1. ระบบบริหารราชการไทย
บทที่ 2
ประวัติและพัฒนาการของการบริหารราชการไทย
อดีตเป็นรากฐานของปัจจุบันและอนาคต การศึกษา
ประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาจะทำาให้เรียนรู้ถึงวิธีการ อุปสรรค ปัญหาและ
ข้อผิดพลาดที่เคยเกิดขึ้นเพื่อนำามาปรับปรุงหรือบูรณาการให้ดีขึ้น
ปรับใช้ให้เข้ากับยุคสมัยหรือสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนไปหรืออย่าง
น้อยเพื่อที่จะได้ทบทวนถึงภูมิปัญญาและ ความสามารถของ
บรรพบุรุษไทย และเพื่อให้เข้าใจในบริบทของการบริหารราชการ
แผ่นดินไทยได้อย่างถ่องแท้ จึงต้องทำาความเข้าใจเกี่ยวกับ
อาณาจักรของไทยนับแต่อดีต จวบจนปัจจุบัน
การบริหารราชการแผ่นดินในสมัยสุโขทัย (พ.ศ.1720-1893)
สุโขทัย นั้นถือว่าเป็นอาณาจักรแห่งแรกของชาวไทยในเอเชีย
ตะวันออกเฉียงใต้ เป็นอาณาจักรที่เจริญรุ่งเรือง และเชื่อกันว่า
อาณาจักรแห่งนี้เหมือนครอบครัวใหญ่ที่มีพ่อเป็นผู้
ปกครอง(ลิขิต,2544:16) ซึงเรียกว่า พ่อขุน นัยสำาคัญของการ
่
ปกครองเยี่ยงนี้คือ พ่อจะให้ความเมตตาต่อลูกซึ่งเป็นประชาชนให้มี
ความสุข ดังนั้นจึงมีความใกล้ชดกันมากกว่าระบบกษัตริย์เป็นสมมติ
ิ
เทพ(ลิขิต ,2544:17) สมัยนี้จึงมีการเรียกพระมหากษัตริย์ว่า
“พ่อขุน” เช่น พ่อขุนศรีอินทราทิตย์ พ่อขุนบางกลางท่าว พ่อขุน
รามคำาแหง เป็นต้น
พระมหากษัตริย์ในสมัยนี้ทรงทำานุบำารุงบ้านเมืองดูแลทุกข์
สุขของประชาชนอย่างใกล้ชิด เช่น เมื่อประชาชนได้รับความเดือด
ร้อนคับข้องใจในเรื่องใด ก็สามารถไปสั่นกระดิ่งที่หน้าประตูวัง เพื่อ
ให้พระมหากษัตริย์มาพิจารณาแก้ปัญหาความเดือดร้อนได้โดยตรง
(สุโขไทยธรรมาธิราช,2548.หน้า 8)
30

2. ระบบบริหารราชการไทย
การปกครองแบบบิดากับบุตรนี้ในปาฐกฐาของสมเด็จกรม
พระยา ดำารงราชานุภาพ เรื่อง ลักษณะการปกครองประเทศสยาม
โบราณ ได้อธิบายไว้ว่า
“วิธีการปกครองสมัยสุโขททัยนั้นพระเจ้าแผ่นดิน
เป็นอย่างบิดาของประชาชนทั้งปวง วิธีการปกครองเอา
ลักษณะการปกครองสกุลมาเป็นคติ เป็นต้น บิดาปกครองครัว
เรือน หลายครัวเรือนเป็นบ้านอยู่ในปกครองของพ่อบ้าน ผู้อยู่
ในปกครองเรียกว่า ลูกบ้าน หลายบ้านรวมกันเป็นเมือง ถ้า
เป็นเมืองขึ้นอยู่ในความปกครองของพ่อเมือง ถ้าเป็น
ประเทศราชเจ้าเมืองเป็นขุน หลายเมืองรวมกันเป็นประเทศอยู่
ในความปกครองของพ่อขุน ข้าราชการตำาแหน่งต่าง ๆ เรียกว่า
ลูกขุน วิธีการปกครองของไทยเป็นอย่างงบิดาปกครองบุตร
ยังใช้เป็นหลักในการปกครองประเทศไทยมาจนเปลียนแปลง ่
การปกครอง”
การจัดระเบียบการปกครองบ้านเมืองในสมัยสุโขทัยแบ่ง
เขตปกครองออกเป็น 3 ส่วน คือ ١. เขตการปกครองที่เป็น
ราชธานี (นครหลวงและหัวเมืองชั้นใน)
2. เขตการปกครองที่เป็นเมืองพระยามหานคร (หัวเมืองชั้น
นอก
3. หัวเมืองประเทศราช
การบริหารราชการแผ่นดินในสมัยกรุงศรีอยุธยา
ในสมัยกรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานีเริ่มใช้ระบบการ
ปกครองแบบ “เทวสิทธิ์” ได้รับอิทธิพลจากขอม ระบบการ ปกครอง
และบริหารราชการแปรเปลี่ยนเป็น “สมมติเทพ” หรือ
“สมบูรณาญาสิทธิราชย์”
การปฏิรูปรูปแบบการปกครองและบริหารราชการในสมัย
กรุงศรีอยุธยาในสมัย พระบรมไตรโลกนารถ ในการ
แบ่งหัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอกและเมืองประเทศราชซึงต้องส่ง
่
31

