos segundo a demanda e não
mais segundo o número de atendimentos e do Programa de Saúde da Família –
PSF, buscando investir na prevenção. A meta para este programa é ampliar os
recursos repassados e o aumento do número de equipes e equipamentos para este
atendimento (CARDOSO, 1998, p. 160).
Será contemplado também a ampliação do PAISM – Programa de
Atenção Integral á Saúde da Mulher, com várias metas previstas. Vigilância no

31

controle das doenças, continuidade no aumento com gasto público em saúde, para o
SUS, insistindo na descentralização como forma de utilizar melhor os recursos,
evitar fraudes e aumentar o controle social. Melhorar a qualidade da assistência e de
atendimento das emergências ampliando os horários nos postos de atendimento,
adequar sistema de transporte hospitalar e qualificação profissional (CARDOSO,
1998, p. 168).
A segunda parte deste terceiro objetivo é dedicada às ações
focalizadas nas áreas críticas a começar pela erradicação da fome e da desnutrição
infantil, erradicação do trabalho infantil e proteção do trabalhador adolescente. No
instante seguinte fala do aperfeiçoamento dos programas federais de transferência
de renda ao que considera fundamental para o combate à fome e a redução da
pobreza (CARDOSO, 1998, p. 181).
É considerado como programa de transferência de renda os
benefícios previdenciários para os trabalhadores rurais, o benefício de um salário
mínimo concedido aos idosos e portadores de deficiência previstos na Lei Orgânica
de Assistência Social - LOAS, seguro desemprego e abono salarial e por fim a
implantação de programas de renda mínima com o objetivo das famílias manterem
seus filhos na escola, ficando conhecido como Programa Bolsa Escola (CARDOSO,
1998, p. 184).
Este segundo plano, faz uma pequena referência à assistência
social quanto à ampliação de suas ações na concessão de benefícios e serviços
sociais a seus beneficiários, e que, sem se afastar da idéia de universalização,
reforçou-se a seletividade e o foco dirigido na montagem dos programas sociais.
Institucionalmente, essas estratégias permitiram descentralizar os programas
governamentais, bem como as parcerias entre entidades públicas e privadas
(CARDOSO, 1998, p. 185).
No parágrafo seguinte é reforçado que na área da assistência social,
as ações sempre serão orientadas segundo as demais áreas do governo, em
especial educação e saúde, especificando algumas medidas para proteção de
crianças e adolescentes, terceira idade e pessoas portadoras de deficiência
(CARDOSO, 1998, p. 190).
Logo após, atribui grande parte do plano a obras de infra-estrutura,
assim como indústria, agricultura e pecuária, ciência e tecnologia, turismo e
revitalizações urbanas para então chegar ao objetivo número quatro que é o de
consolidar e aprofundar a democracia e promover os direitos humanos. Começa

32

falando da modernização do Estado, desta vez se defendendo das críticas ao
Estado mínimo, expondo que ao contrário, ele terá ainda maiores responsabilidades,
embora diferentes das atribuições tradicionais. Dentre os princípios dessa mudança
estariam prioridade para o cidadão, desburocratização, descentralização,
transparência, responsabilização, ética, profissionalismo e competição (CARDOSO,
1998, p. 272).
As Reformas Políticas e do Judiciário continuam em pauta, dar
continuidade à implantação do Ministério da Defesa e uma política de segurança e
defesa da pessoa, promoção da cidadania, dividindo novamente, como na proposta
do primeiro governo, em segmentos de mulheres, negros e índios, juventude e
defesa do consumidor (CARDOSO, 1998, p. 306).
Termina num discurso sobre participação e responsabilidade social,
reforçando o que Fernando Henrique acredita ser o único caminho, que é o da
parceria.
O desenvolvimento social, político e econômico do país, segundo a
proposta só se dará com um novo pacto entre Estado e sociedade (CARDOSO,
1998, p. 308).
2.3 IPEA: Considerações sobre o governo FHC

