Hely lopes, arnoldo wald e gilmar mendes mandado de segurança e ações constitucionais (2010)

I
HELY LOPES MEIRELLES
ARNOLDO WALD
GILMAR FERREIRA MENDES
MANDADO
DE SEGURANÇA
EAÇÕES
CONSTITUCIONAIS
32fl.edição,
atualizada de acordo com a Lei n. 12.016/2009
com a colaboração de
RODRIGO GARCIA DA FONSECA
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• MANDADO DE SEGURANÇA
EAÇÕES CONSTITUCIONAIS
HELY LOPES MEIRELLES
© 1990 - VERALICE CELlDONlO LOPES MEIRELLES
I" edição: 1967: 2" edição: 1969: 3" edição: 1975: 4" edição: 1976:
S" edição: 1978: 6" edição: 1979: 7" edição: 1980: 8" edição: 1981:
9" edição: 1983: 10a edição. 1985: II" edição: 1987: 12" edição: 1989:
13" edição. I" tiragem: 1989: 2" tiragem: 1991; 14" edição: 1992:
IS" edição: 1994: 16" edição: 1995: 17"edição: 1996: 18" edição: 1997:
19" edição: 01.1998: 20a edição: 09.1998: 21aedição. I" tiragem: 08.1999:
2" tiragem: 03.2000: 22aedição: 09.2000: 23" edição: OS.2001:
24" edição: 04.2002: 2S" edição: 01.2003: 26" edição. Ia tiragem: 08.2003:
2" tiragem: 03.2004; 27" edição: 06.2004; 28" edição: 08.200S;
29" edição: OS.2006: 30a edição: 04.2007: 31aedição: 04.2008.
ISBN 978-85-7420-964-7
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MALHEIROS EDITORES LTDA.
Rua Paes de Araújo. 29. conjunto 171
CEP 04531-940 - São Paulo - SP
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CompOSIção
PC Editorial Ltda.
Capa:
Criação: Nádia Basso
Arte: PC Editorial Ltda
UNl'JER5!Dft,DE FUMEC
6iblioteca oa FCH
Impresso no Brasil
Printed in Brazi/
08.2009
HOMENAGEM
Ao meupai, a quem prometi editar seus livros sempre atualizados.
Primeiro porque acredito que isso contribuirdpara o Direito Público Bra-
sileíro; segundo porque essa é afonna de senti-lo vivo e amdapresente.
Meu pai. eterno professor.
Meu pai. amigo dos amigos. dafamília, dos empregados. dos vizinhos
e ate dos immigos...
ço.
Meu pai. homem de caráter. homem de convicções. homem sem pre-
Meu pai, poeta najuventude. inteligente. vivo e espirituoso.
Meu paí. silencíoso na dor. humilde nas homenagens.
Meu paí. apoio nos acertos e nos desacertos.
Meu paz, que adoravaplantas e ammaIS.
Meu pai. que acreditava no nosso Pais.
Meu pai. trabalhador até a morte.
A este homem. que sempre tevefé na vida, amorpelaspessoas, pelo
trabalho e pelo Brasil.
Ao ser humano que muito lutou contra os seus defeitos e evoluíu.
A ele, que deixou um vazio enonne aos que o conheceram.
A ele, que tinha tanta luz e um sorriso tão doce...
O meu amor eterno.
São Paulo. agosto de 1990
VERALICE CELlDONIO loPES MElRELLES

Prefácio da 32ª Edição
A presente monografia foi publicada, pela primeira vez, em
1967, e desde então, sucederam-se 32 edições, das quais 13 em vida
de HELY LOPES MEIRELLES e 19 após o seu falecimento. Já foram
editados cerca de 200.000 exemplares, que inspiraram decisões dos
tribunais e ampararam as razões de advogados e procuradores.
Em quatro décadas, mudaram o mundo, o Brasil e o Direito,
mas o livro de HELY continua sendo profundamente atual, esgo-
tando anualmente suas edições, como tambem tem acontecido com
os demais livros de sua autoria, e, em particular, com o seu Direito
Administraftvo Brasileiro atualmente em 35' edição.
Assim, mantenbo. a afirmação que fizemos, há mais de vinte
anos, no sentido de considerar que a história do nosso direito ad-
ministrativo se divide em dois períodos: o anterior e o posterior à
obra de HELY, que funciona, assim como um divisor de águas entre o
antigo e o moderno.
A reedição e a atualização da obra de HELY LOPES MEIRELLES
constituem um dever que tinbamos em relação à memória do Mestre
e Amigo, que renovou o nosso Direito Administrativo e sintetizou
adrniraveimente as melbores lições a respeito do mandado de se-
gurança. Por outro lado, a sociedade brasileira e os meios jurídicos
não podiam perder uma monografia tão rica em ensinamentos, que
inspirou e continua a influenciar o legislador e a maioria dos julgados
na matéria.
Não há dúvida de que manter víva a obra de HEr.Y LOPES MEIREL-
LES é a melbor homenagem que lbe poderiamos prestar, garantindo a
permanência do uso dos seus livros pelos magistrados, advogados,
membros do Ministério Público e estudantes de Direito do nosso País,
mediante um esforço de adaptação às novas regras jurídicas, sem a
qual as obras mais importantes envelbecem e se tomam obsoletas.

8 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÔES CONSTITUCIONAIS
Já dizia RUI BARBOSA que, mais do que erigindo estátuas, é com
a publicação das suas obras completas que cabe homenagear os gran-
des juristas. No caso de HELY LOPES MElRELLES, as sucessivas edições
de todos os seus livros, que estão sendo republicados, constituem o
resultado da convergência de um esforço comum da sua família - e
especialmente de sua filha VERA MElRELLES -, dos vários atualizado-
res e da MALHEIROS EDITORES com o interesse constante dos leitores,
que mantiveram.sua fidelidade ao eminente jurista.
Conservou-se, assim, o ritmo das reedições que a obra logrou
durante a sua vida, assegurando-lhe uma espécie de imortalidade
subjetiva, no diálogo sempre renovado que o Autor mantém com os
seus leitores.
Como a 13" edição, a última ainda revista pelo Autor, datava
de 1989 e contava 197 páginas, introduzimos, a partir da J4ã edição,
novos capítulos a respeito da ação civil pública, que foi objeto de
oportuna complementação legislativa em 1990.
Do mesmo modo, incluímos notas e comentários em relação ao
mandado de segurança coletivo, á ação popular e á ação civil pública,
analisando inclusive os efeitos da Lei 8.437, de 30.6.1992, que, em
alguns dos seus aspectos, adotou a posição preconizada por HELY
LOPES MElRELLES, dela se distanciando, todavia, em outros pontos.
Considerando que, em relação ao mandado de segurança indi-
vidual e â ação popular as posições jurisprudenciais e doutrinárias já
se tinham consolidado, não havendo modificações relevantes, maior
atenção foi dada, nas edições seguintes, mas anteriores â presente, á
evolução dos julgados em relação ao mandado de segurança coletivo,
à ação civil pública e ao mandado de injunção, cuja ímportãncia no
cenário juridico brasileiro tem aumentado recentemente.
Nos acréscimos feitos, nós nos mantivemos fiéis á orientação e
ao pensamento de HELy LOPES MElRELLES, tentando vislumbrar quais
seriam suas reações diante da hipertrofia da ação civil pública e da
consolidação construtiva que se realizou em tomo do mandado de
injunção, embora talvez nem sempre tenhamos conseguido acompa-
nhar seu estilo, que traduz a personalidade do Autor.
No passado, analisamos também os efeitos de Lei 9.139, de
30.11.1995, que alterou os dispositivos referentes ao agravo de
instrumento, com importantes reflexos em relação à impetração do
mandado de segurança contra atos judiciais.
PREFÁCIO DA 32' EDIÇÃO 9
Apartir da 22' edição, contamos com a colaboração do eminente
constitucionalista e Presidente do Supremo Tribunal Federal, profes-
sor GlLMAR FERREIRA MENDES, acrescentando à obra uma Sexta Parte,
de sua autoria exclusiva, que se refere á ação direta de inconstitucio-
nalidade (ADI), á ação declaratória de constitucionalidade (ADC), á
inconstitucionalidade por omissão, ao controle incidental de normas
e à representação interventiva. Todas essas matérias enquadram-se
na linha dos assuntos que HELY LOPES MElRELLES pretenderia tratar,
numa obra destinada a examinaros principais instrumentos de defesa
dos direitos individuais, sob os ãngulos do Direito COlistitucional,
Administrativo e Processual.
Em edições subseqüentes, incluimos um capítulo a respeito da
ação de improbidade e acrescentamos outro referente à argüição de
descumprimento de preceito fundamental (ADPF), cuja importãncia
tem crescido nos últimos anos e que é da autoria do professor GlLMAR
MENDES. Também demos especial atenção á recente evolução legisla-
tiva abrangendo o exame das medidas provisórias e ajurisprudência
do STF, do STJ e dos demais tribunais do pais.
A partir da 3Ql1 edição, além de continuar a fazer a atualização
da jurisprudência, deu-se especial atenção às repercussões, nas várias
ações e nos diversos recursos, da Emenda Constitucional n. 45 e das
modificações do Código de Processo Civil nos últimos anos (Leis ns.
11.111/2005, 11.187/2005, 11.232/2005, 11.276/2006, 11.277/2006,
11.280/2006, 11.418/2006, 11.419/2006 e 11.448/2007), havendo
mudanças no regime do recurso de agravo, a permissão da intimação
eletrôDÍca, a previsão do indeferimento de inicial repetitiva e a decre-
tação de oficio da prescrição, entre outras modificações relevantes.
Por sua vez, o Min. GlLMAR FERREIRA MENDES, além de atualizar
os vários capítulos de sua autoria, acrescentou ao livro uma Décima
Parte a respeito da reclamação constitucional, que tem adquirido,
recentemente, uma maior importãncia como remédio para preservar
a competência do STF.
As provas da 32' ediçãojá estavam em fase de revisão quando o
Senado aprovou a nova legislação do mandado de segurança, que foi
sancionada, pelo Presidente da República, em 7.8.2009, passsando
a Lei n. 12.016 a substituir a legislação anterior. De imediato, pas-
samos a fazer a revisão do livro para adaptá-lo à nova lei de modo
a evitar que a obra ficasse obsoleta. O trabalho, que tivemos que
realizar, foi maiordo que o inicialmente previsto pois, além de modi-

