Vahdi Boydaş, Mensur Boydaş,

1. DördüncüBölüm
Türkiye’de Sosyal
Politikanın Tarihsel Gelişimi
Ders: Sosyal Politika
Hedefler
Bu üniteyi çalıştıktan sonra;
-
Türkiye’de cumhuriyet öncesi dönem sosyal politikası hakkında bilgi sahibi
olacak
Cumhuriyet ile birlikte sosyal politika alanında yaşanan gelişmeleri
öğreneceksiniz.
Anahtar Kelime
Lonca sistemi
Bireysel İş İlişkileri
1982 Anayasası
Yoksulluk
1961 Anayasası
İçindekiler
4. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
4.1. Cumhuriyet Öncesi Dönemde Sosyal Politika
4.2.Cumhuriyet Döneminde Sosyal Politika

2. 2
Sakarya Üniversitesi
Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
4. TÜRKİYE’DE SOSYAL POLİTİKANIN TARİHSEL GELİŞİMİ
Türkiye’de sosyal politikanın tarihsel gelişimi hakkında bilgi sahibi olabilmek için
bu süreci iki döneme ayırarak incelemek gerekmektedir. Bu paralelde sosyal politikayı
değerlendirebilmek için cumhuriyet öncesi dönem ve cumhuriyet dönemi analiz
edilecektir.
4.1. Cumhuriyet Öncesi Dönemde Sosyal Politika
Hedef:Cumhuriyet öncesidönemde Türkiye’de sosyal politika hakkında bilgi sahibi
olmak
19. yüzyıl ortalarına dek, Osmanlı İmparatorluğu’nun tarım ve hayvancılığa,
ticaret, el ve ev sanatlarına dayalı ekonomik yaşamında önemli bir değişim olmamıştır.
İmparatorluk, 19. Yüzyılın ikinci yarısında sanayileşmeye başlamıştır. Ancak Osmanlı
İmparatorluğu’nun içinde bulunduğu ağır ekonomik, toplumsal ve siyasal koşullar
nedeniyle sanayii, Cumhuriyet Dönemine dek önemli bir gelişme gösterememiştir
(Altan,2007:65). Dolayısıyla 13. yüzyılda kurulan imparatorluk, yıkılışına kadar tarım
toplumu özelliği taşımıştır. Cumhuriyet öncesi dönem için, ülkedeki siyasi, ekonomik
ve sosyo kültürel koşullar sosyal politikanın oluşup, gelişmesine imkan tanımamıştır
(Tokol,2011:26).
Bir sanayi devrimi yaşamayan Osmanlı İmparatorluğunda, sanayileşme
hareketlerinin 19. Yüzyılın ikinci yarısında başladığı görülmektedir..Bu nedenle de daha
önceki dönemlerde bir işçi kesiminin varlığından bahsedilememektedir. Sanayi 18.
yüzyıla kadar diğer ülkelerde olduğu gibi küçük ölçekli üretim birimlerinden
oluşmuştur. Diğer yandan tarım için kullanılan toprağın mülkiyetinin devletin ait olması
ve tımar sistemi, toprak mülkiyetine sahip bir sınıfın doğmasını ve gelişmesini
geciktirmiştir. Siyasal anlamda ise bütün yetkilerin padişaha ait olduğu bir siyasal
düzenin varlığı görülmektedir (Altan,2007;Tokol,2011;Talas,1997).
Osmanlı döneminde sosyal koruma gereksinimi, İmparatorluğun küçük yerleşim
merkezlerinde yaşayan kalabalık ailelere ve tarıma dayalı kapalı ekonomik yapısı içinde
büyük ölçüde aile üyeleri, akrabalar, komşular arasında karşılanabilmiştir. Güçlü bir

3. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
dayanışma duygusu ile insanlar, yüzyıllar boyu birbirlerinin yardımcısı ve güvencesi
olabilmişlerdir. Zekat, fitre, adak, kurban, sadaka, bağış gibi İslam dini geleneğinden
kaynaklanan yardımların da bu alandaki gereksinimleri karşılamada önemli payı olduğu
görülmektedir (Altan,2007:65).
Osmanlı İmparatorluğu zamanında vakıflar ve halkın hayırseverlik anlayışı bir
sosyal politika unsuru olan yoksulluk yardımının yerine geçmektedir. Hükümdarların,
hanedan üyelerinin, yöneticilerin, varlıklı ailelerin girişim ve bağışları ile kurulan
vakıfların ve özellikle de salt sosyal yardım amacı olan avarız vakıflarının, korunma
zorunluluğu içinde olan yoksullar, dullar, sakatlar, yetimler, öksüzler, hastalar ve
kimsesiz yaşlılara yönelik bir sosyal koruma mekanizması görevi gördüğü
bilinmektedir. Ancak bu yardımlar, halktan veya yönetici sınıfından hayırseverlerin
yaptırdıkları, aç olanları doyuran imaretler gibi geçici çözüm sunan, onlarıyoksulluktan
kurtarmayan yöntemlerdir. Devletin bu konuda hiçbir sorumluluk üstlenmediği görülür.
