La lunga storia per l'introduzione di un FOIA in Italia

1. raffaele fiengo
La lunga strada da Padova
per l’introduzione in Italia
di un Freedom Of Information Act
Penso che questa raccolta sia il luogo più giusto dove conser-vare
il percorso di una ricerca coltivata e alimentata nell’Universi-tà
di Padova. E anche dove raccogliere gli strumenti utilizzabili sul
campo (da giornalisti, cittadini, associazioni) per chiedere e otte-nere
l’accesso alle informazioni nella disponibilità di ogni organi-smo
pubblico allo stato delle norme.
Negli ultimi anni ho sempre più identificato una delle cause del
cosiddetto declino italiano nella mancanza di un istituto di traspa-renza
pubblica, che invece è ben presente, in forme diverse, in
tutti i paesi occidentali: il Freedom of Information Act.
La legge americana firmata dal presidente Lyndon Johnson il 4
luglio 1966 (foia) è di solito presa come modello per descrivere
un assetto dove ogni membro della comunità, anche se non citta-dino,
possa accedere – senza dover motivare la propria domanda
– a tutte le informazioni, i documenti, gli atti che si producono
nella pubblica amministrazione, a qualsiasi livello. Si pagano solo
le fotocopie; università e giornalisti nemmeno quelle. L’ampiezza
di questo diritto, riconosciuto in più di ottanta stati democratici,
va dalle questioni più delicate a quelle più futili.
Nel famoso scandalo delle torture praticate nel carcere di Abu
Ghraib, venuto alla luce nell’aprile del 2004, divennero pubbliche
tutte le comunicazioni interne, comprese le email, con le quali i
comandi militari interpretarono i regolamenti sui modi da usare
negli interrogatori degli arrestati come possibili o presunti terrori-sti
in Iraq. Questo fu possibile per una istanza foia presentata
dall’American Civil Liberties Union (aclu) che permise a Barack
Obama di pubblicare trentamila documenti su Iraq, Afghanistan e
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2. da venezia al mondo intero
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lavoro amministrativo. L’“accessibilità totale” introdotta nella nor-mativa
italiana vigente (Legge 15/2009; 150/2009; 183/2010) è una
mera affermazione di principio, non in grado di vincolare la pub-blica
amministrazione. L’anomalia italiana è stata denunciata da
diverse parti senza successo. In particolare, la Scuola superiore
della pubblica amministrazione ha cercato di sollecitare gli appa-rati
a colmare il vuoto. Nel 2009 ha pubblicato una bella ricerca
su «diritto di accesso e trasparenza» coordinata dalla storica Elena
Aga Rossi (che sarà presidente della «Iniziativa per il foia») e
dalla professoressa Mariella Guercio 1. Alcuni giornalisti, dopo espe-rienze
dirette nel mondo anglosassone, hanno scritto articoli e libri
su questo clamoroso vuoto nella democrazia italiana. Ma nulla si è
mosso. Troppo forti le resistenze, anche passive, nelle roccaforti
che proteggono lo spirito del segreto, del riserbo e della discrezio-nalità
nell’esercizio dei poteri amministrativi. Su tutti il Consiglio
di Stato, che ha sempre accompagnato nell’interpretazione le aper-ture
alla trasparenza con i limiti voluti fin dalla nascita della famo-sa
legge n. 241 del 1990. Questa carenza ha condizionato e devia-to,
insieme con altri fattori, la stessa funzione giornalistica.
Un nostro studente dell’anno accademico 2008/2009 si è appas-sionato
al tema, è andato in America per un’indagine sul campo
mantenendosi lì come cameriere. È tornato dicendomi: «Professore,
se non introduciamo un Freedom of Information Act in Italia qui
la democrazia muore». Ha scritto una buona tesi: “Freedom of
Information Act” (foia), l’accesso ai documenti del governo federale
statunitense alla portata di tutti. Si chiama Fabio Friso, e dopo la
laurea ha trovato un lavoro in Australia. Ora è in Perù. Prima di
partire è venuto a Urbino dove, come direttore 2008-2009 della
scuola di giornalismo, ho chiesto al professor Mario Tedeschini
Lalli di coordinare i trenta allievi ora giornalisti in una inchiesta
sul foia («Documenti aperti a tutti anche in Italia come in usa»),
rintracciabile sul sito della Scuola alla voce «Libertà di conoscere».