Nesta parte do trabalho, é conferido o balanço do Instituto de
Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA, por meio de seus pesquisadores, sobre
políticas sociais no governo FHC, dando enfoque à assistência social, como segue:
CARDOSO JÚNIOR E JACCOUD (2005) ressaltam que desde 1996,
portanto no governo de Fernando Henrique, idosos e portadores de deficiência
pobres, gozam do direito de receberem o Benefício de Prestação Continuada – BPC,
que é um benefício monetário advindo de encargos pagos pela sociedade
(CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 220). A implementação de programas e
projetos que reprimam a pobreza são previstos pela Lei Orgânica de Assistência
Social - LOAS e segundo os pesquisadores, alguns merecem ser ressaltados, pois
são mais estáveis. São eles: o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - Peti,
criado em 1996 e em contínua expansão desde então, o Programa Agente Jovem,
criado em 1999 e o Programa de Combate à Exploração Sexual de Crianças e
Adolescentes, criado em 2001. Os projetos são via de regra, de iniciativa local, tendo

33

expressão, no nível federal, por meio dos programas de geração de trabalho e
renda.
Entretanto, a falta de atenção à política de assistência social, que
continuava com as sobras, sempre travava um embate, tanto a respeito da pobreza
da população desempregada como daquela ocupante em um ofício. Dessa forma, a
questão da pobreza não podendo mais ser posta apenas num projeto futuro, torna-
se um problema eminente do poder público. É admitida continuamente a inoperância
da forma tradicional de se fazer assistência. O Estado sendo requisitado a uma
interferência e amplitude na área de políticas sociais, optou pela proposta de
redução pela via da focalização nos mais pobres. Assim, na década de 2000 eclodiu
uma novidade nas políticas federais no campo da Assistência Social: as políticas de
transferência de renda, que poderemos conferir no próximo tópico que no governo
seguinte elas tiveram uma expansão ainda maior.
Os programas de transferência de renda, no âmbito federal, tiveram
início em 2001, com a criação do Bolsa-Escola e do Programa Nacional de Renda
Mínima vinculado à saúde, conhecido como Bolsa-Alimentação. Em 2002 nasceu o
Auxílio-Gás, vinculado ao Ministério das Minas e Energia, como é ilustrado no
quadro abaixo (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p.221).

Quadro 1 - Programas federais de transferência de renda – 2002
Características População Valores pagos condicionalidade legislação Gestão
e ações beneficiada mensalmente s
programa
Auxilio gás Famílias com R$ 7,00 Decreto no Ministério de
½ salário 4.102, Minas e
mínimo per de 24/01/2002 Energia
capita
Bolsa Famílias com R$ 15,00 por Realizar pré- MP no 2.206-1, Ministério
alimentação ½ salário membro da natal, de 06/09/2001 da Saúde
mínimo per família elegível vacinação e
capita e com ate R$ 45,00 consultas
criança de 0 a 6 médicas
anos regulares

Bolsa escola Famílias com R$ 15,00 por Comprovar Lei no 10.219, Ministério
renda per capita criança, máx. freqüência de 11/04/01 da Educação
de ½ salário de R$ 45,00 regular
mínimo e à escola
crianças de 7 a
14 anos
Fonte: MDAS, apud Políticas Sociais: acompanhamento e análise n° 8, fevereiro de 2004 (Ipea).

