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NOÇÕES DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
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Caderno de Testes de Direito Administrativo

Didatismo e Conhecimento 1
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Bruno Tulim e Silva
Advogado – Graduado em Direito pelo Centro Universitário
Eurípedes de Marília/SP, UNIVEM; com Curso de Atualização em
Direito pelo Complexo Jurídico Damásio de Jesus.
1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
PRINCÍPIOS BÁSICOS.
PRINCÍPIOS BÁSICOS
A Administração Pública é a atividade do Estado exercida
pelos seus órgãos encarregados do desempenho das atribuições
públicas, em outras palavras é o conjunto de órgãos e funções ins-
tituídos e necessários para a obtenção dos objetivos do governo.
A atividade administrativa, em qualquer dos poderes ou esfe-
ras, obedece aos princípios da legalidade, impessoalidade, mora-
lidade, publicidade e eficiência, como impõe a norma fundamental
do artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de
1988, que assim dispõe em seu caput: “Art. 37. A administração
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos prin-
cípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte”.
Princípio da Legalidade: Este é o principal conceito para a
configuração do regime jurídico-administrativo, pois se justifica
no sentido de que a Administração Pública só poderá ser exercida
quando estiver em conformidade com a Lei.
O administrador não pode agir, nem mesmo deixar de agir,
senão de acordo com o que dispõe a lei. Para que a administração
possa atuar, não basta à inexistência de proibição legal, é neces-
sária para tanto a existência de determinação ou autorização da
atuação administrativa na lei. Os particulares podem fazer tudo o
que a lei não proíba, entretanto a Administração Pública só pode
fazer aquilo que a lei autorizar.
Importante ainda esclarecer que a administração pública está
obrigada, no exercício de suas atribuições, à observância não ape-
nas dos dispositivos legais, mas também em respeito aos princí-
pios jurídicos como um todo, inclusive aos atos e normas editadas
pela própria administração pública.
Princípio da Impessoalidade: Por tal princípio temos que aAd-
ministração Pública tem que manter uma posição de neutralidade
em relação aos seus administrados, não podendo prejudicar nem
mesmo privilegiar quem quer que seja. Dessa forma a Administra-
ção pública deve servir a todos, sem distinção ou aversões pessoais
ou partidárias, buscando sempre atender ao interesse público.
Impede o princípio da impessoalidade que o ato administrati-
vo seja emanado com o objetivo de atender a interesses pessoais
do agente público ou de terceiros, devendo ter a finalidade exclu-
sivamente ao que dispõe a lei, de maneira eficiente e impessoal.
Ressalta-se ainda que o princípio da impessoalidade tem es-
treita relação com o também principio constitucional da isonomia,
ou igualdade, sendo dessa forma vedada perseguições ou benesses
pessoais.
Princípio da Moralidade: Tal princípio vem expresso na Cons-
tituição Federal no caput do artigo 37, que trata especificamente da
moral administrativa, onde se refere à ideia de probidade e boa-fé.
A partir da Constituição de 1988, a moralidade passou ao sta-
tus de principio constitucional, dessa maneira pode-se dizer que
um ato imoral é também um ato inconstitucional.
A falta da moral comum impõe, nos atos administrativos a
presença coercitiva e obrigatória da moral administrativa, que se
constitui de um conjunto de regras e normas de conduta impostas
ao administrador da coisa pública.
Assim o legislador constituinte utilizando-se dos conceitos da
Moral e dos Costumes uma fonte subsidiária do Direito positivo,
como forma de impor à Administração Pública, por meio de juízo
de valor, um comportamento obrigatoriamente ético e moral no
exercício de suas atribuições administrativas, através do pressu-
posto da moralidade.
A noção de moral administrativa não esta vinculada às con-
vicções intimas e pessoais do agente público, mas sim a noção de
atuação adequada e ética perante a coletividade, durante a gerência
da coisa pública.
Princípio da Publicidade: Por este principio constitucional, te-
mos que a administração tem o dever de oferecer transparência de
todos os atos que praticar, e de todas as informações que estejam
armazenadas em seus bancos de dados referentes aos administra-
dos.
Portanto, se a Administração Pública tem atuação na defesa e
busca aos interesses coletivos, todas as informações e atos pratica-
dos devem ser acessíveis aos cidadãos.
Por tal razão, os atos públicos devem ter divulgação oficial
como requisito de sua eficácia, salvo as exceções previstas em lei,
onde o sigilo deve ser mantido e preservado.
Princípio da Eficiência: Por tal principio temos a imposição
exigível à Administração Pública de manter ou ampliar a qualida-
de dos serviços que presta ou põe a disposição dos administrados,
evitando desperdícios e buscando a excelência na prestação dos
serviços.
Tem o objetivo principal de atingir as metas, buscando boa
prestação de serviço, da maneira mais simples, mais célere e mais
econômica, melhorando o custo-benefício da atividade da admi-
nistração pública.
O administrador deve procurar a solução que melhor atenda
aos interesses da coletividade, aproveitando ao máximo os recur-
sos públicos, evitando dessa forma desperdícios.
2 PODERES ADMINISTRATIVOS: PODER
HIERÁRQUICO; PODER DISCIPLINAR; PO-
DER DE POLÍCIA; USO E ABUSO DO PODER.
DOS PODERES ADMINISTRATIVOS
AAdministração é dotada de poderes ou prerrogativas instru-
mentais que garantem o efetivo desempenho de suas atribuições
que lhe são legalmente definidas.
Os poderes administrativos são o conjunto de prerrogativas
que a Administração Pública possui para alcançar os fins almeja-
dos pelo Estado, tais poderes são inerentes à Administração Pú-

blica para que esta possa proteger o interesse público. Encerram
prerrogativas de autoridade, as quais, por isso mesmo, só podem
ser exercidas nos limites da lei.
Muito embora a expressão poder pareça apenas uma faculda-
de de atuação da Administração Pública, o fato é que os poderes
administrativos envolvem não uma mera faculdade de agir, mas
sim um dever de atuar diante das situações apresentadas ao Poder
Público.
Trata-se, portanto, de um poder-dever, no sentido de que a
Administração Pública deve agir, na medida em que os poderes
conferidos ao Estado são irrenunciáveis. Entende-se dessa manei-
ra a noção de deveres administrativos oriundos da obrigação do
Poder Público em atuar, utilizando-se dos poderes e prerrogativas
atribuídos mediante lei.
O dever de agir está ligado à própria noção de prerrogativas
públicas garantidas ao Estado, que enseja, por consequência, ou-
tros deveres: dever de eficiência, dever de probidade, dever de
prestar contas, dever de dar continuidade nos serviços públicos,
entre outros.
PODER HIERÁRQUICO
O Poder Hierárquico é o poder de que dispõe o Executivo para
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos e a atuação de seus
agentes, estabelecendo assim a relação de subordinação.
Importante esclarecer que hierarquia caracteriza-se pela exis-
tência de níveis de subordinação entre órgãos e agentes públicos,
sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica. Assim, podemos
verificar a presença da hierarquia entre órgãos e agentes na esfe-
ra interna da Administração Direta do Poder Executivo, ou então
hierarquia entre órgãos e agentes internamente de uma fundação
pública.
Caracterizam-se pelo poder de comando de agentes adminis-
trativos superiores sobre seus subordinados, contendo a prerrogati-
va de ordenar, fiscalizar, rever, delegar tarefas a seus subordinados.
É o poder que dispõe o Executivo para distribuir e organizar
as funções de seus agentes e órgãos, estabelecendo relação
de subordinação entre seus servidores, tal subordinação, vale
destacar, é de caráter interno, somente é aplicável dentro da própria
Administração Pública.
A hierarquia estabelece uma ordem de importância gerando
forma às relações de coordenação e de subordinação entre os agen-
tes públicos, adquirindo assim uma relação de subordinação esca-
lonada objetivando a ordem das atividades administrativas.
Para a preservação do principio hierárquico é indispensável
mencionar que o descumprimento de ordem de superior hierárqui-
co constitui-se em ato ilícito, passível de punição administrativa e
penal. Assim o servidor público subalterno deve estrita obediência
às ordens e demais instruções legais de seus superiores.
PODER DISCIPLINAR
O Poder Disciplinar é o poder de punir internamente não só as
infrações funcionais dos servidores, sendo indispensável à apura-
ção regular da falta, mas também as infrações de todas as pessoas
sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da Administração.
Decorre da supremacia especial que o Estado exerce sobre to-
dos aqueles que se vinculam à Administração.
O Poder Disciplinar não pode ser confundido ainda com o
Poder Hierárquico, porém a ele está vinculado e é correlato. Pelo
descumprimento do poder hierárquico o subalterno pode ser puni-
do administrativa ou judicialmente.