10 MANDADO DE SEGURANÇA EAÇÕES CONSTITUCIONAIS
ficações substanciais da lei anterior, tivemos que excluir referências
e discussões jurisprudenciais que se tornaram ultrapassadas.
Pensamos que a nova lei conseguiu consolidar e modernizar a
nossa legislação na matéria, dando-lhe maior harmonia e coerência,
além de reunir, num único diploma, matérias que se encontravam
esparsas em vários textos legislativos de épocas distintas. Manteve-
se, na lei, o espírito do mandado de segurança e ajurisprudência dos
tribunais, sem alterar substancialmente as restrições existentes em
relação ao seu uso e as normas referentes li suspensão das liminares,
matérias que estavam excluídas da competência dos autores do an-
teprojeto.
Todo novo diploma legal está sujeito li interpretação construtiva
dajurisprudência e da doutrina, que nem sempre pode ser prevista in-
tegralmente nas obras publicadas logo após a promulgação do texto,
como é o presente caso. Assim sendo, os comentários à nova lei nem
sempre podem ser considerados definitivos, mas se inspiraram nos
estudos feitos pela Comissão, que a elaborou, e pretenderam manter
a estrutura da obra, com a maior fidelidade possível ao pensamento
de HELY LOPES MEIRELLES.
Se o livro passou das duzentas páginas iniciais para as atuais
mais de novecentas foi em virtude da criação de novos institutos e
técnicas juridicas e da evolução do mandado de segurança, da ação
civil pública e do controle da constitucionalidade. Houve, assim,
importantes modificações e, até, uma nova posição construtiva,
assumida pelo Supremo Tribunal Federal, dando maior eficiência
e rapidez ao processo judicial e garantindo a segurança juridica, já
agora considerada como verdadeiro principio constitucional.
Agradecemos as sugestões de magistrados, professores, mem-
bros do Ministério Público e advogados, que têm permitido que o
livro se mantenha em dia com os acórdãos mais recentes.
Continuando a contar com a colaboração de RODRIGO GARCIA DA
FONSECA, a presente edição conserva o espírito e a visão dos institutos
que caracterizam a obra desde a sua elaboração, há mais de quarenta
anos.
ARNOLDO WALD
São Paulo, 15 de agosto de 2009 . i
Ao Leitor
(Nota à 13" edição)
Em 1967publicamos estefascfculo sobre mandado de seguran-
ça e açãopopular. visando a sintetizar os conceítos relativos aos dois
institutos processuais de prática cotidiana na nossa Justiça.
O opúsculo se esgotou tão rapidamente que o reeditamos em
sucessivas edições até 1987, adaptando-o â Emenda Constitucional
1/69 e normas subseqüentes. acrescendo o onglnal com ampliações
doutrinárias e jurisprudenciazs, mas conservando sempre o sentido
prático da obra.
Na 11" edição acrescentamos um breve estudo sobre ação civil
pública institUída pela Lei n. 7.347, de 24.7.85, por tratar de maté-
ria conexa com a ação popular na defesa de interesses difosos da
sociedade.
Na 12" edição atualizamos todo o texto pela Constituição de
5 de outubro de 1988. estudando os institutos novos - mandado de
segurança coletlvo, mandado de injunção e "habeas data ",
Nesta 13" edição aprimoramos alguns conceitos e acrescenta-
mosjurisprudência recente, para tornar o estudo cada vez mais c/aro
e preCISO, embora modesto e deliberadamente sintético.
São Paulo, setembro de 1989
oAUToR

Sumário'
Prefácio da 32" Edição ........................................................:.......... 7
Ao Leitor ......................................................................................... II
PRIMEIRA PARTE
MANDADO DE SEGURANÇA ó k
1. Conceito e legitimidade ............................................................ 25
2. Natureza processual ................................................................. 30
3. Ato de autoridade ..................................................................... 30
4. Direito individual e colewo, líquido e certo ........................... 33
5. Objeto ....................................................................................... 36
6. Cabimento ................................................................................ 39
Ato de que caiba recurso administrativo .................................. 39
Atojudicial ................................................................................ 40
Ato disciplinar .......................................................................... 48
Ato de dirigente de estabelecimento particular ........................ 49
O mandada de segurança e a arbitragem ................................ 50
7. Prazo para impetração ............................................................. 57
8. Partes ........................................................................................ 60
lmpetrante ................................................................................. 61
lmpetrado .................................................................................. 62
Ministério Público .................................................................... 69
Terceiro prejudicado ................................................................. 70
9. Litisconsórcio e assistência ..................................................... 71
10. Competência ............................................................................. 75
Varas privativas ........................................................................ 80
11. Petição inicial e notificação ..................................................... 81
12. Liminar ..................................................................................... 85
13. Suspensão da liminar ou da sentença ..................................... 95
Suspensão de liminar ................................................................ 100
14. Informações ............................................................................. 103
* v. o indice Alfabético-Rernlssivo no final desta obra.

14 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÕES CONSTITUCIONAIS
15. Sentença ................................................................................... 105
16. Execução .................................................................................. 108
17. Recursos ................................................................................... 113
18. Coisajulgada ............................................................................ 119
19. Mandado de segurança coletívo............................................... 121
20. Questõesprocessuais ............................................................... 129
Tramitação nas férias forenses ................................................. 129
Julgamento no Tribunal ............................................................ 130
Alteração do pedido .................................................................. 130
Alteração dosfundamentos ....................................................... 131
Argüições incidentes ................................................................. 131
Desistência da impetração ....................................................... 132
Prevenção de competência e litiscOnsÓrclO unitário ................ 133
Atendimento do pedido antes da sentença ................................ 134
Valor da causa .......................................................................... 134
21. A nova lei .................................................................................. 135
SEGUNDA PARTE
AÇÃOPOPULAR éi)V--
1. COl/ceito .................................................................................... 148
2. Requisitos da ação ................................................................... 150
3. Fins da ação ............................................................................. 155
4. Objeto da ação .......................................................................... 158
5. Partes ........................................................................................ 161
6. Competêllcia ............................................................................. 165
7. Processo e limillar
Processo .................................................................................... 168
Liminor ..................................................................................... 169
8. Selltellça ................................................................................... 173
9. Recursos ................................................................................... 177
10. Coisajulgada ............................................................................ 178
11. Execução .................................................................................. 180
TERCEIRA PARTE
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
"--
1. COllceito e objeto ...................................................................... 183 'v-
2. Legitimação daspartes e ospoderes do Ministério Público ..... 193· ov..
3. Foro eprocesso ........................................................................ 204
4. Responsabilidade do réu e a s""tel/ça ..................................... 212
5. A ação civilpública no mercado de capitais ........................... 219
6. A ação civilpública e a defesa do consumidor ....................... 222
sUMÀRIO 15
7. A ação civilpública no Estatuto da Criança e do Adolescente 226
8. A ação civilpública e as infrações da ordem econômica ....... 229
9. A ação de improbidade admillistrativa .................................... 230
A ação de improbidade administrativa e a ação civilpública . 232
A competênclOparajulgamento da ação de ImprobIdade ad-
ministrativa .......................................................................... 235
As partes na ação de improbidade administrativa ................... 242
Outras questões processuais ..................................................... 249
ConsIderaçõesfinais ................................................................. 256
10. A recellte evolução da ação civilpública. Usos e abusos. AlIá-
lise de sua patologia
Da importância das caracteristicas do instituto ...................... 259
Da recentepatologia das ações públicas ................................. 266
Conclusões ................................................................................ 284
QUARTA PARTE
MANDADO DEINJUNÇÃO --
I. Conceito e objeto ...................................................................... 287
2. Competêllcia e procedimellfo ................................................... 290
3. Julgamellto ............................................................................... 294
4. Recursos ................................................................................... 300
5. Execução .................................................................................. 301
QUINTA PARTE
----"HABEASDATA" ,
1. COl/ceito e objeto ...................................................................... 303
2. Competência ............................................................................. 308
3. Legitimação eprocedimento .................................................... 309
4. Julgamento e execução ............................................................ 311
5. O "Izabeas data" na Lei11. 9.507/97 ........................................ 313
O acesso extrajudicial às informações ..................................... 313
O cabimento do "habeas data" ................................................ 316
A ação judiCial .......................................................................... 317
Algumas questões processuais .................................................. 322
Provapre-constiluida ............................................................... 322
Limites do procedimento ........................................................... 323
Aplicação analógIca do Código de Processo Civil .................. 323
Recursos e liminar .................................................................... 324
Honorórios de advogado .......................................................... 325
Litisconsórcio e assistência ...................................................... 326
Valor da causa e competência .................................................. 326

Desistência e perda de objeto ................................................... 327
Prazo para impetração ............................................................. 327
Prevenção .............................................••••................................ 328
Coisajulgada .......................•.................................................... 328
/
SEXTA PARTE",
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
AÇÃO DECLARATÓRlA DE CONSTITUCIONALIDADE
E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
POR OMISSÃO
I - FORMAÇÃO HISTÓRICA DO CONTROLE ABSTRATO DE
NORMAS ................................................................................... 330
A Constituição de 1988 ............................................................. 334
ALei n. 9.868. de IO.lI.99. e aLei n. 9.882. de 3.12.99 .......... 339
Il-AÇÃO D/RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
1. Legitimidade ............................................................................. 339
Presidente da República ........................................................... 341
Mesas do Senado e da Câmara ................................................ 344
Governador de Estado/Assembléia Legislativa e relação de
pertinência ........................................................................... 344
Governador do Distrito Federal e Câmara Distrital ............... 345
Procurador-Geral da República ............................................... 348
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ............ 349
Partidos políticos ...................................................................... 349
O direito de propositura das confederações smdicalS e das en-
tidades de classe de âmbito nacional .................................. 350
2. Objeto ....................................................................................... 357
Leis e atas normativos federais ................................................ 358
Leis e atas normativos estaduais .............................................. 365
Leis e atas normativos distritais ............................................... 365
Atas legislativos de efeito concreto .......................................... 366
Direito pré-constitucional ......................................................... 370
Projetas de lei ........................................................................... 372
Ato normativo revogado ........................................................... 373
A problemática dos tratados ..................................................... 374
Lei estadual e concorrênCIa de parâmetros de controle ........... 375
3. Parâmetro de controle ............................................................. 377
Constituição .............................................................................. 378
Direitofederal ........................................................................... 380
4. Procedimento ........................................................................... 383
SUMÁRIo 17
RequisItos da petição iniCIai e admissibilidade da ação .......... 383
Modificação da petição inicIal ................................................. 385
Cadeia normativa da norma impugnada .................................. 386
Intervenção de terceiros e "amicus curiae" ............................. 388
Informações das autoridades das quais emanou o ato norma-
tivo e manifestações do Advogado-Geral da União e do
Procurador-Geral da República .......................................... 389
Apuração de questõesfáticas no controle de constitucionali-
dade ..................................................................................... 390
5. Medida cautelar ..........................................................:............ 392
6. Decisão ..................................................................................... 393
III- AÇÃO DECLARATÓRlA DE CONSTITUCIONALIDADE
i. Criação da ação ....................................................................... 393
A Lei n. 9.868. de 10.lI.99 ....................................................... 414
2. Legitimidade ............................................................................. 414
Demonstração da existêncía de controversiafudictai na ação
declaratária de constituCIOnalidade .................................... 414
3.0bjeto ....................................................................................... 419
Leis e atas normativosfederais ................................................ 420
5. Procedimento ........................................................................... 423
Requisitos da petição inicial e admissibilidade da ação .......... 423
Intervenção de terceiros e "am/cus curiae" ............................. 425
Procedimento ............................................................................ 427
Apuração de questõesfáticas no controle de constitUCIonali-
dade ..................................................................................... 427
6. Medida cautelar ....................................................................... 428
7. Decisão ..................................................................................... 429
IV- AÇÃO D/RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR -.;:
OMISSÃO
1. introdução ................................................................................ 429
2. Pressupostos de admissibilidade
ConsIderações preliminares ..................................................... 435
Legitimação para agir .............................................................. 443
3.0bjeto
Considerações preliminares ..................................................... 445
Omissão legislativa. Considerações preliminares .................... 445
A omissão parcial ..................................................................... 449
Casos relevantes de omissão legislativa nafurisprudêncía do
STF ....................................................................................... 453

