Regularização fundiaria urbana

Regularização
Fundiária
Urbana
Análise da Legislação Urbanística
Luis Portela Pereira | 2013

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Introdução
Um dos maiores problemas nacionais, nas grandes e pequenas
cidades, é a informalidade que acontece pela falta de
infraestrutura urbana. Esta informalidade tem gerado núcleos
desumanos de habitação, nos quais tudo se parece com um
verdadeiro apartheid. A infraestrutura urbana é um clamor nacional.
Encontramos alguns pontos de cidades brasileiras repletas de infraestrutura,
inclusive infraestrutura abundante; na periferia, porém, tudo é pautado
pelo descaso. Diversos fatores contribuem para esta demanda reprimida
e histórica. Os principais são o formalismo e a burocracia, que sempre
dominaram a atuação pública em nosso país.
Podemos enumerar diversas causas dentro
desta estrutura urbana que geram a informalidade.
01. A explosão demográfica. É um elemento que contribuiu
definitivamente para que as grandes cidades acolham a população que
migrou do campo, sem qualquer qualificação, em busca de oportunidades
de trabalho e buscou nos grandes centros uma oportunidade de melhorar
de vida. Como não há oferta de lotes, casas e infraestrutura, os migrantes
terminaram ocupando áreas consideradas de risco, pois, além de seu baixo
valor econômico, têm a certeza de não serem incomodados com ações de
depejo ou reintregração de posse. Os percentuais de migração indicam que
83% da população brasileira é urbana; percentual que dobrou nos últimos
quarenta anos.
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

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02. A lei do parcelamento do solo. No momento em que a lei
6.766/79 tipificou a prática do parcelamento como crime, imputando-o não
só ao loteador como a todos os que participam deste processo, a rigidez
do processo de parcelamento se asseverou principalmente nos entes
municipais e nos registros imobiliários, tornando a regularização urbanística
e jurídica de uma área numa verdadeira maratona.
03. A falta de compreensão do texto legal e sua regulamentação
inadequada. Os legisladores municipais, a quem a lei federal sobre
o parcelamento do solo é endereçada, tiveram muita dificuldade de
compreensão sobre tal lei. Fizeram exigências em nome desta lei sem que
ela as contemplasse. Ou seja, colocavam ao empreendedor empecilhos
diversos, alegando que tal exigência era da lei, quando na verdade a lei
não falava nada disso. Para se ter uma ideia: a pavimentação de vias é uma
exigência local; a lei federal nunca tratou disso, assim como nunca tratou
também do esgotamento sanitário através de rede cloacal. Diversas vezes,
se viu municipalidades fazendo exigência de ETE (Estação de Tratamento de
Esgoto) quando o município não tinha uma rede de esgotamento em seus
domínios.
04. Zoneamento urbano. Os municípios entendiam que a fiscalização
do controle do solo se extinguia na divisa territorial determinada pelo plano
diretor, ou seja, o limite do plano diretor. Assim, fora da zona de expansão
urbana, não havia qualquer fiscalização municipal quanto ao parcelamento
do solo, projetando-se e difundindo-se empreendimentos sob os mais
variados títulos, condomínios de lazer, clubes, sociedades em conta de
participação, Sociedade de Propósito Específico, etc... A partir da vigência
do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, é que os municípios com mais de vinte
mil habitantes se obrigaram a ter planos diretores. O estatuto determina
que o plano diretor abranja todo o território do município, englobando
também a área rural.
05. Criatividade empreendedorística. A criatividade foi gerada a partir
da dificuldade legislativa. Não há, por parte do empreendedor, a retração do
empreendimento impossível de se realizar. Normalmente, criam-se figuras
jurídicas inexistentes, como as que mencionamos anteriormente.
06. A legislação registral. A legislação referente a registros públicos
sempre foi rígida. Costumo dizer que o prazer do registrador é impugnar a
pretensão do apresentante e não registrar o título. Afora isso, como a prática

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de registro indevido foi tipificada pela lei do loteamento, os registradores
impunham à pretensão de registro as mais absurdas exigências. Algumas
beiravam a total falta de bom senso, o que terminava levando muitos
empreeendimentos à irregularidade jurídica.
Os loteamentos são executados, mas não regularizados juridicamente
pelos empecilhos que os registros impunham. Os leigos, na grande
maioria, não conhecem o processo de dúvida (art.198 da Lei 6015/73), o
qual consiste no julgamento do juiz da vara dos registros públicos ou
do juiz corregedor do registro imobiliário se a exigência do registrador é
procedente ou improcedente. Assim, a falta de conhecimento arremeteu
muitos loteadores à irregularidade, pois tinham por terminativa a negativa
do registro. Seus empreendimentos, porém, não deixaram de acontecer,
mesmo na irregularidade.
08. As áreas públicas. A lei 6.766/79 estipulou que todo o parcela-mento
do solo deveria observar a reserva de 35% para áreas públicas
destinadas ao verde, prédios institucionais e arruamento até a vigência
da lei 9.875/99. O que aconteceu com tais áreas? Porque não eram
implantados os equipamentos previstos, elas terminavam sendo ocupadas
com a aquiescência do poder público. Ou seja, não serviam ao fim que se
destinavam e sequer regularizadas poderiam ser, pois tratavam-se de áreas
públicas a partir do registro do loteamento conforme determina a lei do
parcelamento do solo. Esta situação veio a ser sanada apenas em 2001, com
a vigência do Estatuto da Cidade, lei federal 10.257/01, e com o advento da
medida provisória 2220/01, que trouxe para o nosso ordenamento jurídico
a Concessão de Uso Especial. A partir da lei 9.785/99 este percentual
foi extirpado da lei do parcelamento do solo. O legislador optou pela
proporcionalidade e pela necessidade de equipamentos equânimes com a
densidade populacional do local e a infraestrutura oferecida.
09. As questões ambientais. São totalmente conflitantes com o uso e
parcelamento do solo, mais por um entendimento ainda difícil da legislação
ambiental, principalmente no entendimento de conceitos e sua aplicação,
do que a própria reserva do patrimônio ambiental. O exemplo clássico nos
parcelamentos do solo são as chamadas APPs. As áreas de preservação
permanente têm por objetivo a preservação da fauna e flora locais. A maioria
dos aplicadores da legislação, porém, estende conceitos que engessam
sobremaneira os empreendimentos, muitas vezes os inviabilizando. Somos
do entendimento de que para as questões urbanas o tratamento deveria

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ser diferenciado, não podendo ser observado um código florestal único
nacional, tanto para a floresta como para a malha urbana.
10. A lei 11.977/09. Esta lei trouxe a solução legal para conceitos
e procedimentos que já vinham sendo adotados nos processos de
regularização. Aliás, a introdução dessas alterações, que levaram a um
avanço na regularização fundiária, está representada a partir da lei 9.785/99
que conceituou as Zonas de Interesse Social, a infraestrutura básica e
trouxe outros conceitos que possibilitam, efetivamente, a regularização de
qualquer área que esteja sofrendo o verdadeiro apartheid urbano. Neste
trabalho, estaremos desenvolvendo de forma prática e teórica conceitos,
entendimentos e procedimentos que podem levar o leitor desta obra a
proceder efetivamente a REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA.
Para qualquer entendimento, é necessário compreender os conceitos.
Somente com o domínio da conceituação, é que podemos entender
o que o legislador quis dizer. A nossa legislação sempre foi carente
em conceitos, deixando que a doutrina ou a aplicação da lei
(jurisprudência) efetuassem a conceituação. Atualmente, por ser de ordem
pública, os conceitos começam a ser gerados como forma de uniformizar o
entendimento dos principais fundamentos da legislação. Mesmo antes da
lei 11.977/09, a lei 9.785/99 e a lei 6.766/79, diversos conceitos urbanísticos
foram introduzidos na legislação do parcelamento do solo.
1.1. Conceito de Loteamento: o artigo 2º da lei 6.766/79,
conceituou loteamento da seguinte forma: ‘‘§ 1º - Considera-se
loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação,
com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos
ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes”.
Assim, podemos afirmar que a subddivisão de uma gleba de terras que
se destina a edificação com alteração do sistema viário – tal alteração, que
ocorre pela criação de novas vias ou pelo prolongamento das existentes,
caracteriza o loteamento. Entendemos que o conceito é insuficiente, pois,
para viabilizar o aproveitamento de uma pequena gleba, é necessário o
prolongamento ou a abertura de uma pequena via. Sabe-se que diversas
cidades no Brasil foram concebidas na forma de sítios de lazer ou de
pequenas propriedades com uma extensão de área superior ao molde
padrão de lote urbano. Eram chácaras que serviam ao veraneio para as

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novas classes sociais que passaram a habitar o meio urbano. Integradas
ao contexto urbano, tais chácaras, com uma pequena alteração do
sistema viário existente, resultariam na produção de diversos lotes para
ocupação imediata, procedimento impossível em razão da necessidade de
reserva de áreas públicas, o que inviabiliza sobremaneira o parcelamento.
Daí surge a crítica à lei do parcelamento do solo, que não enfrentou a
questão, simplesmente generalizou, como se vê no próprio conceito.
1.2. Conceito de desmembramento: conforme o artigo 2º da
lei 6.766/79, ‘‘§ 2º - considera-se desmembramento a subdivisão
de gleba em lotes destinados à edificação, com aproveitamento
do sistema viário existente, desde que não implique na abertura
de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento,
modificação ou ampliação dos já existentes’’.
É normal os empreendedores submeterem-se às regras próprias do
município, estipulando a quantia de lotes que não carecem de contrapartida
para a aprovação de desmembramento. O texto legal é definitivo quando
trata da alteração do sistema viário ou dos espaços públicos. Sempre que
houver um acréscimo ou uma modificação, é loteamento. Caso contrário,
é um desmembramento. Como a lei do parcelamento indica que a ele
se aplicam as regras do loteamento (art. 111), quando não existirem
disposições urbanísticas próprias, é possível a contrapartida em troca da
aprovação ou produção de um número determinado de lotes conforme
previsão da legislação municipal. Tecnicamente, tudo deve estar vinculado
à oferta de infraestrutura. Somente a abundância ou a falta de infraestrutura
1. Lei 6.766/79. Art. 11. Aplicam-se ao desmembramento, no que couber, as disposições urbanísticas vigentes para as regiões em
que se situem ou, na ausência destas, as disposições urbanísticas para os loteamentos. (Redação dada pela lei nº 9.785, de 1999).
02
Regularização
Fundiária Urbana
em Conceitos