3. ระบบบริหารราชการไทย
เครื่อง ราชบรรณาการเพื่อแสดงตนอยู่ใต้จักรวรรดิ์ของ
อยุธยาโดยใช้ขุนนางช่วยว่าราชการเพิ่มขึ้น
“สมุหนายก” “สมุหพระกลาโหม” ทั้งสองตำาแหน่งเป็นอัคร
มหาเสนาบดีที่ปกครอง หัวเมืองฝ่ายเหนือและฝ่ายใต้โดย
มี “จตุสดมภ์” คือ “เวียง วัง คลัง และนา” เป็นเสนาบดีในการช่วย
บริหารราชการด้วย ซึงต่อมาได้แก้ไขเพิ่มเติมในสมัยพระเพทราชา
่
ทรงเพิ่ม”กรมท่า”ในการดูแลหัวเมืองภาคตะวันออกด้วย
ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ พระมหากษัตริย์ทรง
เป็นสมมุติเทพ เป็นเจ้าแผ่นดินและเจ้าชีวิต ราษฎรเป็นเพียง
“ข้าแผ่นดิน” มีหน้าที่จงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ ราษฎรต้อง
เสียค่าราชการและภาษีอากรตามที่กฎหมายกำาหนดต้องปฎิบัติตาม
กฎหมายอย่างเคร่งครัดและชายฉกรรจ์ต้องออกรบเมื่อมีศึกสงคราม
การบริหารราชการในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้า
อยู่หว (ร.٥)
ั
ระบบบริหารราชการแผ่นดินก่อนการปฏิรูประบบราชการใน
สมัยพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ٥
ยังคงใช้โครงสร้างเดิมของระบบบริหารแผ่นดินในสมัยของสมเด็จ
พระบรมไตรโลกนาถแห่งกรุงศรีอยุธยามาโดยตลอดเป็นส่วนใหญ่
การบริหารราชการส่วนกลางใช้โครงสร้างแบบสมบูรณาญาสิทธิ์ราช
ภายใต้ระบบจตุสดมภ์ ใช้ระบบ “กินเมือง” ในการปกครองใช้ระบบ
ราชาธิราชหรือจักรวรรดิ (Empire) ในการปกครองประเทศราช
การจัดการระบบบริหารราชการส่วนกลางใช้ระบบจตุสดมภ์
กรุงศรีอยุธยาเป็นศูนย์กลางของ การบริหารพระมหากษัตริย์ทรง
เป็นประมุขของรัฐมีอำานาจเด็ดขาดและอยู่เหนือกฎหมาย มีการ
ปกครองแบบธรรมราชาและเทวราชา โดยยึดถือ “ทศพิธราชธรรม”
เป็นหลักสำาคัญในการกำาหนดสถานภาพและ เสถียรภาพของกษัตริย์
แต่ละพระองค์เป็นศูนย์รวมของอำานาจ นิติบัญญัติ
อำานาจบริหาร และอำานาจ ตุลาการ เป็นประชุมที่มีอำานาจสูงสุดทรง
32

