1. บทที่ 1
ความหมายและความเป็นมาของการบริหารการ
พัฒนา
บทนำา
มนุษย์มีพฒนาการมาเป็นระยะเวลายาวนาน เริ่มต้น
ั
จากการรูปลักษณะของมนุษย์ที่มีกระดูสันหลังโค้งงอ จนตั้งตรง
เหมือนดังเช่นรูปร่างที่เห็นในปัจจุบัน ที่อยู่อาศัยของมนุษย์จาก
ที่อาศัยอยูใต้ร่มไม้ใหญ่แต่ในที่สุดก็หนีไม่พ้นภัยจากธรรมชาติจน
่
ต้องหลบลี๊เข้าไปอาศัยในถำ้า รวมไปถึงการพัฒนาเครื่องมือ
ทางการเกษตร สิ่งที่กล่าวมานี้ลวนแต่เป็นการพัฒนา
้
(Development) ของมนุษย์ในสังคม
มีการศึกษาเกี่ยวกับแนวทางในการบริหารงานภาครัฐ
รวมถึงการบริหารงานในภาคเอกชนไว้หลากหลาย ซึ่งแนวทาง
หรือวิธีการบริหารงานดังกล่าวมีชื่อเรียกแตกต่างกันไปตาม
ยุคสมัย ทีสำาคัญการศึกษาในเรื่องการบริหารจำาเป็นต้องคำานึงถึง
่
ปัจจัยภายนอกและภายในประเทศ มาเป็นส่วนประกอบสำาคัญใน
การอธิบายเพื่อให้ทราบถึงความหมาย คำาจำากัดความ ของการ
บริหารอาจกล่าวได้วา ปัจจัยภายนอก เช่น กระแสโลกหรือ
่
อิทธิพลของประเทศมหาอำานาจที่เผยแพร่แนวทางด้านการบริหาร
งาน โดยการนำาเสนอในส่วนหนึ่งเข้ามาทางวิชาการหรือตำารา
หนังสือที่นักวิชาการได้รับอิทธิพลหรือนำาเข้ามาจากต่างประเทศ
ส่วนปัจจัยภายใน อาจพิจารณาได้จากการที่ผู้บริหารประเทศได้
ให้ความสำาคัญหรือยึดถือแนวทางหรือวิธีการใด
ความหมายของการบริหาร (Administration)
มีผู้นิยามความหมาย และคำาจำากัดความของ การ
บริหารไว้หลากหลาย ดังต่อไปนี้ คำาว่า “การ
บริหาร”(Administration) ใช้ในความหมายกว้าง ๆ เช่น การ
บริหารราชการ อีกคำาหนึ่ง คือ “ การจัดการ” (Management) ใช้
แทนกันได้ การบริหาร ส่วนมากหมายถึง การจัดการทางธุรกิจ
มากกว่าโดยมีหลายท่านได้ระบุดังนี้
Peter F. Drucker : คือ ศิลปะในการทำางานให้บรรลุ
เป้าหมายร่วมกับผู้อื่น (ภาวิดา ธาราศรีสทธิ, 2542: 2)
ุ

2. 2
Herbert A. Simon กล่าวว่าคือ กิจกรรมที่บุคคล
ตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป ร่วมมือกันดำาเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่าง
ใดอย่างหนึงหรือหลายอย่างร่วมกัน (ภาวิดา ธาราศรีสทธิ, 2542:
่ ุ
2)
การบริหาร หมายถึง ศิลปะในการทำาให้สิ่งต่าง ๆ ได้รับ
การกระทำาจนเป็น ผลสำาเร็จ กล่าวคือ ผู้บริหารไม่ใช้เป็นผู้ปฏิบัติ
แต่เป็นผู้ใช้ศิลปะทำาให้ผู้ปฏิบัตทำางานจนสำาเร็จตามจุดมุ่งหมายที่
ิ
ผู้บริหารตัดสินใจเลือกแล้ว (Simon)
การบริหาร คือ กระบวนการทำางานร่วมกับผู้อื่นเพื่อให้
เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ (Sergiovanni)
การบริหาร คือ การทำางานของคณะบุคคลตั้งแต่ 2 คน
ขึ้นไป ทีรวมปฏิบัติการให้บรรลุเป้าหมายร่วมกัน (Barnard)
่
การบริหาร หมายถึง กิจกรรมต่างๆ ที่บุคคลตั้งแต่สอง
คนขึ้นไปร่วมมือกันดำาเนินการ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างหนึง ่
อย่างใดหรือหลายๆอย่างที่บุคคลร่วมกันกำาหนดโดยใช้กระบวน
อย่างมีระบบและให้ทรัพยากรตลอดจนเทคนิคต่างๆ อย่างเหมาะ
สม (สมศักดิ์ คงเทียง ,2542 : 1)
่
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ (2551) กล่าวถึง แนวทางหรือ
วิธีการบริหารงานที่หน่วยงานภาครัฐนำามาใช้วา “การบริหาร” มี
่
วิวัฒนาการ ซึ่งที่จะพอสรุปได้ว่า ก่อนที่จะใช้คำาว่า การบริหาร
การพัฒนา (development administration) มีคำาหลายคำาที่
รัฐบาลได้นำามาใช้ เช่น การบริหารราชการแผ่นดิน การบริหาร
ราชการ หรือการบริหารภาครัฐ (Public administration) การ
บริหาร (Administration) การพัฒนา (Development) การพัฒนา
ชุมชน (Community development) การพัฒนาชนบท (Rural
development)
จากนั้น จึงมาใช้คำาว่า การบริหารการพัฒนา
(Development administration) ในสมัยจอมพล ถนอม กิตติขจร
เป็นนายก รัฐมนตรี ในปี พ.ศ. 2509 และยังใช้คำาอื่นต่อมาอีก
เป็นต้นว่า การพัฒนาแบบยั่งยืน (Sustainable development)
การพัฒนาแบบพอเพียง (Sufficient development) การพัฒนา
แนวพุทธ (Buddhistic development) การบริหารกิจการบ้าน
เมืองที่ดี (Good governance) การจัดการ (Management) การ
บริหารและการจัดการ (Administration and management)

3. 3
public
administr
administr
ation administr
ation and
managem ation
ent
manag develo
ement pment
good DA is commu
govern mean nity
ance develo
Buddhi rural
stic develop
develo ment
sufficie develop
nt ment
sustaina
develo administ
ble
develop
ภาพแสดง ความหลากหลายของคำาที่มีความหมาย
เช่นเดียวกับ “การบริหาร”
แนวคิดหรือลักษณะสำาคัญของแนวทางหรือวิธีการ
บริหารใด ๆ ก็ตาม ซึ่งรวมทังการบริหารการพัฒนา ไม่อาจกำาหนด
้
ได้อย่างชัดเจนและตายตัวเหมือนกับการให้ความหมายของคำาทั้ง
หลายในทางสังคมศาสตร์ที่ขึ้นอยู่กับความรู้ ความคิด และ
ประสบการณ์ของนักปรัชญา ผู้รู้ นักวิชาการ นักกฎหมาย และนัก
บริหาร แต่ละคน
ความหมายของการพัฒนา (Development)

4. 4
“แนวคิดพื้นฐานของการพัฒนา” อธิบายได้ว่า สืบ