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é que poderá mover o poder público municipal a exigir contrapartidas,
sequer o mérito do ato administrativo poderá movimentar o procedimento
administrativo em outra direção.
2.3. Conceito de lote: afirma o artigo 2º da lei 6.766/79
que ‘‘§ 4º -Considera-se lote o terreno servido de
infraestrutura básica cujas dimensões atendam aos
índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou lei
municipal para a zona em que se situe’’ (Incluído pela
lei nº 9.785, de 1999).
Na prática registral, fazia-se a diferença de terreno (não loteado) de
lote (produto do loteamento) para diferenciar a produção de espaço
urbano, que ocorria antes da vigência do decreto-lei 58/37 e da própria lei
6.766/79. O legislador, em 1999, quando resolveu aplicar a legislação do
parcelamento do solo, conceituou lote como sendo a porção de área, ou
terreno, servida de infraestrutura básica e que atenda por suas dimensões
aos índices urbanísticos definidos pelo plano diretor ou pela lei municipal
do zoneamento. O legislador faz essa distinção de legislação, pois, de
acordo com o § 1º do art. 182 da Constituição Federal para as cidades com
menos de vinte mil habitantes, o direito urbanístico indica a necessidade de
existência de lei de zoneamento como forma de possibilitar a organização
e o planejamento da cidade que com certeza crescerá, sendo dispensável a
existência do plano diretor.
2.4. Conceito de infraestrutura básica: conforme
o artigo 2º da lei 6.766/79, ‘‘§ 5º - Consideram-se
infraestrutura básica os equipamentos urbanos de
escoamento das águas pluviais, iluminação pública,
redes de esgoto sanitário e abastecimento de água
potável, e de energia elétrica pública e domiciliar e as
vias de circulação pavimentadas ou não’’ (Incluído pela
Lei nº 9.785, de 1999).
Insistimos que a legislação federal estipula critérios mínimos. Jamais o
máximo. Por isso, quando trata de infraestrutura básica, está se estipulando
o mínimo necessário para o parcelamento. Esse conceito não existia antes de
1999. A lei 9.785/99 fez uma distinção entre a infraestrutura, que chamamos
de regular ou normal para empreendimentos comuns, e a infraestrutura
básica para assentamentos urbanos localizados em zona de interesse

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social. O conceito não determina a pavimentação obrigatória das vias, tanto
que deixa ao administrador local a exigência ou não dessa pavimentação.
Muito se ouviu de administrações municipais sobre a imputação a lei do
parcelamento do solo federal e sobre a exigência na pavimentação das vias.
Preferencialmente, pelos administradores municipais em aslfalto, o que é
caro e de dificil manutenção. Afora isso, sabemos que ambientalmente o
asfalto não é recomendado em razão da falta de permeabilidade do solo
após o asfaltamento, sem considerar o desconforto ambiental que o asfalto
causa aos usuários, em razão do calor que emite. Com relação às redes de
esgotamento sanitário, parece que a dúvida deixou de existir. Agora, pela
legislação municipal, deve o esgotamento sanitário ser tratado de maneira
diferente do escoamento pluvial. Antes, o resultado poderia ser todo ele
despejado no pluvial, o que terminava por poluir os córregos e riachos que
circulam nossas cidades.
O restante da recomendação do legislador federal é o suficiente para
um assentamento humano digno. As exigências sobressalientes são de
responsabilidade das leis municipais e das autoridades municipais, que
podem inviabilizar um processo de regularização em razão do exagero.
1.5. Conceito de infraestrutura básica para a regularização
fundiária: o artigo 2º da lei 6.766/79: “§ 6 º - A infraestrutura
básica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais
declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistirá, no
mínimo, de: (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999).
I - vias de circulação; (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)
II - escoamento das águas pluviais; (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)
III - rede para o abastecimento de água potável; e (Incluído pela Lei nº
9.785, de 1999)
IV - soluções para o esgotamento sanitário e para a energia
elétrica domiciliar. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999).
Em 1999, em razão da prática em diversas cidades do país, a lei federal
apresentou a ZHIS na forma conceitual. O conceito consolidou-se com
a Lei 11.977/79, mas era um conceito já trabalhado em todas as cidades
que buscavam de alguma forma viabilizar a regularização fundiária urbana.
A legislação tinha que deixar claro o entendimento de urbanização

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específica. Esta diferenciação com o empreendimento normal, o
parcelamento ordinário e a urbanização específica querida pela ZEIS
sempre foi de dificil assimilação, porque o entendimento da administração
municipal continuava sendo o da urbanização completa exigida para a
cidade formal.
O termo “urbanização específica”, utilizado para as ZHIS nunca foi
bem entendido. Assim, as cidades procuravam adequar o tratamento das
ocupações e distorções urbanísticas da mesma forma como tratavam um
loteamento regular que se tornou irregular, principalmente urbanisticamente.
Esse conceito de infraestrutura básica foi incorporado automaticamente no
processo de regularização para evitar que o administrador público saísse
dando títulos sem tratar a área urbanisticamente Este é também o conceito
que pode ser dado ao projeto urbanístico. Ou seja, prover a área que está
sendo objeto de um processo de regularização fundiária de infraestrutura
básica. A lei do parcelamento faz, de forma completa, a distinção entre um
empreendimento e uma regularização ao tratar de duas infraestruturas
básicas. Uma que chamamos de normal, e a outra para as Zonas de
Habitação de Interesse Social ( ZHIS). Assim fica claro, mas a própria lei
11.977/99 também flexibiliza as obras de infraestrutura necessárias para que
o administrador público já conceda títulos exigindo apenas dois elementos
de infraestrutura básica para que o processo de regularização, através da
concessão de títulos, possa ocorrer.
2.6. Conceito de equipamentos comunitários: conforme o
artigo 4º da lei 6.766/79, ‘‘§ 2º - Consideram-se comunitários os
equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e
similares”.
Estes equipamentos são os convencionais. Durante muito tempo, eram
exigidos no percentual de equipamentos comunitários do loteador (35%
do total da gleba). A previsão legal estava prevista no art. 4º, inciso I da lei
6.766/79. Porém, com o advento da lei 9.785/99, o legislador escreveu de
outra forma a requisição destes equipamentos como sendo: artigo 4º inciso
‘‘I: as áres destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento
urbano e comunitário, bem como os espaços livres de uso público, serão
proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou

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aprovada por lei municipal para a zona em que se situem”. As áreas ficavam
à disposição da municipalidade para implantação desses equipamentos,
mas a implantação não ocorria. Em consequência, as áreas eram loteadas
e ocupadas por populações de baixa renda, rendendo assentamentos
sem qualquer infraestrutura, desordenados e que juridicamente eram
impossíveis de regularização por tratarem-se de áreas públicas.
Cientes deste tipo de acontecimento, diversas legislações municipais já
começaram a prever como contrapartida estes equipamentos prontos para
o uso da municipalidade. Escolas, prédios públicos, áreas livres de recreação,
etc.. tudo pronto para o uso. Mas, dentro do princípio da proporcionalidade,
as exigências relativas à infraestrutura somente poderiam ser exigidas
quando fosse necessário. Numa primeira leitura do texto legal, muitos
podem pensar que a exigência dos 35% será a menor a partir da lei 9.785/99,
quando na verdade poderá não existir assim como ser a maior. Um dos
equipamentos urbanos não elencado na legislação federal é o de segurança.
A partir do descontrole da segurança urbana, os parcelamentos urbanos
têm visualizado os equipamentos de segurança como um item essencial
de infraestrutura. Isso acontece nos chamados condomínios fechados. O
grande apelo comercial dos condomínios é a segurança. Além de a pessoa
ter a sensação de viver em uma casa ou residência unifamiliar, mesmo
que o condomínio implique desfrutar e usufruir áreas comuns a todos
os condôminos, não importando apenas a exclusividade de residência; a
segurança que lhe introjeta o psicológico termina tornando este tipo de
empreendimento seguro e bastante procurado nos dias de hoje.
1.7. Conceito de equipamentos urbanos públicos: conforme
o artigo 4º da lei 6.766/79, ‘‘Parágrafo único - Consideram-se
urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água,
serviços de esgostos, energia elétrica, coletas de águas pluviais,
rede telefônica e gás canalizado”.
Aqui reside a infraestrutura propriamente dita. A infraestrutura urbana
é considerada um equipamento urbano público, pois é de uso de todos.
Outros equipamentos urbanos, como TV a cabo, internet, gás canalizado
são também equipamentos urbanos, mas não são considerados públicos,
apesar de tratarem-se de uma concessão de serviço. Nenhuma operadora
poderá atuar no país sem a autorização pública. Automaticamente, todos

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os serviços que chegam à nossa porta são de infraestrutura.
Agora, passaremos a analisar os conceitos que a Lei 11.977/99 trouxe
para o direito urbanístico. Acreditamos que a sua contribuição terminou
por oficializar conceitos já usados no processo de regularização. Deixa
então de ser invenção dos profissionais que atuam na área de regularização
urbanística e passam a ser conceitos legais.
1.8. Conceito para fins de assentamentos urbanos: “Art.
47. Para efeitos da regularização fundiária de assentamentos
urbanos, consideram-se...”.
O legislador restringiu a conceituação aos assentamentos urbanos.
Entendemos que não era necessária essa ressalva, uma vez que a própria
lei trata de tais assentamentos. A lei 11.977/99 não observou a boa técnica
legislativa e tratou de diversos assuntos na mesma lei, sendo que os títulos
é que determinam o assunto tratado. Os assentamentos urbanos dizem
respeito exatamente à irregularidade urbana chamada de “invasão” ou o
politicamente correto “ocupação”.
1.9. Conceito de área urbana: diz o artigo 47 da lei 11.977/99
que ‘‘ I ‘‘ área urbana: parcela do território, contínua ou não,
incluída no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei
municipal específica.”
Neste conceito, o legislador tratou de definir o perímetro urbano como
sendo o lugar onde a área urbana poderá localizar-se. Nota-se que no
perimetro rural, assim definido pelo plano diretor, ou então simplesmente
excluído da legislação do zoneamento urbano, não há qualquer tratamento
para aqueles pequenos povoados que por sua formação têm vocação
urbana. É possível encontrar-se informalidades neste meio. Claro que sim.
É comum até as pessoas não terem como regularizar as propriedades
em razão de sua localização. Entendemos ser mais correto o conceito da
destinação dos imóveis. Assim como posso ter no meio urbano uma área
rural definida por sua destinação, posso também no meio rural ter uma
área urbana com essa destinação. A limitação do plano diretor até contraria
o disposto no Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, que determina que o
plano diretor envolva toda a área do município (Art. 40,§ 2º2) fazendo um
alongamento da competência municipal sobre todo o território.
2. Lei 110.257/01 Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana.
....
§ 2º O plano diretor deverá englobar o território do município como um todo.

