Se ha denunciado esta presentación.
Utilizamos tu perfil de LinkedIn y tus datos de actividad para personalizar los anuncios y mostrarte publicidad más relevante. Puedes cambiar tus preferencias de publicidad en cualquier momento.
ข้อเสนอการปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือน
เพื่อการพัฒนาระบบราชการอย่างสมดุลและยั่งยืน:
กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชก...
สารบัญ
• บทนา
• บทเรียนจากต่างประเทศ
• สภาพปัญหาของไทย
• ข้อเสนอเพื่อการปฎิรูป
– หลักการ
– การสร้างกลไกเพื่อคานอานาจ
– การ...
บทนา
การจัดการความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและการบริหารนั้นเป็นเรื่อง
ถกเถียงกันทางรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์กันอย่างยาวนาน...
บทนา (ต่อ)
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 4
Political-free/professional bureaucracy Bureaucratic control
P...
บทนา (ต่อ)
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 5
Political-free/professional bureaucracy Bureaucratic control
•...
บทนา (ต่อ)
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 6
Political-free/professional bureaucracy Bureaucratic control
•...
บทนา (ต่อ)
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 7
Conventional wisdom
 ระบบราชการที่มีความเป็นวิชาชีพจะทาให้
ข้...
บทนา (ต่อ)
 Hybrid model (B. Guy Peters, Joel Aberbach, Robert Putnam, Bert Rockman,
David Ferraz, Geoffrey Shepherd)
 ส...
บทนา (ต่อ)
Politicization
Partisan
Politicization
Spoils System/
Favoritism/
Patronage System
Bureaucratic control
(Hierar...
International Best Practices
• U.K.-Constitutional Reform and Governance Act 2010
– Civil Service Commission (CSC) is inde...
International Best Practices
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 11
2014 (April)
International Best Practices
22/04/58
ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 12
http://www.ssc.govt.nz/
สรุปบทเรียนของต่างประเทศ
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 13
• บรรดาประเทศส่วนใหญ่ยอมรับว่าตาแหน่งข้าราชการป...
สรุปบทเรียนของต่างประเทศ (ต่อ)
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 14
• ในแต่ละประเทศมักจะมีการขีดวงจากัดที่ฝ่า...
สภาพปัญหาการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในระบบราชการไทย
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 15
ค่อนข้างล้าหลังเมื่...
 ไม่มีกลไกที่มีความเป็นอิสระในการคานอานาจกับฝ่ายการเมือง
– ก.พ. ไม่ใช่ Independent public body มีสถานะและรูปแบบเป็นเพียง
...
 ระบบ และ กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง
ระบบ
• ไม่ได้วางระบบผู้บริหารระดับสูงไว้เป็นการเฉพาะที่แตกต่างไปจากข้าราชการ...
ระบบ และ กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง
กระบวนการ
• กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงกระจายออกไปให้ อกพ.กระทรวง เป็น...
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 19
ประเด็นสาคัญ (Key features) ต่างประเทศ ไทย
 CSC/Commissioner (Independe...
สรุปผลการวิเคราะห์ในเชิงเปรียบเทียบ
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 20
ระบบผู้บริหารระดับสูงของไทยยังคงมีคว...
การปฏิรูป The ‘Right’ Balance
สร้าง Independent Public Body เพื่อคานอานาจ
ปรับระบบและกระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง
ลด...
ข้อเสนอ 1: หลักการ
• สร้างกลไกเพื่อให้เกิด “counter-balance”
ต้องมีกลไกที่เป็นอิสระ (Independent Public Body) ปลอดจากอิทธ...
หลักการ (ต่อ)
• วางระบบผู้บริหารระดับสูงใหม่
วางระบบผู้บริหารระดับสูง (ปลัดกระทรวงและอธิบดี) เป็นการเฉพาะ
• ออกแบบระบบให้...
ข้อเสนอ 2: การสร้างกลไกอิสระเพื่อคานอานาจ
• ยกฐานะ ก.พ. ให้เป็น Independent Public Body (โดยอาจใช้ชื่อว่า คณะกรรมการ
ข้ารา...
คณะกรรมการ
ข้าราชการพลเรือน
(ก.พ.)
คณะกรรมการพิทักษ์
ระบบคุณธรรม
(ก.พ.ค.)
สานักงานคณะกรรมการข้าราชการ
พลเรือนและพิทักษ์ระบ...
ก.ร.พ.
(ก.พ. – ก.พ.ค.)
นรม.
ครม.
ก.พ.ร.
คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน
และพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.ร.พ.)
