3. Spis treści
1. Streszczenie
2. Wstęp - innowacje a status quo
3. Regulacja usług nieregularnego i indywidualnego (innego niż zbiorowy) transportu pasażerskiego
3.1. Regulacje w Polsce w ujęciu historycznym
3.2. Polska - stan obecny
3.2.1. Regulacje
3.2.2. Koszty a model biznesowy
3.2.3. Polityka samorządów miejskich w Polsce
4. Przegląd modeli i praktyk w wybranych miastach, krajach i ich ocena
4.1. Uwagi ogólne
4.2. Londyn - obszar uregulowany
4.3. Kraje bałtyckie, Portugalia, Rumunia – w kierunku regulacji
4.4. Belgia, Niemcy, Słowacja – monopol taksówkowy z dopuszczeniem platform internetowych
4.5. Francja, Węgry – próby eliminacji innowacji
5. Stanowiska instytucji odpowiedzialnych za regulację i ocenę rynku
5.1. Stanowisko UE - Komunikat Komisji i stanowisko Rządu Polski wobec komunikatu
5.2. Stanowisko polskiego UOKiK
6. Możliwe scenariusze w Polsce po zmianie ustawy o transporcie drogowym
6.1. Generalne restrykcje przeciw innowacjom i swobodzie świadczenia usług
6.2. Wprowadzenie i/lub podtrzymanie rozmaitych szczegółowych ograniczeń
6.3. Regulacja platform internetowych i gospodarki współdzielenia
6.4. Umiarkowana korekta istniejącej regulacji - wyraźne dopuszczenie przewozów osób
kojarzonych za pomocą platform internetowych
6.5. Inne uwagi
7. Wnioski
7.1. Próba prognozy
7.2. Optymalna regulacja
8. Załączniki
8.1. Kwestie regulacyjne w samorządach
8.2. Modele działalności na rynku taksówkowym
8.3. Najpopularniejsze modele biznesowe na polskim rynku
8.4. Transport indywidualny a zbiorowy
4
6
12
12
17
17
22
24
27
27
29
31
32
32
34
34
35
37
37
38
40
40
41
42
42
42
47
47
49
50
52
4. 1. Streszczenie
Na rynku transportu pasażerskiego realizowanego samochodami osobowymi od lat funkcjonują odrębne
formy usług przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym, w tym tradycyjne taksówki, przewozy
okazjonalne oraz przewóz osób samochodami osobowymi. Te obszary działalności gospodarczej przechodzą
w ostatnich latach znaczną transformację wywołaną zmieniającymi się wymaganiami konsumentów, postępem
technologicznym, pojawieniem się nowych modeli biznesowych oraz urynkowieniem usług przewozu osób.
Podczas gdy podmioty prywatne – usługodawcy indywidualni oraz firmy specjalizujące się w pośrednictwie
między kierowcami a pasażerami – dokładają starań aby nadążać za nowymi trendami i zwiększoną presją
konkurencyjną, dostosowując swoją ofertę do zmieniających się realiów rynkowych i czerpiąc z coraz
powszechniejszych innowacji technologicznych (m.in. rozwój technologii mobilnych, coraz dokładniejsze
systemylokalizacjiinawigacjisatelitarnej,rosnącyudziałtransakcjibezgotówkowychwobrociegospodarczym),
otoczenie regulacyjne obecnie nie nadąża za tymi zmianami.
Usługi pośredniczenia w zamawianiu transportu indywidualnego oparte na platformie internetowej
wprowadziły nową jakość. Następuje optymalizacja zużycia trzech najbardziej istotnych zasobów – czasu
pasażera, czasu kierowcy i pracy pojazdu. Zwiększają się też możliwości optymalizacji proporcji cena/jakość,
wprowadzonyjestsystemocenikontroliopartynauwarunkowaniachumownych,anietylkoadministracyjnych,
i to z efektywną kontrolą. Zwiększa się bezpieczeństwo – obrót jest całkowicie bezgotówkowy, przybliżona
cena znana jest z góry dzięki systemom nawigacji, a obie osoby – strony umowy – kierowca i pasażer są
identyfikowane w momencie zawarcia transakcji. Nie ma ani problemu odmowy zapłaty ani nadużyć taryfowych
częstych w systemach tradycyjnych w przypadku pasażera niezorientowanego w topografii miasta.
Model transportu oparty na platformie internetowej stworzył więc silną konkurencję, której pozycja wynika
z przesłanek technologicznych i pomysłu biznesowego. Część środowisk związanych z tradycyjnymi formami
stawia zarzuty nieuczciwej konkurencji, nie wskazując jednak, na czym ona polega, a całkowicie ignorując
wady modelu tradycyjnego oraz patologie pojawiające się przecież na jego gruncie.
Władze państwowe stają więc w obliczu konieczności dostosowania regulacji do nowego modelu w taki
sposób, aby:
• popierać wprowadzanie innowacji tworzących lepsze usługi i zwiększające zatrudnienie – zarówno stałe,
jak i dorywcze;
• zachęcić do efektywnego wykorzystania pojazdów, co istotne jest zwłaszcza w Polsce, gdzie poziom
motoryzacji jest bardzo wysoki, a samochody używane przez właścicieli indywidualnie zajmują miejsca
parkingowe i korkują ulice;
• zapewnić bezpieczeństwo w ruchu drogowym i poprawić bezpieczeństwo osobiste pasażerów i kierowców;
• zapewnić bezpieczeństwo obrotu – pewność i transparentność płatności.
4
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
5. W każdej z tych kategorii platforma internetowa zapewnia lub może zapewnić rozwiązanie lepsze od
tradycyjnych form przewozu osób, nie eliminując jednak tych ostatnich, gdyż zawsze pozostanie grupa
klientów wybierających usługi tradycyjne np. sądząc, że zapewniają sobie większy stopień prywatności, mogą
płacić gotówką lub że korzystanie z nich nie wymaga wiedzy technologicznej. Klient oczywiście powinien
mieć prawo wyboru.
W opinii autorów niniejszego opracowania ustawodawca powinien zmierzać ku wypracowaniu efektywnych
rozwiązań, które dostosowałyby otoczenie regulacyjne do nowej sytuacji na rynku przewozu osób. Regulacje
te powinny wesprzeć rynkową konkurencję, eliminować nieuzasadnione bariery dostępu do rynku, zapewnić
klarowność prawną dla przedsiębiorców oferujących usługi przewozu osób oraz dbać o interes konsumenta
zgodnie z rekomendacją Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z maja 2016 r:
„(…)zmianynarynkumogąoznaczaćpotrzebędostosowańregulacyjnychwobszarachzwiązanychzzapewnieniem
bezpieczeństwa, ochrony danych osobowych czy równości w obowiązkach podatkowych. Niemniej ewentualne
zmiany regulacyjne w tych obszarach powinny być wyważone i adekwatne do skali identyfikowanych problemów.