34

Nas ações dispensadas na área de alimentação, o programa Merenda
Escolar, segundo os pesquisadores, é a única ação estruturada e consolidada neste
campo no país. Após 1972, outros programas federais em matéria de alimentação
se organizaram, quando foi criado o Instituto de Alimentação e Nutrição - INAN.
Porém, não tiveram continuidade. O público materno infantil era o público alvo e
assim foram organizados programas como o Nutrição em Saúde e para a
distribuição emergencial de alimentos. Um avanço se deu quando os recursos que
eram repassados aos municípios via convênio, em 1998 passaram a chegar até eles
através do procedimento de transferência direta. A normatização desta transferência
foi estabelecida na forma de per capita para todas as crianças matriculadas não
apenas no ensino fundamental, mas também na pré-escola. Todavia, em que pese a
responsabilidade compartilhada nos programas referentes à educação fundamental,
Cardoso Junior e Jaccoud (2005) reiteram que não havia legislação reguladora da
participação financeira dos demais entes federados neste programa (CARDOSO
JUNIOR; JACCOUD, 2002, p. 222).
De acordo com os estudiosos, à exceção da merenda escolar, como
já foi dito, a alimentação não é tratada como direito pela Constituição de 1988. Como
tem uma história recente no conjunto das políticas sociais brasileiras continua
marcada por elevada descontinuidade e fragmentação. Na década de 1990, houve
mobilizações sociais resultantes do movimento Ação da Cidadania contra a fome e
miséria e pela vida, protagonizados por vários setores da sociedade civil, que
levaram esta política a uma maior visibilidade. Esta política perdeu destaque no
governo FHC, depois de ter ganhado institucionalidade durante o governo Itamar
Franco, com a elaboração do Plano de Combate à Fome e à Miséria e a instalação,
em 1993, do Conselho Nacional de Segurança Alimentar - CONSEA. Em 2001, foi
dissolvido o programa de distribuição emergencial de alimentos, que distribuiu em
seu ápice em 1998, cerca de 30 milhões de cestas de alimentos para públicos
diversos em situação de risco (famílias em situação de indigência, vítimas da seca e
trabalhadores rurais sem terra). Em substituição, foi instituído um programa de
transferência de renda, o Bolsa Renda, objetivando atender a famílias residentes em
municípios em estado de calamidade pública, partilhando emergencialmente a renda
(CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 223).
Um percentual muito reduzido do Gasto Social Federal - GSF total foi
destinado ao conjunto de políticas e programas governamentais organizadas em
torno da Assistência Social e ao combate à fome. Algo como 2,4% do gasto social

35

federal - GSF foram destinados, na média do período de 1995-2002, ao custeio dos
programas institucionais da Assistência Social, ao que se nota BPC, SAC, Peti e
Brasil Jovem, financiados com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social -
FNAS. Já 0,8% do GSF teve como direcionamento o custeio do Merenda Escolar e
de atividades voltadas à distribuição de alimentos e combate a carências.
Salientando que durante a década de 1990 e até o começo do governo Lula, as
políticas de assistência e transferências de renda mantiveram um crescimento
permanente de seus gastos. Esta trajetória não se reproduziu, todavia, nos gastos
com alimentação (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 224).

QUADRO 2 - Brasil: abrangência da intervenção social do Estado em âmbito Federal
em Políticas organizadas com base na Assistência Social e Combate à Pobreza

Eixo Estudante Políticas de âmbito % GSF Principais programas
Federal 95/02
Assistência e 1. Assistência social 2,4 1.1 Atenção a PPD (RMV e
combate à BPC/LOAS)
pobreza 2. alimentação e nutrição 0,8 1.2 Valorização e saúde do idoso
(RMV e BPC/LOAS)
3. Ações diretas de combate 3,2 1.3 Atenção à criança (SAC/LOAS)
à pobreza via transferência 1.4 Peti
de renda 1.5 Agente Jovem

2.1 Merenda escolar
2.2distribuição emergencial de
alimentos, assistência alimentar e
combate à carências

3.1 Auxíliop Gás
3.2 Bolsa alimentação
3.3 Bolsa escola
3.4 Bolsa renda

Fonte: Disoc/Ipea. Elaboração dos autores.
Nota: 1º Ano de referência 2002. Inclui programas e ações sociais constitucionalizadas e
eventuais.

Contempla-se um percentual deveras pequeno de gastos efetivos do
governo direcionados aos programas de natureza não contributiva, na média
daquele período, entre os anos de 1995 a 2002, motivo pelo qual é refletido também
na cobertura fixa dos mesmos, do modo como podemos verificar nos indicadores do
quadro 3 para os anos de 2000 a 2002 (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p.
224).