Osmanlı devletinde uygulanan sosyal politika, bireylerin yaptıklarıhayırlar aracılığıyla
sağladıkları kişisel tatmini toplumsal faydaya dönüştürmeyi amaçlayan vakıf sektörünü
geliştirmek suretiyle sosyal güvenlik, eğitim, sağlık, kültür gibi sosyal hizmetleri söz
konusu vakıflara bırakmakla sınırlı kalmıştır. Bu ortamda çıkarılan birkaç zayıf yasa ve
sosyal güvenlik düzenlemesi dışında sosyal adaleti uygulamaya koyan sosyal
politikanın oluşması mümkün olmamıştır. Ancak Osmanlılar döneminde sosyal
politikanın temel alanlarından sosyal güvenlik alanında bir takım düzenlemeler
yapılmıştır (Altan,2007:65;Gürel,2009:38).
Tanzimat’a dek süregelen dönemde, ekonomik ve mesleki yaşam üzerinde, birçok
Avrupa ülkesinde olduğu gibi, Osmanlı İmparatorluğu’nda da esnaf örgütlerinin büyük
rol oynadığı görülmektedir. Sanayi üretiminin nicelik, nitelik yönünden denetimi ve
çalışma ilişkileri 13.yüzyıldan 1727 yılına kadar aynı meslek veya ticareti yapanların
oluşturduğu, daha çok dinsel temellere dayalı “Ahi Birlikleri” tarafından
düzenlenmiştir. Ahi Birlikleri 1727 yılı sonrasında yerlerini Osmanlı İmparatorluğu’nun
gayri müslimler üzerinde egemenlik alanının büyümesi, esnaf ve zanaatkarların
çoğalması üzerine din ayrımı gözetmeyen, eski yapısından büyük farklılık göstermeyen
“lonca sistemine” bırakmıştır. Bu yeni yapılanma ile birlikte esnaf ve sanatkarlar artık
kendi sorunlarını serbestçe, katı kural ve koşullara bağlı olmaksızın görüşebilmek,
herkesin uyabileceği kararlar alabilmek için dinsel bir ayrım gözetmeyen loncaların
çatıları altında toplanmaya başlıyor, bu yolla Batı Avrupa ülkelerinde kurulu
korporasyon düzenine benzeyen bir düzen Osmanlı İmparatorluğu’nda da yerleşiyordu.
Lonca sisteminde bugünkü anlamda işçi işveren ilişkileri söz konusu olmamış,
çırak, kalfa ve ustalar aynı örgüt çatısı altında yer almışlardır. Çırağın belli kuralları
3

4. 4
Sakarya Üniversitesi
Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
yerine getirmesi sonucunda yükselebilme imkanına sahip olması örgüt içinde grup ve
çıkar farklılığının ortaya çıkmasını engellemiştir. İşbölümünün olmadığı bu sistem,
esnaf ve zanaatkarlar yönünden önemli bir sosyal güvence kaynağı olmuştur. “Orta
Sandıkları” veya “Teavün Sandıkları” adı verilen yardımlaşma sandıkları çeşitli
nedenlerle çalışamayan üyelerine yardım sağlamıştır. Ülkemizde, sosyal sigortaların
köklerini oluşturan bu sandıklardan yaşlılık nedeniyle işini sürdüremeyen, çok çocuğu,
kalabalık aile olan, evlenen, sakatlanan, hastalanan esnaf ve zanaatkarlara ya da
ailelerine ayni ya da parasal nitelikte yardımlar yapılabilmekte, borç para
verilebilmekte, ölmeleri halinde ise cenaze giderleri karşılanabilmekteydi
(Altan,2007;Tokol,2011;Talas,1992).
Lonca sistemi, zamanla ekonomik yaşamın hızla değişen koşullarına ayak
uyduramayarak, güçlerini yitirmeye başlamışlardır. 19. Yüzyılın sonlarına doğru,
dayanışma ve yardımlaşmanın zayıflamaya, çözülmeye başladığı, vakıfların da
etkinliğinin azaldığı görülmektedir. Tanzimat ve meşrutiyet dönemi ile Osmanlı
İmparatorluğu ve Batı Avrupa ülkeleri arasındaki siyasi yakınlaşma, ekonomik ilişkilere
de yansımıştır. Böylece imparatorluk, Sanayi devrimini yaşamış ve sanayileşmede belli
bir yol katetmiştir. Ancak Batı Avrupa ülkelerinden çok daha geç bir zaman diliminde
ve güç koşullar altında kurulmaya çalışılan sanayii hızlı ve yaygın bir gelişme
gösterememiştir (Altan,2007:66-67). Sanayileşmenin yetersiz olmasına bağlı olarak
imparatorlukta işçi sayısı sınırlı kalmış, işçiler İstanbul, Selanik, İzmit ve İzmir gibi az
sayıda şehirde toplanmışlardır. İmparatorluğun çok fazla sayıda farklı ulusu bünyesinde
barındırması nedeniyle işçilerin farklı etnik ve dini gruptan gelmeleri sınıf
dayanışmasını engellemiş, bu durum sosyal hakları için devlet üzerinde baskı
yapmalarını da engellemiştir (Tokol,2011:27).
1908 yılından önce ülkede bireysel iş ilişkileri ile ilgili doğrudan hukuki
düzenlemeler yapılamamıştır. Madenlerle ilgili olarak çıkarılan 1865 tarihli Dilaverpaşa
Nizamnamesi, 1869 tarihli Maadin Nizamnamesi gibi nizamnamelerle, ülkemizin ilk
medeni kanunu olan 1877 tarihli Mecelle’de bireysel iş ilişkileri ile ilgili sınırlı sayıda
düzenlemeye yer verilmiştir. 1865 yılında çıkarılan Dilaver Paşa Nizamnamesinde yer
alan hükümlerle maden işletmelerinde işçi statüsüyle çalışanların iş ilişkileri ve
yaşamlarının korunmaları hedeflenmektedir. 1869 tarihli Maadin (Maden) Nizamnamesi
ise yine maden işletmelerinde, zorunlu çalışmayı kaldıran, işçi sağlığı ve güvenliği
önlemlerini genişleten ve iş kazası sonucu ölen işçilere parasal ödemede bulunulması
yürürlüğe konulmuştur (Tokol,2011:28,Altan,2011:68).

5. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
20. yüzyılın başlarında madencilik sektöründeki kötü çalışma koşulları nedeniyle
kurulan işçi cemiyetleri ve yapılan grevler devleti çalışma ilişkilerinde bazı
düzenlemeler yapmaya yöneltmiştir. Bu alanda II. Meşrutiyet döneminde çıkarılan
yasalar; Tatili Eşgal Cemiyetleri Hakkında Kanuni Muvakkat (Geçici Yasa 1908), Tatili Eşgal Kanunu (1909) ve Cemiyetler Kanunu’dur (1909).Bunlardan ilki olan 13
maddeden oluşan geçici yasa, grevlere yasaklama ve düzenlemeler getirmiştir. Söz
konusu geçici kanun kısa zamanda yenilenerek Tatil-i Eşgal, başka bir deyişle “İşlerin
Durdurulması Yasası” olarak çıkarılmıştır. Yasanın 8. maddesi özellikle kamu
kurumlarında çalışanların sendika kurma ve grev haklarını yasaklamıştır. Bu maddenin
aksi yönünde davrananlar için hapis ve para cezası öngörülmüştür. Cemiyetler Kanunu
ise yasaklayıcı değil, düzenleyici niteliktedir ve zamanına göre liberal sayılmaktadır.
Ancak söz konusu yasada, “dernekler önceden izin almadan kurulabilir ancak hükümet
tarafından denetlenebilir hatta kapatılabilir”, esası bulunmaktadır. Bu durum
günümüzdeki STK (sivil toplum kuruluşları) kavramıyla fazlasıyla çelişmektedir zira en
temel özellik olarak benimsenen STK’ların bağımsızlığı esasına bu madde gölge
düşürmektedir. Osmanlı İmparatorluğu’nda üretilen sosyal politika ve devletin çalışma
ilişkilerine müdahale etmesi anlatılanlar ile sınırlı olmuştur. Cumhuriyet döneminde
daha geniş uygulamalar görülmektedir (Gürel,2009:38-39).
19. yüzyıl sonlarında, özellikle kamu görevlilerinin sosyal güvenlik
gereksinimlerini karşılayabilmek amacıyla bazı yardım sandıkları kurulmuş ve bu
sandıkların düzenlenmesini öngören hukuki düzenlemeler hazırlanarak yürürlüğe
konmuştur (Altan,2007:69). Ancak Osmanlı İmparatorluğu’nda sanayileşme ve
demokratikleşme alanlarında yeteri kadar gelişme sağlanamadığı için sosyal politikanın
gelişmesi açısından gerekli koşullar oluşamamıştır (Talas,1992:38).
4.2. Cumhuriyet Döneminde Sosyal Politika
Hedef:Cumhuriyetin ilanından sonraki süreçte sosyal politikanın işleyişi ile ilgili bilgi
sahibi olmak
Cumhuriyetin ilanı, Yeni Türk Devleti’nin kurulması ile birlikte, ülkenin
sanayileşerek kalkınabileceği görüşü benimsenmiş, ulusal sanayinin kurulmasına ve
korunarak geliştirilmesine yönelik çabalar başlamıştır.
Başka bir ifadeyle, Osmanlı İmparatorluğunun çöküşünü takiben kurulan
Türkiye Cumhuriyeti’nin sosyal politikasının temelleri 1920 yılında Türkiye Büyük
5

6. 6
Sakarya Üniversitesi
Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
Millet Meclisi’nin (TBMM) açılmasıyla atılmıştır. Sosyal politika kavramı
cumhuriyetin ilan edilmesiyle gelişmeye başlamıştır. Cumhuriyet kurulduktan sonra
savaştan yeni çıkmış ve iyice yoksullaşmış olan halkın yoksulluk zincirinden
çıkarılması amacıyla devletçi politikalar uygulanarak birtakım sosyal düzenlemeler
yapılmıştır (Gürel,2009:39).
Demokrasinin tam olarak yerleşemediği, çoğulcu demokrasinin benimsenmesine
karşılık tek parti sisteminin geçerli olduğu 1920-1945 yılları arasında Türkiye’de sosyal
politika uygulamalarının sınırlı bir gelişme gösterdiği görülmektedir. Ekonominin
tarımsal niteliği devam ederken, sanayileşme yönünde büyük bir gelişme
sağlanamamıştır (Tokol,2011:28). Ancak, ulusal sanayinin kurulması ve korunarak
geliştirilmesine yönelik çabalar neticesinde bu yönde izlenecek politikaların
belirlenebilmesi amacıyla 1923 yılında İzmir’de İzmir İktisat Kongresi düzenlenmiştir.
Bu kongre ile ülkenin her yöresine yayılmış olan yabancı sermayeye son verilmesi ve
bunun yerine kurulacak ulusal sanayinin geliştirilmesi için izlenecek politikalar
sorgulanmıştır. Bu çerçevede öncelikle 1927 yılında Teşvik-i Sanayi Kanunu
hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. Kanun, kurulacak sanayi kuruluşları için
girişimcilere bedelsiz arsa verilmesini, vergi ve gümrük bağışıklıkları tanınmasını,
kamusal taşıma araçlarından ayrıcalıklı olarak yararlanılmasını, devlet alımlarında yerli
malların tercih edilmesini öngören hükümler içermekteydi (Altan,2007:70).