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2.10. Conceito de área urbana consolidada: Lei 11.977/99,
art. 47; ‘‘II ‘‘ área urbana consolidada: parcela da área urbana com
densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes
por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo,
2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana
implantados:
a) drenagem de águas pluviais urbanas;
b) esgotamento sanitário;
c) abastecimento de água potável;
d) distribuição de energia elétrica; ou
e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos”.
O legislador do Minha Casa Minha Vida trouxe como elementos
definidores da consolidação de uma área a densidade demográfica, a malha
viária implantada e ainda dois elementos da infraestrutura básica. Este
conceito abre a porta para que a regularização jurídica com a distribuição
de títulos seja feita imediatamente, independentemente da regularização
urbanística. Dois elementos da infraestrutura básica são pouco para que
se proceda na regularização jurídica. O adminstrador político perderá o
interesse no restante da regularização, já que o elemento propulsor do voto
é o título. Outros conceitos existem sobre a consolidação de áreas urbanas.
No Rio Grande do Sul, a Corregedoria Geral da Justiça edita a Consolidação
Normativa Extrajudicial que enfrenta o tema desde 1988. O conceito foi
posto no parágrafo primeiro do art. 512:
‘‘Art. 512 ‘‘ Nas comarcas do Estado do Rio Grande do Sul,
em situações consolidadas, poderá a autoridade judiciária
competente autorizar ou determinar o registro acompanhado
dos seguintes documentos:..
§ 1º ‘‘ Considera-se situação consolidada aquela em que
o prazo de ocupação da área, a natureza das edificações
existentes, a localização das vias de circulação ou
comunicação, os equipamentos públicos disponíveis, urbanos
ou comunitários, dentre outras situações peculiares, indique a
irreversibilidade da posse titulada que induza ao domínio.’’

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O conceito é jurídico. Trata da prescrição aquisitiva através do prazo
de ocupação. A natureza definitiva das edificações existentes, as vias de
circulação e comunicação devidamente organizadas, os equipamentos
públicos urbanos e comunitários vêm como a irreversibilidade da posse
titulada, que induz ao domínio. Como se nota, a natureza definitiva das
edificações existentes é percebível ao contato. Se bem que a tendência,
após a regularização, é que tais benfeitorias sofram ainda mais acessões,
tornando-se definitivas.
Da mesma forma, a prescrição aquisitiva. Não há resistência contra
o prazo. Assim que flui o prazo da prescrição, nada mais tem a fazer o
proprietário dominial, que, em tempo hábil, não se voltou contra a posse.
Então este conceito, mais jurídico do que urbanístico, tem o condão de dar
um tratamento diferenciado às questões que envolvam ocupação em áreas
consolidadas.
2.11. Conceito de demarcação urbanística: Lei 11.977/99, art.
47: ‘‘II’’ demarcação urbanística: procedimento administrativo
pelo qual o poder público, no âmbito da regularização
fundiária de interesse social, demarca imóvel de domínio
público ou privado, definindo seus limites, área, localização e
confrontantes, com a finalidade de identificar seus ocupantes e
qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses”.
A demarcação urbanística é uma grande novidade no sistema registral
brasileiro. Na verdade, trata-se do aperfeiçoamento da matrícula para
que a área que vai sofrer a intervenção por parte do poder público esteja
perfeitamente delimitada sem o processo de retificação de registro público.
Para tornar o auto de demarcação compreensível, é necessário que se faça
o levantamento poligonal da área, incluindo suas medidas perimétricas e
confrontações.
Tem também por finalidade localizar a parte ocupada com suas divisas e
confrontações, bem como relatar o tempo de posse. Este tempo de posse é
determinante para a incidência da prescrição aquisitiva. Se o tempo passou,
em áreas particulares o título dominial perdeu sua essência se o proprietário
não se voltou contra a ocupação. Este procedimento, anteriormente à lei
11977/99, era feito através do processo de retificação judicial da área.
Um processo lento, demorado e que levava a informalidade dos
empreendimentos. O auto de demarcação indica um aceleramento no

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processo de regularização urbanística.
2.12. Conceito de legitimação da posse: Lei 11.977/99, art.
47; ‘‘IV’’ legitimação de posse: ato do poder público destinado
a conferir título de reconhecimento de posse de imóvel objeto
de demarcação urbanística, com a identificação do ocupante e
do tempo e natureza da posse”.
Outra grande novidade trazida pela lei 11.977/99 e que abre portas para
a usucapião extrajudicial foi a legitimação da posse. A legitimação de posse
é um ato administrativo em que a administração pública reconhece a posse
do imóvel ocupado, que foi objeto da demarcação urbanística. É um título
que somente poderá ser utilizado quando a administração lançar mão do
auto de demarcação.
A dúvida que fica é quanto ao auto de demarcação de imóveis
públicos. Neste caso, entendemos que o título que é gerado não pode
ser a legitimação da posse, pois no prazo prescricional de cinco anos esta
posse vira propriedade. Sobre os imóveis públicos, não incide a prescrição
aquisitiva. O requisito formal da legitimação de posse e o prazo para a
transformação da posse em propriedade é o da prescrição aquisitiva.
2.13. Conceito de ZEIS. Lei 11.977/99 art. 47: ‘‘V’’ Zona Especial
de Interesse Social - ZEIS: parcela de área urbana instituída pelo
Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada
predominantemente à moradia de população de baixa renda
e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação
do solo”.
O conceito de ZEIS é necessário para que haja o entendimento do
que são as regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo.
Quando o legislador trata de ZEIS, está retirando a incidência das diretrizes
normais do plano diretor, ou da lei de zoneamento as exigências ordinárias
de parcelamento, admitindo uma regra específica de parcelamento, uso
e ocupação do solo. Significa, por exemplo, que o limitador de testada,
5,00m, e área superficial de lotes, 125m2, previstos na Lei 6.766/79, podem
ser menores. (art. 4ª da lei 6.766/79, inciso II3). Entre outras coisas, como
por exemplo no gabarito de ruas, é possível numa ZEIS o arruamento
obedecer a parâmetros diferenciados na região para a sua urbanização,
3. Lei 6.766/79. Art. 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: II - os lotes terão área mínima
de 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando o loteamento se destinar a
urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos
competentes.

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não obedecendo às diretrizes do plano diretor. O necessário é que a área
esteja declarada como ZEIS através de lei ou de decreto regulamentador
autorizado por lei. Algumas legislações municipais já observam a forma
de tratar as ZEIS, assim como fazem uma classificação diferenciada para
diversas ZEIS. Vejamos o plano diretor de São Paulo − lei 13.430, de 13 de
setembro de 2002.
“Art. 171 – As Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS – são
porções do território destinadas, prioritariamente, à recuperação
urbanística, à regularização fundiária e à produção de
Habitações de Interesse Social – HIS ou do Mercado Popular -
HMP definidos nos incisos XIII e XIV do artigo 146 desta lei, incluindo
a recuperação de imóveis degradados, a provisão de equipamentos
sociais e culturais, espaços públicos, serviço e comércio de caráter
local, compreendendo:
I - ZEIS 1 - áreas ocupadas por população de baixa renda,
abrangendo favelas, loteamentos precários e empreendimentos
habitacionais de interesse social ou do mercado popular, em que
haja interesse público expresso por meio desta lei, ou dos planos
regionais ou de lei especifica, em promover a recuperação urbanística,
a regularização fundiária, a produção e manutenção de Habitações
de Interesse Social (HIS), incluindo equipamentos sociais e culturais,
espaços públicos, serviço e comércio de caráter local;
II - ZEIS 2 ‘‘áreas com predominância de glebas ou terrenos não
edificados ou subutilizados, conforme estabelecido nesta lei,
adequados à urbanização, onde haja interesse público, expresso por
meio desta lei, dos planos regionais ou de lei especifica, na promoção
de Habitação de Interesse Social – HIS – ou do Mercado Popular –
HMP –, incluindo equipamentos sociais e culturais, espaços públicos,
serviços e comércio de caráter local;
III - ZEIS 3 ‘‘áreas com predominância de terrenos ou edificações
subutilizados situados em áreas dotadas de infraestrutura,
serviços urbanos e oferta de empregos, ou que estejam
recebendo investimentos desta natureza, onde haja interesse
público, expresso por meio desta lei, dos planos regionais ou de lei
específica em promover ou ampliar o uso por Habitação de Interesse
Social ‘‘ HIS – ou do Mercado Popular – HMP –, e melhorar as condições

23
habitacionais da população moradora;
IV - ZEIS 4 ‘‘glebas ou terrenos não edificados e adequados à
urbanização, localizados em áreas de proteção aos mananciais,
ou de proteção ambiental, localizados na Macroárea de
Conservação e Recuperação, definidos no artigo 153 desta lei,
destinados a projetos de Habitação de Interesse Social promovidos
pelo Poder Público, com controle ambiental, para o atendimento
habitacional de famílias removidas de áreas de risco e de preservação
permanente, ou ao desadensamento de assentamentos populares
definidos como ZEIS 1 por meio desta lei, ou dos planos regionais ou
de lei, e situados na mesma sub-bacia hidrográfica objeto de Lei de
Proteção e Recuperação dos Mananciais.
Como se nota na legislação paulistana, a definição de ZEIS tem
por finalidade uma identificação de acordo com os seguintes fatores:
prioritariamente, com a recuperação urbanística, a regularização fundiária e
a produção de Habitações de Interesse Social – HIS – ou do Mercado Popular
– HMP. Dentro deste critério, foram desmembradas as Zonas de Interesse
Social de acordo com a sua identificação e finalidade. Por isso houve a
subclassificação de ZEIS dentro da realidade territorial do município. Cada
município pode estipular seus critérios de formação de tais zonas.
2.14. Conceito de assentamentos irregulares: Lei 11.977/99
art. 47. ‘‘VI’’ assentamentos irregulares: ocupações inseridas em
parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas
urbanas públicas ou privadas, utilizadas predominantemente
para fins de moradia”.
Os assentamentos irregulares, trazidos a conceito pela lei, são
os chamados loteamento ou parcelamento do solo irregulares. Esta
irregularidade pode se dar de diversas formas: pela falta de atendimento
às exigências urbanísticas, pela falta de regularização jurídica ou apenas
por não haver nenhum tipo de submissão aos orgãos públicos e a gleba
ser simplesmente parcelada. O art. 40 e seus incisos da lei 6.766/79 tratam
desse assunto e da forma como deve agir a municipalidade para proceder
a regularização quando o loteador não o faz. A comunicação entre a
municipalidade e o loteador se dá através da NOTIFICAÇÃO URBANÍSTICA,
que é a constituição em mora do loteador.
2.15. Conceito de regularização fundiária de interesse