Nell’autunno del 2010, una studentessa allora di ventidue anni,
Martina Forciniti, ha ripreso la questione da una diversa angola-zione.
In materia di ambiente, esiste una Convenzione di Aarhus, del
1998, ratificata dall’Italia, che prevede l’accessibilità degli atti pub-blici
vicino ai criteri del foia. La possibilità di avere tutti i docu-menti,
i pareri, i progetti e quanto prodotto da un Comune per
aprire una discarica, per fronteggiare un inquinamento, è pratica-mente
ignorata dai giornalisti e anche dagli ambientalisti 2.
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Guantanamo. Si comprese così come e perché i militari si sentiro-no
autorizzati a praticare anche il waterboarding, una vera e propria
tortura.
È un esempio chiaro di come la trasparenza totale possa per-mettere
a un Paese di affrontare anche le questioni più spinose.
Sapere con esattezza come si sono prodotte le scelte dell’ammini-strazione
militare aiuta a correggere eventuali errori, pur in pre-senza
di un sentimento dell’opinione pubblica che (negli Stati Uniti
del dopo 11 settembre) antepone la sicurezza a ogni altro valore.
Per questo, nel gennaio 2010, insieme con Vittorio Roidi, do-cente
di Etica del giornalismo, presidente della Federazione nazio-nale
della stampa dal 1992 al 1996, abbiamo fatto tradurre tutta
la documentazione che Barack Obama rese pubblica in base a una
richiesta foia.
Il dossier si può leggere sul sito www.lsdi.it (Liberta di Stampa
e Diritti di Informazione) e sul sito www.giornalismoedemocrazia.it.
Un caso recente, invece, di carattere “leggero”, riguarda la bir-ra
della Casa Bianca, prodotta per gli ospiti del Presidente con una
ricetta mantenuta rigorosamente segreta. Obama, per una richiesta
foia, fu costretto a pubblicare integralmente ingredienti e dosi.
In verità il principio della trasparenza totale degli atti pubblici
non nasce negli Stati Uniti, ma in Europa. A Siena, nel Quattrocento,
i funzionari pubblici avevano l’obbligo tassativo di fornire a richie-sta
dei cittadini ogni atto, pena multe pesantissime. E nel Nord
Europa risale almeno al Settecento la regola per cui il borgomastro
metteva a disposizione dei cittadini una stanza con tutte le carte
di qualsiasi opera pubblica, comprese le ricevute di pagamento dei
carretti che avevano portato le pietre per costruire una strada.
Oggi, in Italia, nonostante solenni affermazioni di principio sulla
trasparenza portate anche nelle norme, un macigno schiaccia questo
diritto: per chiedere le informazioni e le carte bisogna avere «un
interesse legittimo diretto, attuale e concreto». E tuttora è esclusa
esplicitamente la possibilità di utilizzare l’accesso agli atti come
mezzo di controllo delle attività della pubblica amministrazione.
Quello che è esplicitamente negato dalla legge italiana, in altre
parole, costituisce la ragion d’essere della disciplina in vigore in
gran parte dei paesi occidentali.
Il principio del Freedom of information obbliga la pubblica
amministrazione a rendere pubblici i propri atti e rende possibile
a tutti i cittadini di chiedere conto delle scelte e dei risultati del

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strativi, in conformità con il diritto europeo, compete a chiunque
li richieda indipendentemente dai motivi e/o dalle intenzioni per
cui li voglia conoscere (il principio del foia per cui gli atti delle
amministrazioni sono naturalmente pubblici). In particolare è eli-minato
il fatto che la norma vigente consente l’accesso agli atti
pubblici unicamente a coloro che hanno un interesse diretto, le-gittimo
e già giuridicamente tutelato.
Al fine di realizzare un diritto fondamentale in funzione della
collettività generale, la proposta abroga l’impossibilità di accedere
agli atti pubblici al fine di esercitare un controllo dell’operato
delle pubbliche amministrazioni (comma 3, art. 24). Si intendono
così eliminare la necessità della motivazione della domanda di
accesso (può valere anche la semplice curiosità) e il pagamento di
tasse e balzelli (salvi gli oneri per la mera riproduzione della carta
o del file).