18 MANDADO DE SEGURANÇA EAÇÚES CONSTITUCIONAlS
OmiSsão de providência de indole administrativa. Exercicio de
poder regulamentar ............................................................. 455
Omissão de medidas ou atas administrativos ........................... 456
4. Procedimento
Considerações geraIs ................................................................ 457
Cautelar .................................................................................... 458
5. Decisão
Suspensão de aplicação da nonna eIvada de omissão parcial
e/ou aplicação excepcIOnal ................................................. 463
Suspensão dos processos .......................................................... 467
.Â guIsa de conclusão ................................................................ 468
V-AS DECISÕES DO STFNO CONTROLE ABSTRATO DE
NORMAS E OS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE
Procedimento de tomada de decisões ....................................... 468
Declaração de nulidade ............................................................ 469
Extensão da declaração de inconstituCionalidade ................... 469
A interpretação confonne â Constituição ................................. 474
AdmIssibilidade e limites da interpretação conforme à Cons-
tituição ................................................................................. 476
Entre a interpretação conforme e a decisão manipulativa de
efeitos aditivos ..................................................................... 477
A declaração de constitucIOnalidade das leis ........................... 482
A declaração de constitucionalidade e a "leI ainda
constitucional" .................................................................... 483
Declaração de inconstitucionalidade com efeitos "ex tzme" e
declaração de inconstitucionalidade com efeitos "ex nunc" 484
As decisões proferidas na ação direta de inconstitucionalidade
por omissão e sua eficticia mandamental ............................ 491
A limitação de efeitos e o art. 27 da LeI n. 9.868/99 ................ 492
A aplicação do art. 27 da Lei 9.868/99 najurisprudência do
STF .............•.......................•................................................. 495
VI - SEGURANÇA E ESTABILIDADE DAS DECISÕESEM
CONTROLE ABSTRATODE CONSTITUCIONALIDADE
EficáCia "erga omnes" e a declaração de constitucionalidade 498
LimItes objetivos da eficácia "erga omnes ",' a declaração de
constitucíonalidade da norma e a reapreciação da questão
pelo STF ............................................................................... 501
sUMÁRIo
Eficticia "erga omnes" na declaração de inconstitucionalidade
proferida em ação declaratória de constitucionalidade ou
19
em ação direta de inconstitucionalidade ............................. 504
A eficticia "erga omnes" da declaração de nulidade e os atas
smgularespraticados com base no ato normativo declarado
inconstitucional ................................................................... 504
A eficdcia "erga omnes n da declaração de inconstitucionali-
dade e a superveniência de lei de teor idêntico ................... 505
Conceito de "efeito vinculante" ............................................... 506
LImites objetivos do efeito vinculante ...........................:........... 508
LImites subjetivos ...................................................................... 515
Efeito vinculante de decisão proferida em ação direta de in-
constitucionalidade .............................................................. 516
Efeíto Vinculante da cautelar em ação declaratória de consti-
tucionalidade ....................................................................... 518
Efeito Vinculante da deCIsão concessiva de cautelar em ação
direta de inconstituCIonalidade ........................................... 520
Efeito vinculante de decisão indeferitárza de cautelar em ação
direta de inconstitucionalidade ........................................... 523
Si:rrMA PARTE /,
ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO ·V
DE PRECEITO FUNDAMENTAL
I. Introdução. Origens da lei sobre a argüição de descumpri-
mento de preceitofundamental ............................................... 529
A controvérsia sobre a constitucionalidade da Lei n. 9.882/99 537
InCIdente de mconstituclOnalidade e argãição de descumpri-
mento ................................................................................... 539
Características processuG/s ...................................................... 544
A argãição de descumprimento de preceitofundamental na
JurisprudêncIa do STF ......................................................... 545
2. Legitimidadepara argiiir o descumprimellto de preceitofUll-
damental
Legitimação ativa ..................................................................... 549
Controversiajudicial oujun'dica nas ações de caráter ínciden-
tal ......................................................................................... 549
InexistênCIa de outro meio eficaz: princípio da subsidiariedade 551
3. Objeto da argüição de descumprimento de preceito fUllda-
melltal
ConSiderações preliminares ..................................................... 559
UNIVERSIDADE FUMEC
8iblioteca da FCH

Direito pré-constitucional ......................................................... 559
Leipré-constitucional e alteração de regra constitucional de
competência legislativa ....................................................... 570
O controle direto de constitucionalidade do direito municzpal
emface da Constituição Federal ......................................... 572
Pedido de declaração de constitucionalidade (ação declarató-
ria) do direito estadual e municipal e argüição de descum-
primento ............................................................................... 573
A lesão a preceito decorrente de mera interpretaçãojudicial .. 574
Contrariedade à Constituição decorrente de decisãojudicral
sem base legal (oufondada emfalsa base legai) ................ 575
OmISsão legislativa no processo de controle abstrato de normas
e na Grgüição de descumprimento de preceitofondamental .. 577
O controle do ato regulamentar ............................................... 579
4. Parâmetro de controle
Preceitofondamental e princípio da legalidade: a lesão a pre-
ceitofondamental decorrente de ato regulamentar ............. 583
5. Procedimento ........................................................................... 586
Requisitos da petição iniCIal e admissibilidade das ações ....... 586
Informações e manifestações do Advogado-Geral da União e
do Procurador-Geral da República ..................................... 587
Intervenção de terceIros e "amicus curtae" ............................. 588
Apuração de questõesfáticas e densificação de informações
na ação de descumprimento de preceitofondamental ........ 589
6. Medida cautelar ....................................................................... 589
7. As decisões do STF na argüição de descumprimento
Procedimento de tomada de decisões ....................................... 591
Técnicas de decisão. efeitos da declaração de ilegitimIdade.
segurança e estabilidade das decisões ................................ 592
OITAVA PARTE
O CONTROLE INCIDENTAL OU CONCRETO DE NORMAS /."
NO DIREITO BRASILEIRO
1. Introdução ................................................................................ 594
2. Pressupostos de udmissibüidude do controle concreto
Requisitos subjetlvos ................................................................. 602
Requisitos objetivos .................................................................. 603
Participação de "amicus curtae ". do Ministério Público e de
outros interessados no incidente de inconstitucionalidade
perante os Tribunais ............................................................ 613
sUMÁRIo 21
Controle Incidental de normas e parâmetro de controle .......... 615
3. O controle incidental de normas no STF
Possibilidade de declaração incidental de inconstitucIOnalida-
de pelo STFsem que se verifique a relevância da aplica-
ção da lei para o caso concreto ........................................... 617
O recurso extraordintirto contra decisão de Juizados EspeciaIS
Federais e contra decisão dos TribunaIS de Justiça nos ca-
sos repetitivos ...................................................................... 619
Repercussão geral e controle incidental de constitucionalidade
noSTF .................................................................................. 623
Controle preventivo de projeto de emenda constitucional em
mandado de segurança ........................................................ 628
Opapel do Senado Federal ...................................................... 628
A suspensãopelo Senado Federal da execução de lei declarada
inconstitucIonalpelo STFna Constituição de 1988 ............ 637
Repercussão da declaração de inconstitucionalidade profen-
da pelo STF sobre as decisões de outros tribunais .............. 639
A suspensão de execução da lei pelo Senado e mutação consti-
tuCIOnal ................................................................................ 640
4. Notas peculiares sobre o controle incidental na Constituição
de 1988
A ação CIvil público como instrumento de controle de consti-
tucionolldade ....................................................................... 654
"Causa petendi" aberta do recurso extraordinário ................. 662
O controle incidental e a aplicação do art. 27 da Lei n. 9.868/
.99 ......................................................................................... 662
A guisa de conclusão ................................................................ 668
NONA PARTE
A REPRESENTAÇÃO INTERVENTIVA
1. Introdução ................................................................................ 670
2. Pressupostos de admissibüidade da representação interventiva
Legitimação ativa "ad causam" ............................................... 675
Objeto da controversía ............................................................. 677
Representação interventiva e atos concretos ............................ 679
Representação interventiva e recusa â execução de leIfederal 681
4. Procedimento
Considerações gerais ................................................................ 689

.! I
i
22 MANDADO DE SEGURANÇAE AÇÕES CONSTITUCIONAIS
Procedimento da representação interventiva segundo a Lei n.
4337/64 e o Regimento Interno do STF .............................. 690
Cautelar na representação interventiva ................................... 692
Procedimento da representação interventtva - Necesszdade de
nova fel ................................................................................ 693
5. Decisão ..................................................................................... 697
6. À guisa de conclusão ............................................................... 701
DÉCIMA PARTE ~
A RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL NO STF <'0
1. Considerações preliminares .................................................... 703
2. Objeto da reclamação .............................................................. 708
A reclamação parapreservar a competência do STF .............. 709
A reclamação para assegurar a autoridade das decisões do
STF. Considerações gerais .................................................. 717
A reclamação para assegurar o cumprimento de decisão de
mérito em ação dtreta de inconstitucíonalidade e ação de- ./
claratória de constitucionalídade ........................................ 718 ",
Cabimento da reclamação para preservar autoridade de de-
cisão do STF em cautelar concedida em ação declaratória
de constitucionalidade e em ação dtrela de inconstitucíona- ,
[idade ................................................................................... 725 ;
3. Decisão em argüição de descumprimento de preceitofunda-
mental e reclamação ................................................................ 729
4. Súmula vinculante e reclamação constitucional .................... 733
5. Reclamação e suspensão da execução de leipelo Senado ..... 735
6. Procedimento
Lmhas gerais ............................................................................ 740 :::
7. Conclusão ................................................................................. 743 y,
DÉCIMA PRIMEIRA PARTE '
/ "
O CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE r,
DO DIREITO ESTADUAL E DO DIREITO MUNICIPAL
1. Considerações preliminares .................................................... 745
2. Controle do direito estadual e municipal na Constituição de
1988 e a coexistência dejurisdições constitucionais estaduais
efederal .................................................................................... 746
3. Concorrência de parãmetros de controle ................................ 756
4. Parâmetro de controle estadual e questão constitucional
federal
ConsIderações prelimmares ..................................................... 759
Recurso extraordinárto e norma de reprodução obrígatóna ... 759
I
t
sUMÀRlo 23
5. Ação declaratória de constitucionalidade no âmbito estadual 762
6. A argiiição de descumprimento de preceitofundamental e o
controle de atos municipais emface da Constituição Federal
Considerações gerOls ................................................................ 764
7. O controle da omissão legislativa no plano estadual ou dis-
trital .......................................................................................... 765
8. O controle de constitucionalidade no âmbito do Distrito Fe-
deral
A possibilidade de instituição de ação direta no âmbito 110 Dis-
trito Federal ......................................................................... 770
9. Reclamação no âmbito estadual .............................................. 773
10. Eficácia "erga omnes" das decisões proferidas em sede de
controle abstrato no âmbito estadual
APÊNDICE
1. Constituição da República Federativa do Brasil.
de 5 de outubro de 1988 ........................................................... 781
2. Súmulas do STF e do STJ ....................................................... 785
3. Legislação sobre mandado de segurança individual e coletivo
LeI n. 12.016. de 7.8.2009 ........................................................ 788
Quadro comparativo entre a Lei n. 1.533/1951. o Projeto de
lei n. 5.067/2001 e a Lei n. 12.016/2009 ............................... 794
4. Legislação sobre ação popular
Lei n. 4.717. de 29.6.1965 ........................................................ 811
5. Legislação sobre ação civilpública
Lei n. 7.347. de 24.7.1985 ........................................................ 818
LeI n. 9.008. de 21.3.1995 ........................................................ 822
Lein. 7.853. de 24.10.1989 ...................................................... 825
LeI n. 7.913. de 7.12.1989 ........................................................ 826
LeI n. 8.069. de 13.7.1990 ........................................................ 827
LeI n. 8.078. de 11.9.1990 ......................................................... 831
LeI n. 8.429. de 2.6.1992 .......................................................... 836
LeI n. 10.257. de 10.7.2001 (Estatuto da Cidade. art. 52) ....... 845
Lei n. 10.628. de 24.12.2002 .................................................... 845
Lei n. 10.671. de 15.5.2003 (Estatuto de Defesa do Torcedor.
arts. 3", 40 e 41) ..................................................................... 846
Lei n. 10.741. de 1.10.2003 (Estatuto do Idoso. arts. 69-92) ... 846
Projeto de Emenda Constitucional do Senador Jutahy
Magalhães .................................................................................... 851