É assim a aplicação do poder disciplinar, a faculdade do
hierarca de punir administrativamente o subalterno, dentro dos
limites legais, dessa faculdade de punir verifica-se a existência,
mesmo que mínima, da discricionariedade administrativa, pois há
análise de conveniência e oportunidade.
Também não se confunde com o poder punitivo do Estado,
que é realizado através do Poder Judiciário e é aplicado com fina-
lidade social, visando à repressão de crimes e contravenções devi-
damente tipificados nas leis penais.
O poder disciplinar é exercido como faculdade punitiva in-
terna da Administração Pública e por isso mesmo só abrange as
infrações relacionadas com o serviço público.
Em se tratando de servidor público, as penalidades disciplina-
res vêm definidas dos respectivos Estatutos.
Cumpre ressaltar que a atuação do Poder Disciplinar deve
obedecer necessariamente aos princípios informativos e constitu-
cionais da Administração, entre eles o principio da legalidade e o
principio da motivação, aos quais se anexa ao principio da ampla
defesa, do contraditório e do devido processo legal.
PODER DE POLÍCIA:
A partir da Constituição Federal e das leis em nosso ordena-
mento jurídico, foi conferido uma série de direitos aos cidadãos,
que por sua vez, tem o seu pleno exercício vinculado com o bem
estar social.
Assim, é por meio do Poder de Polícia que a Administração
limita o exercício dos direitos individuais e coletivos com o obje-
tivo de assegurar a ordem pública, estabelecendo assim um nível
aceitável de convivência social, esse poder também pode ser deno-
minado de polícia administrativa.
É o poder deferido ao Estado, necessário ao estabelecimento
das medidas que a ordem, a saúde e a moralidade pública exigem.
O principio norteador da aplicação do Poder de Polícia é a
predominância do interesse público sobre o interesse privado.
O Poder de Polícia resume-se na prerrogativa conferida a Ad-
ministração Pública para, na forma e nos limites legais, condiciona
ou restringe o uso de bens, exercício de direitos e a pratica de ati-
vidades privadas, com o objetivo de proteger os interesses gerais
da coletividade.
Assim, é a atividade do Estado que consiste em limitar o exer-
cício dos direitos individuais em benefício do interesse público.
Mesmo sendo considerado como poder discricionário da Ad-
ministração, o Poder de Polícia é controlado e limitado pelo ordena-
mento jurídico que regulam a atuação da própriaAdministração, isto
porque o Estado deve sempre perseguir o interesse público, mas sem
que haja ofensa aos direitos individuais garantidos por lei.
Dessa forma, podemos concluir que o Poder de Polícia é um
poder de vigilância, cujo objetivo maior é o bem-estar social, im-
pedindo que os abusos dos direitos pessoais possam ameaçar os
direitos e interesses gerais da coletividade.
Decorre, portanto do Poder de Polícia, a aplicação de sanções
para fazer cumprir suas determinações, fundamentadas na lei, e
assim, diversas são as sanções passiveis de aplicação, previstas
nas mais variadas e esparsas leis administrativas, que podem ser
aplicadas no âmbito da atividade de polícia administrativa.
Poder de Polícia Administrativa:
O Poder de Polícia Administrativa tem o objetivo principal da
manutenção da ordem pública em geral, atuando em situações em
que é possível a prevenção de possíveis cometimentos de infrações
legais, entretanto, poderá atuar tanto preventivamente como de
forma repressiva, porem, em ambos os casos, a atuação da Policia
Administrativa tem a finalidade de evitar e impedir comportamen-
tos dos indivíduos que possam causar prejuízos para a sociedade.

O Poder de Polícia Administrativa visa a proteção específi-
ca de valores sociais, vedando a práticas de condutas que possam
ameaçar a segurança pública, a ordem pública, a tranquilidade e
bem estar social, saúde e higiene coletiva, a moralidade pública,
entre outras.
Importante esclarecer que o poder de polícia administrativa
incide sobre atividades e sobre bens, não diretamente sobre os ci-
dadãos, haja vista que não existem sanções aplicadas decorrentes
do poder de polícia administrativa que impliquem em restrição ao
direito de liberdade das pessoas como detenção e prisão.
Assim, várias são as sanções decorrentes do poder de polí-
cia administrativa, tais como: multa administrativa; demolição de
construções irregulares; apreensão de mercadorias com entrada
irregular no território nacional; interdição de estabelecimento co-
merciais que estão em desacordo com a lei; embargos administra-
tivos a obras, entre outras.
Poder de Polícia Judiciária:
A Polícia Judiciária desenvolve e executa atividades de ca-
ráter repressivo e ostensivo, ou seja, possui o dever de reprimir
atividades infratoras a lei por meio da atuação policial em caráter
criminal, com sua consequente captura daqueles que infringirem
a lei penal.
Assim, a Polícia Judiciária atua em defesa dos preceitos es-
tabelecidos no Código Penal Brasileiro, com foco em sua atuação
nas atividades consideradas crime pela lei penal, tendo caracterís-
ticas e prerrogativas ostensivas, repressivas e investigativas.
A atuação da Polícia Judiciária incide sobre as pessoas, sendo
exercido pelos órgãos especializados do Estado como a Polícia Ci-
vil e a Polícia Militar, sendo certo que tais atividades repressoras
e ostensivas objetiva auxiliar o Poder Judiciário, em sua atividade
jurisdicional, na aplicação da lei em casos concretos, fornecendo
o conjunto probatório suficiente para condenar ou absolver o cida-
dão apresentado a Justiça Pública.
Diferenças entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária:
Diante dos conceitos e explicações acima formuladas, passa-
mos a identificar as principais diferenças entre a atuação da policia
administrativa e a polícia judiciária.
A Polícia Administrativa é regida pelas normas do Direito
Administrativo, sendo considerada infração administrativa a não
observância aos preceitos normativos constantes das normas e
regulamentos administrativos, enquanto que a polícia judiciária é
regulamentada pelas normas do Direito Penal e Processual Penal.
A atividade de polícia administrativa é executada pelos órgãos
e agentes públicos escalonados e mantidos pela Administração Pú-
blica, a polícia judiciária por sua vez tem suas atividades executa-
das privativamente por organizações especializadas no combate e
repressão a pratica criminosa, ou seja, pela Polícia Civil e Polícia
Militar.
As penalidades no caso da polícia administrativa incidem
exclusivamente em produtos e serviços, enquanto as penalidades
previstas para a atuação da polícia administrativa recaem sobre
pessoas, podendo em alguns casos ocorrer em face de apreensão
de produtos, desde que sejam de origem criminosa.
Limites do Poder de Polícia:
Muito embora a Discricionariedade seja característica do ato
emanado com fundamento no Poder de Polícia, a lei impõe alguns
limites quanto a competência, a forma e aos fins almejados pela
Administração Pública, não sendo o Poder de Polícia um poder
absoluto, visto que encontra limitações legais.
Não podemos perder de vista que toda a atuação administra-
tiva, seja em que esfera for, deve obediência ao principio admi-
nistrativo constitucional da Legalidade, devidamente previsto no
artigo 37 da Constituição Federal.
Assim, toda atuação administrativa pautada dentro dos limites
legais, seja quanto a competência do agente que executou a ativi-
dade administrativa ou então a forma em que foi realizada, será
considerada um ato legal e legítimo, desde que atenda o interesse
coletivo.
De outra forma, o ato administrativo que for praticado com
vícios de competência, ilegalidades, ilegitimidades, ou ainda que
contrariem o interesse público, será considerado um ato ilegal, pra-
ticado com abuso ou desvio de poder.
Os limites impostos à atuação do poder de polícia se destinam
a vedar qualquer manifestação administrativa revestida de arbitra-
riedade e ilegalidade por parte do agente público, sendo certo que
todo e qualquer ato administrativo poderá ser levado a analise de
legalidade pelo Poder Judiciário, que tem o poder jurisdicional de
anular ato ilegal ou ilegítimo.
ABUSO DE PODER
O exercício ilegítimo das prerrogativas conferidas pelo or-
denamento jurídico à Administração Pública caracteriza de modo
genérico, o denominado abuso de poder.
Dessa maneira, o abuso de poder ocorre diante de uma ilegiti-
midade, ou, diante de uma ilegalidade, cometida por agente públi-
co no exercício de suas funções administrativas, o que nos autoriza
a concluir que o abuso de poder é uma conduta ilegal cometida
pelo agente público, e, portanto, toda atuação fundamentada em
abuso de poder é ilegal.
Importante destacar que é plenamente possível o abuso de
poder assumir tanto a forma comissiva, quanto à omissiva, ou seja,
o abuso tanto pode ocorrer devido a uma ação ilegal do agente
público, quanto de uma omissão considerada ilegal.
O abuso de poder pode ocorrer de duas maneiras, quais sejam:
excesso de poder ou desvio de poder.