Si vogliono inoltre portare regole di trasparenza cogenti ed
efficaci in tutti i settori (pubblicità preventiva), soprattutto in re-lazione
alle attività afferenti il territorio (urbanistica, ambiente).
sotto questa spinta, Mario Monti e il suo governo hanno mos-so
qualcosa, ma in modo contraddittorio. Nel decreto sulla cresci-ta
di Corrado Passera c’è un segnale: l’obbligo della pubblicazione
prima di poter incassare i soldi in ogni spesa oltre una certa cifra.
Uno scontro sotterraneo con il ministero della Funzione Pubblica
(Patroni Griffi) ha portato in pochi mesi alla cancellazione della
norma. Poco prima di morire, come suo ultimo atto, il governo
Monti ha partorito un Decreto sulla trasparenza che ha cercato di
far passare come il foia italiano. È stato pubblicato il 14 marzo
2013, ma fino a quel momento era, data la materia, paradossalmente
“segreto”. Per un momento ci hanno creduto solo i grandi media.
«Una bufala», ha commentato su lsdi Andrea Fama, coordina-tore
dell’«Iniziativa»: «Come hanno preso i media questa falsa
notizia? L’hanno copiata e incollata. Almeno le testate giornalisti-che
più in vista, infatti, hanno rilanciato pedissequamente il comu-nicato
della Presidenza del Consiglio, con buona pace per l’appro-fondimento
critico, il fact checking o eventuali rettifiche».
In verità, all’articolo 1, un problema in teoria lo risolve:
La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni
concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni,
allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle
funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche.
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Forciniti, per molti mesi a Rosarno, in Calabria, ha lavorato a
una tesi sul campo proprio attorno a una discarica contestata dai
cittadini. Ha chiesto al sindaco, in nome della legge, le carte. Alla
fine le ha avute, sia pure accompagnate da un discorsetto intimi-datorio
3.
L’attenzione verso la trasparenza cresceva insieme con le notizie,
che ogni giorno uscivano sui giornali a proposito di usi e abusi
della politica e dei politici. Ogni caso dimostrava che i cittadini
non sapevano nulla di quanto accadeva nell’area del pubblico.
Nessuno immaginava che i partiti si trattenevano enormi somme
del finanziamento pubblico anche quando non le avevano spese.
Con il giornalista Pino Rea e gli altri di lsdi abbiamo dato
spazio a una questione fino a quel momento limitata agli speciali-sti.
Giancarlo Tartaglia, direttore della fnsi, ha fatto tradurre la
legge americana 4 e poi una guida a quella inglese. Quando ho
proposto a Roberto Natale, l’allora presidente, di mettere la do-manda
di un foia italiano tra le priorità per aiutare il giornalismo
italiano annaspante nella crisi, l’ho trovato convinto. Così, nella
primavera del 2012 abbiamo riunito nella sede fnsi giornalisti,
studiosi e operatori della pubblica amministrazione, costituzionali-sti,
pionieri dell’open government, professori universitari, parlamen-tari.
Il 10 e il 30 aprile 2012 ha preso corpo l’«Iniziativa per l’intro-duzione
in Italia di un Freedom of Information Act». Ottanta pro-motori
e decine di associazioni. Tutti insieme sotto l’idea «The
right to know» 5.
Il 29 maggio 2012 avviene la presentazione con conferenza
stampa alla Camera, e nasce il sito www.foia.it, che ha 1941 ade-sioni,
un buon gruppo di pressione qualificato.
Nella i Giornata della Trasparenza -– indetta il 19 settembre
2012 presso la sede della fnsi a Roma dalla «Iniziativa per l’ado-zione
di un Freedom of Information Act (foia) anche in Italia» – è
nata una proposta formale.
Il testo 6 è emerso, sulla base di un modello dell’avvocato dello
Stato Giuseppe Fiengo, da un confronto con costituzionalisti (Enzo
Cheli, Valerio Onida e Stefano Passigli), esperti della pubblica
amministrazione, tecnici ministeriali, rappresentanti delle istituzio-ni
giornalistiche e di gruppi e associazioni che fanno capo alla
«Iniziativa per un foia in Italia».