24 MANDADO DE SEGURANÇA E AÇÔES CONSTITUCIONAIS
6. Legislação sobre concessão de medidas cautelares e tutela
antecipada
Lei n. 8.437. de 30.6.1992 ........................................................ 853
Lei n. 9.494. de 10.9.1997 ........................................................ 854
7. Legislação sobre agravo, com repercussões na utilização do
mandado de segurança
Lei n. 9.139. de 30.11.1995 ....................................................... 856
Lei n. 10.352. de 26.12.2001 .................................................... 858
Lei n. 11.187. de 19.10.2005 ..................................................... 861
8. Legislação sobre "habeas data"
Lei n. 9.507. de 12.11.1997 ....................................................... 862
Lei n. 11.111. de 5.5.2005 ......................................................... 867
9. Legislação sobre intervenção da União Federal nosprocessos
Lei n. 9.469. de 10.7.1997 ........................................................ 869
10. Legislação sobre ação direta de inconstitucionalidade, ação
declaratória de constitucionalidadeJ ação direta de inconsti-
tucionalidadepor omissão e argüição de descumprimento de
preceitofundamental
Lei n. 9.868. de 10.11.1999 ....................................................... 869
AnteproÍeto de Lei n. ... (disCiplina legal da ação direta de in-
constitucionalidadepor omissão) .......................................... 879
Lei n. 9.882. de 3.12.1999 ........................................................ 881
11. Legislação sobre representação interventiva
ProÍeto de Lei do Senado n. 51, de 2006 .................................. 888
12. Leis de modernização do processo civil
Lein. 11.417. de 19.12.2006 ..................................................... 890
Lei n. 11.418. de 19.12.2006 ..................................................... 893
Lei n. 11.419. de 19.12.2006 ..................................................... 895
Lei n. 11.672. de 8.5.2008 ......................................................... 902
Índice alfabético-remissivo ............................................................ 905
PRIMEIRA PARTE
MANDADO DE SEGURANÇA
1. Conceíto e legi/ímidade. 2. Natureza processual. 3. Ato de autoridade.
4. Direito mdividual e cole/IVO. liqUido e certo. 5. Objeto. 6. Cabimento.
7. Prazo para lmpetração. 8. ParJes. 9. Litisconsórclo e assIstên-
cia. 10. Competêncla. JI. Petição micial e notificação. 12. Limmar.
J3. Suspensão da limmar ou da sentença. 14. Informações. J5. Sentença.
16. Execução. 17. Recursos. 18. Corsajulgada. 19. Mandado de segu-
rança cole/IVO. 20. Questões processualS.2i. A nova ler.
1. Conceito e legitimidade
Mandado de segurançaI é o meío constitucíonal posto à dis-
posição de toda pessoa fisíca ou juridíca, órgão com capacídade
1. Sobre mandado de segurança consultem-se 05 segumtes autores pátrios:
Castro Nunes. Do Mandado de Segurança, 1946; Luís Eulália de Bueno Vidigal. Do
Mandado de Segurança, 1953~ Themistocles Brandão Cavalcantl. Do Mandado de
Segurança, 1957; Amoldo Wald, Do Mandado de Segurança na Prática JudiciárIa.
1968 (4Jl ed., revÍsta e atualizada com a colaboração de Ana Maria Goffi Flaquer
Scartezzim, 2003); Ary Florêncio Guimarães. O MinistérIO Público no Mandado de
Segurança. 1959; Othon Sidou, Do Mandado de Segurança, 1959; Celso Agrícola
Barbi, Do Mandado de Segurança. 1960; Carlos Alberto Menezes Direito, Manual
do Mandado de Segurança, 1991; Victor Nunes Leal. "Questões pertInentes ao man-
dado de segurança". RDA 11/73; Alcides de Mendonça Lima. "Efeitos do agravo de
petIção no despacho concessivo de medida límmar no mandado de segurança", RT
272122; Alfredo Buzaid, Do Mandado de Segurança. Saraiva, 1989. e RT258/35;
Seabra Fagundes, O Controle dos Atas Adminzstrativospelo PoderJudiciárzo, 1957,
pp. 293 e 55., e tb. "A nova Constituíção e o mandado de segurança". RDA 89/l;
CaIO TáCIto. "O mandado de segurança e o poder nonnatIvo da Administração",
RDA 46/246; Hamílton de Moraes e Barros, As Liminares do Mandado de Segu-
rança, 1963~ José Carlos Barbosa Moreira. Mandado deSegurança-Ação Popular
- Ação Direta de Declaração de InconstitUCionalidade (Indicações de Doutrina e
Junsprudência), 1964, e tb. "Mandado de segurança e condenação em bonorànos
de advogado", RDPG 23150; Jorge Salomão, Execução de Sentença em Mandado
de Segurança, 1965; Luiz Rodolfo de Araújo Júnior, Do LiuscollSorcio PasSIVO em
Mandado de Segurança, 1965~ Josê Manoel de Arruda Alvim Neto, "Mandado de

26 MANDADO DE SEGURANÇA
processual, ou universalidade reconhecida por lei, para a proteção de
direito individual ou coletivo,2 liquido e certo, lesado ou ameaçado
de lesão por ato de autoridade, não amparado por habeas corpus ou
habeas data, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções
que exerça (CF, art. 52, LXIX e LXX; ar!. 12 da Lei n. 12.016, de
7.8.2009).3 Caso o direito ameaçado ou violado caiba a mais de uma
segurança e sua aplicabilidade ao Direito Tributário'" RDP 5/41; Clenicio da Silva
Duarte, "Execução de sentença em mandado de segurança", RDP 8/115; Sérgio de
Andréa Ferreira, "A natureza mandamental-condenatóría do mandado de seguran-
ça", RDP 22149, e th. "O mandado de segurança e o ato legislativo", RDPG 24/38;
Ulderico Pires dos Santos, O Mandado de Segurança na Doutrina e na JuriSpro.-
dência. Forense, 1973; Celso Ribeiro Bastos, Do Mandado de Segurança. Saraíva,
1978: Carlos Mário da Silva Velloso, "Do mandado de segurança", RDP 55-56/333;
Kazuo Watanabe. Controle Junsdicional e Mandado de Segurança contra Atos
Judiciais. Ed. RT. 1980; Jose Cretella Jr.• Comentàn'os Os LeiS do Mandado de
Segurança, Saraiva, 1980. e tb. Do Mandado de Segurança, Forense, 1980; Mílton
Flaks. Mandado de Segurança - Pressupostos da lmpetração, Forense. 1980; Níl-
son Ramon, Do Mandado de Segurança, Curitiba, 1980; Celso Ribeíro Bastos, Do
Mandado de Segurança, Saraíva, 1982; AsSOCIação Paulista do Ministéno Público,
Curadoria de Mandados de Segurança. ed. APM. 1984; Pinto Ferreira, Teorza e
Prútica do Mandado de Segurança, SaraiVa, 1985; Celso Antônio Bandeira de
Mello, Adílson de Abreu Dallart, Sérgio Ferraz, Lucia VaUe Figueiredo e Carlos
Máno da Silva Velloso, Curso de Mandado de Segurança, Ed. RT, 1986; Lúcia VaJle
FigueIredo, Mandado de Segurança, 6ll ed.• São Paulo, MalheIros Editores, 2009;
Sérgio Ferraz, Mandado de Segurança, 311. ed.• Malheiros Editores. 2006; Cármen
LucIa Antunes Rocha, "Do mandado de segurança", RevLSta de Informação LegLSla-
tiva, 1986, pp. 131 e 55.; 1. J. Calmon de Passos. Mandado de Segurança Cole/iVo.
Mandado de lnjunção e "Habeas Data" - Constituição e Processo, Forense. 1989;
Michel Temer, "Algumas notas sobre o mandado de segurança coletivo. o mandado
de injunção e o habeas data", RPGE-8P 30/11; Carlos Ari Sundfeld, "Anotação
sobre o mandado de segurança coletivo", RPGE-5P29/163: Lucia Valle Figueiredo.
"Mandado de segurança na Constituição de 1988", RDP 87/81, e "Breves reflexões
sobre o mandado de segurança no novo texto constitucional", RT 635/24; Celso
Agrícola 8arbi, "Mandado de segurança na Constituição de 1988", RT 635119;
Alfredo Buzaid., "Mandado de segurança, mjunctions e mandamus", RePro 5317;
Vicente Greco Filho. Tutela Constitucional das Liberdades, São Pauto. 1989. e
Mandados de Segurança e de lnjunção - Estudos de Direito Processual Constitu-
cional em Memõria de Rona/do Cunha Campos. sob a coordenação do Min. Sálvio
de Figueiredo Teixeíra, São Paulo. Saraíva, 1990.
Ressalte-se que as obras indicadas foram editadas na vigência da antiga lei
disciplinadora do mandado de segurança (Lei n. 1.533/51), substituída pela Lel n.
12.016, de 7.8.2009.
2. O mandado de segurança para defesa de ínteresses coletivos, por suas pe-
culiaridades e para melhor SIstematização da matéria, mereceu tratamento em ítem
â parte (n. 19).
3. Art. 1.Q da Lei D. 12.016/09: "Conceder-se-à mandado de segurança para
proteger direito líquido e certo, não amparado por haheas corpus ou habeas data.
MANDADO DE SEGURANÇA 27
pessoa, qualquer uma delas poderá requerer a correção judicial (art.
12, § 32, da Lei n. 12.016/09).
Não só as pessoasfisicas ejurídicas podem utilizar-se e ser pas-
síveis de mandado de segurança, como tambem os órgãos públicos
despersonalizados, mas dotados de capacidade processual, como as
Chefias dos Executivos, as Presidências das Mesas dos Legislativos,
os Fundos Financeiros, as Comissões Autônomas, as Agências Regu-
ladoras, as Superintendências de Serviços e demais órgãos da Admi-
nistração centralizada ou descentralizada que tenham prerrogativas
ou direitos próprios ou coletivos a defender.'
Respondem também em mandado de segurança as autoridades
judiciárias quando pratiquem atas administrativos ou profiram de-
cisões judiciais que lesem direito individual ou coletivo, líquido e
certo, do impetrante.
Na ordem privada, podem impetrar segurança, além das pessoas
e entes personificados, as universalidades reconhecidas por lei,
como o espólio, a massa falida, o condomínio de apartamentos. Isto
porque a personalidade jurídica e independente da personalidade
judiciária, ou seja, da capacidade para ser parte em juízo; esta é
um minus em relação àquela. Toda pessoa física ou juridica tem,
necessariamente, capacidade proçessual, mas para postular em juizo
nem sempre é exigida personalidade jurídica; basta a personalidade
judiciária, isto é, a possibilidade de ser parte para defesa de direItos
próprios ou coletivos.5
O essencial para a impetração é que o impetrante - pessoa física
ou jurídica, órgão público ou universalidade legal - tenha prerroga-
sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder. qualquer pessoa tisica ou jurídica
sofrerviolação ou houverjusto receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que
categoria for e sejam quais forem as funções que exerça".
4. Nosso mandado de segurança inspirou-se no juicio de amparo do Direito
Mexicano, que vigora desde 1841, para a defesa de direito individuai, líquido e certo.
contra atos de autoridade. Para um panorama atual da matéria não só no México e no
Brasil, como no resto da América Latina e das influênCIas recíprocas das legislações
e dajunsprudência dos vàrios países, v.: Eduardo Ferrer MacGregor, "EI amparo ibe-
roamencano (estudio de derecho procesal constitucional comparado)", RePro 143n9.
5.1ames Goldschmidt, Derecho Procesal Civil, 1936, p. 162; Jose Alberto dos
Reis, Comentarz'os ao Código de Processo Civil Português. JJ123. 1944; Lopes da
Costa, Direito Processual Brasileiro. l/286, 1941; Víctor Nunes Leai. "Personalidade
judiciána das Câmaras MunicipaIS", RDA 15/46, e STF, RTJ69/475.