4. ระบบบริหารราชการไทย
ทำาการบริหารราชการแผ่นดินร่วมกับเสนาบดี 6 ตำาแหน่ง คือ อัคร
มหาเสนาบดี สมุหนายก มีสมุหพระกลาโหม กับเสนาบดีกรมเวียง
กรมวัง กรมคลัง นอกจากนี้ยังมี มนตรี เป็นหัวหน้าของกรมที่ตั้ง
ขึ้นใหม่ระยะต่อมาอีกหกกรมคือ กรมธรรมการ กรมภูษามาลา
กรมพระสุรัสวดี กรมตำารวจวัง กรมคลัง มหาสมบัติ (กรม
หนึ่งของพระคลัง) มนตรีทง ๖ ขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์โดยตรง
ั้
การบริหารราชการหัวเมืองใช้ระบบ “กินเมือง” ซึงเป็น่
ระบบที่ขุนนางทางราชการมิได้ “กินเงินเดือน” จากทางราชการแต่
กินหรือใช้ตำาแหน่งหน้าที่หาผลประโยชน์จากเมืองหรืออำาเภอที่ตนรับ
ผิดชอบในรูปของส่วนแบ่งภาษีอากรและค่าธรรมเนียมที่เก็บราษฎร
และในรูปของการเกณฑ์แรงงานไพร่และทาส ระบบนี้กล่าวอีกนัย
หนึ่ง คือระบบการปกครองที่เจ้าเมืองได้รับการแต่งตังจากรัฐบาล
้
กลางให้ปฏิบัติราชการให้แก่รัฐอย่างเต็มกำาลังความสามารถ และ
ต้องละทิ้งงานส่วนตัวที่ทำาอยู่มารับหน้าที่ปกครองบ้านเมืองให้ราษฎร
อยู่เย็นเป็นสุข แต่เจ้าเมืองจะไม่ได้เงินเดือนหรือค่าเลี้ยงดูจากรัฐ
ด้วยเหตุนี้รัฐจึงตอบแทนบุคคลนี้ให้มีสิทธิ์ที่จะเกณฑ์ราษฎรมาช่วย
ทำางานและได้เงินแบ่งภาษีอากรและค่าธรรมเนียม เพื่อไม่ให้เจ้า
เมืองต้องกังวลด้วยการหาเลี้ยงชีพให้อยู่ในฐานะที่จะปฏิบัติราชการ
ได้เต็มที่ หัวเมืองทั่วราชการจักรไม่ว่าจะเป็นหัวเมืองชั้นนอก เมือง
พระยามหานคร เมืองเอก โท ตรี และจัตวาอยู่ภายใต้การปกครอง
ดูแลของกรมมหาดไทย กรมกลาโหม และกรมพระคลังทังนี้ขึ้นอยู่ ้
กับเขตการปกครองที่เมืองนั้นๆ ตังอยู่ และเนื่องจากสภาพการคม
้
นามคมสื่อสารและพื้นที่ที่ห่างไกลทำาให้การควบคุมหัวเมืองเป็นไป
อย่างไม่ได้ผลเท่าที่ควรหัวเมืองมีอริสะในการปกครองตนเองมาก
การปกครองหัวเมืองประเทศราช อยู่ภายใต้การควบคุม
ดูแลของสมุนหนายกหรือ สมุหกลาโหม ผู้ที่เป็นเจ้า
ประเทศราชได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลางจะปล่อยให้หัวเมือง
ประเทศราชปกครองกันเองทั้งนี้เนื่องจากความห่างไกลและลักษณะ
เชื้อชาติ วัฒนธรรมประเพณีที่ต่างไป การเข้ามาเป็นประเทศราช
33

5. ระบบบริหารราชการไทย
แสดงถึงการยอมรับอำานาจหรืออิทธิพลของไทยที่มีอยู่เหนือเมือง
ของเจ้าผู้ครองนครนั้นเท่านั้นซึ่งอาจเปลี่ยนแปลงไปสวามิภักดิ์ต่อ
ประเทศอื่นหรืออำานาจอื่นได้ หน้าที่ของการเป็นประเทศราช คือ
การดูแลความ มั่นคงไม่ให้ข้าศึกล่วงลำ้าเข้ามาในเขตแดน ทังนี้เพื่อ
้
เป็นการรักษา ความมั่นคงของรัฐบาลกลางและเจ้าเมือง
ประเทศราชใดเอาใจออกห่างเป็น กฎ จะถูกปราบปรามหรือ
ถูกถอดถอนทันที
การปฏิรูประบบราชการในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่
หัว
เพื่อการพัฒนาประเทศให้ทันสมัยและมีความเป็นปึกแผ่น
มั่นคงของรัชกาลที่ 5 โดยการปรับโครงสร้างการบริหารราชการจาก
กรมหลัก 3 กรม คือ
- กรมกลาโหม
- กรมมหาดไทย
- กรมท่า
ซึ่งเป็นเสนาบดีชั้นผู้ใหญ่ 2 ตำาแหน่ง คือ
- สมุหนายก
- สมุหกลาโหม
และตำาแหน่งจตุสดมภ์ 4 ตำาแหน่ง ได้แก่
- เวียง - วัง
- คลัง - นา
มาเป็นกรมต่างๆ 12 กรม โดยมีเสนาบดีรับผิดชอบปกครองมีศักดิ์
เสมอกันเป็นการยกเลิกระบบจตุสดมภ์ และตำาแหน่งสมุหนายกและ
สมุนกระกลาโหมในแบบเดิมเสีย
ในที่สุดก็ทรงกำาหนดรูปแบบของกระทรวงที่จะปฏิรูปทั้งเก่า
และใหม่รวมเป็น 12 กระทรวงด้วยกันแต่ในชั้นเรียก
ว่ากรมตามเดิม
34