เนื่องจากสภาพธรรมชาติที่มนุษย์เป็นสัตว์สังคม หมายถึง มนุษย์
โดยธรรมชาติย่อมอยูรวมกันเป็นกลุม ไม่อยู่อย่างโดดเดี่ยว แต่มี
่ ่
ข้อยกเว้นที่มนุษย์อยู่โดดเดี่ยวตามลำาพัง เช่น ฤษี การอยู่รวมกัน
เป็นกลุ่มของมนุษย์อาจมีได้หลายลักษณะและเรียกต่างกัน
เป็นต้นว่าครอบครัว (Family) เผ่าพันธุ์ (Tribe) ชุมชน
(Community) สังคม (Society) และประเทศ (Country)
และเมื่อมนุษย์อยู่รวมกันเป็นกลุ่ม ย่อมเป็นธรรมชาติ
อีกที่ในแต่ละกลุ่มจะต้องมี “ผู้นำากลุม” และ“ผู้ตาม” คือ ประชาชน
่
หรือคนในกลุ่ม รวมทังมี “การควบคุมดูแลกันภายในกลุ่ม” หรือ “
้
การจัดระเบียบภายในกลุ่ม” ซึ่งอาจเรียกว่า การบริหารหรือการ
พัฒนาภายใน ทังนี้ เพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยและความสุข
้
มนุษย์จึงไม่อาจหลีกเลียงจากการพัฒนาได้งาย และทำาให้กล่าว
่ ่
ได้อย่างมั่นใจว่า "ทีใดมีกลุ่ม ทีนั่นย่อมมีการพัฒนา”ในมุมมอง
่ ่
ของนักพัฒนา สภาพของกลุ่มในยุคเริ่มแรกซึ่งธรรมชาติและ
ทรัพยากรธรรมชาติอุดมสมบูรณ์
อิทธิพลของธรรมชาติจะมีต่อมนุษย์ทรวมกันอยูในกลุ่ม
ี่ ่
มาก โดยการดำารงชีวิตและการประกอบอาชีพของมนุษย์จะอยูใกล้ ่
ชิดกับธรรมชาติ อีกทั้งธรรมชาติและผูนำาเป็นตัวกำาหนดแนวทาง
้
การพัฒนา ซึ่งครอบคลุมวิธีการประกอบอาชีพด้วย
การประกอบอาชีพของมนุษย์ในอดีตที่ลักษณะการ
พัฒนาและการประกอบอาชีพในยุคนั้นไม่ซับซ้อนและจำานวน
ประชากรก็มีไม่มากต่อมา เมื่อจำานวนมนุษย์ที่รวมตัวกันอยู่ในกลุม ่
มีจำานวนเพิ่มมากขึ้น ทำาให้กลุ่มมีขนาดใหญ่ขึ้น เปลี่ยนเป็นชุมชน
และเป็นประเทศ ในเวลาเดียวกัน ทรัพยากรธรรมชาติเริ่ม
เสื่อมโทรม ผูนำาและผู้ตาม คือ ประชาชน พยายามเอาชนะ
้
ธรรมชาติ ได้ใช้ภูมิปัญญาชาวบ้าน (Folk wisdom) และการลอง
ผิดลองถูก (Trial and error) เพื่อกำาหนดแนวทางการพัฒนาและ
การประกอบอาชีพเมื่อกลุ่มมีขนาดใหญ่และมั่นคงขึ้นเป็นประเทศ
ธรรมชาติและทรัพยากรธรรมชาติได้ถูกนำามาใช้เป็นจำานวนมาก
บางส่วนเสื่อมสลาย ถูกทำาลาย และสิ้นสภาพไปเป็นจำานวนมาก
ทำาให้ผู้นำาประเทศต้องค้นหาแนวทางการพัฒนาต่าง ๆ
เพื่อเอาชนะธรรมชาติ พึ่งพาธรรมชาติน้อยลง หรือไม่ต้องอยู่ภาย
ใต้อิทธิพลของธรรมชาติ ตัวอย่างเช่น เดิมมนุษย์อยู่ภายใต้
อิทธิพลของธรรมชาติ ทุกปีจะเกิดนำ้าท่วม เมื่อมนุษย์มีวิชาความรู้
มีความสามารถ และมีเทคโนโลยีสูงขึ้น ได้สร้างเขื่อนป้องกันนำ้า

5. 5