36

Quadro 3 – Quantidade de famílias atendidas nos serviços, projetos e
programas assistenciais com recursos federais – 2000-2002
Ano Criança idoso Deficiente Enfrentamento PETI BPC Abrigo Sentinela Agente

à pobreza jovem
2000 1.620.831 290.532 128.823 36.290 394.969 1.209.927 24.154 - 39.713
2001 1.608.746 301.011 120.336 473.863 749.353 1.339.119 94.563 18.310 102.304
2002 1.631.162 306.703 150.302 205.816 809.228 1.614.561 24.158 17.870 69.812
Fonte: MDAS. Elaboração: Disoc/IPEA

O quadro 3 estipula a estabilidade do percentual de crianças de 0 a 6
anos de idade atendidas pelos serviços assistenciais, a saber, creches e pré-
escolas. Refere-se ao atendimento a cerca de 1,6 milhões de crianças carentes,
morando em famílias com renda mensal per capita inferior a meio salário mínimo. O
quadro aponta, ainda, no indicador de cobertura para a população jovem carente de
15 a 17 anos atendida pelo programa Agente Jovem, que algo como 69,8 mil jovens
desse segmento populacional foram alvo efetivo do programa em 2002 um
decréscimo não desprezível em relação ao ano anterior, o que explica a
irregularidade do atendimento. Segundo o IPEA, é bastante grande o índice de
cobertura do BPC – Benefício de Prestação Continuada para idosos. Apresentam os
seguintes números: em 2002, somente 128 mil idosos de 67 anos ou mais de idade
ainda possuíam uma renda per capita inferior a um quarto de salário mínimo. O
quadro 3 demonstra a progressão do benefício, tanto para idosos, como para
pessoas portadoras de deficiência.
Também retrata os vituperosos desafios que são colocados à
política de Assistência Social e às estratégias de combate à pobreza em curso no
país (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 225).
Os programas de transferência de renda apresentam um
crescimento constante no Brasil. Entre 2001 e 2002, estiveram em operação quatro
distintos programas federais de transferências de renda, cuja cobertura pode ser
acompanhada no quadro 4:

Quadro 4 -Programas federais de transferência de renda: 2001-2002
Programas Ano de criação do Famílias beneficiadas Famílias beneficiadas
programa em 2001 em 2002
Auxílio Gás 2002 - 8.556.785
Bolsa alimentação 2001 - 966.553
Bolsa escola 2001 4.794.405 5.106.509
Bolsa renda 2001 1.012.801 1.665.759
Fonte: MDS, “Análise Comparativa de Programas de Proteção Social” (2004).

37

O cálculo da população atendida de fato pelos programas de
transferências de renda foi difícil de ser medido, de acordo com os pesquisadores,
devido à possibilidade de inscrição em mais de um programa, o que hoje é bem
mais difícil ocorrer, pois é utilizado um sistema de informações mais moderno e
eficaz. Todavia, os dados já apresentados no quadro 1 demonstram com clareza o
impacto positivo do conjunto das políticas públicas de transferências de renda no
combate à pobreza.
É pertinente atentar para o fato de que, enquanto as políticas
sociais não-contributivas de natureza constitucional, como a Previdência Rural e o
BPC transferiram em 2002, respectivamente, R$ 16,2 e R$ 3,5 bilhões, somando
quase R$ 20 bilhões, os programas de transferências de renda (Auxílio-Gás, Bolsa-
Alimentação, Bolsa-Escola e o programa de atendimento emergencial Bolsa Renda)
transferiram para as famílias pobres cerca de 15% deste valor (R$ 2,5 bilhões).
Nesse contexto, Cardoso Junior e Jaccoud (2005) destacam três
focos de tensão do eixo da Assistência Social: “a descontinuidade observada em
face da política de previdência social, a importância crescente das ações de
transferência de renda e a dependência da ação filantrópica”. A Assistência Social
continua marcada, até hoje, pela ação fragmentada das obras assistenciais, e pela
forte presença das instituições privadas acompanhadas por uma ação residual e
fragmentada da ação pública no que se refere à alocação de recursos, subsídios e
implementação de programas e projetos. A regulação do Estado diante da ação
realizada por instituições privadas é um aspecto central do processo de construção
da Assistência Social como política pública, na medida em que ela depende da
capacidade de prestação de serviços, planejando seu crescimento e instituindo
padrões básicos para a qualidade dos serviços prestados. A normatização do
financiamento público indireto do qual se beneficiam as entidades assistenciais é
aspecto também importante deste problema (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005,
p. 227).
A pesquisa realizada por Cardoso Junior e Jaccoud (2005) conclui
que a organização de redes privadas de proteção social vinculadas à condição de
pobreza – e outras vulnerabilidades sociais específicas são de origem antiga, e sua
estruturação como parte integrante de um sistema de proteção social se confunde
com a própria história da filantropia no país. Mesmo quando o Estado se voltou para
a assistência social, o fez prioritariamente para apoiar o atendimento a grupos
vulneráveis realizados por entidades privadas. De fato, a assistência social como