1923 yılında İzmir İktisat Kongresi ile benimsenen görüş doğrultusunda
sanayileşmede liberal politika izlenmiş, 1932 yılından sonra devletçi politikalar
uygulanmaya başlanmıştır. Liberal politikaların uygulandığı dönemde, özel sektör eliyle
sanayileşmeyi teşvik amacıyla devlet tarafından kurumsal ve hukuki düzenlemeler
yapılmıştır. 1932 sonrasında uygulanan devletçi sanayileşme politikası, sanayileşmenin
finansmanının kamu kaynaklarından sağlanmasını, bunun yanında özel sektörün de
desteklenmesini öngörmüştür. Devlet, sanayi sektöründe gelişme sağlamak amacıyla
gerçekleştirmeyi öngördüğü yatırımların bir bölümünü plana bağlamıştır. Ve bu plan
1934-1938 yılları arasında “I. Beş Yıllık Sanayi Planı’nı” uygulamaya koymuştur. Bu
plan uyarınca çok sayıda Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT)” kurulmuştur. 1. Planın
başarılı olması üzerine 1939-1943 yılları arasında uygulanmak üzere “II. Beş Yıllık
Sanayi Planı” hazırlanmıştır ancak 2. Dünya Savaşı nedeniyle plan uygulamaya
konulamamıştır. Bu dönemin sonunda devlet yaptığı yatırımlar ve kamulaştırmalar ile
birlikte kanun koyucu devlet konumu yanında işveren devlet kimliği de kazanmıştır.
Cumhuriyet döneminde devlet müdahalesinin bireysel iş ilişkilerini düzenlemeye
yönelik olduğu ve toplu iş ilişkilerinin sürekli baskı altında tutulduğu görülmektedir
(Tokol,2011:29).

7. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
Cumhuriyet döneminde devletin çalışma yaşamına ilk müdahalesi, 1921 yılında
yürürlüğe konulan Zonguldak ve Ereğli Kömür Havzası’nda çalışan işçilere yönelik
olmuştur. Çıkarılan kanun ile Ereğli ve Zonguldak kömür madenlerinde çalışan işçilerin
çalışma koşulları yeniden düzenlenmiştir. Bu hukuki düzenlemeler günde 8 saatlik bir iş
süresini öngörmekte, yeraltı işlerinde asgari çalışma yaşı 18 olarak belirlenmekte,
zorunlu çalıştırma yasaklanmakta, asgari ücretlerin üçlü bir komisyon tarafından
belirlenmesi benimsenmekte, işçilerin konut sorunu ele alınarak, kömür işçileri ile ilgili
ilk sosyal sigorta kolları (hastalık, ihtiyarlık, iş kazası) yürürlüğe konulmaktadır.
Bu düzenlemeyi izleyen yıllarda Hafta Tatili Kanunu, Ulusal Bayram ve Genel
Tatiller Kanunu, İş Kanunu gibi işçileri doğrudan korumaya yönelik kanunlarla; Medeni
Kanun, Umumi Hıfzısıhha Kanunu ve Borçlar Kanunu gibi kanunlarla bireysel iş
ilişkileri ile ilgili düzenlemelere yer verilmiştir. Ülkemizde bireysel iş ilişkileri ilk kez
1926 yılında yürürlüğe konulan Borçlar Kanunu’nun “hizmet akdi” bölümünde yer
verilen hükümleriyle düzenlenmeye başlamıştır. Bu hükümlerin geçerliliği, halen
yürürlükte bulunan4857 sayılı İş Kanunu’nun uygulama alanı dışında bırakılan işlerde
günümüzde de sürmektedir (Altan,2007;Tokol,2011).
1929 yılında yaşanan büyük ekonomik bunalım, ABD başta olmak üzere daha
çok liberal ekonomi politikalarını izleyen sanayileşmiş ülkelerde etkili olmuştur.
Bunalım Türkiye’yi diğer bazı ülkelere göre çok fazla etkilemedi ancak ekonomik
bunalım, o döneme dek kurulduğu ve artık bozulmayacağı düşünülen dengeleri
değiştirerek, devletin ekonomik ve sosyal yaşam içindeki yerini güçlendiren politikalara
yönelinmesine yol açmıştır. Böylece devlet, ekonomik ve sosyal yaşam içinde daha
geniş ve etkin biçimde yer alarak, ekonomik ve sosyal planların düzenleyicisi, endüstri
ve sosyal güvenlik sistemlerinin taşıyıcısı haline gelmişlerdir. Bu gelişmeler, sosyal
devlet olarak adlandırılan yeni bir ilkeye de biçim vermeye başlamıştır. Böylece
devletler ekonomide devlet özel kesimin yanında yer alarak kamu işvereni niteliği
kazanıyor ve karma olarak nitelendirilen yeni bir ekonomi politikası izlenmeye
başlıyordu. 1930’lu yıllarda Türkiye’de, ulusal sanayinin özel kesimin önderliğinde
yeterince gelişip, yaygınlaşamadığı ortaya çıkmıştır. Bu durum, savaştan çıkmış, genç
insan gücünün önemli bir bölümünü savaşlarda yitirmiş bir ülke için normal bir
durumdur. Ülke ekonomik yönden güçsüz, insanların büyük çoğunluğu yoksuldu. Bu
nedenle de ulusal sanayinin kurulabilmesi için ülkede yeterli kapital ve birikimli,
deneyimli girişimci bulunmuyordu. 1929 Ekonomik Bunalımı sonrasında çeşitli
ülkelerde izlenilmeye başlanılan karma ekonomi modeli Türkiye için bir esin kaynağı
olmuştur. Böylece özel teşebbüsün yanında bizzat işveren olarak devlet dokuma,
çimento, kağıt, cam, maden, şeker gibi sanayii alanlarına girerek ülkemizde kamusal
ağırlıklı bir ekonomi politikası izlenmeye başlandı.