24
social: lei 11.977/99, art. 47: ‘‘VII1‘‘ regularização fundiária de
interesse social: regularização fundiária de assentamentos
irregulares ocupados, predominantemente, por população de
baixa renda, nos casos:
a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para
usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia;
b) em que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica,
há, pelo menos, 5 (cinco) anos; (Redação dada pela Lei nº
12.424, de 2011)
c) de imóveis situados em ZEIS; ou
d) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios declaradas de interesse para implantação de
projetos de regularização fundiária de interesse social”.
Deste conceito, muitas dúvidas são originadas a respeito da baixa
renda. Somente é admitida a regularização fundiária de interesse social em
ocupações ou assentamentos irregulares de população de baixa renda?
A resposta é que a lei deixa que isso ocorra com o predominio desta
classe social. Não se pode negar a regularização por interesse social quando
há uma mescla de classe social. Pode ser feito também em outras hióteses,
e os casos são numerados nos incisos do caput do artigo. O inciso I trata da
prescrição aquisitiva e do direito à concessão de uso especial prevista na MP
2220/01 e no parágrafo 1º do art. 1834 da CF.
Os requisitos da usucapião constitucional estão previstos no art. 183 e
parágrafos da CF de 1988. Nestas hipóteses, se o imóvel for de particulares, a
usucapião é o caminho; se o imóvel for público, o caminho é o da Concessão
de Uso Especial, que é um direito que o ocupante tem. O inciso II trata do
prazo prescricional de cinco (5) anos.
Este prazo é para baixa renda, imóvel público, único imóvel, estar
residindo de forma mansa e pacífica, ou seja, não existe no judiciário
nenhuma ação de reintegração de posse. Preenchido estes requisitos nasce
o direito à usucapião e à consessão de uso, conforme o caso, se imóvel
particular ou imóvel público. É requisito da regularização de interesse social
4. Art. 183 da CF de 1988. Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que
não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem
ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais
de uma vez.

25
que o imóvel esteja localizado em ZEIS. Então tratamos a declaração de ZEIS
como primeiro requisito para o processo de regularização.
E, por fim, aos imóveis públicos pertencentes aos entes federados
e que tenham sido declarados em cada esfera como de interesse social
para fins de regularização. É muito comum os estados, ao tentarem
regularizar, enfrentarem a má vontade do município, principalmente se as
administrações forem de partidos adversários.
Basta a legislação estadual declarar de interesse para fins de regularização
que esta declaração interferirá na legislação urbanística municipal, criando
a situação equivalente a ZEIS. Esta declaração de interesse social tem como
fundamento a estipulação de situação análoga a ZEIS.
2.16. Conceito de regularizaçao fundiária de interesse
específico. Lei 11.977/09, art. 47. ‘‘VIII’’ regularização fundiária
de interesse específico: regularização fundiária quando não
caracterizado o interesse social nos termos do inciso VII”.
Como exemplo, podemos invocar as ZEIS 3 e 4 do plano diretor de São
Paulo. É uma gleba em que será produzida habitação de interesse social de
forma ordenada. Ou seja, o empreendimento não resulta de uma ocupação
ou invasão. Disponibiliza-se a gleba para a produção de novas habitações
com a finalidade de atender demandas, desadensar áreas, criar espaços
verdes e públicos de recreação, etc.
2.17. Conceito de etapas da regularização fundiária: Lei
11.977/09, art. 47. “IX - etapas da regularização fundiária:
medidas jurídicas, urbanísticas e ambientais mencionadas no
art. 46 desta Lei, que envolvam a integralidade ou trechos do
assentamento irregular objeto de regularização. (Incluído pela
Lei nº 12.424, de 2011)’’.
As etapas de regularização fundiária sempre envolvem estes três
eixos. Nota-se que faltaram no conceito as medidas sociais. O processo
de regularização sempre inicia pelo levantamento socioeconômico e
pela leitura exata da situação da comunidade que será afetada com a

26
regularização. O segundo momento envolve a regularização urbanística e
ambiental; e a terceira e definitiva etapa envolve a regularização jurídica.
O envolvimento será, como afirmamos, multidisciplinar.
2.18. Área de risco. Não existe uma conceitução legal ou jurídica da
área de risco. Área de risco é definida por analogia com as disposições
contidas na lei do parcelamento do solo (lei 6.766/79). Vamos analisar tais
disposições conforme preceitua o art. 3º.
“Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo
para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou
de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor
ou aprovadas por lei municipal. (NR) (Redação dada pela Lei nº
9.785, 29.1.99)”
Pelo caput do artigo, houve a inclusão da urbanização específica entre
os limites em que poderá ser admitido o parcelamento do solo. O caput
limita o parcelamento do solo em zonas urbanas ou de expansão urbana.
Estes limites são dados pelo plano diretor ou pela própria lei de zoneamento
para cidades com menos de vinte mil habitantes. A exceção ou classificação
da área de risco começa a ser clareada a partir do parágrafo único do
mesmo artigo. O artigo autoriza o parcelamento e limita a sua localização, e
o parágrafo proíbe o parcelamento.
“Parágrafo único. Não será permitido o parcelamento do solo:
I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas
as providências para assegurar o escoamento das águas.”
Entendemos que a parte final do inciso devesse ser estirpada da lei.
Os terrenos alagadiços não são própios para o parcelamento e a ocupação.
Além disso, causam aos seus ocupantes desconforto ambiental. Sabe-se
que a proximidade do lençol freático causa tal desconforto em razão do
abafamento ou das infiltrações, que podem ocorrer no piso ou mesmo em
paredes. Os terrenos sujeitos a inundações são comuns em cidades em que
haja rios, arroios e lagos. As cidades antigas iniciaram sua urbanização na
beira dos rios, que eram elementos de acessibilidade. Esta é a primeira área
considerada de risco pela legislação.

27
“II - em terrenos que tenham sido aterrados com material
nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados.”
Este cuidado, antes da lei 6.766/79, não havia. Os aterros sanitários eram
feitos sem nenhum controle ambiental. Por isso, encontramos assentamentos
humanos produzidos em cima de aterros não recomendáveis. Normalmente,
os aterros são feitos em áreas alagadiças. Veja que se juntam dois elementos
não recomendáveis na mesma hipótese de risco, a área alagadiça e o aterro
sanitário. Quanto à parte final do inciso, entendemos também que deveria
ser estirpada do texto legal.
Este saneamento que a lei prevê é de uma avaliação subjetiva que
pode ou não ter resolvido a questão. Entendemos que estas áreas devem
ser tratadas de maneira apartada do restante da superfície do município.
Deveriam ser ZEIS ambientais ou transformadas em APPs.
“III - em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta
por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades
competentes”
Dependendo do terreno, esta declividade pode resultar em risco.
Em algumas cidades em que a topografia é acidentada, é possível ultrapassar
esta cota com soluções de contenção ou taludes. Porém, não recomendável.
O caso do Rio de Janeiro, que em todos os verões sofre com deslizamentos, é
um exemplo desta topografia acidentada e ocupação acima na declividade
recomendada como risco. A presidente Dilma Rousseff, no programa
Conversas com a Presidenta, em abril de 2011, afirmou que iria fazer uma
proposta de modificação do Estatuto da Cidade, propondo que ao prefeito
seja imputada improbidade administrativa se ele deixar ocupar encostas e
terrenos com declividade de risco. Até agora, nada se viu, talvez tenha sido
na emoção da catástrofe, como sempre aconteceu na histório deste país.
“IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a
edificação”
Esse risco pode estar no subsolo como na superfície. Existem os
chamados terrenos “podres”, onde a remoção de lama e barro é muito mais
cara que o próprio terreno. Automaticamente, não é um lugar adequado
para edificação. Em todos os projetos de parcelamento do solo, a presença
do geólogo é obrigatória. Através de ensaios feitos na área, ele tem

28
condições técnicas de atestar a sua condição para edificação. Estes ensaios
são feitos em diversos pontos da área, sendo fundamentais para a execução
do parcelamento.
“V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde
a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua
correção.”
As áreas de preservação ecológicas são consideradas impróprias para o
parcelamento do solo em razão da condição de manutenção da flora e fauna
do local, condição essencial do conceito de área de preservação. No art. 3, da
lei Nº 12.651, de 25 de maio de 2012 (Novo Código Florestal), inciso II, está
o conceito de área de preservação permanente: “II - Área de Preservação
Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa,
com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.
O conceito do novo código florestal, por si só, explica qual a função da APP e
sua classificação. Como veremos na análise da lei 11.977/09 o legislador deu
uma anistia ambiental aos empreendimentos que já estavam instalados art.
545 § 1º da lei 11.977/09. O novo código florestal tem todos os limitantes
ecológicos para a ocupação do solo e seu parcelamento, sendo necessário
que se faça o estudo do parcelamento sempre vinculado ao código florestal.
Com relação às áreas poluídas, normalmente situam-se à margem
de rodovias ou sofrem influência direta de dejetos e fuligem industrial.
O zoneamento urbano, como lei específica ou o próprio plano diretor,
pode resolver esta questão de maneira singela: criando após os distritos
industriais um cinturão que amorteça esta condição para só então permitir
a ocupação para fins residenciais. Nas cidades em que tais atividades já se
confundiram, é necessário que se faça alguma coisa no sentido de mitigar o
problema. Nas margens de rodovias o ideal é a implantação de áreas verdes
que amorteçam os efeitos da poluição.
Em resumo, pois alguns tópicos mais serão trabalhados, as áreas de
risco são estas enumeradas pela legislação do parcelamento do solo.
5. Art. 54. O projeto de regularização fundiária de interesse social deverá considerar as características da ocupação e da área
ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, além de identificar os lotes, as vias de circulação e as áreas
destinadas a uso público.
§ 1º O Município poderá, por decisão motivada, admitir a regularização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação
Permanente, ocupadas até 31 de dezembro de 2007 e inseridas em área urbana consolidada, desde que estudo técnico comprove
que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior.

