ネットワーク中立性問題の動向：FCCによる新ルール採択の背景と今後（3/28/15）
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ネットワーク中立性問題の動向：FCCによる新ルール採択の背景と今後（3/28/15）
- 3. 規制反対側の意見 Top Republicans called the FCC's efforts to revive net-neutrality rules "a solution in search of a problem," and plan to fight any new rules. Rep. Marsha Blackburn of Tennessee will introduce legislation in the coming weeks to block what she calls the "socialistic" proposal. 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 3 http://www.nationaljournal.com/tech/republicans-will-try-to-kill-new-net-neutrality-rules-20140219 そもそもインターネットに関して政府の介入 を必要とする事態など生じていない。
- 4. ネット中立性問題の背景事情 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 4 Global IP traffic has increased more than fivefold in the past 5 years, and will increase threefold over the next 5years. Overall, IP traffic will grow at a compound annual growth rate (CAGR) of 21 percent from 2013 to 2018. • Over half of all IP traffic will originate with non-PC devices by 2018. • By 2018, wired devices will account for 39 percent of IP traffic, while Wi-Fi and mobile devices will account for 61 percent. • There will be nearly three networked devices per capita by 2018, up from nearly two networked devices per capita in 2013. • Broadband speeds will nearly triple by 2018. By 2018, global fixed broadband speeds will reach 42 Mbps, up from 16 Mbps in 2013. • 全世界のIP網の利用量は過去5年間で五倍以上に 増加しており、今後5年でさらに三倍になると見込ま れている。 • 2018年にはパソコン以外からの利用が過半を占め、 無線端末からの利用が61％になる。 • 一人当たり端末数は2013年には二台であったが、 2018年には三台に増加。 • 平均速度は16Mbpsから42Mbpsに達する。
- 5. 投資は需要増のペースには追いつかない 日本のケース 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 5 1% 10% 100% 1000% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 国内ISPのバックボーン容量の拡大率 トラフィック量の増加率 出典：情報通信データブック2012（情報通信総合研究所編 2011）および総務省報道発表 （http://www.soumu.go.jp/menu_news/s-news/01kiban04_02000042.html）より作成
- 7. インターネットが直面している問題 有限のネット資源をどのように「効率的に」かつ「公平に」利用するか？ ◦ 生産要素は効率的に配置・活用されているのか？ ◦ 利用者間，用途間の公平性は担保されているのか？ 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 7 一見すると単純な「混雑問題」 1. インターネットが多数のプロバイダの共同作業によって提供されているため、供給主体間のインタラクション を考慮する必要があること 2. 提供されている通信品質がベストエフォート型であるため、競争が不十分な場合、供給者側に品質基準未 達によるペナルティが生まれないこと • ネットワーク設備の構築においては費用関数の劣加法性が発生する懸念がある。 3. 通信サービスの実効品質に関する情報が十分に利用可能ではなく、かつ一般ユーザーにとり理解が困難
- 9. 米国で火を噴いている三つの理由 1. 規制緩和の伸展でFCCが有力なネットワーク事業者（兼ISP）への規制権限をほぼ喪失した。 ◦ 情報サービス提供に関する構造分離要件の廃止（第三次コンピュータ裁定 1986年） ◦ ブロードバンド提供に係るアンバンドリング義務の廃止（2003年） ◦ ブロードバンドサービスの「情報サービス」化（2005年） 2. 規制緩和の結果として市場の寡占化が伸展し、稀少なネットワーク資源の配分をめぐる非効率性が 懸念される状況に至った。 3. ネットワークの利用者であったコンテンツ・アプリケーション事業者の中から大企業が生まれ、政策決 定に対して大きな影響力を振るえるようになった。 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 9