- Excesso de Poder: Ocorre quando o agente público atua fora
dos limites de sua competência, ou seja, o agente público não tinha
a competência funcional prevista em lei para executar a atividade
administrativa.
- Desvio de Poder: Ocorre quando a atuação do agente é pau-
tada dentro dos seus limites de competência, mas contraria a fina-
lidade administrativa que determinou ou autorizou a sua atuação.
3 SERVIÇOS PÚBLICOS:
CONCEITO E PRINCÍPIOS.
CONCEITO:
Inicialmente, devemos elucidar que a Constituição Federal de
1988 não conceitua “serviço público”, e tampouco temos no or-
denamento jurídico pátrio, em leis esparsas, seu significado legal.
Dessa maneira temos que ficou sob os cuidados da doutrina
administrativa elaborar seu significado, entretanto, não existe um
conceito doutrinário consensual de “serviço público”.

Nos ensinamentos do Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello,
temos o conceito de serviço público como:
“Certas atividades (consistentes na prestação de utilidade
ou comodidade material) destinada a satisfazer a coletividade em
geral, são qualificadas como serviços públicos quando, em dado
tempo, o Estado reputa que não convém relegá-las simplesmente
a livre iniciativa; ou seja, que não é socialmente desejável fiquem
tão só assujeitadas à fiscalização e controles que exerce sobre a
generalidade das atividades privadas.”
Celso Antônio Bandeira de Mello ainda complementa seu
conceito afirmando que:
“É toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodida-
de material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas
fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume
como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem
lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto,
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições espe-
ciais - , instituído em favor dos interesses definidos como públicos
no sistema normativo”.
Segundo o jurista Hely Lopes de Meirelles, serviço público é:
“Todo aquele prestado pela Administração ou por seus dele-
gados, sob normas e controle estatal, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniên-
cia do Estado”.
Para a Profª Maria Sylvia ZanellaDi Prieto, temos o entendi-
mento de serviços públicos sob a ótica de dois elementos, ‘subjeti-
vo’ e ‘formal’, senão vejamos seu posicionamento:
“O elemento subjetivo, porque não mais se pode considerar
que as pessoas jurídicas públicas são as únicas que prestam ser-
viços públicos; os particulares podem fazê-lo por delegação do
poder público, e o elemento formal, uma vez que nem todo serviço
público é prestado sob regime jurídico exclusivamente público”.
Assim, verifica-se que, nas mais variadas concepções jurídi-
cas acerca do conceito de “serviço público”, podemos facilmente
definir os pontos em comum e aceitar, de maneira ampla que ser-
viço público é como o conjunto de todas as atividades exercidas
pelo Estado ou delegados, sob o regime jurídico de direito público,
ou seja, a atividade jurisdicional, atividade de governo, atividade
legislativa, prestação de serviço público, colocados a disposição
da coletividade.
De outra forma, estudando o conceito de “serviço público”,
mas sob análise mais restritiva, temos que são todas as prestações
de utilidade ou comodidades materiais efetuadas diretamente e ex-
clusivamente ao povo, seja pela administração pública ou pelos
delegatários de serviço público, voltado sempre à satisfação dos
interesses coletivos.
O objetivo da Administração Pública, no exercício de suas
atribuições, é de garantir à coletividade a prestação dos serviços
públicos de maneira tal que possa corresponder aos anseios da co-
letividade, atingindo diretamente o interesse público, devendo o
Poder Público disciplinar a aplicação dos recursos materiais (orça-
mentários), visando a aplicação no desenvolvimento de programas
de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, mo-
dernização e otimização da prestação dos serviços públicos.
PRINCÍPIOS INFORMATIVOS DOS SERVIÇOS PÚ-
BLICOS:
A relevância e a prevalência do interesse coletivo sobre o
interesse de particulares informam os princípios que orientam a
disposição e organização do funcionamento dos serviços públicos.
Importante ressaltar que, a figura principal no serviço público não
é seu titular, nem mesmo o prestador dele, as sim o usuário dos
serviços.
Além dos princípios gerais do Direito Administrativo, tanto
os princípios expressos na Constituição Federal, como também os
implícitos, presentes em toda a atividade administrativa, especifi-
camente na prestação dos serviços públicos, identifica-se a presen-
ça de mais quatros, que norteia e orienta a prestação dos serviços
colocados a disposição da coletividade, quais são: o Princípio da
Continuidade do Serviço Público; Principio da Mutabilidade do
Regime Jurídico e o Princípio da Igualdade dos Usuários do Servi-
ço Público, e ainda o Princípio do Aperfeiçoamento.
Princípio da Continuidade do Serviço Público: O serviço pú-
blico deve ser prestado de maneira continua, o que significa dizer
que não é passível de interrupção. Isto ocorre justamente pela pró-
pria importância de que o serviço público se reveste diante dos
anseios da coletividade.
É o principio que orienta sobre a impossibilidade de
paralisação, ou interrupção dos serviços públicos, e o pleno direito
dos administrados a que não seja suspenso ou interrompido, pois
entende-se que a continuidade dos serviços públicos é essencial a
comunidade, não podendo assim sofrer interrupções.
Diante de tal princípio temos o desdobramento de outros de
suma importância para o “serviço público”, quais são: qualidade e
regularidade, assim como com eficiência e oportunidade.
Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico: É aquele que
reconhece para o Estado o poder de mudar de forma unilateral as
regras que incidem sobre o serviço público, tendo como objetivo a
adaptação às novas necessidades, visando o equilíbrio na relação
contratual econômico-financeira, satisfazendo o interesse geral à
máxima eficácia.
Em atenção ao Princípio da Mutabilidade do Regime Jurídico
dos Serviços Públicos, temos a lição da Profª. Maria Sylvia Zane-
lla Di Prieto, que assim leciona:
“Nem os servidores públicos, nem os usuários de serviço
públicos, nem os contratados pela Administração têm direito ad-
quirido à manutenção de determinado regime jurídico; o estatuto
dos funcionários pode ser alterado, os contratos também podem
ser alterados ou mesmo reincididos unilateralmente para atender
ao interesse público; o aumento das tarifas é feito unilateralmente
pela Administração, sendo de aplicação imediata”.
Justamente por vincular-se o regime jurídico dos contratos
administrativos de concessão e permissão de serviços públicos aos
preceitos de Direito Público, com suas cláusulas exorbitantes, e
ainda em presença da necessidade constante da adaptação dos ser-
viços públicos ao interesse coletivo, torna-se necessária e razoável
a possibilidade de alteração, ou mudança do regime de execução
dos serviços, objetivando adequar aos interesses coletivos.
Principio da igualdade dos usuários dos serviços públicos:
Constituição Federal diz que todos são iguais perante a lei e desta
forma não podemos ser tratados de forma injusta e desigual, assim,
não se pode restringir o acesso aos benefícios dos serviços públicos
para os sujeitos que se encontrarem em igualdade de condições.

Diante de tal principio temos o desdobramento de dois aspec-
tos da Igualdade dos Usuários de Serviços públicos:
- A Universalidade que significa dizer que o serviço público
deve ser prestado em benefício de todos os sujeitos que se encon-
tram em equivalente situação.
- A Neutralidade, que significa dizer que é impossível dar
qualquer tipo de privilégios que forem incompatíveis com o prin-
cípio da isonomia. Logo são “impossíveis” vantagens individuais
fundadas em raça, sexo, credo religioso, time de futebol e etc.
Princípio doAperfeiçoamento: Temos o aperfeiçoamento como
uma constante evolução da sociedade, dessa forma, e simplesmente
por isso, é que no serviço público ele se impõe como um direito do
cidadão, assim, o aperfeiçoamento da prestação dos serviços públi-
cos vincula-se à eficiência dos serviços a serem prestados.
4 ATO ADMINISTRATIVO: CONCEITO,
REQUISITOS E ATRIBUTOS; ANULAÇÃO,
REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO;
DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO.
CONCEITO:
Atos administrativos são espécies do gênero “ato jurídico”, ou
seja, são manifestações humanas, voluntárias, unilaterais e desti-
nadas diretamente à produção de efeitos no mundo jurídico.
De acordo com os ensinamentos do jurista Celso Antônio
Bandeira de Mello, ato administrativo pode ser conceituado como:
“declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por
exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de
prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurí-
dicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e
sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
Segundo o conceito formulado por Hely Lopes Meirelles, te-
mos que: “ato administrativo é toda manifestação unilateral de
vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade,
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administra-
dos ou a si própria”.
Para Maria Sylvia Di Pietro, ato administrativo pode ser de-
finido como: “a declaração do Estado ou de quem o represente,
produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob
regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Judi-
ciário”.
Dessa forma, temos que é por meio do ato administrativo que
a função administrativa se concretiza, sendo toda a exteriorização
da vontade do Estado, executada pelos agentes públicos, objeti-
vando alcançar o interesse coletivo.