29
2.19. Conceito de órgão ambiental capacitado. É o órgão, em nível
municipal, que possui, em seus quadros ou à sua disposição, profissionais
com atribuições para análise de projeto e decisão sobre o licenciamento
ambiental. Tal conceito está contido no art. 53, § 2º da lei 11.977/09. Muitas
vezes, há o preenchimento destas vagas através dos Cargos em Comissão,
sem a qualificação necessária para proceder a análise e o licenciamento
ambiental. É necessário que os municípios qualifiquem e promovam seus
quadros ambientais com profissionais cujas atribuições sejam inerentes
ao processo de licenciamento e análise de projetos. Não basta investir na
função, tem que ter condições técnicas para exercê-la.
2.20. Conceito de baixa renda: É remuneração
mínima para a sustenção alimentícia de uma pessoa ou de
uma família.
Cada município deve estipular, dentro de sua circunscrição, qual é o
valor considerado de baixa renda. Existe uma variável grande de município
para município e de estado para estado. Não é possível haver uma fixação
nacional deste valor. As realidades locais são variáveis. Para se ter uma
ideia: em Porto Alegre, a baixa renda é de cinco salários mínimos; em Rio
Grande, no interior do Rio Grande do Sul, que vive hoje uma expansão
desenvolvimentista, a baixa renda é de três salários mínimos, mas, há pouco
tempo, já foi de um salário.
2.21. Agora vamos ver os conceitos do novo Código Florestal. A lei Nº
12.651, de 25 de maio de 2012, trouxe conceitos que servem diretamente a
conceituação utilizada na regularização fundiária, além do conceito de APP
(já trabalhado quando tratamos da área ecológica).
2.21.1. Conceito de área verde urbana; lei 12.651/12, art, 3º. “XX - área
verde urbana: espaços, públicos ou privados, com predomínio de
vegetação, preferencialmente nativa, natural ou recuperada, previstos
no Plano Diretor, nas Leis de Zoneamento Urbano e Uso do Solo do
Município, indisponíveis para construção de moradias, destinados
aos propósitos de recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental
urbana, proteção dos recursos hídricos, manutenção ou melhoria
paisagística, proteção de bens e manifestações culturais”.
Este conceito de área verde urbana é completo. Como se nota, é uma
área pública de uso comum do povo e que serve para o propósito de

30
recreação, lazer, melhoria da qualidade ambiental urbana, proteção de
recursos hidrícos, manutenção ou melhoria paisagística, proteção de bens
e manifestações culturais. A gama de utilidades e propósitos da área verde
urbana é a visão moderna que passamos a ter de parque. Nesse sentido;
a população das grandes cidades está consumindo esses espaços, que
valorizam o ambiente urbano e servem para a recreação como uma opção
de lazer nos grandes aglomerados urbanos.
2.22. Conceito de bens públicos: Código Civil Brasileiro, art. 98, 99 e 100.
‘‘Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno;
todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.’’
O caput do artigo diz que apenas os bens pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público são públicos, os demais são particulares. Mas,
para que entendamos isso, é necessário que se conheça o que são as
pessoas jurídicas de direito público interno, cuja previsão está contida no
mesmo código civil no art. 41 e incisos6. Se não forem os entes federados e
suas extensões com as previsões ‘‘números clausus’’ da lei, nenhuma outra
pessoa jurídica de direito interno poderá ser considerada como tal. Logo, a
definição de bens públicos engloba somente os pertencentes à númeração
do art. 41 e incisos do Código material. Agora podemos avançar:
‘‘Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas,
ruas e praças.”
Estes exemplos, tais como os que o inciso enumera, não são considerados
números fechados. Aqui podem aparecer as nossas praias, nossas ilhas,
etc... São espaços destinados a todos, indistintamente. O PODER público
pode dispor ou ceder o uso desses bens mediante autorização legislativa
e termo de permissão de uso ou outro tipo de concessão. Falamos em
autorização legislativa, até porque tais bens devem ser desafetados em
6. ‘‘Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito
privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.

31
razão do seu uso. Esta desafetação implicaria a mudança de sua destinação
ou finalidade. Após isso, o poder público poderá dispor dos referidos bens
e titulá-los. Muitos desses espaços comuns do povo foram ocupados de
forma desorganizada. O poder público não deu a destinação que devia a
esses espaços, os quais terminaram sendo ocupados por habitações de
população de baixa renda. Não se imaginava qualquer regularização dessas
áreas por serem imóveis públicos. A partir da MP 2220/01, começou a ser
possível esta regularização. A constituição de 1988, no seu artigo 183, já fez
menção à concessão de uso especial para imóveis públicos. Neste tipo de
bens, se faz regularização fundiária como veremos adiante.
“II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos
destinados a serviço ou estabelecimento da administração
federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas
autarquias.”
Nesses bens é que funciona a administração pública. O inciso
relaciona todos os prédios em que as pessoas jurídicas de direito público
interno funcionam; também podemos incluir os imóveis com destinação
institucional, tais como escola pública, posto de saúde, etc...
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas
jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou
real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se
dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público a que se tenha dado estrutura de direito privado.
Os bens dominicais são bens disponíveis do patrimônio das pessoas
jurídicas de direito público, não estando os mesmos afetados com uma
destinação específica. Por isso, são bens disponíveis para proceder-se, por
exemplo, num parcelamento do solo para fins de interesse social. Nos bens
dominicais, é que a produção de empreendimentos será feita.
‘‘Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de
uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua
qualificação, na forma que a lei determinar.’’

32
Já falamos em desafetação. O artigo 100 prescreve a necessidade de
desafetar. A qualificação desses bens é a sua qualificação ou destinação.
Mesmo no processo de regularização fundiária, é necessário que se faça a
desafetação das áreas para proceder-se na sua alienação, seja a que título
for. As áreas de uso especial e de uso comum do povo estão vinculadas ao
uso geral, e não podem ser regularizadas sem o devido processo legal.
‘‘Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados,
observadas as exigências da lei.’’
Como dissemos, estes bens não necessitam de desafetação, que vem a
ser a sua mudança de destinação.
‘‘Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.’’
Esta previsão do direito material já está contida na Constituição Federal,
no § 3º do art. 183, que diz: ‘‘Os imóveis públicos não serão adquiridos
por usucapião.’’
‘‘Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito
ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela
entidade a cuja administração pertencerem.’’
Na disposição do art. 103, encontramos a forma como o poder
público pode ceder o uso dos bens públicos: de forma gratuita ou
onerosa. Assim é feito com o Termo de Permissão de Uso, Concessão
do Direito Real de Uso, Concessão de Uso Especial, etc... enfim uma
gama de títulos utilizados no processo de regularização fundiária.
Além dos bens particulares, que podem ser objeto da regularização
fundiária, os bens públicos também podem sofrer esta intervenção de
beneficiamento de área e concessão de habitabilidade aos seus ocupantes.
Em nível conceitual, é o que temos para fixar para o bom entendimento
da regularização fundiária.

33
As irregularidades no parcelamento do solo podem surgir de
diversas formas. A simples alteração física de um imóvel urbano,
gleba ou não, é o suficiente para gerar a irregularidade, que pode
se manifestar de diversas maneiras, pois a criativade para burlar
a legalidade não tem limites. Falamos na criatividade porque, ao ler a lei, a
pessoa já começa a buscar uma forma de não se enquadrar nela. Já vimos
diversas formas de parcelamento do solo não previstas em lei. Uma delas
é o condomínio civil. Há ainda a venda da fração ideal de parcelamento de
imóvel rural para diversas pessoas, constituindo o condomínio civil; outras
modalidades: a sociedade em conta de participação, o título patrimonial de
clube, o condomínio em diversas formas, algumas adequadas parcialmente
ao art. 8º da lei 4.591/64 e outras dentro das diretrizes legais, mas feitas de
forma clandestina.
3.1. Loteamento clandestino: Este tipo de loteamento é efêmero. No
momento em que ele é descoberto, passa a ser um loteamento irregular.
Para fins de conceito e entendimento, chama-se de clandestino; aquele
em que a gleba simplesmente foi parcelada sem qualquer procura do
proprietário pelos órgãos públicos para submeter o parcelamento ao crivo
administrativo. Porém, no instante em que tal loteamento é descoberto,
temos esta figura como loteamento irregular. Uma das características deste
tipo de empreendimento é que ele se desenvolve tanto na área privada
como na área pública. Mesmo o município tendo poder de polícia, muitas

34
vezes ele mesmo pratica a clandestinidade. Nesta hipótese, a atuação
do MINISTÉRIO PÚBLICO é determinante para sanar a irregularidade.
Nos imóveis particulares, é comum que isso aconteça. A resistência dos
empreendedores, a intransigência dos aplicadores da lei, via de regra,
os remete à irregularidade e clandestinidade. As dificuldades são tantas
impostas ao empreendedor, que ele simplesmente desiste. Este é um dos
grandes motivos das irregularidades. Neste primeiro momento, tratamos
do parcelamento do solo sem que haja qualquer envolvimento dos órgãos
municipais, ou seja, simplesmente, a gleba é parcelada em pequenos lotes
pelo proprietário privado. As previsões legais estão contidas na Lei 6.766/79,
que trata do assunto.
Diz o art. 43. “Ocorrendo a execução de loteamento não
aprovado, a destinação de áreas públicas exigidas no inciso I do
art. 4º desta Lei não se poderá alterar sem prejuízo da aplicação
das sanções administrativas, civis e criminais previstas.1’’
‘‘Parágrafo único. Neste caso, o loteador ressarcirá a
Prefeitura Municipal ou o Distrito Federal quando for o caso, em
pecúnia ou em área equivalente, no dobro da diferença entre o
total das áreas públicas exigidas e as efetivamente destinadas.
(Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)’’
A penalidade prevista no artigo lido diz respeito ao pagamento
03.
Loteamento,
Forma de Irregularidades

35
em pecúnia. Se não for possível a cobrança em dinheiro, o
pagamento acontecerá com o dobro da diferença das áreas que
seriam exigidas no processo de aprovação do loteamento. O artigo
excetua as disposições penais, civis e administrativas as quais estão
prevista noutro momento da lei, no art. 50 :
‘‘Constitui crime contra a Administração Pública.’’
‘‘I - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou
desmembramento do solo para fins urbanos, sem autorização
do órgão público competente, ou em desacordo com as
disposições desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito
Federal, Estados e Municipíos;
II - dar início, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou
desmembramento do solo para fins urbanos sem observância
das determinações constantes do ato administrativo de licença;
III - fazer ou veicular em proposta, contrato, prospecto ou
comunicação ao público ou a interessados, afirmação falsa
sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do
solo para fins urbanos, ou ocultar fraudulentamente fato a ele
relativo.
Pena: Reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa de
5 (cinco) a 50 (cinquenta) vezes o maior salário mínimo vigente
no País.’’
Esta crimininalização dos empreendimentos termina, até certo
ponto, gerando a impunidade, porque existe a regularização fundiária.
Muitos proprietários de gleba apostam na regularização como forma
de ‘‘arredondar’’ seus empreendimentos ou torná-los legais, já que não
existe esta criminalização com cumprimento de pena, porque o sistema
penitenciário nacional não funciona. Diante de um risco calculado, os
empreendedores fazem do seu jeito esses empreendimentos.
3.2. Loteamento irregular urbanisticamente e juridicamente:
O processo de loteamento envolve obrigatoriamente a fase de implantação
de infraestrutura. Para garantia do município que estas obras serão
implantadas, a lei prevê que o loteador firme com o poder público municipal
o termo de compromisso de obras. Esta previsão está contida no art. 18,
inciso V7. A legislação federal exige dos municípios que incluam na sua
7. Art. 18, inciso V da lei 6.766/79. - cópia do ato de aprovação do loteamento e comprovante do termo de verificação pela