Powinny one generalnie sprzyjać rozwojowi innowacyjnych i pożądanych przez konsumentów usług i unikać
rozwiązań, które sprowadzałyby się do nieuzasadnionej ochrony zasiedziałych konkurentów”.
Próba ograniczenia działania czy eliminacji nowych modeli biznesowych byłaby zabiegiem antyinnowacyjnym
i antykonkurencyjnym. Byłoby to sprzeczne z generalną polityką Rządu RP i Komunikatem UE dotyczącym
platform i gospodarki współpracy (ang. collaborative economy). Jednocześnie blokowałoby to potencjał
gospodarczy, jaki elastyczne formy świadczenia usług mogą mieć dla realizacji celów zdefiniowanych w „Planie
na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” przyjętego przez Radę Ministrów w lutym 2016 roku.
Utrzymywanie lub pogłębianie – na skutek niejasności regulacji – niezrozumienia i nieporozumień wokół
nowych form usług transportowych prowadzić będzie do coraz ostrzejszych sporów i braku poczucia pewności
co do prawa.
Wprowadzenie niewielkich korekt do ustawy o transporcie drogowym, likwidujących niejasności i absurdalne
bariery dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu pasażerów samochodami
osobowymi, pozwoliłoby na rozwój zróżnicowanych form transportu publicznego, aktywizację osób
bezrobotnych, marginalizowanych lub dysponujących ograniczonym czasem (inne zajęcia, wychowywanie
dzieci) i wzbogacenie rynku usług poprzez elastyczną ofertę transportową zwłaszcza w dużych miastach.
Wyklarowanie sytuacji prawnej sprzyjałoby też poprawnemu opodatkowaniu i przestrzeganiu prawa.
5
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
6. 2. Wstęp - innowacje a status quo
Regulacja usług transportowych ma powszechny zasięg i długą historię. W każdej dziedzinie gospodarki
innowacje technologiczne lub organizacyjne powodują zakłócenie status quo na rynku określonych towarów
lub usług, na rynku ich możliwych substytutów i na rynku pracy. Historia przypisuje pierwszeństwo wśród
tego rodzaju konfliktów przypadkowi wprowadzenia krosna do przemysłu tkackiego, w odpowiedzi na
co na początku XIX wieku powstał ruch luddystów – niszczycieli maszyn, a władze odpowiadały surowymi
represjami. Z biegiem lat stosunki społeczne nabierały jednak łagodności, zrozumienie dla ludzi dotkniętych
przez wprowadzenie innowacji wzrosło, a w późniejszym czasie demokratyczne decyzje szły często w kierunku
ochrony firm i pracowników zagrożonych innowacjami, niekiedy opóźniając lub przesuwając do innych krajów
ich wdrożenie.
Opinia publiczna i władze nie do końca uświadamiały i uświadamiają sobie, że jakkolwiek pojedyncze decyzje
nie wywierają poważnych skutków w skali gospodarki krajowej, to trend polegający na nadregulowaniu
różnych obszarów działalności gospodarczej oraz tworzeniu sztucznych barier dla nowych technologii, form
organizacyjnych i modeli biznesowych w ostatecznym rozrachunku zmniejsza konkurencyjność. Pogarsza
także efektywność wykorzystania zasobów, spowalnia rozwój i zwiększa konkurencyjność innych rynków
i krajów, które unikają zbyt nerwowych reakcji na obawy i protesty, poszukują zaś rozwiązań uwzględniających
możliwości rozwoju nowych zjawisk gospodarczych. W rezultacie następuje przecież także zmiana struktury
zatrudnienia pozwalająca na lepsze warunki pracy i jej większą efektywność, co jest podstawowym warunkiem
wzrostu wynagrodzeń i jakości życia. Sztuczne spowalnianie zmian prowadzi więc do zjawiska utrwalania
dystansu do innych krajów zwanego pułapką średniego rozwoju.
Pomysł wprowadzenia kontenerów spowodował, że tysięczne masy tragarzy w portach przestały być
potrzebne, a wynalazek zespolonego hamulca w kolejnictwie odesłał do domu konduktorów hamulcowych,
w liczbie jeden na kilka wagonów (także towarowych) w każdym pociągu. Jakkolwiek pojawiały się przepisy
podtrzymujące – niekiedy całkiem sztucznie – ich zatrudnienie, z perspektywy czasu jest oczywiste, iż lepiej,
że ludzie wykonują inne, na ogół lżejsze, niż noszenie bagaży po trapach, i przynoszące wyższą wartość dodaną
prace.
Jakkolwiek trudno odmówić pierwszeństwa krosnu i tkaczom, to rozmaitość sposobów na to, aby uregulować
i ograniczyć innowacje w transporcie jest imponująca. Obniżenie kosztów jednostkowych w lotnictwie
pasażerskim ujawniło się w pełni po deregulacji najpierw w USA, a nieco później w Unii Europejskiej i pokazało,
że może to być środek transportu nie tylko dla biznesu, ale i dla klasy średniej. Mimo to jednak nadal w ruchu
poza UE trwa wiele ograniczeń zakazujących uruchamiania połączeń, pomimo że są na nie chętni pasażerowie
i linia gotowa ich wozić, ale brakuje np. zgody narodowego przewoźnika. W obszarze nieregularnego,
indywidualnego, ale dostępnego publicznie transportu osób ostatnie dekady przyniosły dwie zasadnicze
innowacje technologiczne i biznesowe, których synergia zmienia oblicze zindywidualizowanego transportu
osób.
Pierwsza to upowszechnienie Internetu i bezprzewodowej telefonii – sieci telefonii komórkowych –
o przepustowości na tyle dużej, że mogą dokonywać transferu nie tylko rozmowy lub prostych danych, ale
6
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
7. i złożonych obrazów (portret kierowcy, mapa), przy czym w dodatku prostota obsługi czyni je dostępnymi
dla coraz większej liczby osób. W rezultacie możliwość komunikowania wzajemnego lub podawania do
wiadomości oferty i zautomatyzowanie jej wyboru stały się jakościowo nowe i pozwoliły na uruchomienie
systemów i aplikacji kojarzących producentów (dóbr lub usług) i konsumentów.