Le proposte di modifica della legge 241/90 sanciscono l’intro-duzione
del principio secondo il quale l’accesso agli atti ammini-

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la lunga strada da padova per l’introduzione in italia di un freedom
di smaltimento rifiuti della discarica di ...., situata in.....
• documenti contenenti informazioni sulle sostanze trattate e smaltite dall’impianto
di discarica di .....
• documenti contenenti informazioni che comprovino la non pericolosità e nocività
dell’impianto di ... per l’ambiente e la salute dei cittadini.
La richiesta è fondata sulla diretta applicazione, negli Stati membri dell’Unione eu-ropea,
della Convenzione di Aahrus del 25 giugno 1998 e sulla disposizione nazio-nale
che consente in materia ambientale di prescindere, ai fini dell’accesso ai docu-menti
amministrativi, da ogni indagine sull’esistenza di un interesse particolare,
attuale e concreto in ordine all’acquisizione dei documenti. Allego alla presente ri-chiesta
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la suddetta Convenzione.
Si tenga inoltre presente che essa stabilisce il principio per cui il cittadino:
• ha diritto a essere informato;
• ha diritto a partecipare;
• ha diritto a essere coinvolto e consultato nelle scelte ambientali che lo riguardano
e che toccano la salute e l’ambiente.
Prendo atto che:
• la presa visione della documentazione è gratuita;
• il rilascio di copia è legato al rimborso dei costi di riproduzione, ricerca e visura;
• entro 30 giorni mi verrà comunicato l’esito della richiesta di accesso.
Eventuali comunicazioni potranno essere inviate al seguente indirizzo: .... Oppure
e-mail ....
3 La tesi di laurea triennale in Linguaggio giornalistico intitolata Trasparenza e diritto
di accesso: le limitazioni e le insufficienze dell’amministrazione italiana si può leggere all’in-dirizzo
www.lsdi.it. Di notevole interesse anche la trascrizione del colloquio con il sindaco
al momento della consegna dei materiali richiesti.
4 I primi due atti di Obama presidente sono stati un allargamento del foia.
5 gli 80 promotori: Elena Aga Rossi, Vittorio Alvino, Gregorio Arena, Giulia Barrera,
Romano Bartoloni, Ernesto Belisario, Amelia Beltramini, Giovanni Boccia Artieri, Sandra
Bonsanti, Ennio Caretto, Paola Carucci, Roberto Casalini, Gegia Celotti, Enzo Cheli, Gui-do
Columba, Marco Contini, Paolo Costa, Emilia De Biasi, Francesco De Vito, Arturo Di
Corinto, Andrea Fama, Giuseppe Fiengo, Raffaele Fiengo, Giancarlo Ghirra, Angelo Gia-cobelli,
Giuseppe Giulietti, Linda Giuva, Mariella Guercio, Pietro Ichino, Claudia Lope-dote,
Enzo Marzo, Elio Matarazzo, Andrea Menapace, Roberto Natale, Ernesto Navazio,
Valerio Onida, Piero Pantucci, Stefano Passigli, Mario Pianta, Francesca Piazza, Tommaso
Piffer, Alberto Pinna, Guido Possa, Pino Rea, Andrea Riscassi, Vittorio Roidi, Guido Romeo,
Renzo Santelli, Guido Scorza, Roberto Seghetti, Paolo Serventi Longhi, Alberto Spampina-to,
Corrado Stajano, Giancarlo Tartaglia, Mario Tedeschini Lalli, Giovanni Valentini, Gio-vanni
Vetritto, Vincenzo Vita
condividono l’«Iniziativa»: Alessio Altichieri, Giulio Anselmi, Edoardo De Biasi, Gianni
Riotta, Giovanni Sartori
associazioni: L’«Iniziativa» è sostenuta da: Articolo 21, liberi di..., Associazione Italiana
della Comunicazione Pubblica e Istituzionale, Associazione Stampa Romana, Conoscere per
Deliberare, Consiglio italiano per le Scienze Sociali, Associazione Italiana per l’Open Go-vernment,
Diritto di Sapere, Federazione Nazionale della Stampa Italiana, Fondazione
Critica Liberale, Fondazione Di Vittorio, Giornalismo e Democrazia, Istituto per le politiche
dell’innovazione, Libertà e Giustizia, lsdi - Libertà di Stampa Diritto all’Informazione,
Nuova Informazione! Openpolis, Ossigeno per l’informazione, Rete degli archivi per non
dimenticare, Science Writers in Italy, Senza Bavaglio, Social Watch Italia, Società Pannunzio
per la libertà d’informazione, Unione Nazionale Cronisti Italiani.