สถานะ:
• Independent Pub...
สรรหา คัดเลือก
เงินเดือน
ค่าตอบแทน
HRM HRD
อุทธรณ์
ร้องทุกข์
คณะกรรมการดาเนินการแต่งตั้ง
ข้าราชการโดยระบบคุณธรรม
(ร่างรธน....
22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 28
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. …
มาตรา.. เพื่อประโยชน์ในการดาเนินการต...
ข้อเสนอ 3: การออกแบบระบบและกระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง
• Fixed-term contract คราวละ 5 ปี สมารถต่อได้อีก + ปรับ pay ...
Próxima SlideShare
Cargando en…5
×

ข้อเสนอการปฎิรูประบบข้าราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ

280 visualizaciones

Publicado el

Publicado en: Reclutamiento y RR. HH.
  • Sé el primero en comentar

ข้อเสนอการปฎิรูประบบข้าราชการพลเรือน กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ

  1. 1. ข้อเสนอการปฏิรูประบบข้าราชการพลเรือน เพื่อการพัฒนาระบบราชการอย่างสมดุลและยั่งยืน: กรณีการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในวงราชการ 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 1 สรุปสาระสาคัญ
  2. 2. สารบัญ • บทนา • บทเรียนจากต่างประเทศ • สภาพปัญหาของไทย • ข้อเสนอเพื่อการปฎิรูป – หลักการ – การสร้างกลไกเพื่อคานอานาจ – การออกแบบระบบและกระบวนการใหม่ 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 2
  3. 3. บทนา การจัดการความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและการบริหารนั้นเป็นเรื่อง ถกเถียงกันทางรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์กันอย่างยาวนานและยังไม่จบ  How best to balance two fundamental values? • Protected civil service (impartiality/neutral competence) vs. Democratic governance (trust/political responsiveness)  เราควรจะออกแบบระบบราชการและข้าราชการพลเรือนในแบบใดให้เหมาะสม? • Professional bureaucracy (independence/de-politicization) vs. Bureaucratic control (politicization + external mechanism) ประเด็นที่จะต้องพิจารณา • ข้าราชการประจาถูกคาดหวังจากทุกฝ่ายในสังคมค่อนข้างมาก • ข้าราชการประจามี capability เพียงพอหรือไม่ และ เราจะสามารถเชี่อมั่นไว้วางใจ ในระบบราชการและข้าราชการประจาได้เพียงใด?  ในเอกสารนี้จะ focus เฉพาะเรื่องการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงเพราะมีความสัมพันธ์ ใกล้ชิดและ vulnerable ต่อฝ่ายการเมือง 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 3
  4. 4. บทนา (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 4 Political-free/professional bureaucracy Bureaucratic control Protected civil service • ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง ป้องกันไม่ให้เกิดระบบอุปถัมภ์ (de- politicized meritocracy) • เน้นเรื่อง impartiality, neutral competence, professionalism • ต้องการเป็นอิสระจากการควบคุมหรือ แทรกแซงของฝ่ายการเมือง Democratic governance:- • ข้าราชการต้อง responsive ต่อ รัฐบาลและ accountable ต่อ รัฐบาลในการนานโยบายไปปฏิบัติ ให้บรรลุผล ภายใต้กรอบของ รัฐธรรมนูญและกฎหมาย • เน้นเรื่อง trust, political responsiveness • มีความจาเป็นที่จะต้องเข้ามาควบคุม การทางานของระบบราชการ