Ten model, określany jako platforma, obejmuje bardzo różne aspekty działalności i doprowadził do powstania
nowej kategorii systemów i aplikacji komputerowych, nie tylko komercyjnych: ebay, Amazon, Allegro, Baidu,
chiński Alibaba Taobao (zakupy – kupujący – sprzedający), Instacart (magazyny – kupujący w sklepach), Sklep
Appla (twórcy i użytkownicy aplikacji dla urządzeń z iOS), Google (tworzenie i zakup aplikacji dla urządzeń
z systemem Android), Wikipedia (tworzenie i korzystanie z haseł encyklopedycznych), LinkedIn, Twitter
i Facebook (kontakty osobowe), Handy (usługi dla domu – usługodawcy – klienci), Skype (rozmowy poza
systemem tradycyjnych telekomów), YouTube (twórcy – widzowie krótkich filmów), Airbnb (najem lokalu
przez gospodarzy dla korzystających w celach turystycznych itp.), Booking.com (rezerwacja miejsc w hotelach
i hostelach), PayPal (płatności pomiędzy klientami a dostawcami czegokolwiek), Uber (transport indywidualny
osób samochodami osobowymi – kierowcy – pasażerowie, usługi kurierskie i logistyka), AngelList (łączenie
pomysłodawców start-upów z inwestorami gotowymi do finansowania ryzykownych przedsięwzięć zwanymi
Business Angels).1
Druga innowacja to rozwój systemu lokalizacji satelitarnej – podwyższenie jego dokładności i niezawodności,
tudzież miniaturyzacja anten, co pozwala umieszczać go w urządzeniach mobilnych – także w telefonach.
Pojawienie się systemu NAVSTAR będącego dziełem Departamentu Obrony USA, zaprzestanie kodowania
sygnału amerykańskiego dla publiczności, uruchomienie systemów przez Rosję (Glonass) oraz Chiny i Japonię,
awprzyszłościtakżeUE(Galileo)zwiększaliczbęwidocznychzkażdegomiejscasatelitów,awięcczasiprecyzję
lokalizacji, która jeszcze dekadę temu na ulicach miast obudowanych wysokimi domami pozostawiała wiele
do życzenia. Dziś wynosi ona około 3 m, a w przypadku użycia uzupełniającej sieci naziemnej można dojść do
błędów centymetrowych.
1 Alex Moazed, Nicholas L. Johnson, Modern Monopolies. Why It Takes to Dominate the 21st-Century Economy, Tamże, Przegląd platform i analiza
przypadków i próby uogólnienia cech tej kategorii biznesu.
7
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
8. Zmiany te nieodwracalnie doprowadziły do możliwości wprowadzenia do użytku aplikacji kojarzących osobę
oczekującą na transport z osobą gotową go świadczyć w możliwie najbliższym otoczeniu, przy czym możliwe
jest zróżnicowanie oczekiwań, identyfikowanie stron, ocena jakości usług ex post itd. Podobnie jak w systemach
rezerwacji miejsc hotelowych czy lotniczych operator systemu uzyskuje stosunkowo szeroki ogląd rynku,
przegląd oczekiwań klientów i może uzyskać ich oceny, co pozwala poprawić ich jakość na zasadzie rynkowej
bez potrzeby regulacji, a także zdobyć dobrą pozycję na rynku.
Obok firm wyrosłych na konkretnej aplikacji – podobnie jak kiedyś Skype w zakresie rozmów przez Internet
– nowy typ biznesu łatwo jest podjąć globalnym firmom IT, które wkraczają do sektora transportu całkowicie
z zewnątrz2
, natomiast firmy motoryzacyjne podejmują współpracę z firmami transportowymi. Na przykład GM
nawiązał współpracę z Lyft, firmą softwarową kojarzącą kierowców z podróżnymi. Współpraca ma doprowadzić
między innymi do możliwości taniego nabywania i leasingowania pojazdów przez kierowców Lyfta, w tym
także na okres dnia, tygodnia lub miesiąca, co pozwoli na elastyczne kojarzenie kierowców z pojazdami wedle
ich możliwości czasowych i potrzeb rynku.
Ford inwestuje w usługi transportowe na życzenie, zakładając, że własne usługi za pomocą dedykowanych ku
temu pojazdów będą lepszym rozwiązaniem niż sprzedaż samochodów firmom takim jak Uber lub Lyft3
. Toyota
nawiązuje współpracę z Uberem w celu stworzenia programu zakupu pojazdów dla kierowców, dla których
usługi zamawiane za pośrednictwem Ubera są głównym źródłem dochodu4
. Podobny rodzaj współpracy
podejmuje VW z Gett, natomiast BMW przymierza się do współdziałania ze Scoop – platformą carpoolingu5
.
Zbliżającym się, kolejnym – trzecim – przełomem prawdopodobnie będzie, nie tylko w odniesieniu do
indywidualnego transportu osób, wprowadzenie do ruchu samochodów kierowanych autonomicznie,
najpierw z udziałem kierowcy „na wszelki wypadek”, a potem bez kierowcy. W tym obszarze również istotną
rolę odgrywają firmy z dużą wiedzą technologiczną w zakresie sterownia i przetwarzania danych. Podejmują
takie wyzwanie twórcy aplikacji kojarzących pasażera z usługodawcą typu Uber czy też Google z sektora IT
we współpracy z przemysłem motoryzacyjnym, jednak wiele wskazuje na to, że kwestia autonomicznych
2 Apple invests $1bn in Chinese ride-hailing app Didi Chunxing. Jest to konkurent Ubera w Chinach.
3 Ford investing in rail hailing services, expanding electric vehicles, Reuters, Technology News, Dec 10, 2015.
4 Toyota and Uber Reach Investment, Leasing Partnership, WSJ May 25, 2016.
5 Automotive News, May 30, 2016.
ROZWÓJ SYSTEMU
LOKALIZACJI SATELITARNEJ
UPOWSZECHNIENIE INTERNETU
I TELEFONII BEZPRZEWODOWEJ
8
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
9. aut jest raczej z obszaru robotyki i informatyki niż automotive6
. Znaczące są jednak partnerstwa powstające
np. pomiędzy Microsoft a Volvo7
. Znakiem czasu jest uruchomienie we wrześniu 2016 roku floty 8 taksówek
samosterujących się najpierw w Singapurze, na razie tylko w obszarze naukowo-biznesowym (nuTonomy,
start-up w dziedzinie robotyki, z udziałem intelektualnym naukowców amerykańskiego MIT8
), z poparciem
tamtejszych władz.