6 Le modifiche legislative proposte:
1. In attuazione della Convenzione sull’accesso ai documenti ufficiali, approvata il 18
giugno 2009 dal Consiglio d’Europa, la Repubblica attribuisce a chiunque il diritto di
avere accesso ai documenti amministrativi, senza riguardo ai motivi o alle intenzioni per cui
li richiede.
Ma non vale per l’accesso! Il principio si applica solo per la
pubblicazione naturale degli atti amministrativi. Passi molto picco-li,
insomma.
Con la tragedia di Lampedusa (il 3 ottobre 2013 più di trecen-to
profughi dal Nordafrica morti in un naufragio non lontano
dalla riva) ho pensato che si potesse avere accesso alle comunica-zioni
(le email, per esempio) tra navi di soccorso, capitaneria, su-periori.
Per capire se la legge Bossi-Fini ha contribuito o no a ri-tardare
i salvataggi, per valutare le cose sui fatti materiali e non su
pregiudizi delle parti politiche. Ho contattato i colleghi del
«Corriere» e della «Repubblica» impegnati a Lampedusa e ho
fatto loro pervenire un modello di richiesta 7 preparato da Ernesto
Belisario, esperto di open government che partecipa a «Iniziativa».
Ultimo atto di questa storia non ancora arrivata al lieto fine è
stato un incontro ufficiale di «Iniziativa», il 22 luglio 2013, con la
presidente della Camera, Laura Boldrini. Le ho espresso l’opinione
che la riforma foia sia una premessa più urgente di tutto il resto
per rimettere in moto il Paese. Ha condiviso profondamente. E
aiuterà nei modi consentiti dal suo ruolo.
L’ultima parola ora al governo di Matteo Renzi: nel programma
delle primarie ha scritto che il Freedom of Information Act sarebbe
stato il suo primo atto come premier.
Personalmente, come pro memoria, l’ultima parola allo studen-te
Fabio Friso, che introduce la sua tesi citando James Madison,
quarto presidente degli Stati Uniti: «Un governo popolare senza
una informazione popolare, o che non offra i mezzi per acquisirla,
è solo il prologo di una farsa o di una tragedia; o forse di tutte e
due. La conoscenza prevarrà sempre sull’ignoranza; e un popolo
che vuole governare se stesso deve armarsi con il potere offerto
dalla conoscenza».
Padova, 4 aprile 2014
1 Il dossier si può leggere nel sito www.sspa.it cercando «Freedom of information».
2 Il format per richiedere informazioni di natura ambientale in base alla Convenzione
di Aahrus:
All’Ufficio Relazioni con il Pubblico
Oggetto: Richiesta di accesso a documenti amministrativi
Il/La sottoscritto/a....nato/a ...... Il ...... codice fiscale ..., residente a ...... in via/
piazza ..... telefono ... e-mail .....
chiede di avere copia in carta semplice di:
• documenti contenenti informazioni sul (ESEMPIO) funzionamento dell’impianto

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jean a. gili
Les acteurs français dans le cinéma italien
de 1945 aux années soixante-dix
Il existe un véritable mythe autour des coproductions franco-italiennes.
Aussi bien les responsables politiques que les décideurs
économiques en parlent comme d’un âge d’or: tous les problèmes
auxquelles les productions nationales sont aujourd’hui confrontées
étaient autrefois résolus par la mise en commun des capitaux et
des talents. De fait, il y a eu pendant un peu plus de vingt cinq
ans – des années cinquante aux années soixante-dix – une
complémentarité des deux pays qui a favorisé le développement
des industries nationales et même, d’une certaine manière, d’une
industrie transnationale.