  5. 5. บทนา (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 5 Political-free/professional bureaucracy Bureaucratic control • ข้าราชการเป็นคนดี มีคุณธรรม ยึดมั่นใน ค่านิยมและจริยธรรม มีกฎระเบียบและวินัย สามารถควบคุมดูแลตนเองให้ปฏิบัติงานอยู่ บนพี้นฐานของความถูกต้องชอบธรรมได้ • มีมาตรฐานวิชาชีพ (professional standards) อิงกับความรู้ทางเทคนิควิชาการ มีการปลูกฝังอบรมและพัฒนา การวางระบบ ดูแลควบคุมและตรวจสอบกันเอง (peer- based review) ของบรรดาผู้ร่วมวิชาชีพ เดียวกัน (colleagues) ทาให้ข้าราชการต้อง มีความรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่และ ตัดสินใจได้อย่างถูกต้องเหมาะสม สามารถ อธิบายหรือตอบคาถามใดๆเกี่ยวกับการ ตัดสินใจและการปฏิบัติงานของตนได้ • หากปราศจากการควบคุม/ถ่วงดุลอานาจ จากฝ่ายการเมืองหรือโดยกลไกอื่นๆ ระบบ ราชการเองก็อาจจะเกิดแรงเฉื่อย ไม่มี ประสิทธิภาพ/ประสิทธิผล เล่นพรรคเล่น พวกกันเอง และ self-serving ในท้ายที่สุด • ข้าราชการประจาอาจเข้ามาครอบงาฝ่าย การเมือง เพราะมีข้อมูล ความรู้ความชานาญ ทางเทคนิคและประสบการณ์มากกว่า (Bureaucratic politics) • ข้าราชการประจาอาจมีพฤติกรรมในแบบ แสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเอง โดยเฉพาะ เมื่อมีโอกาสเปิดให้ ไม่ได้ทาเพื่อประโยชน์ สุขของประชาชนและผลประโยชน์ของ ประเทศอย่างแท้จริง (Principal-Agent / Public Choice Theory)
  6. 6. บทนา (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 6 Political-free/professional bureaucracy Bureaucratic control • นโยบายของฝ่ายการเมือง มีลักษณะแบบ ประชานิยมและเป็นภาระต่อประเทศในระยะ ยาว ไม่เหมาะสมอาจเกิดปัญหาการทุจริตเชิง นโยบาย (แสวงหาประโยชน์อันมิชอบ) ไม่ ได้มาจากความต้องการของประชาชนอย่าง แท้จริง ต้องการให้ฝ่ายข้าราชการประจาเข้า มาถ่วงดุล ขัดขวาง/ต่อต้าน หรือ counter ฝ่ายการเมือง เพื่อรักษาผลประโยชน์ของ ประเทศ • ฝ่ายข้าราชการประจาไม่ได้ตอบสนองต่อ นโยบายของฝ่ายทางการเมืองได้อย่าง เพียงพอ นโยบายของฝ่ายการเมีองมาจาก ความต้องการของประชาชนผ่าน กระบวนการเลือกตั้ง • การทางานการเมืองก็มีความยากลามากและ มีแรงกดดันมากขึ้น ฝ่ายการเมืองเองถูกเฝ้า จับตามองจากประชาชน และสี่อมวลชน มักจะเกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์และ เรียกร้องให้ฝ่ายการเมืองในตาแหน่งต้อง accountable ต่อผลงาน ทาให้ฝ่าย การเมืองเข้ามาแทรกแซงการทางานของ ฝ่ายข้าราชการประจามากขึ้น
  7. 7. บทนา (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 7 Conventional wisdom  ระบบราชการที่มีความเป็นวิชาชีพจะทาให้ ข้าราชการสามารถปฏิบัติงานของตนได้อย่างมี ประสิทธิภาพและประสิทธิผล รับผิดชอบต่อ หน้าที่อย่างตรงไปตรงมาไม่ลาเอียง มีระเบียบ วินัย สามารถใช้ดุลพินิจตัดสินใจได้อย่าง ถูกต้องเหมาะสม โดยยึดมั่นในหลักการ ค่านิยม จริยธรรม มาตรฐานทางวิชาชีพ และ ตัวบทกฎหมาย (Meritocratic, depoliticized, professional bureaucracy)  การแทรกแซงทางการเมืองจะส่งผลเสียต่อ professional civil service system ดังกล่าว เราสามารถไว้ใจในการทางาน ของระบบราชการ/ตัวข้าราชการ ได้มากน้อยเพียงไร? • Bureaucratic power • Self-serving Bureaucratic control • ฝ่ายการเมือง (Political Boss) • กลไกภายนอกอื่นๆ ยังคงมีความจาเป็น แต่จะต้องออกแบบให้เหมาะสม
  8. 8. บทนา (ต่อ)  Hybrid model (B. Guy Peters, Joel Aberbach, Robert Putnam, Bert Rockman, David Ferraz, Geoffrey Shepherd)  สามารถผสมผสานจุดแข็งระหว่าง “meritocratic and politicized system” เข้าด้วยกัน ทาให้เกิดความยืดหยุ่นทางการเมืองแต่ก็ไม่ได้ละทิ้งหลักการของระบบ คุณธรรม  มีวงจากัด เน้นเฉพาะในระดับ top position เท่านั้น ส่วนในระดับอื่นๆ ยังคงเน้น ระบบคุณธรรมอย่างเคร่งครัด  มีความเป็นไปได้และประสบความสาเร็จในหลายประเทศซึ่งแต่ละประเทศนั้นต่าง เปิดให้ฝ่ายการเมืองเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องในการแต่งตั้งข้าราชการประจาระดับสูงใน ระดับและแนวทางที่แตกต่างกันออกไปตามบริบทและวัฒนธรรมทางการเมืองของ ตน  ต้องเปลี่ยน mindset ไม่ให้ติดยึดกับmerit-trap เพียงอย่างเดียวอย่างสุดขั้ว 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 8