Portanto, ato administrativo é a manifestação ou declaração
da Administração Pública, editada pelo Poder Público, através de
seus agentes, no exercício concreto da função administrativa que
exerce, ou de quem lhe faça às vezes, sob as regras de direito pú-
blico, com a finalidade de preservar e alcançar os interesses da
coletividade, passível de controle Jurisdicional.
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
Entende-se por atributos as qualidades ou características dos
atos administrativos, uma vez que requisitos dos atos administra-
tivos constituem condições de observância obrigatória para a sua
validade, os atributos podem ser entendidos como as característi-
cas dos atos administrativos.
Os atributos dos atos administrativos citados pelos principais
autores são: presunção de legitimidade; imperatividade; autoexe-
cutoriedade e tipicidade.
Presunção de Legitimidade: A presunção de legitimidade, ou
legalidade, é a única característica presente em todos os atos ad-
ministrativos.
Assim, uma vez praticado o ato administrativo, ele se presume
legítimo e, em princípio, apto para produzir os efeitos que lhe são
inerentes, cabendo então ao administrado a prova de eventual vício
do ato, caso pretenda ver afastada a sua aplicação, dessa maneira
verificamos que o Estado, diante da presunção de legitimidade,
não precisa comprovar a regularidade dos seus atos.
Dessa maneira, mesmo quando eivado de vícios, o ato admi-
nistrativo, até sua futura revogação ou anulação, tem eficácia plena
desde o momento de sua edição, produzindo regularmente seus
efeitos, podendo inclusive ser executado compulsoriamente.
Imperatividade: Pelo atributo da imperatividade do ato admi-
nistrativo, temos a possibilidade de a administração pública, de
maneira unilateral, criar obrigações para os administrados, ou en-
tão impor-lhes restrições.
Importante esclarecer que nem todos os atos administrativos
são revestidos de imperatividade, mas, da mesma forma que ocor-
re relativamente à presunção de legitimidade, os atos acobertados
pela imperatividade podem, em princípio, ser imediatamente im-
postos aos particulares a partir de sua edição.
Autoexecutoriedade: O ato administrativo possui força exe-
cutória imediatamente a partir de sua edição, isso ocorre porque
as decisões administrativas trazem em si a força necessária para a
sua auto execução.
A autoexecutoriedade dos atos administrativos fundamenta-
-se na natureza pública da atividade administrativa, cujo principal
objetivo é o atendimento ao interesse público.
Assim, a faculdade de revestimento do ato administrativo pela
característica da autoexecução de seus atos se manifesta princi-
palmente pela supremacia do interesse coletivo sobre o particular.
Os atos autoexecutórios são aqueles que podem ser
materialmente implementados pela administração, de maneira di-
reta, inclusive mediante o uso de força, caso seja necessário, sem
que a Administração Pública precise de uma autorização judicial
prévia.
Tipicidade: Para a Profª. Maria Sylvia Di Pietro, a tipicidade
é: “o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir de-
terminados resultados”.
Visando a segurança jurídica aos administrados, o atributo da
tipicidade garante que o ato administrativo deve corresponder a
figuras previamente estabelecidas pelo ordenamento jurídico vi-
gente.

REQUISITOS E ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRA-
TIVO:
A doutrina administrativa é pacifica em apontar cinco requisi-
tos básicos, ou elementos dos atos administrativos: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto.
Além dos requisitos elaborados pela doutrina administrativa,
aplicam-se aos atos administrativos os requisitos gerais de todos os
atos jurídicos perfeitos, como agente capaz, objeto lícito e forma
prescrita ou não proibida em lei.
Trata-se de requisitos fundamentais para a validade do ato ad-
ministrativo, pois o ato que for editado ou praticado em desacordo
com o que o ordenamento jurídico estabeleça para cada requisito,
será, via de regra, um ato nulo.
Competência: O requisito da Competência pode ser definido
como o poder legal conferido ao agente público para o desempe-
nho regular e específico das atribuições de seu cargo.
A competência é a condição primeira de validade do ato ad-
ministrativo, onde deve haver uma análise sobre a incidência ou
não da capacidade específica e legalmente definida para a prática
do ato.
Importante observar que a noção de competência do agente,
na esfera do Direito Administrativo, alcança, além do agente, tam-
bém o órgão do Estado que ele representa.
Dessa forma, conclui-se que competência é prerrogativa do
Estado, exercitada por seus agentes, respeitada a hierarquia e dis-
tribuição constitucional de atribuições.
A competência é um elemento, ou requisito, sempre vincula-
do, ou seja, não há possibilidade de escolha na determinação da
competência para a prática de um ato, tendo em vista que tal vin-
culação decorre de lei.
Para os estudos sobre o requisito da competência do ato ad-
ministrativo, se mostra necessário e oportuno mencionar a exis-
tência das figuras da avocação de competência e a delegação de
competência.
A avocação é o ato mediante o qual o superior hierárquico traz
para si o exercício temporário de certa competência atribuída por
lei a um subordinado, devendo ser medida excepcional e de caráter
precário, sendo que a avocação não será possível quando se tratar
de competência exclusiva do subordinado.
A delegação, doutro modo é o ato mediante o qual o superior
hierárquico delega para seu subordinado ou a outro órgão, compe-
tência que lhe pertence, também tem a característica de ser tempo-
rário e revogável a qualquer momento, devendo seguir os limites
previstos em lei,
Nos casos em que houver avocação ou delegação de compe-
tência não se verifica a transferência da titularidade da competên-
cia, apenas o seu exercício. Importante salientar que o ato de dele-
gação ou avocação de competência é discricionário e revogável a
qualquer momento.
Quando o agente público ou órgão atua fora, ou além, de sua
esfera de competência, temos presente então uma das figuras de
abuso de poder, ou excesso de poder, que, nem sempre está obri-
gado à anulação do ato, visto que o vício de competência admite
convalidação, salvo quando se tratar de competência em razão da
matéria ou de competência exclusiva.
Finalidade: Ao editar determinado ato administrativo, o Poder
Público deve perseguir o interesse público. É o objetivo principal
que a Administração Pública pretende alcançar com a prática do
ato administrativo.
Dessa maneira a finalidade do ato deve ser sempre o interesse
da coletividade e a finalidade específica prevista em lei para aquele
ato da administração.
Sendo requisito de validade do ato, é nulo qualquer ato prati-
cado visando exclusivamente o interesse privado, ou seja, o desa-
tendimento a qualquer das finalidades do ato administrativo con-
figura vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício
de finalidade é denominado pela doutrina como desvio de poder,
configurando em uma das modalidades do abuso de poder.
Forma: é o modo de exteriorização do ato administrativo.
Todo ato administrativo, em principio, deve ser formal, e a forma
exigida pela lei quase sempre é escrita, em atendimento inclusive
ao principio constitucional de publicidade.
A forma, ou formalidade é o conjunto de exterioridades que
devem ser observadas para a regularidade do ato administrativo.
Assim, temos que todo ato administrativo é formal, pelo que sua
falta resulta, necessariamente, na inexistência do ato administra-
tivo.
A forma do ato administrativo pode ser entendido em dois
sentidos, no amplo e no estrito.
Em sentido amplo, a forma do ato administrativo é o procedi-
mento previsto em lei para a prática regular do ato.
Seu sentido estrito refere-se ao conjunto de requisitos formais
que devem constar no próprio ato administrativo, de acordo com
suas formalidades próprias.
Motivo: É a causa imediata do ato administrativo, é a situação
fática, ou jurídica, que determina ou possibilita a atuação adminis-
trativa, razão pela qual todo ato administrativo deve ser motivado,
assim temos que o motivo é elemento integrante do ato.
O motivo do ato administrativo não se traduz apenas como um
elemento, mas também como um pressuposto objetivo do ato em
si, pois o motivo que deu origem ao Ato Administrativo tornou-se
regra jurídico-administrativa obrigatória.
Diante da possibilidade legal de controle externo do ato ad-
ministrativo (exercido pelo Poder Judiciário e Poder Legislativo)
analisando a legalidade e legitimidade dos atos, a doutrina ad-
ministrativa formulou a teoria dos motivos determinantes, que
vincula a realização do ato administrativo com os motivos que o
originaram, sendo certo que o ato deve ser praticado por agente
competente e de acordo com as determinações legais.
A teoria dos motivos determinantes vincula a existência e a
pertinência dos motivos (fáticos e legais) à efetiva realização do
ato, demonstrando os motivos que declarou como causa determi-
nante a prática do ato.
Dessa maneira, caso seja comprovada a não ocorrência do
motivo ou a situação declarada como determinante para a prática
do ato, ou então a inadequação entre a situação ocorrida e o motivo
descrito na lei, o ato será nulo.