- 10. 日米のブロードバンドエコシステムと市場シェア 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 10 アクセス回線 卸売り業者 プロバイダ （ISP） サービス ベースの 競争事業者 設備ベースの 競争事業者NTT東西 既存事業者が提供するネットワーク設備に対するアクセス ISP 電気通信会社 サービス ベースの 競争事業者 ISP ケーブルテレビ 会社 ISP 米国日本 物理的な ネットワーク設備 ブロードバンド アクセス回線 インターネット 接続サービス 78.6% 49.1% 29.1% 13.5% 5.8% 3.8% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Estimated market share NTT group Power company Cables Other telcos Municipalities Others BB access line wholesale market BB access market BB ISP market NTT Group Powercos Other telcos Cablecos Others Municipalities Estimated market share in Japan Source: Created on the basis of MIC (2008), FCC (2008a, 2008b), and Noam (2009) Note 1: ISP shares in the US are based on revenues in 2006 (Noam, 2009), which include satellite Internet; the shares in other markets are based on the FCC’s line count and include fixed lines only. 43.6% 36.7% 36.3% 53.9% 53.9% 44.2% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Estimated market share RBOC Cables Others Estimated market share in the US RBOCs Cablecos Others 物理的な ネットワーク設備 ブロードバンド アクセス回線 インターネット 接続サービス
- 11. ブッシュ共和党政権下のFCC 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 11 Chairman of FCC Major Events at FCC and related incidents Michael Powell March 14, 2002 Cable Modem Order February 20, 2003 Triennial Review February 8, 2004 Powell Speech at Silicon Flatiron Symposium “Preserving Internet Freedom; Guiding Principles for the Industry” Kevin J. Martin June 27, 2005 NCTA v. Brand X @ US Supreme Court March 3, 2005 Settlement with Madison River Communications August 5, 2005 Internet Policy Statement August 5, 2005 Wireline Broadband Order November 17, 2005 Announcement of approval concerning SBC/AT&T and Verizon/MCI mergers November 3, 2006 Broadband over Power Line Order March 26, 2007 Announcement of approval concerning AT&T/Bell merger April 14, 2007 NOI: In the matter of Broadband Industry Practices April 14, 2007 47 CFR 27.16 - Network access requirements for Block C in the 746-757 and 776-787 MHz bands April 22, 2007 Wireless Broadband Order August 1, 2008 Comcast Decision
- 12. オバマ民主党政権下のFCC 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 12 Chairman of FCC Major Events at FCC and related incidents Michael J. Copps (acting) January 28, 2009 American Recovery and Reinvestment Act of 2009 Julius Genachowski July 1, 2009 NOFA (notice of funds availability) for ARRA programs (BIP and BTOP) October 22, 2009 NPRM: In the Matter of Preserving the Open Internet Broadband Industry Practices March 16, 2010 Connecting America: The National Broadband Plan April 6, 2010 Comcast v. FCC @ D.C. Circuit Court May 6, 2010 A proposal of “The Third Way” June 17, 2010 NOI: IN the Matter of Framework for Broadband Internet Access August 9, 2010 A proposal from Verizon and Google December 21, 2010 The FCC 2010 Open Internet Order January 28, 2011 Announcement of approval concerning Comcast/NBC Universal merger Tom Wheeler January 14, 2014 Verizon v. FCC @ D.C. Circuit Court May 30, 2014 A public notice to refresh the record in NOI (June 17, 2010) May 15, 2014 NPRM: In the Matter of Protecting and Promoting the Open Internet November 10, 2014 Statement of President Obama February 26, 2015 Reclassification to Title II and preempt state laws