38

política de Estado é um componente novo no Sistema Brasileiro de Proteção Social -
SBPS, resultado das mudanças instauradas pela Constituição de 1988. É a partir da
Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS de 1993 que começam a se efetivar
direitos no campo da assistência social, os quais são de aplicação nacional e caráter
universal (público, gratuito, e de natureza não-contributiva). Tais direitos, porém,
ainda estão restritos aos chamados Benefícios de Prestação Continuada (BPC), que
se aplicam a pessoas portadoras de deficiências e idosos maiores de 65 anos de
idade, desde que residentes em domicílios de renda per capita inferior a um quarto
de salário mínimo. A proliferação de bolsas monetárias para a população
economicamente ativa abaixo de certa linha de pobreza é um benefício de origem
ainda mais recente, de aplicação focalizada, que se explica e se estrutura a partir de
uma política de governo, tendo por substrato a condição de pobreza ou
vulnerabilidade social dos beneficiários. Sua natureza ainda é temporária e instável,
e não representa um direito à proteção advinda de uma política nacional de
assistência social. Os beneficiários destes programas, antes de cidadãos em sentido
laico, são seus clientes preferenciais. Há, portanto, uma diferença de status entre o
público-alvo das políticas e programas de assistência social, tais como montadas e
dirigidas atualmente no SBPS. Este hibridismo é marca distintiva do estágio atual de
maturação do eixo de políticas de assistência social, segurança alimentar e combate
à pobreza no país, conclui os pesquisadores (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD,
2005, p. 229).
O mesmo órgão, IPEA, apresenta outra pesquisa sobre o gasto
social federal – GSF do governo FHC, ao que se julgou importante para este
trabalho, como se trata de uma análise mais macro, o enfoque recai novamente para
a área da Assistência Social, que é objeto do trabalho, para posterior comparação
com o próximo governo, como segue:
De acordo com Cardoso Junior e Castro (2005), o período Fernando
Henrique Cardoso - FHC “caracterizou-se, sobretudo pela intenção de conciliar
objetivos macroeconômicos da estabilização com as metas de reformas, voltadas
para a melhoria da eficiência das políticas públicas”. Os problemas de agravamento
da crise fiscal do Estado, que assolou todo o mundo na década de 1990, foram
interpretados como que causados por gastos públicos sociais de grande relevância,
geridos de forma exagerada no uso dos recursos. Várias reformas para as políticas
sociais foram concebidas e algumas delas realmente implementadas (CARDOSO
JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 269).