ท่วม และยังนำาธรรมชาติไปใช้ประโยชน์มากขึ้น เช่น มนุษย์นำานำ้า
จากนำ้าตกไปผลิตเป็นพลังงานไฟฟ้า และมีหน่วยงานที่คอยเฝ้า
ระวังและเตือนภัยเกี่ยวกับธรรมชาติ เช่น กรมอุตุนิยมวิทยา
เป็นต้น
สิ่งที่มนุษย์สร้างขึ้น (Human component) ถือว่า
เป็นการประดิษฐ์คิดค้นหรือสร้างผลผลิตใหม่ (Innovation) เพื่อ
นำามาใช้แทนสิ่งที่ธรรมชาติสร้างขึ้น(Natural component) หรือ
ใช้แทนทรัพยากรธรรมชาติ (Natural resource) ที่นบวันจะลด
ั
น้อยลงที่กล่าวมานี้ ถือว่าเป็นวิวัฒนาการของแนวคิดพื้นฐานของ
การพัฒนาของมนุษย์ (ผู้นำาและผู้ตาม) ทีล้วนเกี่ยวข้องกับ
่
ธรรมชาติ โดยเริ่มต้นจาก
1. การพัฒนาในสภาพทีมนุษย์อยู่ภายใต้อิทธิพลของ
่
ธรรมชาติ และวิวัฒนาการมาเป็นลำาดับ
2. การพัฒนาทีมนุษย์พยายามเอาชนะธรรมชาติ
่
3. การพัฒนาทีมนุษย์เอาชนะธรรมชาติได้ และนำา
่
ธรรมชาติมาใช้ประโยชน์
มนุษย์ภายใต้
มนุษย์นำาธรรมชาติ อิทธิพลของ
มาใช้ประโยชน์ ธรรมชาติ
มนุษย์พยายาม
เอาชนะธรรมชาติ
ภาพ แนวคิดพื้นฐานของการพัฒนาของมนุษย์

6. 6
ทั้งหมดนี้เป็นการพัฒนาเพื่อก่อให้เกิดการ
เปลียนแปลงในทิศทางที่ดีขึ้น (Better change) ช่วยเพิ่มอัตรา
่
เร่งในการทำากิจกรรมหรือการผลิตให้รวดเร็วขึ้น (Better speed)
และทำาให้สภาพความเป็นอยู่ของมนุษย์ดีขึ้น (Better life) กว่า
เดิมทั้งในด้านคุณภาพและปริมาณ
แต่ในอีกด้านหนึ่งกลับพบว่า การ
บริหาร(Administration) กลับไม่ได้เป็นเพื่อการพัฒนา เนื่องจาก
การบริหารที่บุคคลหนึ่งกล่าวว่าคือ การพัฒนา (Development)
กลายเป็นการไม่พัฒนา เช่น กระทรวงคมนาคม มีนโยบายขยาย
ถนน ในเขตรับผิดชอบของอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ เพื่ออำานวย
ความสะดวกในการสัญจรไปมาของผู้ใช้รถใช้ถนนจึงจำาเป็นต้อง
ตัดต้นไม้เพื่อขยายเส้นทาง ซึ่งการการดำาเนินการดังกล่าวอาจ
ทำาให้เกิดทัศนคติและมุมมองทีแตกต่างของกลุ่มบุคคล
่
จากความหมาย การพัฒนา (Development) ทียกมา ่
ข้างต้นนี้ ทำาให้สรุปได้ว่า การพัฒนา (Development) หมายถึง
การเปลี่ยนแปลงที่มีการกระทำาให้เกิดขึ้นหรือมีการวางแผน
กำาหนดทิศทางไว้ล่วงหน้า โดยการเปลี่ยนแปลงนี้ต้องเป็นไปใน
ทิศทางที่ดีขึ้น ถ้าเปลียนแปลงไปในทางที่ไม่ดี ก็ไม่เรียกว่าการ
่
พัฒนา ขณะเดียวกัน การพัฒนามิได้หมายถึงการเพิ่มขึ้นปริมาณ
สินค้าหรือรายได้ของประชาชนเท่านั้น แต่หมายความรวมไปถึง
การเพิ่มความพึงพอใจและเพิ่มความสุขของประชาชนด้วย
การพัฒนา อาจจัดแบ่งออกเป็น 3 ด้านใหญ่ ๆ ได้แก่