i
I' 28 MANDADO DE SEGURANÇA
tiva ou direito, próprio ou coletivo, a defender e que esse direito se
apresente liquido e certo ante o ato impugnado.
Quanto aos orgãos públicos, despersonalizados mas com prer-
rogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidências de
Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidên-
cias de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no
reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para impetrar
mandado de segurança (não para ações comuns), restrito à atuação
funcional e em defesa de suas atribuições institucionais.6
Quanto aos agentes políticos que detenham prerrogativas fun-
cionais específicas do cargo ou do mandato (Governadores, Prefei-
tos, Magistrados, Parlamentares, Membros do Ministério Público e
dos Tribunais de Contas, Ministros e Secretàrios de Estado e outros),
também podem impetrar mandado de segurança contra ato de au-
toridade que tolher o desempenho de suas atribuições ou afrontar
suas prerrogativas, sendo freqüentes as impetrações de membros de
corporações contra a atuação de dirigentes que venham a cercear sua
atividade individual no colegiado ou, mesmo, a extingnir ou cassar
seu mandato.7
De acordo com o ar!. 32 da lei ora em vigor, o writ também pode
ser impetrado por titular de direito liquido e certo decorrente de direi-
to de terceiro, a fuvor do direito originário, se o seu titular não o fizer,
no prazo de 30 dias contados da sua notificaçãojudicial.8
O mandado de segurança normalmente é repressivo de uma
ilegalidade já cometida, mas pode serpreventivo de uma ameaça de
direito liquido e certo do impetrante. Não basta a suposição de um
direito ameaçado; exíge-se um ato concreto que possa pôr em risco o
direito do postulante"
6. SlF. RDA 45/319. RTJ69/475; TJRS.RDA 15/46.561269; TlPR. RT301l590,
3211529; TJRJ,RT478/181; TASP, RDA 54/166, 72/267, 731287.RT337/373, 339/370;
TJSP. RDA 981202, 108/308, RT3711120.
7. TJMT, RT 517/172; TlPR. RDA 1ll/313, RT 442/193; TASP, RT320/479;
TJSP, RDP 28/239. RT2471284.
8. Com a ressalva de que se deve respeitar, tambem nesse caso. o prazo deca-
dencíal previsto no art 23, Ín verbis: "O direito de requerer mandado de segurança
extinguir-se-à decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciêncía, pelo interes-
sado, do ato ímpugnado",
9....A segurança preventiva pressupõe a existêncía de efetiva ameaça a direito,
ameaça que decorre de atas concretos da autoridade pública" (STF. MS D. 25.009-DF.
ReI. Min. Carlos VeHoso. RTJ 194/594).
I
J
J~
O mandamus preventivo tem sido muito utilizado em matéria
tributària, em especial para proteção contra a cobrança de tributos
inconstitucionais. Embora não seja cabível o mandado de segurança
contra lei em tese (Súmula n. 266 do STF), a edição de nova legis-
lação sobre tributação traz em si a presunção de que a autoridade
competente irá aplicá-la. Assim, a jurisprudência admite que o con-
tribuinte, encontrando-se na hipótese de incidência tributária prevista
na lei, impetre o mandado de segurança preventivo, pois há uma
ameaça real e um justo receio de que o fisco efetue a cobrança do
tributo. Neste sentido, há várias decisões do STllO
Por outro lado, muito se discutiu sobre os efeitos da eventual
prática, ainda no curso do processo, do ato que o mandado de segu-
rança preventivo visava impedir, havendo quem defendesse que a
impetração perdia o seu objeto e a parte devia ajuizar novo mandado
de segurança, desta feita repressivo. Ajurisprudência do STJ, porém,
é no sentido de considerar que o mandado de segurança preventIVO
não fica prejudicado pela prática do ato, devendo este ser anulado e
desconstituído na hipótese de concessão da segurança.11
O processo do mandamus, justamente por tratar-se de ação de
rito especial de indole constitucional, tem prioridade sobre todos
os demais processos, à exceção do habeas corpus (art. 20 da Lei n.
12.016/09).
o STJ vem entendendo que o mandado de segurança preventivo pode propIciar
uma tutela simplesmente declaratória (REsp n. 81.218~DF. ReI. Min. Ari Pargendler.
RDR 6/229). Acórdão do TRF_SIl Região. no entanto, afinnou que "o mandado de
segurança não pode ser utilizado como se fora uma ação declaratâna, promovendo
o acertamento de uma situação Jurídica, com eficáCia para o futuro" (MS n. 1.608-
012002-CE, ReI. Des. Fed. Elio Siqueíra, RT 820/415).
Entendemos que o mandado de segurança não cabe para a declaração de um
direito em tese, mas pode ter feição declaratóna diante de uma ameaça concreta ao
direito do impetrante, claramente caracterizada com a inicial, hipótese na qual se
reveste de caràter preventivo, antecipando-se á ocorrência da violação do direito e
conferindo real efetividade à tutela junsdicional. Sobre a segurança preventiva, v..
adiante. o n. 15, Sentença.
10. REsp n. 38.268-8-SP, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 19.9.94,
p. 24.655; EDREsp n. 18.424-CE. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. RDR
51126; REsp o. 80.578-SP, ReI. Min. Milton LulZ Pereira, RDR 51175; e REsp n.
90.089-SP, ReI. Min. Ati Pargendler. DJU 6.4.98. p. 78.
H. RMS n. 5.051-3-RJ. ReI. Min. Ati Pargendler. RSTJ 751165 e RMS n.
6.l30-RJ. ReI. Min. Edson Vidigal, RSTJ 119/566.

Ii
2. Natureza processual
O mandado de segurança, como a lei regulamentar o considera,12
é ação civil de rito sumário especial, destinada a afastar ofensa ou
ameaça a direito subjetivo individual ou coletivo. privado ou públi-
co, através de ordem corretiva ou impeditiva da ilegalidade, ordem,
esta, a ser cumprida especificamente pela autoridade coatora, em
atendimento à notificação judicial. Sendo ação civil, o mandado de
segurança enquadra-se no conceito de causa, enunciado pela Consti-
tuição da República, para fins de fIXação de foro ejuizo competentes
para o seu julgamento quando for interessada a União Federal (art.
109, I e VIII) e produz todos os efeitos próprios dos feitos contencio-
sos. Distingue-se das demais ações apenas pela especificidade de seu
objeto e pela sumariedade de seu procedimento, que Ibe é próprio,
aplicando-se, subsidiariamente, as regras do Código de Processo
Civil. Visa, precipuamente, à invalidação de atas de autoridade ou
à supressão de efeitos de omissões administrativas capazes de lesar
direito indivídual ou colettvo. líqUido e certo.
Qualquer que seja a origem ou natureza do ato impuguado
(administrativo, judicíal, civil, penal, policial, militar, eleitoral,
trabaIbísta etc.), o mandado de segurança será sempre processado e
julgado como ação civil, no juízo competente.13
3. Ato de alltoridade
Ato de autoridade é toda manifestação ou omissão do Poder
Público ou de seus delegados, no desempenho de suas funções ou
12. Omandado de segurança está regulamentado pela Lei Federal n. 12.016. de
7.82009. que substituiu aLei n. 1.533, de 31.12.51. e incorporou em um só diploma
legai a maIOr parte das normas pertinentes li matéria.. revogando no ensejo. a teor de
seu art 29, a menCIonada Lei n. 1.533/51; a Leí n. 4.166. de 4.12.62. que modificava
a redação de dispositivos da LeI n. 1.533/51; a Lei n. 4.348. de 26.6.64. que estabew
Ieeia nonnas processuais para o mandado de segurança; a Leí n. 5.021. de 9.6.66.
que dispunha sobre o pagamento de vencimentos e vantagens concedidos a servidor
público em mandado de segurança; o art. 32 da Lei n. 6.014, de 27.12.73 e o art. 12
da Lei n. 6.071, de 3.7.74, que adaptavam ao novo Código de Processo Civil a leí do
mandado de segurança; o art. 12 da Lei n. 6.978, de 19.1.82 e o art. 2.0. da Leí n. 9259,
de 9.1.96, que modificaram a redação do § I" do ar!. I" da LeID. 1.533/51.
13.Assimjá decidiu o STF: uMandado de segurança é ação civil, ainda quando
impetrado contra ato de JUIZ criminal, praticado em processo penal. Aplica-se, em
conseqüência, ao recurso extraordinàrio interposto da decisão que o julga o prazo
estabelecido no Código de Processo Civil" (RTJ831255).
a pretexto de exercê-Ias. Por autoridade. entende-se a pessoa fisica
investida de poder de decisão dentro da esfera de competência que
lhe é atribuída pela norma legal.
Deve-se distinguir autoridade pública do simples agente pú-
blico. Aquela detém, na ordem hienirquica, poder de decisão e e
competente para praticar atos administrativos decisórios, os quais,
se ilegais ou abusivos, são suscetíveis de impuguação por mandado
de segurança quando ferem direito liquido e certo; este não pratica
atos decísórios, mas simples atos executórias e, por isse, não está
sujeito ao mandado de segurança, pois é apenas executor de ordem
superior. Exemplificando: o porteiro é um agente público, mas não
é autoridade; autoridade é o seu superior rnerarquico, que decide
naquela repartição pública. O simples executor não é coator em sen-
tido legal; coator é sempre aquele que decide, embora muitas vezes
também execute sua própria decisão, que rende ensejo à segurança.
Atos de autoridade, portanto, são os que trazem em si uma decisão.
e não apenas execução.I4
Para fins de mandado de segurança. contudo, consideram-se
atas de autoridade não só os emanados das autoridades públicas
propriamente ditas, como também os praticados por representan-
tes ou orgãos de partidos políticos; administradores de entidades
autárquicas; e, ainda, os dirigentes de pessoasjuridicas ou as pes-
soas naturais no exercício de atribuições do poder público (art. Iº,
§ 1., da Lei 12.016/09).15-16 Não cabe, todavia, a impetração contra
os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de
empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessIO-
nárias de serviço público (art. Iº, § 2º, da Lei n. 12.016/09). Não se
consideram, tampouco, atos de autoridade passíveis de mandado de
segurança, os praticados por pessoas ou instituições particulares cuja
atividade seja apenas autorizada pelo Poder Público, como são as
14. O art. @, § 3.0., da Lei n. 12.016/09, tem a seguinte redação: "Considera-se
autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a
ordem para a sua prábca",
15. A Lei n. 12.016f09 supnmiu a referência a "funções delegadas do poder
público", aludindo ao "exercício de atribuições do poder público"_
16. No STJ, admitindo a impetração contra ato ilegal e abusivo de dingente
de sociedade de economia mista concessionâna de serviços de energia elétrica que
cortou o fornecimento de energiapara locaIS cujos pagamentos estavam em dia: REsp
n. 174.085-GO, ReI. Min.José Delgado,DJU21.9.98. p. 96.