7

8. 8
Sakarya Üniversitesi
Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
Bu dönemde 1930 yılında yürürlüğe konulan 1580 sayılı Belediyeler
Kanunu’nda ilk kez kimsesi bulunmayanlar ile sakatlara yardım ve işyerlerinde sağlık
denetimlerinin yapılması konusunda yerel yönetimlere (belediyelere) yükümlülükler
getiren hükümlere yer verilmekteydi. 1936 tarihinde yürürlüğe giren 3008 sayılı İş
Kanunu devletin çalışma hayatına ilk geniş kapsamlı müdahalesini oluşturmuştur.
Kanun tek parti sistemle, planlı devletçi ekonomik politikanın derin izlerini taşımıştır.
Kanun ile çalışma hayatı ilk defa sistematik olarak düzenlenmiştir. Bireysel iş ilişkileri
bakımından önemli hükümler getiren kanunun uygulama alanı ise dar tutulmuştur.
İşçileri korumaya yönelik düzenlemeler söz konusu iken örgütlenmeyi engelleyici çok
sayıda düzenleme yapılmıştır (Tokol,2011:30).
Ulusal sanayinin geliştirilebilmesinde en çok vasıflı (kalifiye) işgücüne
gereksinim duyuluyordu. Bu nedenle 1930’lu yıllarda ülkemizin hemen her yöresinde
kurulan teknik okullar aracılığıyla mesleki eğitim hizmetleri verilmeye başlanmıştır.
Ayrıca 1938 yılında kabul edilen bir kanunla sanayi işyerlerine çırak, kalfa ve ustaların
mesleki bilgilerini çoğaltmak üzere kurslar açma zorunluluğu getirilmiştir.
2. Dünya Savaşı sonrası iç ve dış faktörlerin etkisi ile çok partili sisteme
geçilmiş, 1946-1950 yılları arasında liberal politika benimsenmiş ancak 1954 yılından
itibaren ekonomik nedenlerle bu politikadan uzaklaşma eğilimi başlamıştır. 1954
yılından sonra KİT’lerin sermayeleri arttırılmış, yeni KİT’ler kurulmuş, kamu
sektörünün nitel ve nicel olarak genişletilmesi yoluna gidilmiştir. Böylece devlet işveren
konumunu dönem boyunca sürdürmüştür. 1945-1960 yılları arasında siyasi ve
ekonomik yapıda ortaya çıkan gelişmeler sonucunda devlet tarafından işçileri koruyucu
kurumsal ve hukuki düzenlemeler yapılmıştır. 1945 yılında Çalışma Bakanlığı, ardından
da İş ve İşçi Bulma Kurumu kurulmuştur. Aynı yıl, İş Kazalarıyla Meslek Hastalıkları
ve Analık Sigortası Kanunu ile ülkemizde ilk kez bir sosyal sigorta koluna işlerlik
kazandırılmıştır. Sosyal Sigortalar Kurumu Kanunu yine 1945 yılında hazırlanarak
yürürlüğe konulmuştur. 1951 yılında çıkarılan bir yönetmelikle asgari ücretin
belirlenmesine ve uygulanmasına başlanmıştır.
Bu dönemde Türkiye uluslararası ilişkiler çerçevesinde Birleşmiş Milletler
Anayasası, Evrensel İnsan Hakları Bildirgesi, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi,
Uluslararası Çalışma Örgütü üyeliği gibi çeşitli antlaşmaları ve belgeleri onaylayarak bu
alanda bazı yükümlülükler de üstlenmişti. 1946 yılında Cemiyetler Kanunu
değiştirilerek sendikaların kurulup gelişebilecekleri hukuki bir ortamın yaratılması

9. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
gereksinimi de doğmuştu. 1947 yılı Türk sendikacılığının doğuşu ve gelişiminde bir
başlangıç noktası olarak kabul edilmektedir.
1950’li yıllarda sanayinin gelişimi, yeni istihdam alanları da oluşturmuştur. Bir
başka yönden, ekonominin hızla çoğalan nüfusa yeni iş olanakları yaratamaması, kamu
hizmetlerinin ülke genelinde yetersiz dağılımı, toprak düzenindeki aksaklıklar gibi
nedenlerle, kırsal kesimlerden büyük kentlere doğru ailece göçler de başlamıştı. Bu
sosyo-ekonomik olgu, kentleşen aileleri kadın-erkek tüm üyeleriyle ve özellikle
ekonomik nedenlerle çalışma yaşamında yer almak zorunda bırakmıştı. Bu koşullar
altında bağımlı statüler altında çalışanların sayıları, önceki dönemlere göre çoğalmakla
kalmamış, işgücünün demografik yapısı da değişmeye başlamıştır. Türkiye’de 19451950’li yıllar arasında hızla gelişen sosyal nitelikli politikalar, 1950li yıllarda
duraksamakla birlikte 1960lı yıllarda yeniden ivme ve etkinlik kazanmaya başlamıştır
(Altan,2007:74-75).