  9. 9. บทนา (ต่อ) Politicization Partisan Politicization Spoils System/ Favoritism/ Patronage System Bureaucratic control (Hierarchy) การแต่งตั้ง ข้าราชการระดับสูง • Merit criteria + • Political criteria Hybrid System Merit-based System Political Boss ปลัดกระทรวง อธิบดี กลไกอิสระกลั่นกรอง บุคคลเข้าสู่ตาแหน่ง ระดับสูงในวงราชการ “การส่งเสริมคนดี ให้คนดีได้ปกครองบ้านเมือง” ไม่พึงประสงค์ ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ ยังมีความจาเป็น
  10. 10. International Best Practices • U.K.-Constitutional Reform and Governance Act 2010 – Civil Service Commission (CSC) is independent of Government and the Civil Service an executive non-departmental public body It regulates recruitment to the Civil Service, providing assurancethat appointments are on merit after fair and open competition. It also helps promote the Civil Service values of Honesty, Integrity, Objectivity and Impartiality, and hears complaints under the Civil Service Code – 10 Commissioners We are appointed by Her Majesty the Queen on the recommendation of the Minister for the Civil Service. We are recruited on merit following public advertisement and a fair and open selection competition. From our different careers and interests, we bring experience of the public, private and voluntary sectors and a clear and independent perspective. – Recruitment Principle 2014 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 10 http://civilservicecommission.independent.gov.uk/
  11. 11. International Best Practices 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 11 2014 (April)
  12. 12. International Best Practices 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 12 http://www.ssc.govt.nz/
  13. 13. สรุปบทเรียนของต่างประเทศ 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 13 • บรรดาประเทศส่วนใหญ่ยอมรับว่าตาแหน่งข้าราชการประจาระดับสูง (Permanent Secretary/Chief Executive) นั้นมีความแตกต่างไปจากในระดับอื่นๆ มีลักษณะเป็นตัว เชื่อมโยง (linking pin) ระหว่างฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจาโดยทั่วไป จึงมักจะมีการวาง ระบบเป็นการเฉพาะ ไม่ว่าจะเป็นเรื่อง recruitment, fixed-term contract และ pay scale เป็นต้น รวมทั้งยังมีการเปิดให้บุคคลภายนอกสามารถเข้ามาแข่งขันได้ (external competition) อีกด้วย • ในทุกประเทศได้พยายามวางระบบถ่วงดุลและคานอานาจไว้อย่างเหมาะสมเพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่าย การเมืองมีอิสระมากจนเกินไป เช่น  อังกฤษ ออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ ได้พยายามสร้าง Civil Service Commission/Commissioner ที่มีความเป็นอิสระและยอมให้เข้ามามีบทบาทใน กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง  สหรัฐอเมริกาให้สภาคองเกรสมีอานาจในการกาหนดจานวนอัตราตาแหน่ง Political appointee (ยกเว้นในส่วนของ Whitehouse staff) รวมทั้งยังให้วุฒิสภาเป็นผู้ confirm ผู้ที่จะดารงตาแหน่งสาคัญๆ