r,
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organizações hospitalares, os estabelecimentos bancários e as insti-
tuições de ensino, salvo quando desempenham atividade delegada
(STF, SÚOlula n. 510).
Equiparam-se a atas de autoridade as omissões administrativas
das quais possa resultar lesão a direito subjetivo da parte, ensejando
a impetração de mandado de segurança para compelir a Administra-
ção a pronunciar-se sobre o requerido pelo impetrante e, durante a
inércia da autoridade pública, não corre o prazo de decadência para
a impetração.'7
Os atasjudiciais não transitados em julgado - acórdão, sentença
ou despacho - configuram atas de autonaade passiveis de manda-
do de segurança, desde que ofensivos de direito liquido e certo do
impetrante e, nos termos do art. 3·, inciso II, da Lei n. 12.016109,
desde que contra os mesmos não caiba recurso com efeito suspensi-
vo. Tambem os atas administrativos praticados por magistrados no
desempenho de funções de administração da justiça sujeitam-se à
correção por via do mandamus.
O rigor da SÚOlula n. 267 do STF, que não admitia mandado de
segurança contra ato judicial,já fora mitigado pela própria Corte, no
teor deste acórdão: "O STF tem abrandado a rigidez do entendimento
jurisprudencial inscrito na SÚOlula n. 267 para permitir o conheci-
mento de ação de segurança impugnadora de decisão jurisdicional
que, impugnável por meio de recurso devolutivo, seja causadora de
dano irreparável ao impetrante da medida",18
Os atos praticados por parlamentares na elaboração da lei, na
votação de proposições ou na administração do Legislativo en-
tram na categoria de atas de autoridade e expõem-se a mandado
de segurança, desde que infrinjam a Constituição ou as normas
regimentais da Corporação e ofendam direitos ou prerrogativas do
impetrante.19
No entanto, não se sujeitam à correção judicial a lei regular-
mente votada e promulgada, bem como os atos interna corporis do
Legislativo, que são aquelas deliberações do Plenário, das Comissões
17. STF, RTJ74/833.
18. STF, DJU8,10.88 e RTJ95/339, 1031215.
19. STF, RTJ 99/1.032, 139/783, 190/552, RDA 45/291, 74/267, 78/224,
133/144: TJSP, RT258/251, 357/168.
ou da Mesa que entendem direta e exclusivamente com as atribui-
ções e prerrogativas da Corporação.2o Daí não se conclua, entretanto,
que todo e qualquer ato desses órgãos constitua interna corporis
vedado à apreciação judicial. Não é assim, pois atos e deliberações
do Legislativo existem regrados pela Constituição, pela lei e pelo
Regimento e, nestes casos, pode - e deve - o Judiciário decidir sobre
sua legitimidade.
4. Direito individual e coletivo, líquido e certo
Direito individual, para fins de mandado de segurança, e o que
pertence a quem o invoca e não apenas li sua categoria, corporação
ou associação de classe. É direito próprio do impetrante. Somente
este direito legitima a impetração. Se o direito for de outrem não
autoriza a utilização do mandado de segurança, podendo ensejar
ação popular ou ação civil pública (Leis ns. 4.717/65 e 7.347/85).21
A Constituição de 5.10.88 criou o mandado de segurança co-
letivo, hoje tambem regulamentado pela Lei n. 12.016109. Direitos
coletivos, para fins de mandado de segurança, são os propriamente
coletivos (assim entendidos os transindividuais, de natureza indi-
visivel, de que seja titular grupo de pessoas vinculadas por relação
juridica básica); e os individuais homogêneos (decorrentes de origem
comum e da atividade ou situação específica do grupo), pertencentes
a uma coletividade ou categoria representada por partido politico,
por organização sindical, por entidade de classe ou por associação
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano
(art. 5., LXX, "a" e "b", da CF e art. 21 da Lei n. 12.016/09).
20. Sobre os atos interna carpam v. Heíy Lopes Meirelles. Direito AdmInistra-
tivo Brasileiro. 35i1 ed., MalheJIOs Editores, 2009, cap. XI. item 6.
No STF. sobre o descabimento de mandado de segurança contra ato interna
corpons do Legislatívo: MS n. 23.920-DF, Rei. Min. Celso de Mello, lnfonnattvo
STF22214: MS n. 21.754-5-RJ, ReI. desig. Min. Francisco RezeI<, DJU21.2.97.
21. O STF editou a Súmula n. 101, segundo a qual "o mandado de segurança
não SUbStituI aação popular". O STJ mantêm a mesmajurisprudência. eXIgindo, para
o cabimento do mandado de segurança. que o direito postulado seja do própno unpe-
trante. ou dos integrantes da entidade que requer o mandado de segurança. e que a sua
concessão lhe traga benefiCIO direto. Asimples anulação de ato que se pretende ilegal,
sem conferimento ao autor de nenhum beneficio próprio, unplicana a convolação
do mandado de segurança em ação popular (MS n. 4.452-DF. ReI. Min. Demócrito
Reinaldo, ADV97, ementa 77.336).

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A entidade que impetrar mandado de segurança deve fazê-lo
em nome próprio, mas em defesa dos seus membros que tenham um
direito ou uma prerrogativa a defenderjudicialmente.22
Direito líquido e certo23 é o que se apresenta manifesto na sua
existência, delimítado na sua extensão e apto a ser exercitado no
momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado,
para ser amparável por mandado de segurança, hã de vir expresso em
norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua apli-
cação ao impetrante: se sua existência for duvidosa; se sua extensão
ainda não estiver delimitada; se seu exercicio depender de situações
e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo li segurança, embora
possa ser defendido por outros meios judiciais.
Quando a lei alude a direito líqUido e certo, esta exigindo que
esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhe-
cimento e exercício no momento da impetração. Em última análise,
direito líquido e certo ti direito comprovado de plano. Se depender
de comprovação posterior, não é líquido, nem certo, para fIns de
segurança. Evidentemente, o conceito de liquidez e certeza adotado
pelo legislador do mandado de segurança não é o mesmo do legisla-
dor civil (art. 1.533 do Código Civil). É um conceito impróprio - e
mal-expresso - alusivo à precisão e comprovação do direito quando
deveria aludir à precisão e comprovação dos fatos e situações que
ensejam o exercício desse direito.
Por se exigir situações e fatos comprovados de plano é que não
há instrução probatória na mandado de segurança. Há, apenas, uma
dilação para informações do impetrado sobre as alegações e provas
oferecidas pelo impetrante, com subseqüente manifestação do Mi-
nistério Público sobre a pretensão do postulante. Fixada a lide nestes
termos, advirã a sentença considerando unicamente o direito e os
fatos comprovados com a inicial e as informações.
As provas tendentes a demonstrar a liquidez e certeza do direi-
to podem ser de todas as modalidades admitidas em lei, desde que
22. Remete-se o leitor aos comentários do n. 19, sobre mandado de segurança
coletivo.
23. A atual expressão direito líqUido e certo substituIU a da legislação cria·
dora do mandado de segurança. direito certo e incontestàve/. Nenhuma satisfaz.
Ambas são unprôprías e de significação equivoca, como procuraremos demonstrar
no texto.
acompanhem a inicial?4 salvo no caso de documento em poder do
impetrado (art. 62, § IQ, da Lei 2.016/09)25 ou superveniente às in-
formações. Admite-se também, a qualquer tempo, o oferecimento de
parecerjurídico pelas partes, o que não se confunde com documento.
O que se exige é provapré-constituída das situações e fatos que em-
basam o direito invocado pelo impetrante.26
Quanto à complexidade dos fatos e à dificuldade da interpre-
tação das normas legais que contêm o direito a ser reconhecido ao
impetrante, não constítuem óbIce ao cabimento do mandado de
segurança, nem impedem seu Julgamento de mérito." Isto porque,
embora emaranhados os fatos, se existente o direito, poderà surgir
líquido e certo, a ensejar a proteção reclamada. Da mesma forma, já
decidiu o TJSP que: "As questões de direito, por mais intrincadas e
difIceis, podem ser resolvidas em mandado de segurança" 28 O STJ
jã admitiu, por exemplo, a aplicação da teoria da desconsideração
da personalidade jurídica em sede de mandado de segurança, desde
que a prova pré-constituída se mostre apta a caracterizar a fraude que
dá ensejO à incidência da chamada dísregard doctrzne.29 O STF, por
24. Em fundamentado despacho, oDes. SylvlO do Amarai, Vice-Presidente do
TJSP, mandou desentranhar prova documental apresentada depoís das informações.
declarando que "é indiscutivelmente descabida, em face da natureza deste processo,
a pretensão do impetrante, de produzir- novos documentos. em complementação
àqueles com que instruiu a micíal" (despacho publicado no DJE 16.4.83, p. 12). No
mesmo sentido: TJSP. RT255/371. 264/459. 441165).
25. "Recusando a autoridade coatora fornecer prova ofiCIal. em seu poder, deve
o magistrado,julgador do writ, pressupora existência da prova em favor da impetran-
te. aplicando-se as devidas sanções â. autoridade coatora" (STJ, RMS n. 12.783-BA,
ReI. Min. Paulo Medina, DJU25.4.2005, p. 362).
26. ''Não é correta a assertiva de que, em sede de mandado de segurança, o
Poder Judiciário não examma provas. Tal exame é necessário, para que se avalie a
certeza do direito pleIteado. Vedada, no processo de mandado de segurança, eacoleta
de outras provas, que não aquelas oferecidas com a InlClal. as informações e eventuaIS
pronunciamentos de litisconsortes.A prova há de serpre--con!'>tlblid::l Nn f'nt~ntn I">nr
maIS volumosa que seja, ela deve ser examinada" (STJ.}
Humbertn Gomes de Barros. RSTJ 121/49).
Poroutro lado. sendo a hipótese de ato omissIvo q1.
praticar de oficio, não se exige a prova da omissão proP]
va}, bastando a demonstração de que a autoridade lmpe
agJr (STF. RMS n. 22.032-DF, ReI. Min. MorerraAlves,
27. STF. RTJ 11111.280.
28. TJSP. RT254/104; TJMT. RT4461213.
29. RMS n. 12.873-SP. ReI. Min. Fernandn Gonçal
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sua vez. editou a SÚInula n. 625. segundo a qual "controvérsia sobre
matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança".
5. Objeto
O objeto do mandado de segurança será sempre a correção de
ato ou omissão de autoridade. desde que ilegal e ofensivo a direito
individual ou coletivo. líquido e certo, do impetrante.
Este ato ou omissão poderá provir de autoridade de qualquer
um dos três Poderes. Só não se admite mandado de segurança contra
atas meramente normativos (lei em tese), contra a coisajulgada30
e
contra os atos interna cOrporis31 de órgãos colegiados. E as razões
são óbvias para essas restrições: as leis e os decretos gerais, enquan-
to normas abstratas. são insuscetíveis de lesar direitos. salvo quando
proibitivos; a coisajulgada pode ser invalidada por ação rescísória
(CPC. art. 485) e os atos interna corporis, se realmente o forem, não
se sujeitam à correção judicial.
Vê-se, portanto. que o objeto normal do mandado de segurança
é o ato administrativo específico. mas por exceção presta-se a atacar
as leis e decretos de efeitos concretos, as deliberações legislativas e
as decisõesjudiciais para as quaIs não haja recurso com efeito sus-
pensivo. capaz de impedir a lesão ao direito subjetivo do impetrante.
A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável
por mandado de segurança (STF. SÚInula n. 266), pela óbvia razão
de que não lesa. por si só, qualquer direito individual.32 Necessária
se torna a conversão da norma abstrata em ato concreto para expor-
se à impetração. mas nada impede que. na sua execução. venba a
30. A Lei n. 12.016/09. art. 5u, me. III, previu, de modo expresso. que não serà
concedida segurança contra deCIsão transitada em julgado. nos exatos termos da
SÚInula n. 268 do S1F.
31. Sobre interna corporis. v. o que escrevemos (Hely Lopes Meirelles. Direito
Admmísfratívo Brasileiro, 3511 ed., Malheiros Editores, 2009, cap. XI, item 6).
Deixamos de excluir do âmbito do mandado de segurança os chamados atas
políticos, porque não passam de atos das altas autoridades, praticados com Imediato
fundamento constitucional. Mas. se desbordarem da Constituíção e lesarem direito
individual ou cofetivo. líquido e certo. sujeitam-se ao controle de legalidade. inclu-
síve pelo mandamus (cf. Hely Lopes Meírelles. Direíto AdministratIvo BrasileIro.
35' ed., Malhetros Editores. 2009. cap. XI. item 6).
32. "Descabe mandado de segurança para promover declaração de inconstitu-
cionalidade de lei" (STJ. RMS n. 11.484-MG. ReI. Min. Aldir Passarinho Jr.. DJU
26.6.2006).
ser declarada inconstitucional pela via do mandamus. Somente as
leis e decretos de efeítos concretos tornam-se passiveis de mandado
de segurança. desde sua publicação. por serem equivalentes a atos
administrativos nos seus resultados imediatos.33
Por leis e decretos de efoítos concretos entendem-se aqueles
que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido. tais
como as leis que aprovam planos de urbanização. as que fixam limi-
tes territoriais. as que criam municípios ou desmembram distritos.
as que concedem isenções fiscais. as que proíbem atividades ou con-
dutas individuais; os decretos que desapropriam bens. os que fixam
tarifas. os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis
ou decretos nada têm de normativos; são atas de efeitos concretos,
revestindo a forma imprópria de lei ou decreto por exigências admi-
nistrativas. Não contêm mandamentos genéncos. nem apresentam
qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente
corno qualquer ato administrativo de efeitos específicos. individuais
ou coletivos. razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de
segurança.34
Em geral. as leis. decretos e demais atos proibitivos são sempre
de efeitos concretos. pois atuam direta e imediatamente sobre seus
destinatários.
Por deliberações legislativas atacáveis por mandado de segu-
rança entendem-se as decisões do Plenário ou da Mesa ofensivas
de direito individual ou coletívo de terceiros. dos membros da
Corporação. das Comissões.35 ou da própna Mesa. no uso de suas
atribuições e prerrogativas institucionais. As Câmaras Legislativas
não estão dispensadas da observância da Constituição. da lei em
geral e do Regimento Interno em especia1.36
A tramitação e a forma
33. STF. RDA 57/198, RF 1941118: AgRgAI n. 271.528-3-PA, ReI. Min. Se-
púlveda Pertence. RT 859/166: TJSP, RDA 55/174. 61/214. RT 229/367. 243/114.
250/290.271/497.276/508.306/308. 313/130. 319/93. No STJ: EDREsp n. 40.055-
4-SP. ReI. Min. Antônio de Pádua Ribeiro. DJU9.6.97, p. 25.494.
34. T1MT. RT 235/954: TJPR. RJ 49/426: TJSC. RF 195/283: TJSP. RT
242/314.289/152. 291/171. 441166. 455/51.
35. Em matéria de ato de Comissão Parlamentar de Inquênto, o STF entende
que fica prejudicado o mandado de segurança sempre que a CPI concluir seus tra-
balhos e se extmguIr. seja aprovado ou não seu relatóno final (decisão unâmme do
Tribunal Pleno. MS n. 23.971-DF. ReI. Min. Celso de Mello. RTJ 182/192).
36. STF. RTJ 99/1.032. RDA 45/291. 74/267. 78/224, 133/144: TJSP. RT
258/251.357/168. Ernjulgamento de 25.42007. o Pleno do STF, por unanimidade.