- 13. インターネットの自由（Preserving Internet Freedom） 2004年2月，コロラド大学Silicon Flatirons Centerが開催したシンポジウムにおいて、Michael Powell委員長 は「Preserving Internet Freedom; Guiding Principles for the Industry」と題された演説で、以下の4つの「イ ンターネットの自由」を提唱。 1. コンテンツに対するアクセスの自由（Freedom to Access Content） 2. アプリケーション利用の自由（Freedom to Use Applications） 3. 個人端末を接続する自由（Freedom to Attach Personal Devices） 4. 契約情報を入手する自由（Freedom to Obtain Service Plan Information） 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 13
- 14. インターネット政策声明（Internet Policy Statement） 2005年8月、「ブロードバンド普及を促進し，公共インターネットの開放性と相互接続性を維 持・促進するため」の次に掲げる4原則 を採択 1. 消費者は自らが選択する合法的コンテンツにアクセスする権利を有する． 2. 消費者は法の執行の要請に服しつつ，自らが選択するアプリケーションや サービスを利用する権利を有する． 3. 消費者はネットワークに損傷を与えないのであれば，自らが選択する合法 的端末装置を接続する権利を有する． 4. 消費者はネットワーク事業者，アプリケーションサービス事象者，コンテンツ 事業者の間の競争を享受する権利を有する． 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 14
- 15. コムキャストに対する命令（2008/8/1） FCCは2008年末までに現行の差別的ネットワーク管理をとりやめて 「プロトコル差別を行わないネットワーク管理」を採用し、30日以内に 以下の3項目を達成することを命じた。 1. 現行のネットワーク管理方法をFCCに開示 2. 新管理方法への移行プロセスを示す遵守計画の提出 3. 新たなネットワーク管理方法を顧客とFCCに開示 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 15 Comcast社は，2008年9月19日、要求資料をFCC提出し、P2Pの差別的取 扱いに関するComcast事件は一応の終結 一方で，インターネット政策声明自体には法的強制力がないことを指摘し、 2008年9月4日、本命令の効力についてコロンビア特別区巡回控訴裁判 所に提訴
- 16. Comcast vs. FCC連邦控訴審判決（2010/4/6） FCCは先のインターネット政策声明および通信法の諸 条文を根拠として、通信法第4条i項の付帯的管轄権 の行使として当該命令の有効性を主張したが、裁判 所は、付帯的管轄権を発動できるための法的権限を FCCに与えた具体的条項が十分に論証されていない ことを理由に、2010年4月6日、命令の有効性を否定。 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 16 2010年5月6日，ブロー ドバンドサービスをFCC の規制権限がより明確 な「電気通信サービス」 （通信法第Ⅱ編）に再 分類し，規制の運用に おいてはその大部分 の適用を差し控えると いう「第三の道」構想を 新たに提案。
- 17. 2010年オープンインターネット命令（2010/12/21） 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 17 固定ブロードバンド接続サービス fixed broadband Internet access service 移動ブロードバンド接続サービス mobile broadband Internet access service サービスの定義 主に固定位置に存在する利用者に対して移動しな い機器を用いたサービス提供．固定無線ブロードバ ンドや固定衛星ブロードバンドサービスを含む． 主としてモバイル機器を用いたサービス提供．ス マートフォンを用いたサービスを含む． 開示義務 Transparency サービス提供事業者は，消費者が十分な情報の下でサービスの選択ができ，さらに端末事業者がイン ターネット機器を開発・販売・保守できるよう，ネットワーク管理方法や実効品質，取引条件に係る情報を 開示しなくてはならない． 接続義務 Anti blocking サービス提供事業者は，合理的ネットワーク管理の 名の下に，適法なコンテンツ，アプリケーション， サービスの利用，あるいはネットワークに障害を及 ぼさない端末の接続を拒否してはならない． サービス提供事業者は，合理的ネットワーク管理 の名の下に，適法なウェヴサイトへのアクセスを拒 否してはならない．また，同様に，自身の音声・ビ デオサービスと競合するアプリケーションの利用を 拒否してはならない． 公平義務 Anti discrimination サービス提供事業者は，適法なネットワークトラ フィックの伝送について不当な差別を行ってはなら ない．合理的ネットワークの管理は不当な差別には 該当しない． 規定なし． （ただし，このことが一般的なオープンインターネッ ト原則に反して行為を認容するものではないこと は別途明記．）
- 18. Verizon vs. FCC連邦控訴審判決（2014/1/14） 2010年命令がFCCの権限内のものか否かを検討 ◦ 1996年電気通信法706条に基づくFCCの権限は認定。 ◦ オープンインターネット命令のうち、公平義務と接続義務に ついてはコモンキャリア規制に該当するとして有効性を否定。 ◦ 開示義務の有効性を否定せず。 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 18 Comcast判決後の状況を基準として判断すると、1996年電気通信法706条を権限行使の根拠とするFCC のロジックを否定しなかった今回の判決は、FCCにとって待望の結果。 FCCが議会の立法的措置を待つまでもなく、既存の通信法の規制のみに基づいてブロードバンド事 業に規制権限を及ぼせることを明らかにしたことは、党派対立で機能不全に陥る政治状況の下、 安定的かつ継続的に政策執行できる基礎を得たことになる。