  14. 14. สรุปบทเรียนของต่างประเทศ (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 14 • ในแต่ละประเทศมักจะมีการขีดวงจากัดที่ฝ่ายการเมืองจะสามารถเข้ามาเกี่ยวข้องในบางระดับ เท่านั้น เช่น Permanent Secretary/Chief Executive หรือ อาจจะมีการกาหนดสัดส่วน สาหรับ Career SES ไว้ เพื่อพิทักษ์รักษาระบบข้าราชการพลเรือนส่วนใหญ่ให้เป็นไปตาม หลักการ merit, open and fair completion อย่างเคร่งครัด • ระบบการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงของต่างประเทศนั้นมักจะมีการออกแบบให้สามารถรองรับ หรือตอบสนองต่อ preference ทางการเมืองได้และยังคงให้อานาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายแก่ฝ่าย การเมือง เพราะในท้ายที่สุดแล้วรัฐมนตรีหรือฝ่ายการเมืองยังต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่อรัฐสภา และประชาชนถึงความสาเร็จหรือความล้มเหลวในการบริหารราชการแผ่นดิน • อย่างไรก็ดี ประเทศส่วนใหญ่ก็ยังคงถกเถียงและแสวงหาแนวทางปรับปรุงระบบข้าราชการพล เรือนของตนให้สมบูรณ์และเหมาะสมต่อไป โดยเฉพาะบทบาทของฝ่ายการเมืองในการแต่งตั้ง ผู้บริหารระดับสูง เพื่อให้เกิด the ‘Right’ balance ระหว่าง values ของทั้งสองฝ่ายอยู่
  15. 15. สภาพปัญหาการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงในระบบราชการไทย 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 15 ค่อนข้างล้าหลังเมื่อเปรียบเทียบ กับต่างประเทศ ยังคงติดอยู่กับ ดักระบบคุณธรรมมากเกินไป ขาดกลไกอิสระในการคานอานาจ counter-balance กับฝ่ายการเมือง ระบบและกระบวนการ แต่งตั้งผู้บริหาร ระดับสูงยังไม่เหมาะสม
  16. 16.  ไม่มีกลไกที่มีความเป็นอิสระในการคานอานาจกับฝ่ายการเมือง – ก.พ. ไม่ใช่ Independent public body มีสถานะและรูปแบบเป็นเพียง “คณะกรรมการ” เช่นเดียวกันกับคณะกรรมการชุดอื่นๆ ในระบบราชการ ไทยเท่านั้น การทางานยังคงอยู่ภายใต้สายการบังคับบัญชาและกากับดูแล ของฝ่ายการเมือง ไม่ได้ถูกออกแบบมาให้มีความเป็นอิสระอย่างเพียงพอเพื่อ มีพลังในการคานอานาจกับฝ่ายการเมือง และฝ่ายข้าราชการประจาด้วยกัน – กรรมการ ก.พ. ไม่ใช่ full-time commissioner หรือองค์กรชานัญการ พิเศษที่มีบทบาทหน้าที่และ accountability อย่างชัดเจน – ก.พ. ไม่ได้มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงในการสรรหาผู้บริหารระดับสูงเพื่อ ป้อนเข้าสู่ระบบราชการ สภาพปัญหาการแต่งตั้งผู้บริหาระดับสูงในระบบราชการไทย (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 16
  17. 17.  ระบบ และ กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง ระบบ • ไม่ได้วางระบบผู้บริหารระดับสูงไว้เป็นการเฉพาะที่แตกต่างไปจากข้าราชการ ประจาในระดับอื่นๆ • life-time career/ tenure ; วาระการดารงตาแหน่ง 4+1+1; • ไม่มี fixed-term contract เพื่อให้หลักประกันความมั่นคงในตาแหน่ง • ไม่เปิดให้มีความยืดหยุ่นในการบริหารราชการแผ่นดิน • ไม่เปิดกว้างให้คนนอกเข้ามาแข่งขัน (open competition) • ไม่มีระบบการแต่งตั้งแบบพิเศษเพื่อรองรับความจาเป็นทางการเมืองหรือสถานการณ์ พิเศษ ตัวอย่างเช่น Short-term appointment (UK); Limited term/limited emergency term (USA) สภาพปัญหาการแต่งตั้งผู้บริหาระดับสูงในระบบราชการไทย (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 17
  18. 18. ระบบ และ กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง กระบวนการ • กระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงกระจายออกไปให้ อกพ.กระทรวง เป็น ผู้รับผิดชอบ ทาให้เกิดช่องโหว่และเกิดการแทรกแซงได้ง่าย • การเสนอชื่อค่อนข้างจะหลวม โดยให้เสนอรายชื่อผู้ที่สมควรได้รับการแต่งตั้ง ได้ 3 คน ไม่ใช่เสนอ ‘the best candidate’ เปิดให้ใช้ดุลพินิจได้ง่าย • หลักเกณฑ์การคัดเลือกยังคงติดกับระบบคุณธรรมเพียงอย่างเดียว • การปรับปรุงการคัดเลือกตาม ว.15/2554 ถูกชะลอไป ? สภาพปัญหาการแต่งตั้งผู้บริหาระดับสูงในระบบราชการไทย (ต่อ) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 18