1. การพัฒนาทางเศรษฐกิจ คือ การพัฒนาด้านการ
ผลิต การจำาหน่ายจ่ายแจก การแลกเปลี่ยน การลงทุนเพื่อทำาให้
ประชาชนไม่ยากจน เป็นต้น
2. การพัฒนาทางสังคม คือ การพัฒนาด้านจิตใจ
แบบแผน พฤติกรรม รวมตลอดทั้งความสัมพันธ์ของคนในสังคม
เพื่อแก้ปัญหาต่าง ๆ ในสังคม เป็นต้น
3. การพัฒนาทางการเมือง คือ การเปลี่ยนแปลง
ทางการเมือง สร้างกระบวนการปกครองให้เป็นประชาธิปไตย และ
ประชาชนในประเทศมีสิทธิเสรีภาพตามกฏหมาย เป็นต้น
บทสรุป
การพิจารณาความหมายของการบริหารการพัฒนา
ต้องคำานึงถึงปัจจัยทังภายในและภายนอก มีผให้คำานิยามการ
้ ู้
บริหาร ไว้หลากหลายทีสำาคัญความหมายที่ให้ไว้ได้ถูก
่

7. 7
เปลียนแปลงไปในแต่ละยุคสมัย แต่ที่สำาคัญการบริหารการพัฒนา
่
จำาเป็นต้องคำานึงวิวฒนาการพื้นฐานของมนุษย์ซึ่งมีจุดเริ่มต้นจา
ั
การที่มนุษย์อยู่ภายใต้อิทธิพลของธรรมชาติ แต่มนุษย์ก็พยายาม
เอาชนะธรรมชาติโดยการนำาเอาธรรมชาติมาใช้ประโยชน์ ซึ่ง
วิวัฒนาการเช่นนี้อาจถือได้วาเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารการ
่
พัฒนา แต่อย่างไรก็ตาม คำาว่า การบริหาร ได้ถูกมาใช้อย่าง
หลากหลาย การบริหารจัดการ การจัดการ การพัฒนาชุมชน
การบริหารงานภาครัฐ เป็นต้น
คำาถามท้ายบท
1. จงนำาเสนอคำาที่มีความหมายเช่นเดียวกับ การ
บริหารการพัฒนา
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......

8. 8
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
2. จงอธิบายความหมายของการบริหาร
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
3. จงอธิบายความหมายของการพัฒนา
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
4. จงอธิบายถึงวิวัฒนาการของการพัฒนาไปสู่การ
บริหารการพัฒนา
…………………………………………………………………………
…………….......

9. 9
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
…………………………………………………………………………
…………….......
เอกสารอ้างอิง
ภาวิดา ธาราศรีสุทธิ และวิบลย์ โตวณะบุตร. 2542. หลักและ
ู
ทฤษฎีการบริหารการศึกษา. กรุงเทพฯ :มหาวิทยาลัย
รามคำาแหง.
สมศักดิ์ คงเที่ยง. 2542. หลักการบริหารการศึกษา. พิมพ์ครั้งที่
2. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคำาแหง.
วิรัช วิรัชนิภาวรรณ,2551, การบริหารการพัฒนา : แนวคิด
ความหมายความสำาคัญ และตัวแบบการประยุกต์,
www.wiruch.com
ทฤษฏีการบริหาร, http://www.kru-itth.com/ (7 มิถุนายน
2553)