Não se pode confundir Motivo com Motivação, visto que Mo-
tivação é a declaração expressa dos motivos que determinaram e
justificaram a prática do ato administrativos.
Objeto: O objeto é o próprio conteúdo material do ato. O ob-
jeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por
meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou simples-
mente atesta situações preexistentes.
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, o objeto do
ato administrativo “é aquilo que o ato dispõe, isto é, o que o ato
decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica”

Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria
alteração na esfera jurídica que o ato provoca, é o efeito jurídico
imediato que o ato editado produz.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
Atos Gerais e Atos Individuais: Os atos administrativos gerais
caracterizam-se por não possuir destinatários diretos e determina-
dos, apresentam apenas situações normativas aplicáveis a todos
os administrados e hipóteses fáticas que se enquadrem nos casos
descritos de forma abstrata.
Assim, é possível dizer que tais atos possuem como caracte-
rística a generalidade e abstração.
Os atos administrativos individuais são aqueles que possuem
destinatário final certo e determinado, produzindo seus efeitos de
maneira direta e concreta e de forma individualizada, seja consti-
tuindo ou declarando situações jurídico-administrativa particula-
res. O ato individual pode ter um único destinatário – ato singular
– ou então diversos destinatários, desde que determinados e iden-
tificados – atos plúrimos.
Atos Internos e Atos Externos: Atos administrativos internos,
são aqueles destinados a produzir efeito somente no âmbito da Ad-
ministração Publica, atingindo de forma direta e exclusiva seus
órgãos e agentes.
Atos administrativos externos são os que atingem os cidadãos
administrados de forma geral, criando direitos ou obrigações ge-
rais ou individuais, declarando situações jurídicas. Para esses atos
é necessário que haja a publicação em imprensa oficial, como con-
dição de vigência e eficácia do ato.
Atos Simples, Complexo e Composto: Ato administrativo
simples é aquele que decorre de uma única manifestação de von-
tade, de um único órgão, unipessoal ou mediante apreciação de
colegiado. Assim, o ato simples esta completo somente com essa
manifestação, não dependendo de outra, seja concomitante ou pos-
terior, para que seja considerado perfeito, não dependendo ainda
de manifestação de outros órgãos ou autoridades para que possa
produzir seus regulares efeitos.
Ato administrativo complexo é o que necessita, para sua for-
mação e validade, da manifestação de vontade de dois ou mais
órgãos, ou autoridades, diferentes.
Ato administrativo composto é aquele cujo conteúdo resulta
de manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou a produção
de seus regulares efeitos dependem de outro ato que o aprove. A
atribuição desse outro ato é simplesmente instrumental, visando
a autorizar a prática do ato principal, ou então conferir eficácia
a este. Ressalta-se que o ato acessório ou instrumental em nada
altera o conteúdo do ato principal.
Ato Válido, Ato Perfeito e Ato Eficaz: Ato válido é o que esta
em total conformidade com o ordenamento jurídico vigente, aten-
dendo as exigências legais e regulamentares impostas para que se-
jam validamente editadas, não contendo qualquer vício ou defeito,
irregularidades ou ilegalidades.
Ato administrativo perfeito é o qual esta pronto, acabado, que
já esgotou e concluiu o seu ciclo, foram exauridas todas as etapas
de formação, já esgotaram todas as fases necessárias para a sua
produção.
Ato administrativo eficaz é aquele que já está disponível e
apto a produzir seus regulares efeitos, sendo capaz de atingir sua
plenitude e alcance.
ESPÉCIES:
Segundo a doutrina majoritaria administrativa, podemos agru-
par os atos administrativos em 5 cinco espécies:
Atos normativos: São aqueles que contém um comando geral
do Executivo visando ao cumprimento de uma lei. Podem apre-
sentar-se com a característica de generalidade e abstração (decreto
geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção
(decreto de nomeação de um servidor).
São atos normativos: o decreto; o regimento; e a resolução.
Atos ordinatórios: São os que visam a disciplinar o
funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus
agentes. São ordinatórios os atos administrativos que disciplinam
e regram o funcionamento dos órgãos da Administração Pública e
orientam os rocedimentos adotados pelos agentes públicos.
De acordo com Hely Lopes de Meirelles: “são aqueles que
só atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os ser-
vidores hierarquizados à chefia que os expediu. Não obrigam aos
particulares, nem aos funcionários subordinados a outras che-
fias.”
Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser expedidos
por chefes de serviços aos seus subordinados. Logo, não obrigam
aos particulares.
São atos ordinatórios: as instruções; as circulares; os avisos;
as portarias; as ordens de serviço; os ofícios e os despachos.
Atos negociais: São todos aqueles que contêm uma declaração
de vontade da Administração apta a concretizar determinado
negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas
condições impostas ou consentidas pelo Poder Público.
Muito embora apresentem interesses de ambas as partes, ex-
ternando a manifestação de vontades entre a administração e o
administrado, o ato administrativo negocial possui natureza uni-
lateral, visto que são editados pela Administração Pública, sob as
normas do direito público, assim, a vontade do destinatário não
é relevante para a formação do ato negocial, visto que necessita
apenas de provocação, e depois a aceitação da vontade externada
pelo Poder Público.
São atos negociais: a licença; autorização; permissão; aprova-
ção; admissão; homologação e a dispensa.
Atos enunciativos: São todos aqueles em que a Administração
se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinião
sobre determinado assunto, constantes de registros, processos e
arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao
motivo e ao conteúdo.
Segundo Hely Lopes de Meirelles temos que “aos atos enun-
ciativos embora não contenham uma norma de atuação, nem or-
denem a atividade administrativa interna, nem estabeleçam uma
relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam,
porém, uma situação existente, sem qualquer manifestação de
vontade da Administração”.
Não há, no ato enunciativo, o estabelecimento de uma relação
jurídica, justamente por não conter uma manifestação de vontade
do Poder Público, mas sim enunciando um fato ja existente.
São atos enunciativos: a certidão; o atestado e o parecer.
Atos punitivos: São aqueles que contêm uma sanção imposta
pela lei e aplicada pelaAdministração, visando a punir as infrações
administrativas e condutas irregulares de servidores ou de
particulares perante a Administração.

Possuem o objetivo, de acordo com os ensinamentos de Hely
Lopes de Meirelles “de unir e reprimir as infrações administra-
tivas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares
perante a Administração”.
Pode-se concluir então que os atos punitivos podem ser ex-
ternos, quando aplicados aos administrados; e internos, quando
aplicados aos servidores da própria administração.
São atos punitivos externos: multa; interdição de atividades;
destruição de coisas; demolição administrativa; a cassação e o con-
fisco.
São atos punitivos internos: o afastamento preventivo de ser-
vidor investigado; advertencia; suspensão; demissão e a cassação
de aposentadoria.
EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO:
O ato administrativo vigente permanecerá produzindo seus
efeitos no mundo jurídico até que algo capaz de alterar essa con-
dição ocorra.
Uma vez publicado e eivado de vícios, terá plena vigência
e deverá ser cumprido, em atendimento ao atributo da presunção
de legitimidade, até o momento em que ocorra formalmente a sua
extinção, por meio da Anulação ou Revogação do Ato Adminis-
trativo.
O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultante
do reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios em sua forma-
ção, ou então poderá ser declarada a falta de necessidade de sua
validade.
Neste sentido o Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Sú-
mula 473 que assim garante: A administração pode anular seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo
de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiri-
dos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Assim, o ato administrativo é considerado extinto quando
ocorrer as principais formas de extinção.
Revogação: é modalidade de extinção de ato administrativo
que ocorre por razões de oportunidade e conveniência da Adminis-
tração Pública, atendido o interesse coletivo.
A Administração Pública pode revogar um ato quando enten-
der que, embora se trate de um ato válido, que atenda a todas as
prescrições legais, não atende adequadamente ao interesse público
no caso concreto.
Assim, temos que a revogação é a retirada, do mundo jurídico,
de um ato válido, mas que, por motivos de oportunidade e conve-
niência (discricionariedade administrativa), tornou-se inoportuno
ou inconveniente a sua manutenção.
Importante esclarecer que a medida de revogação de ato ad-
ministrativo é ato exclusivo e privativo da Administração Pública
que praticou o ato revogado. Assim, o Poder Judiciário em hipó-
tese alguma poderá revogar um ato administrativo editado pelo
Poder Executivo ou Poder Legislativo. Tal imposição decorre do
Princípio da Autotutela do Estado em revogar seus próprios atos,
de acordo com sua vontade.
O ato revogatório não retroage para atingir efeitos passados
do ato revogado, apenas impedindo que este continue a surtir efei-
tos, assim, temos que a revogação do ato administrativo opera com
o efeito “ex nunc”, ou seja, os efeitos da revogação não retroagem,
passando a gerar seus regulares efeitos a partir do ato revogatório.