36
legislação o termo de verificação de obras, o qual ainda deverá ter ainda a
garantia da execução, principalmente das vias de circulação. Não de uma
forma direta, mas o legislador fez esta previsão nos documentos exigidos
para o registro do parcelamento no registro de imóveis. É evidente que a
exigência está diretamente vinculada à solidariedade que existe entre o
município e o loteador. A garantia das obras diz respeito à administração
e à garantia econômica da implantação das obras. O que falta, na prática,
é a verficação das obras, cujo cronograma deve ser fiscalizado. Nesse
sentido, podemos afirmar que a regularização urbanística está totalmente
desvinculada da regularização jurídica, que é o registro do loteamento no
registro de imóveis. Pode, muitas vezes, o loteamente estar registrado, e as
obras não serem executadas como deveriam. A partir dessa constatação,
podemos invocar dentro da lei do parcelamento do solo o art. 39 em diante.
Mas a irregularidade jurídica é refletida pela falta de registro do loteamento
no registro imobiliário. Muitas dificuldades são postas ao loteador para o
registro. Algumas de cunho fiscal e outras de natureza obrigacionais, etc...
Porém, a lei do parcelamento do solo veda o loteamento para aqueles que já
foram condenados por crime contra a administração pública, ou então suas
dívidas põem em dúvida a garantia de entrega dos imóveis que estão sendo
produzidos. Seria a chamada fraude a credores que o legislador tenta evitar,
pois os terceiros inevitavelmente teriam prejuízo. O rol de documentos
necessários para o registro está previsto no art. 18 da Lei 6.766/79’’.
3.3. Análise dos procedimentos legais de regularização de um
loteamento irregular: Vamos analisar um a um esses dispositivos legais para
um melhor entendimento do que seja a regularização urbanística e jurídica.
A disposição do art. 38, diz respeito à regularização jurídica (registro
do loteamento ou desmembramento), ou à regularização da execução
(urbanística). Nesse instante, o legislador aponta as duas formas de
irregularidade dos parcelamentos. Falamos parcelamento porque tanto
faz ser loteamento ou desmembramento, a regra inclui as duas formas
de parcelar: irregularidade urbanística (falta de execução das obras), ou
irregularidade jurídica (falta do registro), ou as duas, ou seja, o loteamento
não chegou a ser aprovado.
O caput dá essa legitimidade ao adquirente de lote. Num segundo
momento, dá a legitimidade ao município ou Distrito Federal. O § 2º
Prefeitura Municipal ou pelo Distrito Federal, da execução das obras exigidas por legislação municipal, que incluirão, no mínimo, a
execução das vias de circulação do loteamento, demarcação dos lotes, quadras e logradouros e das obras de escoamento das águas
pluviais ou da aprovação de um cronograma, com a duração máxima de quatro anos, acompanhado de competente instrumento de
garantia para a execução das obras. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)

37
(analisado a seguir) estende também ao Ministério Público a possibilidade
dessa notificação. O entendimento de leitura deste texto legal sem dúvidas
seria o seguinte: “Verificado pelo adquirente de lote que o loteamento ou
desmembramento não se acha registrado ou regularmente executado,
deverá suspender os pagamentos e notificar o loteador para suprir a
falta. Parágrafo Único: Da mesma forma, deverá promover o município no
acompanhamento do cronograma de obras, notificando o loteador para
suprir as faltas.”
A forma de comunicação entre o município e o loteador é a notificação,
chamada de NOTIFICAÇÃO URBANÍSTICA. O município deve notificar o
loteador para suprir a irregularidade. Ao mesmo tempo, os adquirentes dos
lotes devem suspender os pagamentos com a finalidade de realizar uma
poupança prévia para ressarcir os cofres públicos dos investimentos que
farão para regularizar o empreendimento.
A comunicação aos adquirentes de lotes deve ser feita por edital,
pessoalmente de uma forma pública inequívoca, assim que o município
notificar o loteador. Errado é parar de pagar. É necessário que os
pagamentos não cessem com a finalidade de ressarcir os investimentos
públicos que serão feitos. A própria lei protege os adquirentes de lotes em
loteamentos irregulares ao vetar ao loteador ações contra estes sem que
haja a regularização do empreendimento art. 46 da lei 6.766/798.
“Art. 38. Verificado que o loteamento ou desmembramento
não se acha registrado ou regularmente executado ou notificado
pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o
caso, deverá o adquirente do lote suspender o pagamento das
prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.”
Na sequência, o legislador faz a previsão relativa à suspensão dos
pagamentos. Deverá o adquirente procurar o registro de imóveis onde o
loteamento encontra-se registrado e requerer ao registrador o depósito das
prestações devidas, as quais serão disponibilizadas em estabelecimento
bancário com incidência de juros e correção monetária. A movimentação
desta conta extrajudicial somente será possível com autorização judicial.
‘‘§ 1º Ocorrendo a suspensão do pagamento das prestações
restantes, na forma do caput deste artigo, o adquirente
efetuará o depósito das prestações devidas junto ao Registro
8. Lei 6.766/79. Art. 46. O loteador não poderá fundamentar qualquer ação ou defesa na presente Lei sem apresentação dos
registros e contratos a que ela se refere.

38
de Imóveis competente, que as depositará em estabelecimento
de crédito, segundo a ordem prevista no inciso I do art. 666 do
Código de Processo Civil, em conta com incidência de juros e
correção monetária, cuja movimentação dependerá de prévia
autorização judicial.’’
A previsão do parágrafo segundo, como afirmamos
anteriormente, estende a legitimidade de notificação do loteador
faltoso ao órgão do Ministério Público. Até porque o MP atua na
defesa do consumidor e dos interesses difusos. Assim, estamos
diante das possibilidades do MP processar a representação feita.
O que normalmente acontece é o MP voltar-se subsidiariamente
contra o município e o loteador.
‘‘§ 2º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando
for o caso, ou o Ministério Público, poderá promover a
notificação ao loteador prevista no caput deste artigo.”
Feita esta notificação urbanística, restam ao loteador duas opções.
Ou regulariza a falta ou então torna-se inadimplente. Se regularizar a
falta, deverá comprovar em juízo esta regularização, tendo como pessoas
integrantes da lide a Prefeitura ou Distrito Federal, para que a comprovação
seja feita judicialmente com audiência do Ministério Público. Após esta
regularização, poderá lançar mão dos depósitos feitos pelos adquirentes.
Neste caso, convalida a falta, não restando interesse em prosseguir a ação
penal caso assim entenda o MP.
‘‘§ 3º Regularizado o loteamento pelo loteador, este
promoverá judicialmente a autorização para levantar as
prestações depositadas, com os acréscimos de correção
monetária e juros, sendo necessária a citação da Prefeitura, ou
do Distrito Federal quando for o caso, para integrar o processo
judicial aqui previsto, bem como audiência do Ministério
Público.’’
Num segundo momento, o loteador deverá notificar, via registro de
imóveis, os adquirentes para darem prosseguimento ao pagamento das
prestações restantes, o que poderá fazer de forma direta. A liberação para

39
este contato, e consequentemente a restauração da obrigação contraída
com a promessa de compra e venda, dependerá da respectiva autorização
judicial feita no processo, em que o loteador demonstrar a regularidade da
falta. Deve haver a comprovação de que foi sanada a irregularidade.
‘‘§ 4º Após o reconhecimento judicial de regularidade do
loteamento, o loteador notificará os adquirentes dos lotes,
por intermédio do Registro de Imóveis competente, para que
passem a pagar diretamente as prestações restantes, a contar
da data da notificação.’’
Porém, a segunda vertende diz respeito à inadimplência do loteador.
Neste caso, abre-se a hipótese de regularização pela Prefeitura ou pelo
Distrito Federal. As prestações depositadas não serão entregues ao loteador,
mas servirão de ressarcimento dos cofres públicos pelas obras efetivadas no
local, assim como os lotes caucionados ou a garantia aportada pelo loteador
quando da aprovação do projeto de loteamento ou desmembramento.
‘‘§ 5º No caso de o loteador deixar de atender à notificação
até o vencimento do prazo contratual, ou quando o loteamento
ou desmembramento for regularizado pela Prefeitura
Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, nos
termos do art. 40 desta Lei, o loteador não poderá, a qualquer
título, exigir o recebimento das prestações depositadas.’’
Ainda como proteção do adquirente, o art. 39 prevê a nulidade de
cláusula de rescisão por inadimplemento do adquirente sempre que o
loteamento não estiver regularmente inscrito. Ou seja, em loteamentos
irregulares juridicamente é impossível o loteador pleitear a rescisão do
contrato por inadimplemento. Entendemos que a cláusula prevista no art.
39 fica solta na legislação. Para que o adquirente não seja inadimplente,
deve notificar o loteador e depositar em juízo as parcelas conforme
preceitua o art. 38. O simples fato de ficar inadimplente não leva a lugar
nenhum a solução do problema, e o investimento feito até então poderá
ser perdido ou depreciado.
‘‘Art.39. Será nula de pleno direito a cláusula de rescisão
de contrato por inadimplemento do adquirente, quando o
loteamento não estiver regularmente inscrito.’’
O artigo 40 começa a colocar subsidiariamente o município e o loteador
para efetivar a regularização do empreendimento. A lei fala em “poderá” em

40
vez de “deverá”. Com isso, deixa ao encargo da administração atuar ou não
na regularização de loteamentos irregulares, normalmente feitos aos olhos
do município, que deveria dar sua partida através da fiscalização.
As justificativas que o texto legal traz dizem respeito à lesão aos seus
padrões de desenvolvimento urbano e também à defesa de adquirentes
de lotes.
Estes dois motivos deveriam obrigar o município a atuar, pois, por si
só, são suficientes para atuação pública. Estes loteamentos irregulares,
muitas vezes, não estão com o sistema viário adequado e tampouco com
a destinação de áreas públicas suficientes para atender a população local.
Neste sentido, os padrões de desenvolvimento urbano sofrem com
feridas que mais tarde se transformarão em ZEIS e receberão a regularização
fundiária criando um gueto urbano visível, o que no nosso sentido é
discriminador e preconceituoso.
‘‘Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito
Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador
a notificação, poderá regularizar loteamento ou
desmembramento não autorizado ou executado sem
observância das determinações do ato administrativo
de licença, para evitar lesão aos seus padrões de
desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos
adquirentes de lotes.’’
Aquele depósito de prestações dos adquirentes de lotes, necessário
para o ressarcimento do município, bem como a garantia das obras de
infraestrutura, num primeiro momento evitam o prejuízo público. O
município seria apenas o executor ou substituiria o loteador na execução
do parcelamento. Assim como o loteador que regularizar pode solicitar
o levantamento das quantias depositadas, o município também pode
proceder da mesma forma para o seu ressarcimento. Normalmente, este
ressarcimento não é total, é parcial, aí entra a execução da garantia das
obras, que poderão ir a mercado para ser vendidos - o resultado desta
venda reverterá para os cofres públicos.
O legislador pensou, quando vinculou subsidiariamente os municípios
ao loteador, em não causar prejuízo aos cofres públicos, mesmo que
seja um prejuízo causado pela omissão pública. A lei trata inclusive da
necessidade de haver expropriações para dotar a área da infraestrutura