39

De acordo com Cardoso Junior e Castro apud Draibe (2001), “para a
correção de rumos previu-se avançar nos processos de descentralização,
focalização e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou não”.
Os autores colocam que no propósito do governo, o principal objetivo para a defesa
da descentralização era que a eliminação de atividades-meio resultaria em uma
maior efetividade das políticas, pois transferia para a própria gestão municipal a
responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. As
destinações dos recursos teriam um melhor acompanhamento e fiscalização,
tornando o processo mais transparente. A tão falada flexibilização se daria pela
abertura de setores para investimentos privados (privatizações) e pelo
estabelecimento de parcerias com iniciativas da sociedade civil (terceiro setor).
Defendendo a idéia de que o serviço público não precisa ser confundido com o
serviço estatal, visava como estratégia oferecer uma melhor qualidade dos serviços
e uma melhor gestão dos recursos públicos responsabilizando também o cidadão
nos processos de gestão das políticas, assim como sua vigilância (CARDOSO
JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 270).
Como uma forma de incluir os mais pobres, os excluídos do processo
produtivo, no foco de ação das políticas públicas, utilizou-se a focalização,
instituindo critérios para a seleção de um programa, entre aqueles que mais
precisassem. A focalização era vista como uma estratégia para fazer com que os
recursos chegassem aos mais necessitados, e não redução dos serviços sociais
básicos.
Em sua campanha para as eleições presidenciais de 1994, o então
candidato Fernando Henrique Cardoso dizia que “o Brasil não era um país
subdesenvolvido, mas um país injusto” e assim propôs aquelas cinco áreas de
atuação, já tratadas neste trabalho. Sua expectativa era a de que, a partir do duplo
esforço de manter a estabilidade econômica conquistada no Governo Itamar e
prosseguir com o processo de privatizações e abertura para o mercado externo,
novas estratégias seriam estabelecidas com um desenvolvimento que mudariam o
perfil da economia e da sociedade brasileira no tempo de uma geração. De acordo
com os pesquisadores, para a reeleição o presidente reafirmou os mesmos
princípios, apresentando o programa Avança Brasil como uma nova aposta no rumo
de desenvolvimento já traçado, podendo ser observado pelos principais objetivos
declarados durante a campanha presidencial para o segundo mandato: consolidar a
estabilidade econômica; promover o crescimento econômico sustentado e a geração

40

de empregos e oportunidades de renda; combater a fome, a pobreza, a exclusão e
melhorar a distribuição de renda; consolidar e aprofundar a democracia e promover
os direitos humanos. O projeto principal permanecia buscar a justiça social por meio
do slogan “a inclusão dos excluídos” (CARDOSO JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 270).
CARDOSO JUNIOR E CASTRO (2005, p. 272) reiteram que o
“primeiro mandato corresponde à implementação do Plano Real e vai até o momento
da sua crise ao longo do ano de 1998”. Reforçam que a etapa seguinte corresponde
ao período de administração da crise e que estes momentos significam posturas
macroeconômicas distintas e correspondentes políticas públicas e quando se trata
do gasto social federal, também são períodos diferentes. No início do governo
Fernando Henrique, em 1995, houve uma recuperação do crescimento econômico,
um aumento do consumo logo após a estabilização e aumento da renda,
principalmente nos setores informais. Porém, esses fenômenos aconteceram devido
à estabilização monetária, da política de liberalização comercial e financeira, das
renegociações da dívida externa e começo das privatizações das empresas estatais,
ao que também ajudou na sua eleição.
Para os pesquisadores, devido à influência desses movimentos, o
gasto social do governo federal cresce consideravelmente até 1998, como é possível
verificar nos dados da tabela 1 e do gráfico 1. A seguir permite-se uma
demonstração desse movimento de forma mais visível, e da distinção entre o
primeiro e o segundo mandatos de governo. No primeiro, observa-se um
crescimento real dos gastos sociais do governo federal, correspondente a cerca de
5% a.a., o que permitiu que ele atingisse no ano de 1998 um percentual quase 22%
maior do verificado em 1995. O movimento significou também uma maior
representação do gasto social na relação com o PIB, que aumentou de 12% para
cerca de 13% (CARDOSO JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 272).