Anulação: ocorre quando um ato administrativo estiver eivado
de vícios, relativos à legalidade ou legitimidade.
Assim que os vícios forem identificado pela própria Adminis-
tração Pública, esta poderá anulá-lo de ofício. É possivel ainda que
algum cidadão identifique os vícios e ilegalidades do ato adminis-
trativo e comunique a Administração Pública, que poderá anulá-lo.
A anulação do ato administrativo quando estiver com vícios
de ilegalidade ou ilegitimidade poderá ocorrer ainda por decisão
fundamentada do Poder Judiciário. Entretanto, o Poder Judiciário
não poderá atuar de oficio, deverá aguardar a impetração de medi-
da judicial por qualquer interessado na anulação do ato.
O controle de legitimidade ou legalidade deverá ocorrer em
sua forma, nunca em relação ao mérito do ato administrativo.
Importante esclarecer que nem todo ato administrativo que
estiver com vício de legalidade ou legitimidade deverá obrigató-
riamente ser anulado, antes deve ser verificado se tal vício é sa-
nável ou insanável. Assim, quando se verificar que trata-se de um
vício insanável, a anulação do ato deve ser obrigatória, entretanto,
quando se tratar de um vício sanável, o ato poder ser anulado ou
convalidado, de acordo com a discricionariedade conferida à Ad-
ministração Pública, que irá efetuar análise de oportunidade e con-
veniência da manutenção dos efeitos do ato administrativo.
A anulação age retroativamente, ou seja, todos os efeitos pro-
vocados pelo ato anulado também são nulos, daí surge o denomi-
nado efeito “ex tunc”, que significa dizer justamente que, com a
anulação, os efeitos do ato retroage desde a sua origem.
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
Temos como regra geral que, os ato administrativos quando
eivados de vícios de legalidade ou legitimidade devem ser anu-
lados. Entretanto, algumas hipóteses de vicios de legalidade dão
origem a atos administrativos meramente anuláveis, ou seja, atos
que, a critério da Adminstração Pública poderão ser anulados ou
então convalidados.
Desta forma, convalidar um ato administrativo é corrigi-lo ou
regularizá-lo, desde que não acarretem lesão os interesse público
nem mesmo prejuízo a terceiro, assim, verificados as condições
acima, os atos que apresentarem defeitos sanáveis, ou passiveis
de correção, poderão ser convalidados pela Própria Administração
Pública.
Temos, portanto, que para a possibilidade de convalidação de
ato administrativo, é necessário atender as seguintes condições:
- O defeito seja sanável;
- O ato convalidado não poderá acarretar lesão ao interesse
público;
- O ato convalidado não poderá acarretar prejuízos a terceiros.
Por defeitos sanáveis temos aqueles cujos vícios são relativos
à competência quanto à pessoa que editou o ato, desde que não se
trate de hipótese de competência exclusiva, e ainda quando ocorrer
vício quanto a forma, desde que a lei não considere a forma um
elemento do ato essencial à validade do mesmo.
A convalidação pode incidir sobre atos vinculados e atos dis-
cricionários, pois não se trata de controle de mérito, mas sim de
legalidade e legitimidade, relativos a vícios do ato administrativo
sanável, cuja análise recai sobre os elementos de competência e
forma, pois, caso a analise fosse feita sobre os elementos de mo-
tivo ou objeto, o controle seria no mérito administrativo do ato.

ATOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS:
Os atos vinculados são os que a Administração Pública pratica
sem qualquer margem de liberdade de decisão, tendo em vista que
a lei previamente determinou a única medida possível de ser ado-
tada sempre que se configure a situação objetiva descrita em lei.
Os atos discricionários são aqueles que a Administração Pú-
blica pode praticar com certa liberdade de escolha e decisão, sem-
pre dentro dos termos e limites legais, quanto ao seu conteúdo,
seu modo de realização, sua oportunidade e conveniência admi-
nistrativa.
Dessa maneira, na edição de um ato vinculado a administra-
ção Pública não dispõe de nenhuma margem de decisão, sendo
que o comportamento a ser adotado pelo Administrador está re-
gulamentado em lei, enquanto na edição de um ato discricionário,
a legislação outorga ao agente público determinada margem de
liberdade de escolha, diante da avaliação de oportunidade e conve-
niência da pratica do ato.
Neste sentido, oportuno esclarecer a expressão “Mérito Ad-
ministrativo”. O mérito do ato administrativo não é considerado
requisito para a formação do ato, mas tem implicações com o mo-
tivo e o objeto do ato, e consequentemente, com as suas condições
de validade e eficácia.
O mérito administrativo consubstancia-se, portanto, na valo-
ração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Ad-
ministração incumbida de sua prática quando autorizada a decidir
sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar.
O merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos admi-
nistrativos praticados no exercício de competência discricionária.
Nos atos vinculados não há que se falar em mérito, visto que toda
a atuação do Poder Executivo se resume no atendimento das im-
posições legais. Quanto ao mérito administrativo a Administração
decide livremente, e sem possibilidade de correção judicial, salvo
quando seu proceder caracterizar excesso ou desvio de poder.
5 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMI-
NISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA; CENTRA-
LIZADA E DESCENTRALIZADA; AUTAR-
QUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS
E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
De acordo com os ensinamentos do jurista administrativo
Hely Lopes Meirelles, organização da Administração Pública é
“todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas”.
De maneira objetiva, temos que Organização da Administra-
ção Pública é toda a atividade concreta e imediata desenvolvida
pelo Estado para o alcance dos interesses públicos.
De maneira subjetiva, podemos afirmar que trata-se do con-
junto de órgãos e de agentes públicos aos quais a lei atribui o exer-
cício da função administrativa do Estado.
CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO, CON-
CENTRAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO.
O Estado exerce função administrativa por meio de órgãos,
pessoas jurídicas e seus respectivos agentes públicos, objetivando
atender o interesse coletivo. Para tanto, o Estado adota duas for-
mas principais para a organização e atuação administrativa: centra-
lização e descentralização.
Ocorre a centralização administrativa quando o Estado exer-
ce suas funções diretamente, por meio de seus órgãos e agentes pú-
blicos integrantes, assim, dizemos que a atividade administrativa
do estado é centralizada quando é exercida pelo próprio Estado, ou
seja, pelo conjunto orgânico que lhe compõe.
Ocorre a chamada descentralização administrativa quando o
Estado desempenha algumas de suas atribuições por meio de ou-
tras pessoas, e não pela sua administração direta. Assim, dizemos
que a atividade administrativa do Estado é descentralizada quando
é exercida por pessoas distintas do Estado, sendo que há transfe-
rência de competência para a execução do serviço público que lhe
são pertinentes para seus auxiliares.
A descentralização é efetivada por meio de outorga quando o
estado cria, por meio de lei, uma entidade ou pessoa jurídica, e a
ela lhe transfere determinado serviço público.
De outro modo, a descentralização é efetivada pó meio de
delegação quando a Administração Pública transfere, mediante
contrato administrativo (concessão ou permissão de serviços pú-
blicos), ou por meio de ato unilateral (autorização de serviços pú-
blicos), a execução do serviço.
A concentração, ou “concentração de competência”, ou ain-
da “administração concentrada” é o sistema em que o superior
hierárquico mais elevado é o único e exclusivo órgão competente
para tomar decisões, ficando os seus subordinados restritos e limi-
tados às tarefas de preparação e execução das decisões do superior
hierárquico.
A desconcentração é o fenômeno, ou forma de organização
administrativa, de distribuição interna de competências. Diferen-
temente da descentralização, que envolve sempre mais de uma
pessoa jurídica de direito público, a desconcentração ocorre ex-
clusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica.
Trata-se, a desconcentração, de mera técnica administrativa
de distribuição interna de competências de uma pessoa jurídica.
Ocorre desconcentração administrativa quando uma pessoa
política ou uma entidade da administração indireta distribui com-
petências no âmbito de sua própria estrutura com a finalidade de
conferir mais agilidade e eficiência a prestação dos serviços
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas
do Estado (União, estados, municípios e Distrito Federal), aos
quais foi atribuída competência para o exercício, de maneira
centralizada, de atividades administrativas, é composta por órgãos
ligados diretamente ao poder central, seja na esfera federal, esta-
dual ou municipal.
A organização da Administração Pública Federal está regu-
lamentada por meio do Decreto 200/67, que assim dispõe sobre a
Administração Direta:

DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE
1967.
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços in-
tegrados na estrutura administrativa da Presidência da República
e dos Ministérios.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
É o conjunto de pessoas jurídicas – desprovidas de autonomia
política – que, vinculadas à Administração Direta, têm a
competência para o exercício, de maneira descentralizada, de
atividades administrativas. São composta por entidades com per-
sonalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar ati-
vidades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as
Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Eco-
nomia Mista.