  19. 19. 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 19 ประเด็นสาคัญ (Key features) ต่างประเทศ ไทย  CSC/Commissioner (Independent public body) มีความเป็นอิสระเพื่อคานอานาจฝ่ายการเมือง UK, NZ, Aus ก.พ. ไม่มีความเป็นอิสระมากพอ  Hybrid System (merit criteria and political criteria) UK, USA, NZ, Aus Merit-trap  Selection Committee (มีความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมืองและฝ่ายขรก. ประจา) UK, NZ อกพ.กระทรวงแต่งตั้ง  Recruitment process (เสนอ ‘the best candidate’ ให้ฝ่ายการเมือง) UK (ยกเว้นปลัดกท.) NZ คณะกรรมการคัดเลือก เสนอรายชื่อผู้ที่เหมาะสมได้3 คน  Open competition UK, USA, NZ, Aus ระบบปิด  Exceptions  Short-term/ Limited-term appointment UK, USA UK, USA บางกรณี ไม่มี  Political appointee  Senate confirm USA USA (PAS) ไม่มี บางกรณี  Fixed-term contract NZ, Aus ไม่มี
  20. 20. สรุปผลการวิเคราะห์ในเชิงเปรียบเทียบ 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 20 ระบบผู้บริหารระดับสูงของไทยยังคงมีความล้าหลังกว่าต่างประเทศในหลายประการ:  ไม่ได้มีการออกแบบคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ให้มีความเป็นอิสระและสามารถคาน อานาจฝ่ายการเมืองได้อย่างแท้จริง  เน้นการปกป้องระบบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไปตามระบบคุณธรรมอย่างเคร่งครัดตายตัวในทุก ระดับ (merit-trap)  กระบวนการสรรหาและคัดเลือกค่อนข้างจะเป็นระบบปิดและไม่เปิดเผยให้รับทราบในวงกว้าง  ขาดระบบการแข่งขันจากบุคคลภายนอก  มีช่องว่างให้ฝ่ายการเมืองและ/หรือฝ่ายข้าราชการประจาสามารถเข้ามาแทรกแซงได้ค่อนข้างง่ายทั้ง ในแง่ของการแต่งตั้งคณะกรรมการคัดเลือกและการเสนอรายชื่อผู้ที่เหมาะสมที่จะแต่งตั้งให้ดารง ตาแหน่ง  ครอบคลุมเฉพาะในกรณีการเลื่อนตาแหน่งของผู้ไม่เคยดารงตาแหน่งหัวหน้าส่วนราชการเท่านั้น ไม่ได้ครอบคลุมถึงกรณีการโอนย้ายข้ามกระทรวง หรือโอนย้ายให้ดารงตาแหน่งอื่นในระนาบ เดียวกัน เช่น ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีฝ่ายข้าราชการประจา  ไม่ได้มีการออกแบบระบบผู้บริหารระดับสูงให้มีความยืดหยุ่นในการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อ รองรับความจาเป็นทางการเมืองหรือกรณีพิเศษ
  21. 21. การปฏิรูป The ‘Right’ Balance สร้าง Independent Public Body เพื่อคานอานาจ ปรับระบบและกระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง ลดการใช้ดุลพินิจในการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูงของ ฝ่ายการเมืองลง เปิดให้มีช่องทางออกสาหรับฝ่ายการเมืองในการ แต่งตั้งบุคคลมาขับเคลื่อนนโยบายหรือโครงการ พิเศษได้ ในระดับหนึ่ง ถ้ามีความจาเป็น ตัวอย่างเช่น Short-term appointment (UK); Limited term/ limited emergency term appointment(USA) 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 21
  22. 22. ข้อเสนอ 1: หลักการ • สร้างกลไกเพื่อให้เกิด “counter-balance” ต้องมีกลไกที่เป็นอิสระ (Independent Public Body) ปลอดจากอิทธิพลหรือ การแทรกแซงของฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการประจาเพื่อทาหน้าที่สาคัญๆ 3 ประการ ดังต่อไปนี้  Regulatory functions (ทรัพยากรมนุษย์ในวงราชการมีคุณค่าสูงเช่นเดียวกับ ทรัพยากรธรรมชาติที่จะต้องมีองค์กรอิสระหรือRegulator ควบคุมดูแลเป็นการเฉพาะ) • กากับดูแลให้ระบบข้าราชการพลเรือนเป็นไปตามหลัก merit, fair and open competition โดยการวางกฎระเบียบ/แนวทางปฏิบัติ และติดตามผล Recruitment & selection functions • เป็นผู้รับผิดชอบดาเนินการสรรหาและคัดเลือกผู้บริหารระดับสูง โดยเสนอ the best candidate ต่อฝ่ายการเมืองเพื่อให้พิจารณาแต่งตั้งต่อไป Reviewfunctions • พิจารณาวินิจฉัยอุทรณ์ เรื่องร้องทุกข์ และเรื่องการคุ้มครองระบบคุณธรรม 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 22