dos atas do Legislativo são sempre vinculadas às normas legaís que
os regem; a discricionariedade ou soberania dos corpos legislativos
só se apresenta na escolha do conteúdo da lei, nas opções da votação
e nas questões interna corporís de sua organízação representativa.37
Nesses atas, resoluções ou decretos legislativos cabeci a segurança
quando ofensivos de direito individual público ou privado do impe-
trante, como cabeci também contra a aprovação de lei pela Câmara,
ou sanção pelo Executivo, com infringência do processo legislativo
pertioente, tendo legitimidade para a impetração tanto o lesado pela
aplicação da norma ilegalmente elaborada quanto o parlamentar pre-
judicado no seu direito público subjetivo de votá-la regularmente.3s
Por decisões judiciais, para [ms de mandado de segurança,
entendem-se os atas jurisdicionaís praticados em qualquer proces-
so civil, criminal, trabalhísta, militar ou eleitoral, desde que não
caiba recurso com efeito suspensivo (art. 5', inciso II, da Lei n.
12.016/09).39 Desde que a decisão ou a diligência não possa ser sus-
tada por recurso processual capaz de impedir a lesão, nem permita
a intervenção corredonal eficaz do órgão disciplinar da Magistra-
tura, contra ela cabe a segurança. Quanto aos atas administrativos
praticados por autoridades judiciárias ou órgãos colegiados dos
tribunais, sujeitam-se a mandado de segurança em situação idêntica
aos das autoridades executivas.40
seguíu o voto do Relator. Min. Celso de Mello. e acolheu o MS ll. 26.441~DF. im-
petrado por quatro deputados federaís da Oposição contra deliberação do Pleuma
da Câmara dos Deputados que desconstituira o ato de criação da chamada "CPI do
Apagão Aéreo", O Tribunal entendeu. naquele caso. que estavam em jogo "direitos
fundamentais impregnados de matéria constitucional". Oacórdão ainda está pendente
de publicação.
37. Sendo o ato do Congresso Nacional de natureza mlema corporis. o manda-
do de segurança contra ele ímpetrado não pode ser conhecido (STF. MS n. 2L754-5-
ru, ReI. deSlg. Min. Francisco RezeI<, DJU212.97).
38. STF, MS n. 24.642-DF, ReI. Min. Carlos Velloso, RTJ 190/552. No entanto,
não cabe o mandado de segurança para o controle preventivo da constitucionalidade
de projeto de lei, sob pena de quebra do sistema de divisão constitucional dos Po-
deres, pOIS no modelo brasilerro a intervenção do Judiciário na análise do conteúdo
da legíslação somente se dá de modo repreSSIVO. após a edição da leI (STF, MS n.
24.138-DF. ReI. Min. Gilmar Mendes, RTJ 184/608). Em sentido contrário, aclmi-
tindo tal controle preventivo em caso de projeto de leí ~om efeitos concretos, que
invadiria atribuições do Executivo: acórdão unâníme do Orgão Especial do TOO no
MS n. Ll9812000, ReI. Des. Paulo Sérgio Fabião, RF369/319.
39. STF. RTJ69/544, 70/504, 811879, 89/159. 911181, RT5211270.
40. STJ, RMS n. 15.087-SP, ReI. Min.A1dir Passarinho Jr.• DJU22.42008.
6, Cabimento
A regra é o cabimento de mandado de segurança contra ato de
qualquer autoridade, mas a lei o excepciona contra o 'L~mp()!,~e
recurso administrativo com efeito suspensivo. independente de cau-
ção: contra decisão õu despacho judicial para o qual haja recurso
processual eficaz com efeito suspensivo. oupossa ser corrigido pron-
tamente por via de correição; e contra a decisão judicial transitada
emjulgado (art. 5' da Lei n. 12.016/09, com as restrições adiante
oferecidas). .
Ato de que caiba recurso adminístrativo - Quando a lei veda
que se impetre mandado de segurança contra "ato de que caiba
recurso administrativo com efeito suspensivo, mdependente de
caução" (art. 5', I), não está obrigando o particular a exaurir a via
administrativa para, após, utilizar-se da via JudiciaL Está, apenas,
condicionando a impetração à operatividade ou exeqüibilidade do
ato a ser impugnado perante o Judiciário. Se o recurso suspensivo
for utilizado, ter-se-a que aguardar seu julgamento, para atacar-se o
ato final; se transcorre o prazo para o recurso, ou se a parte renuncia
à sua interposição, o ato se toma operante e exeqüível pela Adminis-
tração, ensejando desde logo a impetração. O que não se admite é
a concomitância do recurso administrativo (com efeito suspensivo)
com o mandado de segurança, porque, se os efeitos do ato já estão so-
brestados pelo ~o hí.ecirqulco, nenbuma lesão produzirá enquan-
to não se tomar exeqüível e operante. Só então podeci o prejudicado
pedir o amparo Judicial contra a lesão ou a ameaça a seu direito.41
O que se exige sempre - em qualquer caso - é a exeqüibilidade ou a
operatividade do ato a ser atacado pela segurança: a exeqüibilidade
surge no momento em que cessam as oportunidades para os recursos
suspensivos; a operativ/dade começa no momento em que o ato pode
ser executado pela Administração ou pelo seu beneficiário.
Atas administrativos existem que, por serem denegatórios da
pretensão do particular, não são exeqüívels por qualquer das partes,
como, p. ex., o indeferimento de uma licença para construir. Nem por
isso deixarão de ensejar mandado de segurança, a partir do momento
em que se tomarem conbecidos.
41. Se impetrado na pendência de recurso administrativo dotado de efeito
suspensivo, o mandado de segurança deve ser extinto por carênCIa de ação. Neste
sentido: STF. MS n. 24.5 li-DF, ReI. Min. Marco Aurélio, RTJ 196/176.