41

CARDOSO JUNIOR E CASTRO (2005, p. 273) fazem uma breve
análise econômica do período, lembrando que a partir do final de 1997, um novo
risco de colapso do balanço de pagamentos, somado à instabilidade econômica
mundial gerada pelas crises do leste asiático e da Rússia, em 1998, levou o governo

42

a adotar uma série de medidas na política econômica que tiveram conseqüências
como a redução no ritmo de crescimento do PIB e aumento da taxa de desemprego.
Em 1998, o gasto social federal - GSF cresceu devido à antecipação das
aposentadorias que continuou e paralelamente também cresciam os gastos com
seguro desemprego. Depois há uma queda nesse crescimento dos gastos, diante de
uma reorientação da política econômica e social, com decrescimento real desses
gastos sociais do governo federal, em cerca de 4% só em 1999. Sua trajetória a
partir daí se dá de forma lenta e em seu último ano de governo, obtém o mesmo
valor de 1998, não avançando neste investimento.
A análise do GSF em termos globais é interessante para mostrar a
evolução das despesas de cunho social e sua relação com o total dos gastos
públicos federais e com alguns agregados econômicos, como foi tratado
anteriormente. Os autores tomam o cuidado de afirmar que conceito de gasto social
federal per capita é o resultado da divisão do GSF pela população total do país, e
não pelo número de beneficiários de cada ação social, como talvez, em suas
opiniões, fosse mais interessante e apropriado. Sua intenção é apenas apresentar
um indicador global, e não um parâmetro para indicar prioridades ou diretrizes,
imputações de custos ou análise de eficiência do gasto social (CARDOSO JUNIOR;
CASTRO, 2005, p. 273).
A tabela 2 e o gráfico 2 mostram os valores do GSF, da população
residente no país e do gasto social federal per capita entre os anos de 1995 a 2002.
Após o início efetivo do Real, o GSF per capita apresentou seu maior crescimento
anual entre 1996 e 1997; em 1998 chegou ao mais alto valor do período, cerca de
R$ 1.325,00. A partir de então, os dados mostram que o GSF per capita se retrai –
aproximadamente 5,0% – e permanece em torno de R$ 1.255,00. Assim, tomando o
período 1995-2002 como um todo, o GSF per capita apresenta um crescimento de
cerca de 11%, menor que o crescimento do GSF em termos absolutos, que foi de
21% (CARDOSO JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 273).

44

É comparado a taxa de crescimento real anual do gasto social federal
- GSF com a taxa de crescimento real anual do GSF per capita do mesmo período.
O gasto social federal tem uma evolução de 3,0% a.a, de modo que o GSF per
capita cresce a uma taxa real média de 1,5% a.a. Parte dessa diferença explica-se
pelo fato do perfil de crescimento da população crescer a uma taxa média igual a
1,4% a.a.
Os pesquisadores atentam para o fato de que o GSF nem sempre se
relaciona apenas ao crescimento populacional e que também depende de outros
fatores na própria conjuntura que acaba por afetar o gasto. Um exemplo citado por
eles é a crise cambial que se agrava, em 1999, gerando um crescimento econômico
irrisório; nessa fase de poucos recursos, acontece a primeira e única queda do GSF
em termos absolutos, e o GSF per capita a acompanha. A evolução do GSF per
capita, por sua vez, tomando-se como base o ano de 1995, mostra que no primeiro
mandato de FHC houve um crescimento real e constante, até se atingir, em 1998,
cerca de 17% a mais do valor de 1995. Já no segundo mandato de FCH ocorre uma
retração constante deste indicador, que passa a apresentar um crescimento de
apenas 11%, em 2002, relativamente ao valor de 1995. Os números associados à
evolução real anual do indicador também confirmam esse processo de redução do
gasto social real per capita (CARDOSO JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 291).
Dessa forma, é interessante demonstrar na tabela abaixo, o GSF
disposto nas diversas áreas sociais, como se vê:

A assistência social nos governos FHC e Lula.

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