Zaś dwa tygodnie później w Pittsburgu (Pensylwania, USA) rozpoczął się pilotaż przejazdów autonomicznych
samochodów stosujących aplikację Uber9
. Warto też zwrócić uwagę na innowacyjne podejście władz
publicznych i biznesu w obszarach bliskich transportowi samochodami osobowymi.
Pierwszy z nich to wzmiankowane wyżej koncepcje leasingowania samochodu na krótki okres, który służy
kierowcy świadczącemu usługi za pośrednictwem aplikacji internetowych.
Drugi to samochód miejski, gdzie usługa polega na możliwości podjęcia samochodu będącego w pobliżu
miejsca pobytu osoby samodzielnie go prowadzącej, wypożyczenie go w celu jazdy w obrębie miasta
i zwrotu – pozostawienia u celu podróży. W Polsce wprowadzenie takiego system rozważają władze Warszawy
i Krakowa, przy czym na terenie miasta ma być kilkadziesiąt miejsc, gdzie samochód można pobrać i zostawić.
Przewiduje się dostęp do buspasów i dedykowanych miejsc postojowych. Postępowanie koncesyjne było
ogłoszone jeszcze w 2016 roku. Równocześnie realizacji podobnego pomysłu (carsharing otwarty, Traficar)
z możliwością podjęcia i pozostawienia pojazdu w dowolnym miejscu, ale w obrębie miasta (przy czym za
strefy parkowania wykupiony jest abonament), podjęła się w Krakowie firma Express zajmująca się dotychczas
prowadzeniem wypożyczalni samochodów10
. Samochody takie muszą mieć dodatkowe wyposażenie, które
umożliwia otwarcie samochodu w oparciu o identyfikację poprzez aplikację w telefonie i podjęcie kluczyków
umieszczonych w schowku.
Trzeci to optymalizacja problemu „ostatniej mili” w transporcie publicznym. Czynnikiem zniechęcającym
do korzystania z transportu publicznego jest odległość od stacji lub przystanku, gdyż z natury rzeczy sieć
transportupublicznego–zwłaszczapozacentramimiast–niepokrywadokładniesiecidrógiosad.Wtejsytuacji
popularnym rozwiązaniem jest korzystanie z samochodu lub roweru (co nie jest komfortowe zimą lub przy złej
pogodzie) dla dojazdu do stacji. Jednak w wielu przypadkach oznacza to konieczność budowy pojemnych
i kosztownych parkingów (Park&Ride) przy stacjach (przystankach). Interesujące rozwiązanie zastosowano
w okolicach New Jersey, dla pasażerów z okolic stacji Summit. Lokalne władze wobec przepełnienia parkingów
wokół stacji, zamiast budowy nowego parkingu postanowiły wyrównywać różnice pomiędzy opłatą parkingową
a kosztem jazdy samochodem wynajętym za pośrednictwem Ubera.
6 Head of US robotics start-up says big players are not committed to driverless cars, [w:] nuTonomylooks to beat Uber at its own game,
FT, August 29, 2016.
7 Microsoft, Volvo strike deal to make driverless cars, CNBC, 20 Nov 2015.
8 Na ulice wyjechały pierwsze autonomiczne taksówki, „Forbes”, 27.08.2016.; World’s First Self-Driving Taxis Hit the Road in Singapore. Singapore’s
nuTonomy debuts autonomous cabs, beating the likes of U.S. tech giants Uber and Google, [w:] „The Wall Street Journal”, Aug, 25, 2016.
9 Uber launches first self-driving taxi fleet in US, FT, September 14, 2016.
10 Carsharing. W Krakowie można już współdzielić się autem, „Gazeta Wyborcza”, Kraków, 12 października 2016.
9
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
10. Tym sposobem uniknięto wydatku inwestycyjnego rzędu kilku mln dolarów, chociaż pojawił się wydatek
regularny bieżący na subsydia wyrównawcze11
. Takim sposobem władze publiczne rozszerzyły dostępność
transportu publicznego. Ostatnia mila, na której jest szereg niewielkich potoków pasażerów, jest obsługiwana
samochodem osobowym, a już scalony na stacji, duży strumień pasażerów – pociągiem. Jest to interesujący
sposób optymalizacji kosztów, w tym energii i pojazdów, oraz zajęcia przepustowości dróg przy równoczesnym
pełnym pokryciu terenu siecią transportu publicznego i to dostępnego „od drzwi”.Warto też zauważyć, że
– zwłaszcza w dużych miastach – pojawiają się oferty usług polegających na odprowadzeniu samochodu
(i odwiezieniu kierowcy) w sytuacji, w której właściciel nie jest gotów do prowadzenia swojego pojazdu np. ze
względu na spożycie alkoholu.
Kierujący przybywa wraz z partnerem samochodem lub motocyklem i jedzie (kieruje) samochodem
zamawiającego pod podany adres, a partner towarzyszy mu ich pojazdem i umożliwia powrót po wykonaniu
usługi12
.
Łatwo więc zauważyć, że relacje pomiędzy właścicielem pojazdu, jego użytkownikiem – podróżującym
jako pasażer lub kierowca, a kierowcą świadczącym usługę prowadzenia pojazdu będącym (lub nie) jego
własnością (albo którym dysponuje w dłuższym czasie z innego tytułu) nabierają zróżnicowanego charakteru
i główna idea licencjonowania, która przypisuje na dłuższy czas licencję do pojazdu i kierowcy oraz pojazd
do przedsiębiorcy (kierowcy) oraz usztywnia formy wykonywania usług jest coraz bardziej anachroniczna.
Znamienne, że istotne problemy wdrożeniowe wywołuje nie tylko technologia, ale i problemy regulacyjne.
Samo działanie większości platform, nie tylko tych związanych z transportem, natrafiało na poważne problemy
natury regulacyjnej, gdyż istniejący porządek prawny był zorientowany na inny typ biznesu.
Zarówno biznes działający w tradycyjnych strukturach, jego pracownicy, jak i organy regulacyjne znajdują się
wnowympołożeniu.Tymwiększymproblemembędąsamoprowadzącesięsamochody.Wartowięcuświadomić
sobie, przed jakimi wyzwaniami stanie prawodawca unijny i polski oraz jaka będzie skala konfliktu w trakcie
doskonalenia i upowszechniania się nowej technologii.