  23. 23. หลักการ (ต่อ) • วางระบบผู้บริหารระดับสูงใหม่ วางระบบผู้บริหารระดับสูง (ปลัดกระทรวงและอธิบดี) เป็นการเฉพาะ • ออกแบบระบบให้มีความชัดเจนแน่นอน แต่ก็ไม่ rigid จนเกินไป ยอมให้มีความ ยืดหยุ่นหรือมีการแต่งตั้งแบบพิเศษได้ • ขีดวงจากัดที่ให้ฝ่ายการเมืองสามารถเข้ามาเกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งข้าราชการประจา ระดับสูง • ปรับปรุงกระบวนการสรรหา/แต่งตั้งข้าราชการประจาระดับสูงให้เอื้อต่อการตัดสินใจ ในขั้นสุดท้ายของฝ่ายการเมือง แต่ไม่ได้ละทิ้งหลักการของระบบคุณธรรม ในส่วนของผู้บริหารระดับต้นและระดับอื่นๆ จะต้องเน้น Merit System อย่างเคร่งครัด เพื่อป้องกันระบบอุปถัมภ์และการแทรกแซงทางการเมือง 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 23
  24. 24. ข้อเสนอ 2: การสร้างกลไกอิสระเพื่อคานอานาจ • ยกฐานะ ก.พ. ให้เป็น Independent Public Body (โดยอาจใช้ชื่อว่า คณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือนและพิทักษ์ระบบคุณธรรม: ก.ร.พ.) เพื่อถ่วงดุลอานาจกับฝ่ายการเมือง อัน จะช่วยส่งเสริม รักษา และพิทักษ์ระบบคุณธรรมในระบบข้าราชการพลเรือน – ก.ร.พ. รับผิดชอบโดยตรงในการสรรหาและคัดเลือกผู้บริหารระดับสูง เพื่อเสนอชื่อผู้ที่ เหมาะสมที่สุดให้แก่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้พิจารณาแต่งตั้ง – ฝ่ายการเมืองสามารถให้ input ได้ว่าต้องการคนที่มืคุณสมบัติอย่างไร แต่ไม่สามารถเข้า ไปเกี่ยวข้องในกระบวนการสรรหา แต่อานาจตัดสินใจขั้นสุดท้ายยังคงอยู่ที่ฝ่ายการเมือง หากไม่เห็นชอบกับการเสนอของ ก.ร.พ. ต้องชี้แจงเหตุผลให้รับทราบ – วางระบบและกระบวนการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับอื่นๆ ให้เป็นไปตามระบบ คุณธรรมอย่างเคร่งครัด • ก.ร.พ. ต้องเป็น Full-time commissioners โดยแยกเป็นสององค์คณะ – ก.พ. และ ก.พ.ค. – มีกระบวนการสรรหา ครม. เสนอชื่อให้วุฒิสภาเห็นชอบ/ถอดถอน โปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง วาระ 5 ปีได้ เพียงวาระเดียว 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 24
  25. 25. คณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) คณะกรรมการพิทักษ์ ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) สานักงานคณะกรรมการข้าราชการ พลเรือนและพิทักษ์ระบบคุณธรรม (the Office of Civil Service and Merit Systems ProtectionCommission) คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนและพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.ร.พ.) Civil Service and Merit Systems Protection Commission 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 25 • งานเชิงรุก • ป้องกัน • มองไป ข้างหน้า • งานเชิงรับ • แก้ไข ปัญหา • เยียวยา
  26. 26. ก.ร.พ. (ก.พ. – ก.พ.ค.) นรม. ครม. ก.พ.ร. คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน และพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.ร.พ.) สถานะ: • Independent Public Body อานาจหน้าที่: ก.พ. • Regulatory function • assurance(merit, fair and open competition) • Recruitment & selection function • top positions ก.พ.ค. • Review function • personnel malpractices - ส่งเสริมธรรมาภิบาล: ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมของประชาชน - ปรับปรุงโครงสร้างและอัตรากาลัง - ปรับเปลี่ยนระบบและกระบวนงาน - การบริหารทรัพยากรบุคคลในภาคราชการ* - การพัฒนาข้าราชการ* ก.พ.* ยกระดับ ปรับสถานะภาพ counter-balance 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 26