41
prevista para a região com equipamentos públicos comunitários, podendo
o município utilizar estes recursos para tal. Essa regularização envolve
também a regularização jurídica, que deverá ser feita no registro de imóveis
competente. Neste caso, a propriedade permanece em nome do titular
dominial, mas o registro do loteamento é feito a requerimento do município
ou do DF.
Em nada altera a propriedade dominial, que poderá, pelas vias próprias,
se voltar contra o registro quando for intimado de tal registro, condição
esta necessária para ser levado o mesmo a termo pelo registrador. Sendo
o município interessado, pela via administrativa dificilmente algum
oficial entende que possa registrar o loteamento sem a participação e o
requerimento do proprietário dominial. O procedimento deverá ser judicial.
Agora vamos analisar um case do Tribunal de Justiça do Rio Grande do
Sul. O provimento 32/06 traz ao registrador os seguintes comandos:
‘‘Art. 514’’ Nos casos de regularização pelo Poder Público,
conforme autorizado pelo art. 40 da Lei 6.766, de 19-12-79,
poderá o Juiz de Direito autorizar ou determinar o registro nas
mesmas condições, sem prejuízo de adoção de outras medidas,
cíveis, criminais ou administrativas contra o loteador faltoso.
§ 1º Através de requerimento fundamentado e com parecer
favorável do Ministério Público, poderá ainda o Juiz conceder
alvará de autorização para o Município firmar contratos de
alienação de imóveis pendentes e promover a venda dos lotes
remanescentes, revertendo a quantia apurada em benefício da
Municipalidade para ressarcimento das despesas decorrentes
da regularização;
§ 2º O requerimento de que trata o parágrafo anterior
deverá ser instruído com documentos, públicos ou privados,
e apresentação do respectivo laudo de avaliação dos lotes,
firmado por profissional habilitado, sendo facultada, ainda, a
comprovação das despesas através de prova testemunhal;
§ 3ºHavendo dúvida sobre os valores gastos pela
Municipalidade na regularização e avaliação dos lotes, o Juiz
poderá, de ofício ou mediante requerimento do Ministério
Público, determinar a realização das diligências ou perícias
que entender cabíveis.

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Art. 515 Nas hipóteses de regularização previstas no
presente título, a autoridade judiciária poderá permitir o
registro, embora não atendidos os requisitos urbanísticos
previstos na Lei nº 6.766, de 19-12-79 ou em outros diplomas
legais.”
Como se nota do texto administrativo e legal, somente o juiz de direito
poderá autorizar ou determinar o registro. O mesmo juiz poderá, por alvará,
autorizar o município a firmar contratos dos lotes remanescentes. É a
chamada anticrese urbanística.
A venda destes lotes, porém, precede de laudo de avaliação, que servirá
de parâmetro de mercado, bem como a comprovação de despesas feitas pelo
município. Com a venda dos lotes, o município busca o seu ressarcimento,
a hipótese de perícia para apurar o valor de despesas e receitas é uma
faculdade do juiz, que poderá ser assessorado de profissionais habilitados
para fazerem este trabalho. Por fim, cabe ao juiz também determinar
o registro dos contratos firmados, os quais, comprovado o pagamento
mesmo para a municipalidade, dão direito ao adquirente a adjudicação.
Estes procedimentos de caráter administrativo encaminham a questão para
uma solução no vácuo legislativo.
Parece que o legislador foi tímido ao tratar do assunto, não o deixando
claro ao entendimento do leitor. Carece o texto legal de complementos que
são adotados na maioria das vezes por legislações administrativas, como
são os provimentos oriundos das corregedorias gerais de justiça de nossos
tribunais.
§ 1º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando
for o caso, que promover a regularização, na forma deste
artigo, obterá judicialmente o levantamento das prestações
depositadas, com os respectivos acréscimos de correção
monetária e juros, nos termos do § 1º do art. 38 desta Lei, a
título de ressarcimento das importâncias despendidas com
equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para
regularizar o loteamento ou desmembramento.
Neste parágrafo primeiro, o legislador tratou do ressarcimento através
das prestações depositadas no registro imobiliário. Porém, aventa a hipótese
das importâncias serem inferiores às despendidas pela municipalidade e

43
aponta para a despersonalização da pessoa jurídica para o ressarcimento
integral como uma das formas de ressarcimento.
Esta previsão está disposta no art. 479 do mesmo diploma. Os valores
superiores serão lançados em dívida ativa e executados com esta permissão
do art. 47, despersonalizaçao da pessoa jurídica do loteador.
§ 2º As importâncias despendidas pela Prefeitura
Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, para
regularizar o loteamento ou desmembramento, caso não sejam
integralmente ressarcidas conforme o disposto no parágrafo
anterior, serão exigidas na parte faltante do loteador,
aplicando-se o disposto no art. 47 desta Lei.
Ainda com relação ao ressarcimento, a lei autoriza o Municipio ou DF
a receber prestações dos adquirentes até o valor devido. Seria a anticrese
urbanística. 10
§ 3º No caso de o loteador não cumprir o estabelecido
no parágrafo anterior, a Prefeitura Municipal, ou o Distrito
Federal quando for o caso, poderá receber as prestações dos
adquirentes, até o valor devido.
No parágrafo quarto, existe a possibilidade de o município lançar
mão dos procedimentos cautelares para garantir a regularização do
parcelamento. Estes procedimentos envolvem as cautelares de arresto com
9. Art. 47. Se o loteador integrar grupo econômico ou financeiro, qualquer pessoa física ou jurídica desse grupo, beneficiária de
qualquer forma do loteamento ou desmembramento irregular, será solidariamente responsável pelos prejuízos por ele causados aos
compradores de lotes e ao Poder Público.
10. Código Civil. Da Anticrese
Código Civil . Art. 1.506. Pode o devedor ou outrem por ele, com a entrega do imóvel ao credor, ceder-lhe o direito de perceber,
em compensação da dívida, os frutos e rendimentos.
§ 1o É permitido estipular que os frutos e rendimentos do imóvel sejam percebidos pelo credor à conta de juros, mas se o seu
valor ultrapassar a taxa máxima permitida em lei para as operações financeiras, o remanescente será imputado ao capital.
§ 2o Quando a anticrese recair sobre bem imóvel, este poderá ser hipotecado pelo devedor ao credor anticrético, ou a terceiros,
assim como o imóvel hipotecado poderá ser dado em anticrese.
Art. 1.507. O credor anticrético pode administrar os bens dados em anticrese e fruir seus frutos e utilidades, mas deverá apresentar
anualmente balanço, exato e fiel, de sua administração.
§ 1o Se o devedor anticrético não concordar com o que se contém no balanço, por ser inexato, ou ruinosa a administração,
poderá impugná-lo, e, se o quiser, requerer a transformação em arrendamento, fixando o juiz o valor mensal do aluguel, o qual
poderá ser corrigido anualmente.
§ 2o O credor anticrético pode, salvo pacto em sentido contrário, arrendar os bens dados em anticrese a terceiro, mantendo, até
ser pago, direito de retenção do imóvel, embora o aluguel desse arrendamento não seja vinculativo para o devedor.
Art. 1.508. O credor anticrético responde pelas deteriorações que, por culpa sua, o imóvel vier a sofrer, e pelos frutos e
rendimentos que, por sua negligência, deixar de perceber.
Art. 1.509. O credor anticrético pode vindicar os seus direitos contra o adquirente dos bens, os credores quirografários e os
hipotecários posteriores ao registro da anticrese.
§ 1o Se executar os bens por falta de pagamento da dívida, ou permitir que outro credor o execute, sem opor o seu direito de
retenção ao exequente, não terá preferência sobre o preço.
§ 2o O credor anticrético não terá preferência sobre a indenização do seguro quando o prédio seja destruído, nem, se forem
desapropriados os bens, com relação à desapropriação.
Código Civil. Art. 1.510. O adquirente dos bens dados em anticrese poderá remi-los, antes do vencimento da dívida, pagando a
sua totalidade à data do pedido de remição e imitir-se-á, se for o caso, na sua posse.

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a finalidade de ressarcir-se no final dos investimentos feitos.
§ 4º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando
for o caso, para assegurar a regularização do loteamento ou
desmembramento, bem como o ressarcimento integral de
importâncias despendidas, ou a despender, poderá promover
judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos
fins colimados.
O parágrafo quinto não concede ao município nenhuma anistia
relacionada com os requisitos mínimos urbanísticos bem como a situação
relativa às áreas de risco. Estes requisitos mínimos estipulados no artigo
4º dizem respeito à necessidade de áreas públicas, arruamento, tamanho
mínimo de lote com testada de 5m e área não inferior a 125m2, área non
aedificandi, reserva legal ambiental distância de leito d’água e também a
sincronia do arruamento do parcelamento com o arruamento existente.
Estes são requisitos mínimos exigíveis que não podem ser anistiados na
regularização de um loteamento fora de ZEIS. As questões relativas às áreas
de risco mesmo em ZEIS devem ser cumpridas.
§ 5o A regularização de um parcelamento pela Prefeitura
Municipal, ou Distrito Federal, quando for o caso, não poderá
contrariar o disposto nos arts. 3o e 4o desta Lei, ressalvado o
disposto no § 1o deste último. (Incluído pela Lei nº 9.785, de
1999)
O artigo 41 da lei trata da adjudicação compulsória e seus elementos
para tal. O legislador, da forma como tratou o assunto, dá a impressão que
basta o adquirente comparecer no registro e sua promessa de compra e
venda se transformará em propriedade apenas com o depósito de todas
as prestações avençadas. Isso sempre na hipótese da regularização jurídica
ser efetuada pela Prefeitura ou no caso pelo DF. Os elementos necessários
de direito material estão comprovados com o depósito das parcelas e
o registro do contrato, permissão esta, aliás, concedida judicialmente,
quando da autorização do registro do loteamento encaminhado pelo
órgão público e não pelo proprietário da área. O legislador se antecipou
à negativa do proprietário dominial em proceder na regularização jurídica
do empreendimento antevendo que este se negará a cumprir os pactos
acordados nas alienações, já que as parcelas não foram diretamente pagas
a ele. Mais salutar do que a previsão legal seria a adjudicação administrativa