Z drugiej strony wcześniejsze przyzwolenie oraz upowszechnienie innowacji oznaczać będzie nadzwyczaj
istotny zwrot w zakresie bezpieczeństwa oraz efektywności transportu drogowego, a tym samym wyzwanie
konkurencyjne dla firm tradycyjnych. W rzeczywistości idące o wiele dalej niż usprawnienie w obszarze
zamawiania taksówki lub inaczej określonego samochodu dla potrzeb indywidualnego przewozu. Na te
problemy – dziś względnie proste, ale w przyszłości znacznie bardziej skomplikowane z punktu widzenia
zapewnienia konkurencji i bezpieczeństwa – musi odpowiedzieć ustawodawca i organy regulacyjne.
Kraje o elastycznym podejściu do innowacji, tworzące realny postęp ekonomiczny, a nie tylko nowinkę
technologiczną, uzyskają kolejny punkt w wyścigu z tradycyjnymi, wysoko rozwiniętymi gospodarkami. Tak
więc konieczne jest znajdowanie rozwiązań, które z jednej strony pozwolą zachować poczucie bezpieczeństwa
(kierujących i pasażerów), a z drugiej nie wprowadzą barier dla innowacji technologicznych, organizacyjnych,
modeli finansowania i modeli biznesu. Na tym tle warto uświadomić sobie, w jakim punkcie są rozważania
o regulacjach transportowych w UE i w Polsce i jaki dystans dzieli je od realnego postępu technologicznego.
11 New Jersey town decides to pay Uber instead…, The Verge, October 3, 2016.
12 Obserwacja własna z Londynu, gdzie stosowna oferta bywa dostępna w pubach.
10
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
11. KRAJE O ELASTYCZNYM PODEJŚCIU
DO INNOWACJI, TWORZĄCE REALNY
POSTĘP EKONOMICZNY, A NIE TYLKO
NOWINKĘ TECHNOLOGICZNĄ,
UZYSKAJĄ KOLEJNY PUNKT W WYŚCIGU
Z TRADYCYJNYMI, WYSOKO
ROZWINIĘTYMI GOSPODARKAMI.
12. 3. Regulacja usług nieregularnego i indywidualnego
(innego niż zbiorowy) transportu pasażerskiego
3.1. Regulacje w Polsce w ujęciu historycznym
Do 1989 roku obowiązywała ścisła reglamentacja wszelkiej prywatnej działalności gospodarczej, aczkolwiek
tolerowano prywatne usługi taksówkowe osobowe i w mniejszym zakresie towarowe. Przepisy ustawy
o transporcie drogowym i spedycji krajowej z 27 listopada 1961 roku zakładały wykonywanie transportu
drogowego przez przedsiębiorstwa państwowe, a dopiero w razie jego niewystarczalności przez spółdzielnie
i w dalszej kolejności tak zwane jednostki gospodarki nieuspołecznionej w tym osoby fizyczne. Próby
organizowania taksówek przez przedsiębiorstwa państwowe w duchu tej ustawy, które podejmowano
w niektórych miastach, okazywały się jednak nierealne.
Wbrew obyczajom prawnym, jakie ukształtowały się już pod koniec PRL, całokształt regulacji – także odnośnie
do taksówek – do 1989 roku był określany rozporządzeniem wykonawczym ministra komunikacji lub
transportu. Zezwolenia wydawały organy stopnia podstawowego (odpowiednik dzisiejszych gmin), a jednym
z istotnych aspektów ówczesnych regulacji była duża uznaniowość organów wydających zezwolenia, w tym
kryterium potrzeb społecznych, ocenianych nie przez rynek, ale przez urząd. Istotnym było też założenie, że
dla otrzymującego zezwolenie jest to działalność w zasadzie wykonywana osobiście własnym samochodem,
choć pojawiały się pewne odstępstwa. Taksówki prywatne były więc formą tolerowaną, dopuszczalne było
zatrudnianie zmiennika, ale już nie tworzenie większej firmy.
Dodatkowo limity ilościowe nie tylko odnośnie do zezwoleń, ale brak rynku – przydziały samochodów,
a także reglamentacja paliwa – sprawiały, iż postępowało zjawisko gospodarki niedoboru, które powodowało
przekształcanie postojów taksówek w miejsca formowania się kolejek pasażerów oczekujących na taksówki,
fikcje zamawiania telefonicznego (przez telefony stacjonarne na niektórych postojach) i konieczność
wcześniejszej rezerwacji w razie dojazdu na lotnisko lub dworzec. Poza tym reglamentacja paliw powiązana
z większymi przydziałami dla koncesjonowanych taksówkarzy umożliwiała im zarobkowanie na obrocie
paliwem – droższym na czarnym rynku niż na stacji benzynowej – w miejsce jazdy z pasażerami, wywoływanie
preferowanych tras poprzez ich komunikowanie oczekującym na postoju, unikanie jazd w okresie szczytu
komunikacyjnego, gdy jazda była trudniejsza. Był to podręcznikowy przykład rynku usługodawcy i gospodarki
niedoboru.
Kluczową zmianą rangi ustrojowej była Ustawa z 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej13
,
która weszła w życie od początku 1989 roku. Duch wprowadzonych zmian oraz formalne uchylenie art. 7
ustawy z 1961 roku dającego blankietowe upoważnienie do wydawania rozporządzeń i formalne uchylenie
rozporządzenia o transporcie drogowym z początkiem 1990 roku doprowadziły do daleko idącej deregulacji.
Przewozykrajoweosóbbyłypoprostuwolnądziałalnościągospodarczą,zniesionoobowiązkowąprzynależność
do zrzeszenia prywatnego transportu. Tym samym pojawili się taksówkarze „na pół etatu”, opłaty według
licznika kilometrów lub umowy itd.
13 Dz. U z 1988 r., Nr 41, poz. 324 z późniejszymi zmianami.
12
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
13. Zasadniczą osią sporów, które wpływały na regulacje rynku taksówkowego w Polsce, było z jednej strony (a)
całkowite zmęczenie użytkowników taksówek obyczajami, jakie wytworzyły się pod koniec PRL-u przed 1989
rokiem i wołanie o konkurencję za wszelką cenę, a także (b) chęć ułatwienia podjęcia zajęć przez bezrobotnych,
ale zmotoryzowanych, którzy pojawili się już w pierwszym okresie transformacji, poprzez obniżenie progu
wejścia na rynek. Z drugiej strony konkurencja ta uderzyła w taksówkarzy, którzy po części rozumieli, że
dotychczasowa sytuacja jest nienormalna i nie do utrzymania, ale z drugiej napotkali na zupełnie nowe
uwarunkowania wolności gospodarczej, do których trudno było się dostosować i traktowali nową sytuację
jako niezrozumiałą lukę prawną, a nie pożądaną deregulację. Dochodziło też do ostrych konfliktów, łącznie
z cięciem opon np. na Dworcu Centralnym w Warszawie.