les coproductions avec la france
Parmi les divers partenaires possibles, au sortir de la guerre,
l’Italie se lance prioritairement dans la voie des coproductions avec
la France. Il est vrai que les relations entre les deux pays sont
étroites depuis l’époque du muet et, durant la années trente et au
début des années quarante, nombreux sont les cinéastes français
qui ont pris la direction des studios italiens. Au lendemain de la
Seconde Guerre mondiale, dans un souci évident de mettre en
commun toutes les énergies afin de reconstruire moralement et
économiquement des cinématographies sinistrées, et aussi pour
restaurer des images troublées de méconnaissance réciproque,
Italiens et Français souhaitent mettre en oeuvre une politique de
coproductions déjà expérimentée dans le passé. Cette aventure va
mobiliser des centaines de cinéastes, de scénaristes, de comédiens,
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2. Sono conseguentemente modificate le seguenti disposizioni della legge 7 agosto 1990
n. 241 e successive modifiche ed integrazioni:
all’art. 22 comma 1 lett. «a» sono soppresse le parole «degli interessati»;
all’art. 22, comma 1 è soppressa l’intera lett. «b»;
all’art. 24 comma 1 sono soppresse le lettere «b» e «c»;
l’art. 24 comma 3 è soppresso;
all’art. 24 comma 6 è soppressa la lettera «b»;
all’art. 24 comma 6 lett. «b» sono soppresse le parole «finanziario, industriale e commer-ciale
»;
l’art. 24 comma 7 è soppresso;
l’art. 25 comma 2 è soppresso;
all’art. 25 comma 1 è soppresso l’inciso «salve le disposizioni in materia di bollo nonché i
diritti di ricerca e di visura».
3. Le misure di pubblicità e le condizioni di efficacia degli atti previste dal d.l. 22
agosto 2012 n. 83 si estendono a tutti i documenti amministrativi comunque protocollati
in entrata e in uscita da un ufficio pubblico.
O in alternativa
3 bis. Le misure di pubblicità e le condizioni di efficacia degli atti previste dal d.l. 22
agosto 2012 n. 83 si estendono a tutti gli atti amministrativi, ivi compresi quelli endopro-cedurali
che formalizzino una fase dell’esercizio di una funzione.
7
Ufficio Circondariale di Lampedusa Isola
Piazza Castello n. 18
92010 Lampedusa Isola (ag)
Oggetto: istanza di accesso agli atti ex artt. 22 e seguenti della L. n. 241/1990 e 5
del D.Lgs. n. 33/2013
Il sottoscritto ___________, nato a ___________ il ___________ e residente a
___________, c.f.: ___________, nella sua qualità di giornalista professionista,
___________, domiciliato ai fini della presente istanza presso la sede di ___________,
Posta certificata ___________ dovendo redigere un’inchiesta sul naufragio verifica-tosi
la mattina del 3 ottobre 2013, quando un barcone di migranti è naufragato a
circa mezzo miglio dell’Isola dei Conigli al largo di Lampedusa, con la presente
formula ai sensi degli artt. 22 e ss. Legge n. 241/1990,
ISTANZA DI ACCESSO
a tutte le relazioni di servizio e, in generale, a tutti gli atti in possesso di codesto
Ufficio relativi al naufragio del 3 ottobre 2013 e ai relativi soccorsi (ivi comprese le
comunicazioni con altre amministrazioni/autorità, fotografie, filmati, etc.).
Sussiste l’interesse qualificato del richiedente, soggetto di un organo di informazione
titolare del diritto di cronaca a presidio di posizioni costituzionalmente garantite,
nonché il precipuo diritto all’ostensione in ragione di quanto previsto dall’art. 1 del
D. Lgs. n. 33/2013 (c.d. “Decreto Trasparenza”) che garantisce l’“accessibilità totale”
alle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione e ai risultati dell’atti-vità
di misurazione e valutazione svolta dai competenti organi, al fine di “favorire
forme diffuse di controllo” dell’operato della pubblica amministrazione.
Degli atti sopra descritti si richiede il rilascio di copia (se possibile, in formato
elettronico).
RIMANE
a tal fine in attesa di conoscere, ai sensi dell’art. 8, comma 2 lett. c), della L. n.
241/90, il nominativo del responsabile del procedimento di accesso avviato con la
presente istanza e
CHIEDE ALTRESÌ
che ogni eventuale comunicazione afferente al presente procedimento sia indirizzata
all’indirizzo di posta certificata ___________
Distinti saluti.
FIRMA