A organização da Administração Pública Federal está regu-
lamentada por meio do Decreto 200/67, que assim dispõe sobre a
Administração Indireta:
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE
1967.
Art. 4° A Administração Federal compreende:
...
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica pró-
pria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundações públicas. Parágrafo único. As entidades com-
preendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério
em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal
atividade.
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com per-
sonalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira des-
centralizada.
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital ex-
clusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a exercer por forca de con-
tingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se
de qualquer das formas admitidas em direito.
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a
exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maio-
ria à União ou a entidade da Administração Indireta.
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude
de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito pú-
blico, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras fontes.
§ 1º No caso do inciso III, quando a atividade for submetida a
regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas
à União, em caráter permanente.
§ 2º O Poder Executivo enquadrará as entidades da Adminis-
tração Indireta existentes nas categorias constantes deste artigo.
§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adqui-
rem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública
de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se
lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernen-
tes às fundações.
Assim, temos doutrinariamente:
Autarquias: É o serviço autônomo, criado por lei, com per-
sonalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira des-
centralizada.
Trata-se de pessoa jurídica de direito público, o que significa
dizer que tem praticamente as mesmas prerrogativas e sujeições da
administração direta. O seu regime jurídico pouco se diferencia
do estabelecido para os órgãos da Admininstração Direta, apare-
cendo, perante terceiros, como a própria Administração Pública.
Difere da União, Estados e Municípios (pessoas públicas políticas)
por não ter capacidade política, ou seja, o poder de criar o próprio
direito, é pessoa pública administrativa, porque tem apenas o po-
der de auto-administração, nos limites estabelecidos em lei.
Desta forma, temos que a autarquia é um tipo de administra-
ção indireta e está diretamente relacionada à administração central,
visto que não pode legislar em relação a si, mas deve obedecer à
legislação da administração à qual está subordinada.
É ainda importante destacar que as autarquias possuem bens e
receita próprios, assim, não se confundem com bens de propriedade
da Administração direta à qual estão vinculadas. Igualmente,
são responsáveis por seus próprios atos, não envolvendo a
Administração central, exceto no exercício da responsabilidade
subsidiária.
Empresa Pública: Trata-se da entidade dotada de personali-
dade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital
exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a exercer por forca de con-
tingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se
de qualquer das formas admitidas em direito.
Sendo considerada como pessoa jurídica de direito privado,
cuja administração fica sob responsabilidade exclusivamente pelo
Poder Público, instituído por um ente estatal, com a finalidade de-
finida em lei específica e sendo de propriedade única do Estado.
A finalidade pode ser de atividade econômica ou de presta-
ção de serviços públicos. Trata-se de pessoa jurídica que tem sua
criação autorizada por lei, como instrumento de ação do Estado,
dotada de personalidade de direito privado mas submetida a certas
regras decorrente da finalidade pública, constituídas sob qualquer
das formas admitidas em direito, cujo capital seja formado por ca-
pital formado unicamente e exclusivamente por recursos públicos
de pessoa de administração direta ou indireta. Pode ser Federal,
municipal ou estadual.
Sociedade de Economia Mista: É a entidade dotada de perso-
nalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a explora-
ção de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União
ou a entidade da Administração Indireta.

Trata-se de uma sociedade na qual há colaboração entre o Es-
tado e particulares ambos reunindo e unificando recursos para a
realização de uma finalidade, sempre de objetivo econômico. A
sociedade de economia mista é uma pessoa jurídica de direito pri-
vado e não se beneficia de isenções fiscais ou de foro privilegiado.
O Estado poderá ter uma participação majoritária ou minoritária;
entretanto, mais da metade das ações com direito a voto devem
pertencer ao Estado. A sociedade de economia mista é do gênero
de sociedade anonima, e seus funcionários são regidos pela Con-
solidação das Leis Trabalhistas – CLT.
Fundação Pública: É a entidade dotada de personalidade ju-
rídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude
de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito pú-
blico, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por
recursos da União e de outras fontes.
As fundações públicas são organizações dotadas de
personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos,
criadas para um fim específico de interesse coletivo, como
educação, cultura e pesquisa, sempre merecedoras de um amparo
legal.As fundações públicas são autonomas admininstrativamente,
patrimônio próprio, e funcionamento custeado, principalmente, por
recursos do poder público, mesmo que sob a forma de prestação
de serviços.
6 ÓRGÃOS PÚBLICOS: CONCEITO,
NATUREZA E CLASSIFICAÇÃO.
ÓRGÃOS PÚBLICOS – CONCEITO E NATUREZA
JURÍDICA
É uma unidade estatal com atribuição específica dentro da
organização do Estado. É composto por agentes públicos que di-
rigem e compõem o órgão, voltado para o cumprimento de uma
atividade a ser desenvolvida pelo Estado.
Em outras palavras, os órgãos públicos são unidades integran-
tes da estrutura administrativa de uma mesma pessoa jurídica nas
quais são agrupadas as competências a serem exercídas por meio
de seus agentes públicos, ou seja, são simples conjutos de com-
petência, sem personalidade jurídica própria, resultados de uma
técnica de organização administrativa conhecida como “descon-
centração”
Os órgãos públicos formam a estrutura do Estado, mas não
têm personalidade jurídica, uma vez que são apenas parte de uma
estrutura maior, essa sim detentora de personalidade.
Como parte da estrutura superior, o órgão público não tem
vontade própria, limitando-se a cumprir suas finalidadades dentro
da competência funcional que lhes foi determinada decorrente da
organização estatal.
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:
Quanto à Posição Estatal:
- Órgãos independentes- São os definidos na Constituição
e representativos dos Poderes do Estado. Não possuem qualquer
subordinação hierárquica e somente são controlados uns pelos ou-
tros. Ex.: Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Fe-
deral, Chefias do Executivo, Tribunais e Juízes, Ministério Público
e Tribunais de Contas.
- Órgãos autônomos - São os subordinados diretamente à
cúpula da Administração. Têm ampla autonomia administrativa,
financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com
funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das
atividades que constituem sua área de competência. Seus dirigen-
tes são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão. São os
Ministérios e Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da
União) e as Procuradorias dos Estados e Municípios.
- Órgãos superiores - Detêm poder de direção, controle,
decisão e comando dos assuntos de sua competência específica.
Representam as primeiras divisões dos órgãos independentes e
autônomos. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Di-
visões, etc.
- Órgãos subalternos - São os que se destinam à execução
dos trabalhos de rotina, cumprindo ordens superiores. Ex.: porta-
rias, seções de expediente, etc.
Quanto à Estrutura:
- Órgãos Simples: são também conhecidos por unitários, ou
unos, são aqueles que possuem apenas um centro único de compe-
tência, sua característica fundamental é a ausência de outro órgão
em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de suas funções
- Órgãos Compostos: São queles os quais detém estruturas
compostas por outros órgãos menores, seja com desempenho de
função principal seja de auxilio nas atividades, as funções são dis-
tribuídas em vários centros de competência, sob a supervisão do
órgão de chefia, respeitadas as ordens hierárquicas.
- Órgãos Federais: São os órgãos ligados a administração pú-
blica central localizada na esfera federal, a Caixa Econômica Fe-
deral (CEF) é uma das empresas.
Quanto à Atuação Funcional:
- Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por
meio de um único agente, o superior hierárquico. Os órgãos singu-
lares possuem vários agentes auxiliares, mas sua característica de
singularidade é expressa pelo desenvolvimento de sua função por
um único agente, em geral o titular.
- Órgãos Coletivos: são aqueles que decidem pela manifesta-
ção de vários membros, de forma conjunta e por maioria de votos,
sem a prevalência da vontade de um chefe prebiamente determi-
nado. A vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental
ou estatutária.
TEORIA DO ÓRGÃO:
Pela Teoria do Órgão, amplamente adotada por nossa doutrina
e jurisprudência administrativa, presume-se que a pessoa jurídica
de direito público manifesta suas vontades por meio dos seus ór-
gãos, que são partes integrantes da própria estrutura da Adminis-
tração Pública ou centros de competências criados para expressar a

vontade do Estado, de tal modo que, quando os agentes que atuam
nestes órgãos manifestam sua vontade, considera-se que esta foi
manifestada pelo próprio Estado.
A Teoria do Órgão é muito utilizada para justificas a validade
dos atos praticados por agentes públicas, quando atuam no exercí-
cio regular de suas atribuições, pois considera-se que o ato pratica-
do pelo agente público é ato emanado do órgão ao qual atua e está
vinculado, assim, é considerado como ato administrativo.
Deve-se esclarecer que não é qualquer ato que será imputa-
do à Administração Pública. É necessário que o ato revista-se, ao
menos, de aparência de ato jurídico público legítimo e seja pra-
ticado por alguém que se deva presumir ser um agente público
devidamente investido no cargo. Fora desses casos, o ato não será
considerado ato do Estado.