Na tym tle dochodziło do kolejnych zmian. Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku14
o warunkach wykonywania
krajowego transportu drogowego wprowadziła ponownie system zezwoleń, z tym że w wersji pierwotnej
gminy, ich związki lub m. Warszawa (odpowiednie organy wykonawcze)15
miały wydawać zezwolenia (art.
13 w wersji pierwotnej). Od 1 stycznia 1999 wprowadzono zasadę, że Rady Gmin i Rada Warszawy mogą
wprowadzić wymóg uzyskania zezwolenia, które wydają organy wykonawcze, na określony obszar (gminy lub
jeżeli jest porozumienie – także gmin sąsiednich).
Jazda poza ten obszar jest dozwolona, ale poza obszarem można wykonać co najwyżej przewóz powrotny.
W ten sposób jeżeli brak jest pasażera na jazdę do miejscowości, z której odbywała się pierwsza podróż,
nie wolno zabrać pasażera do miejsca pośredniego, co albo pozwoliłoby skrócić jazdę próżną albo znaleźć
w punkcie pośrednim pasażera na dalszą jazdę do pierwotnego miejsca startu. W każdym przypadku jest to
lepsze wykorzystanie zasobów (czas pracy kierowcy, pojazd, paliwo).
Warunki wydawania i cofania zezwoleń są określone ustawowo, obejmują zasadniczo weryfikację spełniania
generalnych wymogów przez kierowcę i przestrzegania ogólnie obowiązującego prawa. Istotnym przepisem
reglamentacyjnym była możliwość wprowadzenia przez radę gminy limitu wydawania nowych zezwoleń na
dany rok (art. 17 omawianej ustawy) po zasięgnięciu opinii organizacji taksówkarskich i konsumenckich.
Równolegle nowelizacje prawa przewozowego16
(art. 15 ust. 5 i 7) upoważniły od 1 stycznia 1999 roku gminy
do stanowienia przepisów porządkowych (uprzednio – od 1995 roku takie uprawnienie miał minister) dla
przewozów taksówkami, a od 23 lutego 2000 dała im też możliwość wprowadzenia obowiązku dodatkowych
oznaczeń i wyposażenia dla taksówek. Obowiązująca obecnie Ustawa z 6 września 2001 roku o transporcie
drogowym17
weszła w życie 1 stycznia 2002 roku, zastępując zezwolenia licencjami. Początkowo wprowadzała
on obowiązek odbycia egzaminu przed komisją powoływaną przez starostę na zasadach określonych
rozporządzeniem ministra wydawanym po zasięgnięciu opinii ogólnopolskich zrzeszeń taksówkarzy.
14 Dz. U. z 1997 Nr 141 poz. 942 weszła w życie 1 kwietnia 1988.
15 W dalszym ciągu raportu gmina, rada gminy, organ wykonawczy i podobne odnoszą się też do m.st. Warszawy i organów samorządu Warszawy,
który w kwestiach transportowych jest odpowiednikiem gminy, choć w wielu innych sprawach kompetencje gminne przysługują samorządom dzielnic.
16 Ustawa Prawo przewozowe z 15 listopada 1984, Dz. U. z 2015 r, poz. 915. Ewolucja art. 15 na podstawie systemu Lex Wolters Kluwer.
17 Dz. U. z 2013 r, poz. 1414. W dalszym ciągu oznaczana skrótem: u.o t.d.
13
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
14. Przepis o limicie zezwoleń (obecnie licencji) był kontynuowany w nowej ustawie (roczny limit nowych licencji
ustalany do 30 listopada na przyszły rok), ale tylko do 7 kwietnia 2011 roku.
Ówczesna nowelizacja wprowadziła też termin organizowania ewentualnego egzaminu (60 dni od złożenia
wniosku) i wykluczyła ze składu komisji egzaminacyjnej osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie
przewozów taksówkami. Dopuszczono też jazdę poza obszarem udzielonego zezwolenia (w praktyce gminy)
także w przypadku otrzymania zamówienia spoza tego obszaru.
W 2012 roku w ramach szerokiego programu deregulacji zawodów, prowadzonego przez Ministerstwo
Sprawiedliwości, podejmowane były próby całkowitego zlikwidowania egzaminów z topografii i prawa
miejscowego dla taksówkarzy. Projektodawcy wskazywali na celowość zniesienia tej bariery, wskazując także
na jej charakter ekonomiczny (około 1000 zł opłat za szkolenie i egzamin). Dodajmy, że terminy organizowania
szkoleń i egzaminów oraz stawiane wymagania mogły być łatwo nadużywane w celu faktycznego ograniczenia
liczby taksówek w mieście i sztucznego zmniejszenia presji konkurencyjnej. Argument ten nabiera
dodatkowego znaczenia wobec rozwoju systemów nawigacyjnych – jest to po prostu wymaganie generalnie
zbędne. Natomiast nie proponowano rezygnacji z wymogów dotyczących niekaralności kierowców, co nie
przeszkadzało krytykom powoływać się – bezpodstawnie - na zagrożenie dla bezpieczeństwa pasażerów, jakie
miało płynąć z deregulacji.
Powyższa kwestia wpisywała się w szerszy kontekst. Projekt był reakcją na sytuację, w której liczba aż 380
zawodów regulowanych lokowała Polskę na czele tego rankingu w Europie. Ograniczanie dostępu trafnie
kwalifikowano jako czynnik zwiększający bezrobocie z jednej strony oraz sztuczną presję na zawody łatwo
dostępne – nieregulowane, co zmniejsza płace w tych obszarach. Równolegle postępuje wzrost cen i zanik
innowacyjności w obszarach regulowanych i ogólne zmniejszenie innowacyjności. W dodatku państwo
(budżet centralny lub samorządy) ponosi koszty regulacji (np. egzaminy i procedury nadawania licencji itp.).