- 19. 2010年命令を一部否定した論拠 2005年に「情報サービス」として定義したブロードバンドアクセスサービスについて、あたかも「電気通信 サービス」であるかのような規制をかけることは認められない。 ◦ プロバイダは、エンドユーザーに対するサービス提供を行っているのみならず、コンテンツ・アプリ事業 者に対してもサービスを提供しており、edge providers’ ‘carriers’としての側面を持っている。 ◦ そのため、接続義務および公平義務は、プロバイダに対しコンテンツ・アプリ事業者に対するコモン キャリア義務の提供を求めるものと判断 ◦ 控訴審ではプロバイダ側にコンテンツ・アプリ事業者との条件交渉の余地がないことを問題視 ◦ 通信法第二編に規定する「電気通信サービス」ではなく、第一編に規定する「情報サービス」に該当す るとFCC自身が判断したブロードバンドアクセスに対して、第二編に該当するコモンキャリア規制をかけ ることは認められない。 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 19
- 20. 判決後の展開 FCCは、2014年5月15日に旧規則から更に規制の縮小を提案。 ◦ 「固定ブロードバンドプロバイダは、ビジネス上の観点から合理的だと判断できないような行為を行っ てはならない。」 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 20 Proposed rules § 8.7 No Commercially Unreasonable Practices. A person engaged in the provision of fixed broadband Internet access service, insofar as such person is so engaged, shall not engage in commercially unreasonable practices. Reasonable network management shall not constitute a commercially unreasonable practice. (NPRM [May 2014]) Fast Laneを容認するものとし て世論の大反対を引き起こす。 ウィーラー委員長は、昨夏には方針を180度転換、ルール強化 の方向に動き出した。
- 23. 新オープンインターネット命令の採択（2015/2/26） 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 23 http://www.newsweek.com/fcc-passes-new-rules-net-neutrality-and-municipal-broadband-309715 Bright Line Rules ◦ No blocking ◦ No throttling ◦ No paid prioritization No-unreasonable/disadvantageous standard Transparency rule ◦ The existing transparency rule ◦ Enhancing the transparency rule ◦ Safe harbor for form of disclosure to consumers Subject to reasonable network management
- 24. 新オープンインターネット命令の概要 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 24 三つのルール （Bright Line Rules） • 接続拒否の禁止（No Blocking） • 接続品質低減の禁止（No Throttling） • 有償優遇禁止（No Paid Prioritization） 合理的でない関与/劣化の禁止 （No-Unreasonable Interference/Disadvantage Standard） 個々の事象がオープンインターネット原則に即しているか 否かの判断基準を明示 透明性確保 （Transparency Requirements） 2010年ルールを上回る基準を設定（但し、小規模事業者 には義務を一部免除） 合理的なネットワーク管理の許容 （Reasonable Network Management） 技術的な観点からの管理のみを許容。メディアに応じた バリエーションはOK 代替的サービスに対する情報開示 （Broad Protection） いわゆるspecialized serviceに関する情報開示を義務付け ISP相互接続に対する監督 （New Authority to Address Concerns） ISPの相互接続が正当・合理的であることを確保するため に介入することを宣言 ブロードバンドを通信サービス化 （Reclassification） 命令根拠を通信法第二編、第三編および706条に設定し、 第二編の規制の大部分を差控え 苦情申し立て手続き オンブズマンを新たに設置して対応を強化 出典：http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2015/db0226/DOC-332260A1.pdfより作成
- 25. 既存の特別取扱いは個別判断により対応 Sponsored data plan, or zero-rating ◦ メリットとデメリットを認識しつつ、「合理的でない関与/劣化の禁止」の基準にそって個別判断 ◦ On the one hand, evidence in the record suggests that these business models may in some instances provide benefits to consumers, with particular reference to their use in the provision of mobile services. ◦ On the other hand, some commenters strongly oppose sponsored data plans, arguing that “the power to exempt selective services from data caps seriously distorts competition, favors companies with the deepest pockets, and prevents consumers from exercising control over what they are able to access on the Internet,” again with specific reference to mobile services. Data allowance, or data cap, and usage-based pricing plan ◦ メリットとデメリットを認識しつつ、「合理的でない関与/劣化の禁止」の基準にそって個別判断 ◦ Usage allowances may benefit consumers by offering them more choices over a greater range of service options, and, for mobile broadband networks, such plans are the industry norm today, in part reflecting the different capacity issues on mobile networks. Conversely, some commenters have expressed concern that such practices can potentially be used by broadband providers to disadvantage competing over-the-top providers. 