27 Mayıs 1960 tarihi Türkiye’de sosyal politika açısından bir dönüm noktası
oluşturmaktadır. 1961 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, diğer anayasalardan
farklı olarak insan hak ve özgürlükleri ilkesine yer vermiştir. 2. Maddesinde devletin
niteliğini “ulusal, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti” olarak belirtilmiştir. Bu
ilke doğrultusunda devlete önemli görevler yüklenmiş, Anayasanın sosyal haklarla ilgili
bölümünde son derece çağdaş haklara yer verilmiştir. Anayasa’da çalışma hakkı, zorla
çalıştırma yasağı, kadın ve çocukların çalıştırılması, dinlenme hakkı, ücrette adalet
sağlanması, sosyal güvenlik, sağlık, konut, öğretim hakkı, tarım ve çiftçinin korunması
ile ilgili düzenlemeler yapılmış, ilk defa sendika, toplu sözleşme ve grev hakkı anayasa
güvencesi altına alınmıştır. Anayasa ile sadece işçilere değil, tüm çalışanlara
sendikalaşma hakkı tanınmıştır (Tokol,2011:32).
1961 Anayasası Türkiye’ye “sosyal devlet” özelliği kazandırmıştır.Anayasanın
46. Maddesinde tüm işçiler ve işverenler için sendika kurma hakkı tanınarak, özgür
sendikacılığın temel ilkeleri benimsenmiştir. Anayasa’nın 47. Maddesi hükümleriyle
işçi sendikalarına, üyelerinin iktisadi ve sosyal durumlarını korumak ve düzeltmek
amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma ve greve gitme hakkı verilmiştir. Böylece o döneme
dek süregelen grev ve lokavt yasağı da kaldırılmıştır. 1963 yılında 274 sayılı Sendiakalr
Kanunu ve 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu ile 1965 yılında 624
sayılı Devlet Personeli Sendikalar Kanunu hükümleri, toplu iş ilişkilerinde yeni ve
hareketli bir dönemin başlamasına yol açmıştır (Altan, 2007:75). Bu doğrultuda,1967
yılında çıkarılan bir yasayla “İşçi Sigortaları Kurumu” yerini “Sosyal Sigortalar
Kurumu”na bıraktı. Yeni düzenlemeye göre iş kanununa bağlı olmak şartıaranmaksızın
tüm işçiler sosyal güvenlik hakkına sahip olmuştur. Ayrıca işçi yakınları da hastalık
9

10. 10
Sakarya Üniversitesi
Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
sigortası kapsamına alınmıştır. Bu düzenlemelerin yanı sıra 1970’lerde kendi hesabına
çalışanları kapsayan Bağ–Kur (Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar
Sosyal Sigortalar Kurumu) kurulmuş ve zamanla tarımda kendi hesabına çalışan kişileri
kapsamı dahiline alarak genişlemiştir.1971 yılında 1475 sayılı İş Kanunu yürürlüğe
girmiştir.
1960–1980 arası dönemde sanayileşmenin hız kazanması ve sol siyasetin
güçlenmesi, 1946–1960 ile 1960–1980 dönemleri arasındaki farkı belirleyen en önemli
unsurdur. Bu unsur hak temelli sosyal politika anlayışı için uygun bir zemin
oluşturabilmektedir. Ancak formel sektörde çalışanların hakları güçlenirken sosyal
güvenliğin kapsamı dışında kalanların ihtiyaçlarının giderilmesi enformel devlet
müdahalelerine ve bireysel ilişkilere bağlı kalmıştır. Bu çerçevede epey ilerleme
kaydedilse de 1980’lere kadar Türkiye’de sosyal politika alanında yoksullukla
mücadele, sosyal hizmetler, sosyal yardım alanında kayda değer bir faaliyette
bulunulmadığı görülmektedir. Dolayısıyla sosyal politika konusunda geçmişimizden
örnek alıp günümüze uyarlayabileceğimiz pek fazla uygulama mevcut değildir
diyebiliriz (Gürel,2009).
24 Ocak 1980 Kararları ile benimsenen neo-liberal politika, ardından 12 Eylül
1980 harekatı sosyal politikada yeni bir dönem başlatmıştır (Tokol,2011:33).
Türkiye’de 1980 sonrası sosyal politika önlemlerine neo–liberal ekonomi
politikası damgasını vurmuştur. Kamu kesiminin ekonomi içindeki yerini ve görevlerini
azaltıp özel sektörü ön plana çıkarma çalışmaları başladı. Öte yandan 12 Eylül 1980
askeri harekatı da sosyal politikayı büyük ölçüde etkilemiştir. 1982 Anayasası ile
özgürlükçü niteliğe sahip 1961 Anayasası’nda tanınan haklar sınırlama hedeflenmiştir.
Özetle, 1961 Anayasası işçi–işveren ilişkilerinde işçiyi öne çıkararak koruma ilkesini
benimserken 1982 Anayasası bu ilişkileri düzenleme ilkesini benimsemiştir.Bu
doğrultuda kabul edilen Sendikalar Yasası (1983), Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt
Kanunu ve Dernekler Yasası (1983), 1961 Anayasası’yla getirilen örgütlenme ve grev
hakkını sınırlamış, sosyal politikanın taraflarından olan sivil toplum kuruluşlarının da
gelişimini engellemiştir.İlgili yasaların maddelerinde zaman içerisinde bir takım
değişiklikler yapılmasına rağmen kısıtlayıcı etkileri günümüze dek uzanmaktadır
(Gürel,2009).