45
ou extrajudicial. Nesta hipótese, o registrador seria revestido da figura
determinante da troca de domínio, sem a intervenção judicial. Raros são os
casos em que o município encaminha o registro do loteamento irregular.
Esperamos que, com a difusão desta possibilidade, tal prática seja cotidiana
sem a necessidade de incluírem-se na regularição fundiária de interesse
social todos os casos de loteamentos irregulares. Até porque isso pode ser
um convite a irregularidade, já que o processo de regularização é menos
doloroso do que o processo normal de registro de loteamento.
Art. 41. Regularizado o loteamento ou desmembramento
pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando
for o caso, o adquirente do lote, comprovando o depósito
de todas as prestações do preço avençado, poderá obter o
registro de propriedade do lote adquirido, valendo para tanto
o compromisso de venda e compra devidamente firmado.
O artigo 42 abre a hipótese de o município desapropriar a área restante
de loteamento não registrado, criando a possibilidade menos onerosa de
pagamento do proprietário ou loteador. O pagamento seria por gleba, e
não por lotes. Diversos casos acontecem país afora.
Ao loteador irregular, seria muito cômodo deixar a irregularidade se
consolidar e depois receber a desapropriação em lotes. Nesse sentido, a lei
é justa. O pagamento pela expropriação deve ser em valor de gleba, que é
bem diferente do valor de lote.
Art. 42. Nas desapropriações não serão considerados como
loteados ou loteáveis, para fins de indenização, os terrenos
ainda não vendidos ou compromissados, objeto de loteamento
ou desmembramento não registrado.
A execução de loteamento não aprovado traz para o loteador diversas
sanções. Algumas de cunho administrativo, outras de cunho civil e outras,
ainda, criminais. Uma das sanções importantes que a lei traz está prevista
no parágrafo único do art. 43, que determina ao loteador o pagamento em
dobro das áreas públicas.
Como normalmente esta quantia sempre é reduzida, no loteamento
irregular a possibilidade de indenização em dinheiro onera o faltante,
criando-lhe uma sanção administrativa, civil e pecuniária volumosa ou
vultosa. Se aplicada adequadamente, ou então difundida esta previsão
legal, antes de proceder no parcelamento irregular o loteador pensará

46
duas vezes. Os ônus que são advindos da irregularidade são extensos e não
compensam.
Art. 43. Ocorrendo a execução de loteamento não aprovado,
a destinação de áreas públicas exigidas no inciso I do art. 4º
desta Lei não se poderá alterar sem prejuízo da aplicação das
sanções administrativas, civis e criminais previstas.
Parágrafo único. Neste caso, o loteador ressarcirá a
Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso,
em pecúnia ou em área equivalente, no dobro da diferença
entre o total das áreas públicas exigidas e as efetivamente
destinadas. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999)
O artigo 44, na nossa leitura e compreensão, cria a possibilidade de
expropriação com direito de preempção. Assim, o município e os entes ali
enumerados podem expropriar áreas para proceder a uma adequação do
loteamento, chamada pela lei de reloteamento, para proceder à demolição,
reconstrução e incorporação de áreas com a finalidade de adequá-las
urbanisticamente. Quase sempre, as irregularidades causam transtornos
ao modelo espacial urbano. Fazendo-se uso desses instrumentos, a
administração poderá regularizar sem que modifique a chamada cidade
formal ou legal. Não haverá, dessa forma, vestígios da regularização.
Entendemos que a ideia do legislador ao incluir este artigo na lei foi essa,
porque a administração poderá em qualquer hipótese de interesse público
promover a expropriação. Porém, como a intervenção é numa determinada
área, a preempção ficou assegurada ao expropriado, quando da nova
formatação ou de parcelamento ou de edificação.
É um artigo que requer um estudo mais aprofundado em razão dos
variados instrumentos que correlaciona, como reparcelamento, demolitória,
reconstrução e incorporação. Não se imagina o órgão público procedendo
a uma incorporação, permissão esta dada pela lei do parcelamento do solo,
nas hipóteses que enumera. Ao mesmo tempo, visualizamos o ente público
como incorporador, pois os imóveis produzidos pelos órgãos públicos não
são, obrigatoriamente, entregues a seus destinatários de maneira gratuita,
podendo se dar esta aquisição de forma onerosa.
Art. 44. O Município, o Distrito Federal e o Estado
poderão expropriar áreas urbanas ou de expansão urbana
para reloteamento, demolição, reconstrução e incorporação,

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ressalvada a preferência dos expropriados para a aquisição de
novas unidades.
A previsão do artigo 45 trata da irregularidade de edificações. O artigo
legitima o loteador bem como os vizinhos do imóvel em que está ocorrendo a
edificação em desacordo com as restrições legais ou contratuais e embargar
a obra. A ação de embargo é a nunciação de obra nova. Estas restrições
legais que o artigo menciona dizem respeito ao direito de vizinhança e à
possibilidade que tem o loteador de incluir no seu plano de loteamento
restrições que avançam as mínimas previstas na legislação municipal. Pode
o loteador impor um tipo de edificação, ou uma forma de fachada, por
exemplo, conforme o art. 9 da Lei 6766/79 e seus incisos.11
Art. 45. O loteador, ainda que já tenha vendido todos os
lotes, ou os vizinhos, são partes legítimas para promover ação
destinada a impedir construção em desacordo com restrições
legais ou contratuais.
Por último, nesta ánalise da regularização fundiária feita em
loteamentos irregulares, o legislador determina que as notificações devem
ser feitas pessoalmente ao intimado ou notificado, devendo este assinar o
comprovante de recebimento.
Todavia, a outra forma de notificar é através do Cartório de Títulos e
Documentos, pois havendo negativa em receber a intimação ou notificação
o funcionário certificará e no momento seguinte será feita a intimação ou
notificação por edital. No âmbito geral, serve inclusive para a NOTIFICAÇÃO
URBANÍSTICA este procedimento.
Art. 49. As intimações e notificações previstas nesta Lei
deverão ser feitas pessoalmente ao intimado ou notificado,
que assinará o comprovante do recebimento, e poderão
igualmente ser promovidas por meio dos Cartórios de Registro
de Títulos e Documentos da Comarca da situação do imóvel ou
do domicílio de quem deva recebê-las.
§ 1º Se o destinatário se recusar a dar recibo ou se furtar
ao recebimento, ou se for desconhecido o seu paradeiro,
11 Art. 9º...
§ 2º - O memorial descritivo deverá conter, obrigatoriamente, pelo menos:
I - a descrição sucinta do loteamento, com as suas características e a fixação da zona ou zonas de uso predominante;
II - as condições urbanísticas do loteamento e as limitações que incidem sobre os lotes e suas construções, além daquelas
constantes das diretrizes fixadas

48
o funcionário incumbido da diligência informará esta
circunstância ao Oficial competente que a certificará, sob sua
responsabilidade.
§ 2º Certificada a ocorrência dos fatos mencionados no
parágrafo anterior, a intimação ou notificação será feita por
edital na forma desta Lei, começando o prazo a correr 10 (dez)
dias após a última publicação.
A questão das irregularidades dos loteamentos se esgota nesta análise
da lei do parcelamento do solo. Não estamos falando em processo de
regularização de interesse social. Este será analisado em capítulo próprio.
O tipo de parcelamento do solo que a lei 6.766/79 envolve diz respeito a
qualquer classe social, ou a qualquer loteamento pertencente à particular
ou não que apresente uma irregularidade urbanística ou jurídica.
Como afirmamos no início deste capítulo, o registro não é o suficiente
para atestar a legalidade do parcelamento do solo. É necessário também
que a regularidade urbanística esteja satisfeita. Caso contrário, todo o
processo de irregularidade poderá ser acionado como analisamos neste
capítulo.
3.4. Parte prática:
3.4.1. Gleba de terras sendo parcelada (loteamento ou
desmembramento) sem a aprovação do município.
a) Embargo da obra;
b) Notificação do loteador para aprovar o parcelamento;
c) Denúncia ao MP para os procedimentos criminais;
d) Notificação dos compradores para depositar no registro de imóveis as
parcelas;
e) Aplicação da multiplicação de exigência de áreas públicas como
penalidade, ou o pagamento do equivalente em dinheiro;
f ) Transferência ao MP do ajuizamento da ação civil pública para resolver a
situação dos adquirentes e interesses difusos, terceiros adquirentes;
g) Não deixar a ocupação, pelos adquirentes de lotes, se consolidar;

49
g.1) Se consolidar: elaborar projeto urbanístico; fazer as obras restantes
de infraestrutura e debitar ao loteador; requerer ao juiz o registro do
empreendimento; pedir autorização judicial para a venda dos lotes que
remanescerem;
h) Se o município resolver desapropiar o remanescente, efetuar a
desapropriação por gleba.
Ou seja, assumir definitivamente o empreendimento.
3.4.2. Gleba de terras parcelada, porém o loteador não executou as
obras de infraestrutura conforme termo de compromisso e cronograma
de obras:
a) Notificar urbanisticamente o loteador para suprir a falta:
b) Se o loteador atender, continua o processo de fiscalização;
c) Se o loteador não atender: Encaminhar denúncia ao Ministério Público,
notificar os adquirentes para suspenderem os pagamentos depositando
no registro de imóveis; retomar as obras; lançar o valor das obras em
dívida do loteador; lançar mão da caução de lotes dada pelo loteador
no ato de aprovação; concluir as obras, solicitar ao juiz o levantamento
das quantias depositadas, executar a caução, se sobrar remanescente,
cobrar judicialmente estes valores ou ainda efetuar desapropriação do
remanescente.
3.4.3. Gleba de terras parcelada, porém o loteador não registrou o
loteamento no registro de imóveis:
a) Notificar o loteador para proceder no registro;
b) Se não atender, encaminhar ao juiz de direito a solicitação de registro
juntando o projeto urbanístico devidamente aprovado;
A finalidade deste procedimento é garantir a ordem urbanística e

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proteger os adquirentes de lotes.
3.4.4. Gleba de terras parcelada, porém o loteador não registrou o
loteamento no registro de imóveis, e as obras não estão regularmente
realizadas:
a) Notificar urbanisticamente o loteador;
b) tomar as providências do 3.4.2 e 3.4.3 simultaneamente.
3.5. Qual o freio da irregularidade de terras particulares?
FISCALIZAÇÃO E CONTROLE.
02.
Aspectos Legais
e Constitucionais
da Regularização
Fundiária Urbana
Introdução:
Qualquer análise sobre regularização fundiária nos obriga a buscar a
origem legislativa, para que tal procedimento seja nornalizado através de
comandos constitucionais e leis esparsas. Não existe um direcionamento na
legislação específica de forma a uniformizar procedimentos. Neste diapasão,
encontramos espalhados por diversas legislações elementos que juntados
compõem a autorização legislativa para proceder-se à regularização
fundiária de interesse social sem as observâncias da legislação específica,

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