6. ระบบบริหารราชการไทย
1. กรมมหาดไทย
2. กรมพระกลาโหม
3. กรมท่า
4. กรมวัง
5. กรมเมือง
6. กรมนา
7. กรมพระคลัง
8. กรมยุติธรรม
9. กรมยุทธนาธิการ
10.กรมธรรมการ
11.กรมโยธาธิการ
12. กรมมรุธาธิการ
6 กรมแรกเป็นกรมเก่า แต่ได้มีการเปลี่ยนแปลง หน้าที่
ความรับผิดชอบไปบ้าง โดยกรมพระกลาโหมยังบังคับหัวเมืองปักษ์
ใต้ และเมืองมลายูประเทศราช ซึ่งต่อมาได้โอนการ
บังคับบัญชาการหัวเมืองให้กับกระทรวงมหาดไทย
การท่า เคยว่าราชการหัวเมืองชายฝั่งทะเลตะวันออก ให้
ว่าการต่างประเทศอย่างเดียว การปกครองหัวเมืองโอนให้มหาดไทย
ส่วนใหม่อีก 6 กรม มีหน้าที่ดังนีคือ
้
กรมพระคลัง ดูแลเรื่องการเงิน รายได้ รายจ่ายของ
แผ่นดิน
กรมยุติธรรม จัดการเรื่องศาล ซึ่งเคยอยู่กระจัดกระจาย
ตามกรมต่างๆ มา ไว้ที่ แห่งเดียว
กรมยุทธนาธิการ ตรวจตราการจัดการในกรมทหารบก
ทหารเรือ
กรมธรรมการ มีหน้าที่จัดการเกี่ยวกับการศึกษา การรักษา
พยาบาลที่เริ่มขึ้นใหม่และอุปถัมภ์คณะสงฆ์ตามตำาแหน่งเจ้าพระยา
เสด็จ
35

7. ระบบบริหารราชการไทย
กรมมุรธาธิการ มีหน้าที่รักษาพระราชสัญจร รักษาพระ
ราชกำาหนด กฎหมายและหนังสือราชการทั้งปวง
เมื่อได้ทรงกำาหนดรูปแบบของการบริหารราชการส่วนกลาง
ขึ้นใหม่แล้ว รัชกาลที่ 5 ทรงทดลองระเบียบการของระบบ
บริหารที่จะจัดขึ้นใหม่และฝึกหัดผู้ที่จะเป็นเสนาบดีและได้ประกาศ
พระบรมราชโองการตั้งกระทรวงขึ้นรวม 12 กระทรวงอย่างเป็น
ทางการ
การแบ่งส่วนราชการออกเป็น 12 กระทรวงดังกล่าว
ทำาให้ลดซำ้าซ้อนก้าวกายกันดังที่ ปรากฏในระบบบริหารราชการเดิม
ทำาให้รัชกาลที่ 5 สามารถสร้างฐาน อำานาจการบริหารราชการขึ้น
ใหม่เพราะกว่าครึ่งหนึ่งของเสนาบดีกระทรวงต่างๆ ประกอบด้วย
พระเจ้าน้องยาเธอเสียกว่าครึ่งหนึ่งของเสนาบดีที่เหลือก็เป็นบุคคลที่
ทรงไว้วางพระทัย นอกจากนี้การตั้ง เสนาบดีสภา ขึ้นยังทำาให้
รัชกาลที่ 5 ทรงสามารถกำากับดูแลงานบริหารของทุกกระทรวงได้
และยังเป็นการ ลดอำานาจ อิทธิพลของขุนนางเก่า โดยเฉพาะ
ตระกูลบุนนาคลงได้
การบริหารราชการแผ่นดินหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง
พ.ศ.2475
ภายหลังจากการปฏิวัติการเปลี่ยนแปลงการปกครอง
แผ่นดิน ใน พ.ศ. 2475 โดย คณะราษฎร์ ประเทศไทยมีการ
เปลี่ยนแปลงระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงมี
พระราชอำานาจเด็ดขาดมาเป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี
พระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข (Constitutional Monarchy) การ
บริหารราชการแผ่นดินของไทยจึงได้มีการเปลี่ยนแปลงและปรับปรุง
ตลอดมาโดยลำาดับ
ในด้านของการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน ได้มี
การตราพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแห่งราช
อาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 เพื่อวางโครงสร้างการบริหารราชการ
36