Tymczasem tam, gdzie prowadzono stosowne badania, nie stwierdzono, aby regulacja wpływała pozytywnie
na jakość usług i poziom obsługi konsumentów. Argumenty te niestety nie zostały w pełni przyjęte18
, za to
można stwierdzić, iż w dużym stopniu zachowują aktualność, zwłaszcza wobec proinnowacyjnej polityki rządu,
a tym bardziej zamiaru powrotu do idei konstytucji wolności gospodarczej i zasady co nie jest zakazane, to
jest dozwolone, jak zadeklarował obecny Rząd na przełomie października i listopada 2016 roku. Konstytucja
Biznesu zakłada m.in. „…poszerzenie sfery wolności gospodarczej poprzez zniesienie wybranych zezwoleń
i wymogów wpisu do rejestru działalności regulowanej oraz ograniczenie wymogów dla wybranych koncesji,
zezwoleń i wymogów wpisu do rejestru działalności regulowanej”19
.
18 Projekt ustawy o zmianie ustaw dotyczących wykonywania niektórych zawodów (deregulacyjnej) datowany na 6 marca 2012 roku przewidywał
(art. 16) uchylenie przepisów dotyczących egzaminów dla kierowców i/lub właścicieli poprzez skreślenie w u.o t.d. w art. 6 ust. 1 pkt. 2) lit. c) oraz ust. 2 i 3.
Z uzasadnienia: „Projektowana zmiana znosi wymóg ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką oraz zdania stosownego egzaminu.
Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie programu szkolenia, wzoru zaświadczenia
oraz wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie w zakresie transportu drogowego taksówką (Dz. U. Nr 12, poz. 118) opłata za uczestnictwo w szkoleniu
może wynosić nawet 800 zł, natomiast opłata za egzamin to kolejny wydatek 200 zł od osoby. Projektowane zmiany w ustawie tym samym ułatwią dostęp
do zawodu przez zniesienie barier o charakterze ekonomicznym, a ponadto zwalniają starostę (zadania zlecone administracji samorządowej) z obowiązku
powoływania komisji egzaminacyjnej”.
19 Witryna MR: https://www.mr.gov.pl/media/29158/KONSTYTUCJABIZNESU.pdf
14
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
15. Po protestach zainteresowanych taksówkarzy oraz interwencjach samorządu Warszawy skończyło się jedynie
na pewnej decentralizacji. Uchwalona ostatecznie Ustawa z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących
wykonywanie niektórych zawodów, nowelizując ustawę o transporcie drogowym, ustanowiła obecne zasady
nadające radom gmin liczących powyżej 100 tys. mieszkańców możliwość wprowadzenia egzaminów
i określania ich zasad.
W roku 2014 wprowadzono też przepis dający radzie gminy prawo ustalania stref taryfowych i maksymalnych
cen (stawek taryfowych) za przewozy taksówkami.
Równocześnie jednak doprowadzono do ostrzejszego rozgraniczenia przewozów taksówkowych od innych
form przewozów osób, w tym okazjonalnych wykonywanych bez zezwolenia. Przewozy okazjonalne mogą być
przez posiadacza licencji wykonywane bez zezwolenia pojazdem przeznaczonym dla powyżej 7 osób łącznie
z kierowcą (ale nie więcej niż 9), ale pod licznymi warunkami, które zostały doprecyzowane – niekorzystnie
dla przedsiębiorcy – poprzez nowelizację: art. 18 ustawy został uzupełniony przez ust. 4a ustawy o zmianie
u.o t.d. z 4 lutego 2011 (wszedł w życie 7 kwietnia 2011), co – zgodnie z intencją ustawodawcy w 2011 roku –
wykluczyło możliwość zatarcia różnicy pomiędzy taksówką a przewozem okazjonalnym i doprowadziło też do
wykluczenia samochodów mniej niż 7-osobowych, a więc typowych samochodów prywatnych, z wykonywania
przewozów okazjonalnych bez zezwolenia20
. Z drugiej strony negatywną definicję przewozu okazjonalnego
można interpretować tak, że każdy inny niż wyliczony w ustawie i obwarowany dodatkowo zezwoleniem
jest okazjonalny. Taka interpretacja w zasadzie spełnia oczekiwania strony taksówkowej, aczkolwiek nie jest
podzielana całkowicie i powszechnie.
Pomijając niezbyt klarowny charakter wprowadzonego prawa, pojawił się więc sztuczny wymóg prowadzenia
przewozów pojazdem 8- lub 9-osobowym, czyli większym, zużywającym więcej paliwa i generalnie droższym
także wtedy, gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę pasażerów. Jedyna racja tego przepisu to
uniemożliwienie posiadaczom typowych pojazdów samochodowych świadczenia usług przewozowych. Jeżeli
uwarunkowania ekonomiczne pozwolą jednak na wykorzystywanie takich pojazdów dla mniejszej liczby
pasażerów, jego skutkiem może być sztuczne zwiększenie popytu na pojazdy osobowe klasy van. Byłoby to
zjawisko podobne do wynikłego z przepisów podatkowych w Polsce albo z systemu dotacji do paliwa rolniczego
20 Por. Renata Strachowska, Komentarz do art. 18 u.o t.d. zamieszczony w systemie Lex Wolters Kluwer: Doprowadziło to do nowej definicji (…) „poprzez
wskazanie, że przewóz okazjonalny powinien być wykonywany wyłącznie pojazdem samochodowym, którego konstrukcja pozwala na przewóz powyżej 7 osób
łącznie z kierowcą, determinuje niewątpliwie rozumienie pojęcia przewozu okazjonalnego. Oznacza to, że wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem
samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu do 7 osób łącznie z kierowcą jest zakazane. Zakaz ten nie dotyczy jedynie pojazdów zabytkowych.
(…) Przewoźnicy wykonujący przewozy okazjonalne osób na dotychczasowych zasadach objęci zostali okresem przejściowym. Stosownie do art. 3 wspomnianej
nowelizacji ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący do 7 kwietnia 2011 r. działalność gospodarczą w zakresie przewozu okazjonalnego
mogli ją wykonywać na dotychczasowych zasadach, przez okres określony w licencji, nie dłużej jednak niż w okresie roku od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do
dnia 7 kwietnia 2012 r. (…) Na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów
wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób
jest wprowadzony art. 18 ust. 5 u.t.d. zakaz umieszczania i używania taksometru oraz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego
dla taksówki, w przypadku gdy pojazdem przystosowanym konstrukcyjnie do przewozu do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny. (…)
Ratio legis wprowadzenia omawianych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki
i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk
sejmowy nr 3930)”.
15
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
16. Tabela 1. Porównanie form licencjonowanego transportu drogowego
Porównanie różnych dopuszczonych ustawowo i licencjonowanych form zarobkowego, krajowego transportu drogowego
osób – bez autobusów i transportu regularnego, bez transportu wykonywanego pomocniczo do prowadzonej działalności
gospodarczej przedstawia poniższe zestawienie.