  27. 27. สรรหา คัดเลือก เงินเดือน ค่าตอบแทน HRM HRD อุทธรณ์ ร้องทุกข์ คณะกรรมการดาเนินการแต่งตั้ง ข้าราชการโดยระบบคุณธรรม (ร่างรธน. ม.207) คณะกรรมการอิสระว่าด้วย ค่าตอบแทนบุคลากรภาครัฐ* (ร่างรธน. ม.284(6)) คณะกรรมการพิทักษ์ ระบบคุณธรรม Independent Public Body Independent Public Body คณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) สานักงาน ก.พ. ทางเลือก 1. ตั้งองค์กรขึ้นใหม่ตามรธน. เป็น Independent Public Body แต่คงให้ สานักงาน ก.พ. เป็นฝ่ายเลขานุการทั้งหมด 2. ตั้งองค์กรขึ้นใหม่ตามรธน. เป็น Independent Public Body โดยแต่ละองค์กรต่างมีฝ่ายเลขานุการของตนเอง (โอนภารกิจ งานและอัตรากาลังของสานักงาน ก.พ. ในปัจจุบันออกไปรองรับองค์กรต่างๆ) 3. ตั้งองค์กรใหม่ตามรธน. โดยปรับสถานะ ก.พ. และ ก.พ.ค. ในปัจจุบัน ขึ้นไปเป็น คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนและพิทักษ์ ระบบคุณธรรม หรือ ก.ร.พ.(แทนข้อเสนอตามร่างรธน.ที่ให้จัดตั้งเฉพาะคณะกรรมการดาเนินการแต่งตั้งข้าราชการโดยระบบ คุณธรรมเพียงอย่างเดียว – UK model) สาหรับภารกิจงาน HRM/HRD ที่เหลือ ให้ไปรวมกับ ก.พ.ร.  คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการและ ข้าราชการพลเรือน (หรืออาจคงไว้เป็น ก.พ. ตามเดิม) * ยุบเลิกคณะกรรมการเงินเดือนแห่งชาติ (กงช.)
  28. 28. 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 28 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. … มาตรา.. เพื่อประโยชน์ในการดาเนินการตามหมวดนี้ ให้รัฐจัด ให้มีคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนและพิทักษ์ระบบคุณธรรม ที่มีความ เป็นอิสระ มีหน้าที่รับผิดชอบในการกากับดูแลให้ระบบข้าราชการพล เรือนเป็นไปตามระบบคุณธรรม การสรรหาข้าราชการให้ดารงตาแหน่ง ประเภทบริหารระดับสูงเพื่อเสนอแต่งตั้งต่อคณะรัฐมนตรี ตลอดจน พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์ เรื่องร้องทุกข์ และเรื่องการคุ้มครองระบบ คุณธรรม องค์ประกอบ ที่มา อานาจหน้าที่ และการดาเนินงานของ คณะกรรมการดังกล่าว ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
  29. 29. ข้อเสนอ 3: การออกแบบระบบและกระบวนการแต่งตั้งผู้บริหารระดับสูง • Fixed-term contract คราวละ 5 ปี สมารถต่อได้อีก + ปรับ pay band ใหม่ • ปรับกระบวนการแต่งตั้งในระดับปลัดกระทรวงและอธิบดี (Hybrid system) – เมื่อตาแหน่งจะว่างลงให้มีการวางเงื่อนไขต่างๆให้ชัดเจน (job requirement/qualification) โดย ก.ร.พ. จะต้องปรึกษาหารืออย่างใกล้ชิดกับรมต.เจ้ากระทรวง – แต่งตั้ง Selection Panel 3-5 คน (First Commissioner เป็นประธาน; ก.พ. 2 คน; ครม. สามารถ เสนอชื่อผู้ทรงคุณวุฒิได้ 1 คน; ที่เหลือให้ ก.ร.พ แต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเพิ่มเติม-ถ้าจาเป็น)เพื่อพิจารณา ผู้สมัครเข้ารับการแข่งขัน (candidates) – เผยแพร่ประชาสัมพันธ์ในวงกว้าง – Selection Panel เสนอ “the best” candidate ให้ ก.ร.พ เห็นชอบและเสนอต่อ นรม. เพื่อเข้า ครม ต่อไป – กรณีที่ นรม. ไม่เห็นชอบ ให้แจ้งเหตุผล เพื่อให้มีการทบทวนและเริ่มกระบวนการใหม่ • อาจเปิดให้รับจากบุคคลภายนอก(open competition) ได้ • ในกรณีจาเป็นให้มีshort-term appointment ไม่เกิน 2 ปีได้ แต่ต้องให้ ก.ร.พ. เห็นชอบก่อน บรรจุเป็น ข้าราชการวิสามัญสัดส่วนไม่เกิน 10% ของตาแหน่งบส.ทั้งหมด 22/04/58 ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ 29

×