8. ระบบบริหารราชการไทย
แผ่นดินหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองใหม่ โดยให้
เหตุผลสำาคัญของการตรากฎหมายฉบับนี้คือ เพื่อต้องการจัดรูปงาน
ให้เข้าลักษณะการปกครองอย่างรัฐธรรมนูญ และเพื่อจะให้การบริหาร
ราชการแผ่นดินรวบรัดและเร็วยิ่งขึ้น ซึ่งสาระสำาคัญของพระราช
บัญญัติฉบับนี้คือ (ชูวงศ์ ฉายะบุตร,2539 :66-67)
1. มีการจัดระเบียบการบริหารราชการออกเป็น 3 ส่วน
ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง คือ คณะรัฐมนตรี (กระทรวง
ทบวง กรม) ราชการบริหารส่วนภูมิภาค คือ การส่งข้าราชการไป
ประจำา และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น คือ เทศบาล
2. มีการกำาหนดฐานะของกระทรวงให้เป็นทบวงการเมือง
หมายความว่า หน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคลมีฐานะทางกฎหมายที่
จะเป็นคู่สัญญาในทางกฎหมายได้
3. มีการปรับโอนอำานาจหน้าที่ในการบริหารราชการส่วน
ภูมิภาคให้อยู่กับคณะกรมการจังหวัด และคณะกรมการอำาเภอ แทนที่
จะอยู่กับผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำาเภอ
4. ยกเลิกมณฑล คงเหลือแต่จงหวัด อำาเภอ ที่เป็น
ั
ราชการส่วนภูมิภาค
5. กำาหนดราชการบริหารส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้นมา คือ
เทศบาล(ปธาน สุวรรณมงคล และคณะ ,2537 :22-23)
และต่อมามีการปรับปรุง เปลี่ยนแปลงกฎหมายหลักการจัด
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเรื่อยมา แม้จะมีรัฐบาลพลเรือนที่มา
จากการเลือกตั้งหลายชุดแล้วก็ตาม
การบริหารราชการแผ่นดินในปัจจุบัน (2545-2550)
สำาหรับประเทศไทยนั้น ได้ยึดหลักการรวมอำานาจไว้ที่ส่วน
กลางและหลักการ แบ่งอำานาจไปให้ส่วนภูมิภาคมาโดย
ตลอด กล่าวคือ รัฐบาลได้ใช้หลักการรวมอำานาจและหลักการ
แบ่งอำานาจผสมผสานกันไป ทำาให้รัฐบาลสามารถควบคุมได้ทุกส่วน
37

9. ระบบบริหารราชการไทย
ของประเทศ โดยผ่านตัวแทนของตนในส่วนภูมิภาค มีผลทำาให้การ
บริหารประเทศมีเอกภาพ และมีความมั่นคงจนถึงปัจจุบันนี้
ส่วนหลักการกระจายอำานาจให้ประชาชนในท้องถิ่น
ปกครองกันเองนั้น เป็นหลักใหม่ตามอุดมการณ์ของประชาธิปไตย
ภายหลังการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศ เมื่อปี พ.ศ.
2475 ดังได้กล่าวมาแล้ว (วรานนท์ สมคิด ,2547 :52-63)
การจัดระเบียบบริหารราชการไทยในปัจจุบัน จะใช้หลัก
การจัดระเบียบบริหารราชการทั้ง 3 หลักตามที่กำาหนดไว้ในพระราช
บัญญัติระเบียบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพิ่ม
เติมจนถึง ฉบับที่ 5 พ.ศ. 2545 กล่าวคือ
1. ใช้หลักการรวมอำานาจในการจัดระเบียบการบริหารส่วน
ราชการส่วนกลาง อันได้แก่ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ
2. ใช้หลักการแบ่งอำานาจในการจัดระเบียบบริหารราชการ
ส่วนภูมิภาค อันได้แก่ จังหวัดและอำาเภอ
3. ใช้หลักการกระจายอำานาจในการจัดระเบียบบริหาร
ราชการส่วนท้องถิ่น หรือ การปกครองส่วนท้องถิ่น อัน
ได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่างๆ
38

10. ระบบบริหารราชการไทย
กิจกรรมท้ายบท
1.รูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินในสมัยกรุงสุโขทัย มีลักษณะ
อย่างไร
2.การบริหารราชการแผ่นดินในสมัยกรุงศรีอยุธยา มีลักษณะ
อย่างไร
3. จงเปรียบเทียบลักษณะการบริหารราชการแผ่นดิน ในสมัยกรุง
ศรีอยุธยาและสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
(ร.٥)
39