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 25
- 26. 残された懸念 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 26 • 訴訟や対抗的立法行為でさらに数年間を 空費する懸念 • 本命令が訴訟で覆されるという懸念 • Fast Lane禁止が将来サービス展開を制約 することに対する懸念 • 州による新たな課税への懸念 • 苦情申告手続きが最終的に価格規制をも たらす懸念 • ISP間接続に対する規制強化の懸念 • 個別審査におけるFCCの権限濫用の懸念 • 議会（および新政権）による介入の懸念 • 次期FCCによる卓袱台返しの懸念 三つのルール （Bright Line Rules） 合理的でない関与/劣化の禁止 （No-Unreasonable Interference/Disadvantage Standard） 透明性確保 （Transparency Requirements） 合理的なネットワーク管理の許容 （Reasonable Network Management） 代替的サービスに対する情報開示 （Broad Protection） ISP相互接続に対する監督 （New Authority to Address Concerns） ブロードバンドを通信サービス化 （Reclassification） 苦情申し立て手続き
- 28. 連邦議会の対応 Upton (R-Mich）による中立性法案の準備 ◦ Upton has pressed for bipartisan legislation codifying net neutrality protections while limiting FCC authority, Warden(R-Ore)の法案 ◦ Walden's draft legislation, circulated in January to codify net neutrality rules and limit FCC authority. Googlatte (R-Va)によるCongressional Review Actの活用 ◦ whereas Goodlatte said, along with many of his Judiciary colleagues, that he wants a Congressional Review Act (CRA) resolu-tion striking down the net neutrality rules and possibly legislation codifying an antitrust enforcement approach (see 1502260051). FCCの予算面で首を絞めようというアプローチもあり 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 28
- 29. とりあえずの感想 ◦ 中立性ルールは本来は市場ダイナミズムを通じて解決されるべき資源配分問題を政府介入によって 実現しようとする試み。 ◦ そのため、本来であれば謙抑的に介入が行われることが望ましい。 ◦ 現在、米国で追及されているネットワーク中立性は、一定の中立性基準を採用するように政府の積極 的関与を求めるもの。 ◦ ネットワーク中立性論者は、「アプリケーション間の公平な競争が確保されている状況」を将来にわ たって維持していくため、政府が積極的な役割を果たすべきであると主張。社会経済活動における インターネットの役割が強まりつつある今日、一部プロバイダによるネット支配を許すべきではないと 説明される場合もある。 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 29 競争中立性や技術中立性がプレイヤー間の自由な競争に資源配分の帰結を委ねるために政府の意思決 定を制約することを志向したものであったのに対し、ネットワーク中立性が大きくその性質を異にする点。
- 30. 「中立的なネットワーク」によって失われるかもしれないもの 特定利用者向けの高品質サービスの提供が規制されることで、①弱小ベンチャーにとって、資金力を有 する既存ネット事業者への競争機会が喪失され、②高品質な回線確保を前提とするサービスが広く安価 に普及する途が閉ざされる。 zero-price ruleは、設備投資負担をネットワーク事業者のみに転嫁することでコンテンツ事業者を実質的 に補助している仕組みであり、低所得者層に最低限のネット環境を与える手段としてzero ratingは明らか に有効であるが、 「合理的でない関与/劣化の禁止」基準だとその妥当性が制限される恐れがある。 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 30
- 32. わが国ブロードバンド産業へのインパクト あくまで米国通信法に基づく規制であり、日本への直接的な影響は考えられない。 ただし、インターネット業界の巨大プレイヤーを有する米国でのルール形成はインターネットのグ ローバルスタンダードとして大きな影響を有する。 米国以外のインフラ事業者は二面市場メカニズムを活用した資金調達の道を閉ざされる結果、 高品質なネットワーク展開に資金面からの制約が生じることが懸念される。 モバイルBBと固定BBの融合が進み、アクセス市場の寡占化が予見されるわが国のブロードバン ド市場において、プロバイダによるOTT事業者選別の可能性を指摘し、同様のルールが外圧とし て要請されるかも……..？？ 大容量の伝送帯域の確保を前提としたわが国の高品質映像伝送サービス（８Kテレビ、１６Kテレ ビ？）のOTTによる展開への影響があるかも 3/28/2015 TOSHIYA_JITSUZUMI＠日本情報経営学会関東支部研究会 32