Diğer yandan belirtmek gerekir ki 1980’li yıllarda, yeni liberal ekonomi
politikalarının uygulanmaya konulmasıyla, özelleştirme uygulamaları işsizlik sorununun

11. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
daha da büyümesine ve kayıtdışı istihdamın giderek çoğalmasına yol açmıştır.
Ekonomik yapı ve yaşamda karşılaşılan sorunların kronikleşmesi, ekonomi
politikalarına sürekli bir güncellik kazandırırken sosyal politikaların yeterince
önemsenmemesine sebep olmuştur (Altan,2007:77).
1980’den sonra Türkiye’de sanayinin gelişmesiyle beraber, tarıma verilen
teşviklerin durması, tarımla geçinen köylülerin şehirlere göç etmesine sebep olmuş,
1980’lerin ortasında köy–kent nüfusu eşitlenmiştir.Bunun sonucunda Osmanlı’dan
itibaren bir sosyal güvence kurumu olarak görülen geniş aile kavramı çözülerek yerini
çekirdek aileye bırakmıştır. Göç edenlerin şehirlerde toplum hayatına entegre
olabilmeleri için; özellikle formel sektörde çalışmayanları da kapsayacak, istihdama
dayalı olmayan yeni bir sistem ihtiyacı doğmuştur. Yoksullukla mücadele, sosyal
yardım, adil gelir dağılımı, sosyal hizmet kollarına eğilmek amacıyla, 1986 yılında
yürürlüğe giren bir yasaile “Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik
Fonu”(SYDTF)’nu; toplumda yaygın olarak kullanılan diğer adıyla “fakir fukara fonu”
nu kurmuştur. Bu yasa ile her ilde valiliklere bağlı olmak üzere Sosyal Yardımlaşma ve
Dayanışma Vakıfları kurulmuştur. Söz konusu vakıfların amacı; yardım faaliyetleri ile
sosyal güvencesi olmayan yoksul, kimsesiz, muhtaç ve düşkün vatandaşlara yardım
etmenin yanında istihdam odaklı mesleki eğitim ve proje destekleri ile işsiz, eğitimsiz
bireylere yönelik faaliyetleriyle de devletin sosyal sorumluluklarını yerine getirmektir.
1980’lerin sonundan itibaren 1990 özellikle 2000’li yıllarda başta 1982
Anayasası olmak üzere 2821 ve 2822 sayılı Kanunlarda, iş ve sosyal güvenlik ilgili
kanunlarda ve diğer çalışma hayatını ilgilendiren kanunlarda bazı değişiklikler
yapılmıştır. 2003 tarihli 4857 sayılı iş kanunu özellikle esneklik konusunda önemli
düzenlemeler getirmiş, 1999 sonrası sosyal güvenlik sisteminde henüz tamamlanmayan
kurumsal yeniden yapılanma süreci başlatılmış, bu konuda çeşitli kanunlar çıkarılmış,
“İş ve İşçi Bulma Kurumu” yeniden yapılandırılmış, kadın ve özürlülere yönelik bazı
düzenlemeler yapılmıştır (Tokol,2011:35).
2000’li yıllarda sosyal politika alanında Türkiye’de yapılan bir başka önemli
değişiklik olarak, 2006 yılında kabul edilen 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel
Sağlık Sigortası Kanunu2008 yılında kademeli olarak uygulamaya koyulmuş, sosyal
güvenlik alanında bir reform yapılmıştır. Reformun eleştirilen yanları olmakla beraber
olumlu yönleri de mevcuttur. “Sosyal Güvenlik Reformu” adı verilen bu sistemin
getirdiği en önemli yeniliklerden bir tanesi SSK, Bağ–Kur ve Emekli Sandığı
Kurumlarını tek bir çatı altında birleştirmesidir. Böylece toplumda yaşayan her bireyin
haklarının ve yükümlülüklerinin eşitlenmesi, toplumun tamamını kapsayacak şekilde
11

12. 12
Sakarya Üniversitesi
Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
tek bir emeklilik sistemi ve tek bir genel sağlık sistemi kurulması amaçlanmıştır. Sosyal
Güvenlik sisteminin artık tek merkezden, başka bir deyişle Sosyal Güvenlik
Kurumu’ndan yönetilmesinin başka bir yararı da vatandaşlar ile ilgili gerekli verilerin
toplanabilmesi ve bu sayede doğru sosyal politikalar üretilebilmesi olarak belirtilmiştir.
Bazı alanlarda sağlanan olumlu gelişmelere karşılık Türkiye kronik hale gelen
sosyal sorunların çözümünde geçmişte sürekli, etkin ve geniş kapsamlı sosyal
politikalar üretemediğinden, 1980 sonrası ortaya çıkan ve tüm ülkeleri derinden
etkileyen başta küreselleşme olmak üzere tüm gelişmelerden olumsuz şekilde etkilenmiş
ve etkilenmektedir. Halen devletin ürettiği sosyal politikalar mali imkanların sınırlı
olması ve etkin kullanılmaması nedeniyle yetersiz kalmakta, sosyal politikaların
üretilmesinde uluslararası örgütlerin etkinliği giderek artmakta, sosyal tarafların sosyal
politikanın oluşumuna katkıları daha da azalmakta ve geleceğe yönelik kaygılar
artmaktadır (Tokol,2011:36).

13. Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
Konunun Özeti
Bir ülkede sosyal politikanın gelişiminden bahsederken o ülkenin sosyo–
ekonomikkoşullarına ve sosyal politikaların içinde geliştiği ortama değinmemek
gerçekçiolmaz. Bu nedenle Türkiye’de sosyal politikanın gelişimi birbirinden çok
farklıkoşullara sahip olan iki dönem içerisinde; Osmanlı döneminden başlayıp
Cumhuriyetdönemiyle devam edilerek değerlendirilmelidir.
Osmanlı İmparatorluğu dönemi sosyal politika anlayışına bakacak olursak,
devletin sadece içte ve dışarıda can ve mal güvenliğinden sorumlu olması, sosyal
politikaların ağırlıklı olarak vakıflar tarafından yürütülmesi sonucunu doğurmuştur. 19.
Yüzyıl ortalarına dek, ekonomik ve mesleki yaşamda esnaf örgütlerinin etkili olduğu
görülmektedir. Tanzimat döneminde sanayileşmeye başlamış olan Osmanlı
İmparatorluğunda ulusal sanayi Cumhuriyet dönemine dek önemli bir gelişme
gösterememiştir. Diğer yandan İmparatorluğun öncelikle Ereğli maden ocaklarında
çalışan işçilerin mesleki yönden korunmasını öngören politikalara pozitif hukuk
kuralları ile işlerlik kazandırdığı görülmektedir. Ayrıca sosyal güvenliğe yönelik
ihtiyaçları karşılamak amacıyla, 19. Yüzyıl sonlarında çeşitli nizamnamelerle kurulan
biriktirme ve yardım sandıklarından yararlanılmıştır.
Cumhuriyet dönemi ile birlikte sosyal nitelikli politikaların geliştiği
görülmektedir. Devlet öncelikle Zonguldak ve Ereğli maden ocaklarında çalışan
işçilerin korunmasını öngören politikalara hukuk kuralları ile işlerlik kazandırmıştır.
1929 Ekonomik bunalımı, ilk defa devlet müdahalesinin gerekliliğini ortaya çıkarmıştır.
Bunalımdan sonra Batı toplumlarınca benimsenen planlı, karma ekonomi modeli ve
dayandığı sosyal devlet anlayışı, Türkiye için bir örnek oluşturmuş, bazı hukuki
düzenlemeler böyle bir ortam içinde işlerlik kazanmıştır.
Türkiye’de sosyal nitelikli politikaların, sosyal refah devletinin gelişimine
paralel şekilde 2. Dünya Savaşı’nın ardından, kapsam ve içerik yönünden hızla
gelişmeye başladığı görülmektedir. Türkiye’de sosyal politikaların gelişimi özellikle
1960lı yıllarda hız kazanmıştır. Bu süreçte 1961 Anayasasının getirmiş olduğu
demokratik ve özgürlükçe ortamın varlığı sosyal politika üzerinde oldukça önemli bir
etki oluşturmuştur. 1970li yıllarda yaşanan siyasi ve ekonomik sorunlar, sosyal
politikalar açısından pek çok olumsuzluğa da neden olmuştur. Hemen ardından 1980li
yıllarla birlikte gelen Askeri Darbe, 1982 Anayasası ve küreselleşmenin etkisi sosyal
haklarda erime ve sosyal politikalarda gerilemeye neden olmuştur. Küreselleşmenin
ekonomi politikasını oluşturan neo liberal düşünce devletin küçülmesini ve sosyal
görevlerini sınırlandırması yaklaşımı ile hareket etmektedir. Diğer yandan Türkiye’de
ekonomik sorunların çoğalarak kronik hale gelmesi, sosyal politikaların gereken önemi
bulamaması ve gelişememesi sonucunu doğurmaktadır. Oysaki ekonomi politikalarının
başarısı, sosyal politikalarla eş zamanlı olarak yürütülmesi ile mümkün olabilecektir.
13

14. 14
Sakarya Üniversitesi
Türkiye’de Sosyal Politikanın Tarihsel Gelişimi
Değerlendirme Soruları
1- Cumhuriyet dönemi öncesi sosyal politikasını meslek örgütleri üzerinden
açıklayınız.
2- Türkiye’de sosyal politika ve sanayileşme arasındaki ilişkiyi açıklayınız.
3- Türkiye’de 1980li yıllar sosyal politikasını dönemin dinamikleri çerçevesinde
değerlendiriniz.
4- Cumhuriyetin kuruluş yılları sosyal politikasını tartışınız.
Kaynakça
Altan, Ömer Zühtü (2007), Sosyal Politika, T.C. Anadolu Üniversitesi Yayını
No:1744, Anadolu Üniversitesi, 1. Baskı, Haziran, Eskişehir
Gürel, Deniz (2009), Türkiye’de Sivil Toplum Kuruluşlarının Sosyal Politika
Üzerindeki Etkisi: İstanbul Örneği, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Güven, Sami (1995), Sosyal Politikanın Temelleri, Ezgi Kitabevi, Bursa
Özdemir, Süleyman (2004), Küreselleşme Sürecinde Refah Devleti, İstanbul
Ticaret Odası, Yayın No:2004-69, İstanbul
Talas, Cahit (1997), Toplumsal Ekonomi, İmge Kitabevi, Ankara
Talas, Cahit (1992),Türkiye’nin Açıklamalı Sosyal Politika Tarihi, Bilgi Yayınevi,
Ankara
Tokol, Ayşe ve Yusuf Alper (2011), Sosyal Politika, 1. Baskı, Dora Yayınları,
Bursa