Assim, para que possa haver a imputação, a pessoa que pratica
o ato administrativo deve fazê-lo em uma situação tal que leve o
administrado a presumir regular sua atuação.
7 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
(LEI N° 8.429/1992).
INTRODUÇÃO A LEI 8.429/1992
A Improbidade Administrativa é caracterizada, genéricamen-
te, pela violação aos princípios da moralidade, impessoalidade e
economicidade e enriquecimento ilícito cometido por agente pú-
blico, em seu conceito mais amplo, no exercício de suas funções
administrativas, ou em decorrencia dela, conforme previsto por lei.
A Lei Federal n° 8.429/92 trata dos atos de improbidade pra-
ticadas por qualquer agente público, bem como estabelece as san-
ções e dever indenizar e/ou restituir o patrimonio público.
As disposições desta lei alcançam todas as pessoas qualifica-
das como agentes públicos, seja na administração direta, indireta
e fundacional, mesmo que transitoriamente, remuneradas ou não.
Atingem de forma direta ainda as empresas incorporadas ao patri-
mônio público e as entidades para criação ou custeio onde o erário
público haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimô-
nio ou da receita anual.
São abrangidos ainda, na referida lei, aqueles que, mesmo não
sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática do
ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, di-
reta ou indiretamente. Neste sentido, são equiparados a agentes
públicos, ficando sujeitos às sanções previstas na Lei de Impro-
bidade Administrativa, os responsáveis e funcionários de pessoas
jurídicas de direito privado que recebam verbas públicas e promo-
vam o seu desvio, apropriação, ou uso em desconformidade com
as finalidades para as quais se deu o repasse.
As penalidades envolvem ressarcimento do dano, multa, per-
da do que foi obtido ilicitamente, perda da função pública, suspen-
são dos direitos políticos, que podem ser de 3 a 10 anos, conforme
a hipótese e o caso concreto, e ainda proibição de contratar com o
poder público por período definido na lei.
A Lei 8429/92 estabelece três espécies de atos de improbidade:
- os atos que importam enriquecimento ilícito, devidamente
previsto no artigo 9º;
- os atos que causam lesão ao patrimônio público, previsto no
artigo 10, e;
- os atos que atentam contra os princípios da Administração
Pública com previsão legal no artigo11.
Importante salientar que a responsabilidade pode ser apurada
cumulativamente, ou seja, o agente do ato de improbidade poderá
ser enquadrado e penalizado tanto na lei de Improbidade Adminis-
trativa, como também criminalmente, respondendo por suas con-
dutas tipificadas no Código Penal, ai sim, se condenado, poderá
sofrer penas restritivas de liberdade.
A Lei além de prevêr punições de caráter penal ou criminal,
dispõe ainda sobre as penas de natureza civil e política, ou seja, in-
cluem a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos,
multas, reparação do dano e ressarcimento de valores.
Dessa forma, para os estudos acerca das sanções aplicáveis
aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercí-
cio de mandato, cargo, emprego ou função da administração públi-
ca direta, indireta ou fundacional, suas hipóteses de improbidade
administrativa e penalidades, é imprescindível a leitura atenta do
que dispõe a Lei 8.429/1992, que a seguir segue:
LEI Nº 8.429 DE 2 DE JUNHO DE 1992
Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos
casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou
fundacional.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, Faço saber que o Con-
gresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:
CAPÍTULO I
Das Disposições Gerais
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente
público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incor-
porada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou
custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquen-
ta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na
forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades des-
ta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de
entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou
creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cin-
quenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se,
nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a
contribuição dos cofres públicos.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei,
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem re-
muneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber,
àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra
para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qual-
quer forma direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia
são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos
assuntos que lhe são afetos.
Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou
omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o
integral ressarcimento do dano.
Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente
público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao
seu patrimônio.
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimô-
nio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade
administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministé-
rio Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput
deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressar-
cimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do
enriquecimento ilícito.
Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio
público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações
desta lei até o limite do valor da herança.
CAPÍTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa
Seção I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam En-
riquecimento Ilícito
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importan-
do enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patri-
monial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta
lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou
imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indire-
ta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de
quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido
ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do
agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para fa-
cilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel,
ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por
preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para
facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o for-
necimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor
de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máqui-
nas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de proprieda-
de ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art.
1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empre-
gados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar,
de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qual-
quer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação
em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade,
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens
fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de manda-
to, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza
cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à ren-
da do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de con-
sultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que te-
nha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou
omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a
atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a libera-
ção ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta
ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou decla-
ração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valo-
res integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1° desta lei.
Seção II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuí-
zo ao Erário
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que cau-
sa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa,
que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamen-
to ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no
art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorpora-
ção ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acer-
vo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem
a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicá-
veis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente des-
personalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens,
rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades
legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de
bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas
no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas,
por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de
bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas
legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidô-
nea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a ob-
servância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo
indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autori-
zadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda,
bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio pú-
blico;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das nor-
mas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação
irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enri-
queça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular,
veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natu-
reza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor
público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por
objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão asso-
ciada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem
suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as for-
malidades previstas na lei.
Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Con-
tra os Princípios da Administração Pública
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que aten-
ta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou
omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, le-
galidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofí-
cio;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão
das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de ter-
ceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida polí-
tica ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou
serviço.
CAPÍTULO III
Das Penas
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e ad-
ministrativas previstas na legislação específica, está o responsável
pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que po-
dem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quan-
do houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políti-
cos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes
o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou credi-
tícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, per-
da dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se
concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão
dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa
civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio
de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos
de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o
valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contra-
tar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio
de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de
três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o
juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente.
CAPÍTULO IV
Da Declaração de Bens
Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam con-
dicionados à apresentação de declaração dos bens e valores que
compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no ser-
viço de pessoal competente.
§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis,
semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer outra espécie de
bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e,
quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do
cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam
sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os
objetos e utensílios de uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data
em que o agente público deixar o exercício do mandato, cargo,
emprego ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço
público, sem prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público
que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo
determinado, ou que a prestar falsa.
§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da
declaração anual de bens apresentada à Delegacia da Receita
Federal na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda
e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações,
para suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo.
CAPÍTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade ad-
ministrativa competente para que seja instaurada investigação des-
tinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e
assinada, conterá a qualificação do representante, as informações
sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha
conhecimento.

§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação,
em despacho fundamentado, se esta não contiver as formalidades
estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a
representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade
determinará a imediata apuração dos fatos que, em se tratando de
servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148
a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando
de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos
disciplinares.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Minis-
tério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas da existência
de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de im-
probidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conse-
lho de Contas poderá, a requerimento, designar representante para
acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a
comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria
do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do
sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido
ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
§ 1º O pedido de sequestro será processado de acordo com o
disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.
§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação,
o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações
financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e
dos tratados internacionais.
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será pro-
posta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada,
dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de
que trata o caput.
§ 2ºAFazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações
necessárias à complementação do ressarcimento do patrimônio
público.
§ 3o
No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Minis-
tério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o
do art. 6o
da Lei no
4.717, de 29 de junho de 1965.
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como
parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nu-
lidade.
§ 5o
A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para
todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.
§ 6o
A ação será instruída com documentos ou justificação
que contenham indícios suficientes da existência do ato de
improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de
apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação
vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do
Código de Processo Civil.
§ 7o
Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-
-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifesta-
ção por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justifi-
cações, dentro do prazo de quinze dias.
§ 8o
Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias,
em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da ine-
xistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da
inadequação da via eleita.
§ 9o
Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresen-
tar contestação.
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo
de instrumento.
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a
inadequação da ação de improbidade, o juiz extinguirá o processo
sem julgamento do mérito.
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos
processos regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o
,
do Código de Processo Penal.
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de repa-
ração de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente
determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso,
em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
CAPÍTULO VI
Das Disposições Penais
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbida-
de contra agente público ou terceiro beneficiário, quando o autor
da denúncia o sabe inocente.
Pena: detenção de seis a dez meses e multa.
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está
sujeito a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais ou
à imagem que houver provocado.
Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos
políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença
condenatória.
Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa com-
petente poderá determinar o afastamento do agente público do
exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remune-
ração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo
quanto à pena de ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº 12.120,
de 2009).
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle
interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Mi-
nistério Público, de ofício, a requerimento de autoridade admi-
nistrativa ou mediante representação formulada de acordo com o
disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito
policial ou procedimento administrativo.
CAPÍTULO VII
Da Prescrição
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções pre-
vistas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de
cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica
para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço
público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
CAPÍTULO VIII
Das Disposições Finais
Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

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