"
o efeito normal dos recursos administrativos é o devolutivo;
o efeito suspensivo depende de norma expressa a respeito. Assim
sendo, de todo ato para o qual não se indique o efeito do recurso
hieràrquico cabe mandado de segurança. Mas a lei admite ainda,
mandado de segurança contra ato de que caiba recurso administrativo
com efeito suspensivo. desde que se exija caução para seu recebi-
mento. O termo caução está empregado no sentido amplo e vulgar
de garantia comum, equivalente a depósito em dinheiro, titulos, bens
asseguradores da instância administrativa, ou mesmo fiança bancária.
No caso de omissão da autoridade, o mandado pode ser impetra-
do independentemente de recurso hierárquico, desde que no prazo de
120 dias contados do momento em que se esgota o prazo estabelecido
em lei para a autoridade impetrada praticar o ato.42
,
Atojudicial- Outra matéria excluída do mandado de segurança
é a decisão ou despachojudicial contra o qual caiba recurso especí-
fico apto a impedir a ilegalidade. ou admita reclamação correcional
eficaz." A legislação anterior se referia especificamente à correição,
o que o texto atual (art. 5", inc. TI, da Lei n. 12.016/09) não faz; mas a
interpretação deve continuar a ser a que prevalecia, se a reclamação
for eficaz no caso. Se o recurso ou a correição admissível não tiver
42. V. n. 7. Prazo para Impetração.
43. STF. Súmula n. 267.
Quando o ato judicial for praticado por autoridade incompetente, epossível
a utilização da reclamação, junto ao tribunal ad quem competente, Justamente para
a preservação de sua competêncIa (v., p. ex., arts. 103. I. "I", e 105, L "f', da CF.
prevendo a reclamação para o STF e para o STJ, para a preservação da competência
e da autoridade das deCisões das respectivas Cortes). A existêncIa da reclamação.
porém, por SI só, não deve ser motivo para o afastamento definitivo da possibilidade
de impetração de mandado de segurança. Além de a reciamação não ser um recurso
propnamente dito e ostentar diferenças processuaIS com relação à correíção parcial
(ou reclamação correicional), referidas no art. 52, n. da antiga Lei n. 1.533/51 e
na SúmuJa n. 267 do STF. nem todos os Estados incorporaram a reclamação ao
respectIvo Tribunal de Justiça em suas legíslações locais. e podem surgir dúvidas
quanto ao seu cabimento em casos específicos. Assim, em certas situações concretas
o instrumento da reclamação padeci representar remédio processual msuficíente
para a pronta proteção do direito líquido e certo violado. Em tais cenãrios. deve ser
aceIto o uso do mandado de segurança. Sobre o tema, v., adiante, o estudo sobre a
Reclamação no STF (parte X deste livro), o bem-fundamentado acórdão da Corte
Especial do STJ no RMS n. 17.524-BA, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJU 11.9.2006.
e o artIgo de Flávio Henriques Unes Pereira, "Configurada a hipótese de recJamação.
estaria inviabilizado, necessariamente, o manejo do mandado de segurança?", Revista
Interesse Público 381123-133.
efeito suspensivo do ato judicial impuguado, é cabível a impetração
para resguardo do direito lesado ou ameaçado de lesão pelo próprio
Judiciário. Só assim há de se entender a ressalva do inc. II do art. 5"
da lei reguladora do mandamus, pois o legislador não teve a intenção
de deixar ao desamparo do remédio heróico as ofensas a direito líqui-
do e certo perpetradas, paradoxalmente, pela Justiça.
Inadmissível é o mandado de segurança como substitutivo do re-
curso próprio, pois por ele não se reforma a decisão impugnada, mas
apenas se obtém a sustação de seus efeitos lesivos ao direito líquido
e certo do impetrante, até a revisão do julgado no recurso cabível. Por
isso mesmo, a impetração pode - e deve - ser concomitante com o
recurso próprio (apelação, agravo, correição parcial), visando unica-
mente a obstar lesão efetiva ou potencial do ato judicial impuguado.
Se o impetrante não interpuser. no prazo legal, o recurso adequado,
tornar-se-a carecedor da segurança, por não se poder impedir inde-
finidamente, pelo mandamus, os efeitos de uma decisão preclusa ou
transitada em julgado, salvo se a suposta "coisajulgada" forjuridica-
mente inexistente ou inoperante em relação ao impetrante.44
Fiéis a essa orientação, os tribunais têm decidido. reiterada-
mente, que é cabível mandado de segurança contra ato judicial de
qualquer natureza e instância, desde que ilegal e VIOlador de direIto
líquido e certo do impetrante e que não haja possibilidade de coi-
bição eficaz e pronta pelos recUrsos comuns.45 Realmente, não há
motivo para restrição da segurança em matériajudicial, uma vez que
44 Eo caso, p. ex., da impetração do mandado de segurança por terceIrO que
não foi parte na relação processuai da qual emanou a deCIsão atacada. Em tal hi-
pótese, inexígivel a mterposíção do recurso, podendo ser manejado o mandado de
segurança diretamente. consoante ajurisprudência consolidada na Súmula n. 202 do
STJ. Da mesma fçmna. o STJ acatou mandado de segurança Impetrado diretamente
contra a distribuíção de uma ação, considerando "a distribuição dos feitos mero ato
pn:-processual. de disciplina interna do juízo ou tribunal (...), prescindindoMse do
recurso prévio tal como exigido nas Impetrações contra atoJUdiCIal agravãvel" (RMS
n. 304-MA. ReL Min. GuelfOS Leite, DJU28.5.90, p. 4.730). O STJ, amda, admi"u
a lmpetração diretamente contra o deferimento de protestojudiCial contra aalienação
de bens, uma vez ineXIstente na legislação processual apreVIsão de qualquer recurso
(RMS n. 9.570-SP, ReL Min. Sálvio de FigueIredo TeIXeira, RDR 13/364; RMS n.
16.406-SP. ReL Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 1.9.2003, p. 217).
45. STF, RTJ 6/189,70/504,71/876,74/473. 81/879. 84/1.071, RDA 94/122.
RT 160/284; TFR, RTFR 6/224; TJRS, RT 423/210; TJSP, RT 248/127. 393/150,
434/63; TASP.RT314/401, 351/416. 351/419. 419/194, 430/140, 445/139, 447/131,
449/141,450/169,451/133.497/18.523/131. Ainda no TJSP: MS n. 342.805-4/3-SP.
ReI. Des. Sílvio Marques Neto,j. 2.6.2004, BoletlmAASP 2.402l3J49.

a Constituição da República a concede amplamente "para proteger
direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas
data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pública ou agente de pessoajurídica, no exercício de atri-
buições do Poder Público" (art. 5·, LXIX). Provenba o ato ofensor do
Executivo, do Legislativo ou do Judiciário, o mandamus é o remédio
heróico adequado, desde que a impetração satisfaça seus pressupos-
tos processuais. Até mesmo contra a concessão de medida cautelar
é cabível mandado de segurança, para sustar seus efeitos lesivos a
direito individual ou coletivo líquido e certo do impetrante.46
Em caso envolvendo matéria tributária, o Plenário do STF rom-
peu com antiga e farta jurisprudência da Casa, e admitiu a interposi-
ção de mandado de segurança diretamente contra ato jurisdicional do
Presidente da Corte (com um único voto vencido, do Min. Sepúlveda
Pertence), concedendo á União liminar para deferir a suspensão de
segurança obtida pela parte contráriajunto ao TRF da 2' Região - sus-
pensão, esta, que havia sido indeferida pelo Min. Presidente do STF.47
Vale ressaltar que, à época, estava ainda em vigor a Súmula 506
do STF, pela qual se considerava incabivel o agravo contra decisão
Merece menção um mteressante acórdão do STF no qual se admitiu o cabimen-
to de mandado de segurança., no âmbito do STJ. em face de acórdão em embargos
de declaração em recurso especial no qual havia sido imposta multa ao embargante-
impetrante. Reconheceu o STF que, em tese. caberiam novos embargos declaratênos
daquele acôrdão, mas a parte corria o risco de elevação da multa de 1% para 10%
sobre o valor da causa; ou caberia recurso extraordinário. mas este estaria fadado
ao insucesso, por não haver matéria constitucional em debate. Assim. na prática. os
recursos teoricamente cabíveis seriam íneficazes para aproteção do direito da parte,
razão pela qual era de se admitir a ÍIDpetração do mandado de segurança diretamente
contra o ato judicial (S1F. RMS n. 25.293-0-SP, ReI. Min. Carlos Ayres Britto. RF
387/265). O caso retornou ao STJ parajulgamento de mérito, e a Corte Especial de~
negou a segurança. admitindo em tese. porém, apossibilidade)urídica da impetração.
em obediência ao aresto do STF (MS n. 9.575~SP. ReI. Min. Teori Albino Zavasck.i,
DJU21.2.2008).
46. TJSP, RT 512/87. Neste mandado de segurança, por nós requerido. o Vice~
Presidente do TJSP. Des. Adriano Marrey, concedeu a limInar para sustar os efeitos
da sentença concessíva de medida cautelar inominada que, por via oblíqua, admitia a
execução de sentença rescisória de contrato de concessão sobre a qual pendia apela~
ção com efeito suspensívo. Como o recurso interposto da decisão concessíva da cau-
telarque visava àexecução da sentença de merito não tinha efeito suspensivo. somen-
te atraves da limínar no mandado de segurança contra essa ilegal "medida cautelar'"
puderam ser obstados os seus efeitos. atê a confirmação pelo acórdão supra-indicado
e subseqüente reforma da sentença concessiva da "cautelar', no recurso prãprio.
47. MS n. 24.159, Rela. Min. EUen Gracie,RTJl88/145.
.,L
do Presidente que indeferisse a suspensão de liminar (art. 4" da Lei
4.348/64), tendo sido a mesma revogada no julgamento da SSeg n.
1.945_AL.48
No entanto, é importante ressaltar que a mera existêncIa de
recurso processual cabível não afasta o mandado de segurança se tal
recurso é insuficiente para coibir a ilegalidade do Judiciário e impe-
dir a lesão ao direito evidente do impetrante. Os recursos processuais
não constituem fins em si mesmos; são meios de defesa do direito das
partes, aos quais a Constituição aditou o mandado de segurança, para
suprir-lhes as deficiências e proteger o indivíduo contra os abusos
da autoridade, abrangendo, inclusive, a autoridade judiciária. Se os
recursos comuns revelam-se ineficazes na sua missão protetora do
direito individual ou coletivo, líquido e certo, pode seu titular usar,
excepcional e concomitantemente, o mandamus.49
Generalizou-se o uso do mandado de segurança para dar efeito
suspensivo aos recursos que não o tenham, desde que interposto o
recurso cabiveL50 Neste caso, também é possivel a concessão da
liminar dando efeito suspensivo ao recurso até oJulgamento do man-
dado de segurança. Para essa liminar, devem concorrer a relevânCia
48. RTJl86/112.
49. Ajurisprudência do STF, tradicionalmente. repelia a possibilidade de lm-
petração de mandado de segurança contra ato junsdicional praticado no âmbito da
própria Corte (v., p. ex., o AgRgMS n. 24.542-DF. ReI. Min. Celso de Mello, RTJ
193/324). No entanto, em situação extraordinãna.. configurada a absoluta urgência da
medida., em virtude da realização imínente de uma vultosa licitação. o Min. Nélson
Jobim, na Presidência do STF, deferiu liminar em mandado de segurança lmpetrado
diretamente pelo Presidente da República contra ato Junsdicional do Min. Carlos
Britto na relatoria daADIn n. 3.273-DF, pois não havia tempo hábil para oJulgamen-
to de agravo regimental antes da consumação do dano (Notícias do STF, 17.8.2004,
disponível na Internet no sítio do STF). Em outro caso excepcIonal, o Min. Cézar
Peloso deferiU medida limmar em mandado de segurança (MS n. 25.853-DF) impe-
trado diretamente contra a limínar deferida pelo Min. Marco Aurélio em mandamus
anterior (MS n. 25.846-DF), sustando seus efeitos. também em virtude da falta de
tempo hábil para a utilização de qualquer outro remédio processual.
No STJ. no entanto, ajunsprudêncla firmou-se no sentido de que "as decisões
proferidas pelas Turmas e Seções do STJ não podem ser atacadas via mandado de
segurança, porque, ao apreciarem os casos que lhes são submetidos, no exerclclo da
função jurisdicional. estas atuam em nome do Tribunal. e não como instância ínfenor
dentro do próprio" (acórdão da Corte Especial no AgRgMS n. 11.259-DF, ReI. Min.
José Delgado, RT8501203).
50. S1F, RTJ 81/879, RT 5211270; 1FR. RDA 138/181; TASP, RT 351/415.
591/132.

Hely lopes, arnoldo wald e gilmar mendes mandado de segurança e ações constitucionais (2010)

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