Określenie wykonywania transportu krajowego
w zakresie
Przewozu samochodem osobowym (czyli do 9 osób
łącznie z kierowcą)
Przewozu pojazdem
samochodowym od 7 do 9
osób (łącznie z kierowcą)
Przewozu taksówką
Podstawy prawne – art. ustawy o t.d. Art. 5b, ust. 1 pkt 1) Art. 5b, ust. 1 pkt 2)
Art. 5b, ust. 1 pkt 3),
art. 6
Licencja Licencja z art. 5b, ust. 3, na 2-50 lat Licencja
Wymagania co do niekaralności. Art. 5c, ust. 1, pkt
1)
a) Nie zostały skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwa karne skarbowe lub przestępstwa umyślne:
przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów,
środowisku lub warunkom pracy i płacy albo inne mające związek z wykonywaniem zawodu,
Członkowie organu zarządzającego osoby prawnej,
osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową,
a w przypadku innego przedsiębiorcy – osoby
prowadzące działalność gospodarczą:
b) nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie
transportu drogowego
Kwalifikacje kierownictwa firmy. Art. 5c, ust. 1, pkt
2)
Przynajmniej jedna z osób zarządzających
przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca w
przedsiębiorstwietransportemdrogowymlegitymuje
się certyfikatem kompetencji zawodowych
(szkolenia, egzaminy)
-
Status majątkowy. Art. 5c ust. 1, pkt 3) Znajduje się (…) w sytuacji finansowej zapewniającej
podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej
w zakresie transportu drogowego określonej
dostępnymi środkami finansowymi lub majątkiem
w wysokości:
a) 9 000 euro – na pierwszy pojazd samochodowy
przeznaczony do transportu drogowego,
b) 5 000 euro – na każdy następny pojazd
samochodowy przeznaczony do transportu
drogowego
-
Przedsiębiorca:
Prawo wykonywania zawodu. Art. 5c, ust. 1, pkt 4) /
Art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b)
W stosunku do zatrudnionych przez niego kierowców,
a także innych osób niezatrudnionych przez tego
przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewóz
na jego rzecz, nie orzeczono zakazu wykonywania
zawodu kierowcy;
2) Zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam
przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy:
(…) nie wydano im prawomocnego orzeczenia
zakazującego wykonywania zawodu kierowcy,
Dysponowanie pojazdem przez przedsiębiorcę. Art.
5c, ust. 1, pkt 5)
Posiada (…) tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi
wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być
wykonywany.
Wymagania wobec zatrudnianych kierowców lub
przedsiębiorcy osobiście wykonującego przewozy.
Art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. b)
-
Nie byli skazani za przestępstwa przeciwko życiu
i zdrowiu oraz przeciwko wolności seksualnej i
obyczajności
Jak wyżej lit. c) -
Posiadają zaświadczenie o ukończeniu szkolenia
w zakresie transportu drogowego taksówką,
potwierdzonego zdanym egzaminem w przypadku,
wprowadzenia tego obowiązku przez miasto pow.
100 tys. mieszkańców
Spełniają wymagania art. 39 a) pkt. 1-4
Warunki zatrudnienia kierowcy (a także dla
przedsiębiorcy wykonującego osobiście przewozy).
Art. 39a, ust. 1 pkt 1), 2)
Odpowiednie prawo jazdy i wiek oraz dodatkowe
uprawnienia wymagane przez ustawę o kierujących
pojazdami
O ile pojazd wymaga tylko kategorii B – nie dotyczy
Jw. pkt 3) i 4)
Nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy;
Nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy
Jw. pkt 5) i 6)
Uzyskała kwalifikację wstępną lub kwalifikację
wstępną przyśpieszoną, zwane dalej
„kwalifikacją”;
ukończyła szkolenie okresowe
Gmina, gminy sąsiadujące, Warszawa, ograniczone
prawo wyjazdu poza obszar, licencja na określony
pojazd!
Obszar. Art. 6 ust. 4 i 5
Kraj, nie uprawnia do wykonywania przewozu
taksówką (art. 12, ust. 2)
Licencje wydaje… Art. 7 ust. 4 pkt. 2) i 3)
Starosta właściwy dla siedziby lub miejsca
zamieszkania przedsiębiorcy
Organ wykonawczy samorządu gminnego (Warszawy)
16
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
17. w niektórych krajach zapotrzebowania na małe pseudociężarówki z luksusową kabiną kierowcy i pasażera.
Podobny efekt wywołały przepisy dotyczące podatku VAT, generując popyt na samochody „z kratką”, czyli
samochody niby-dostawcze.
W każdym razie prawo w obecnej formie tworzy bariery finansowe dla kierowcy, absurdalne, antyekonomiczne
wymagania co do pojazdu i generalnie chroni raczej istniejące tradycyjne firmy niż interesy konsumenta –
pasażera i jego bezpieczeństwo kosztem gorszej jakości usług i zamknięcia rynku dla szerokiej grupy właścicieli
pojazdów i/lub kierowców gotowych świadczyć usługi bezpiecznie, na oczekiwanym poziomie jakościowym
poddanym transparentnej weryfikacji i ocenie rynku.
3.2. Polska - stan obecny
3.2.1. Regulacje
Formy zarobkowego transportu drogowego w Polsce objęte są szeregiem regulacji (patrz tabela 1.).
Wspólne dla wszystkich tych form są kwestie związane z wymaganą niekaralnością osób odpowiedzialnych
za zarządzanie daną spółką (firmą). Co zrozumiałe, nie może być również wydany wobec nich prawomocny
zakaz wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Przedsiębiorcy muszą
także posiadać tytuł prawny do pojazdów spełniających wymagania techniczne. Wszystkich kierowców zaś,
niezależnie od formy zarobkowego transportu drogowego, obowiązuje brak przeciwwskazań zdrowotnych
i psychologicznych do pracy w tym charakterze. Do przewoźników, ale tylko tych niebędących taksówkarzami
odnoszą się również wymagania dotyczące określonych kwalifikacji kierownictwa firmy oraz statusu
majątkowego. Ze względu na charakter niniejszej analizy w dalszej części rozdziału prezentujemy szczegółowe
regulacje dotyczące transportu krajowego w zakresie przewozu taksówką. Wymagania ogólne przewidywane
w Ustawie o transporcie drogowym z dn. 6 września 2001 r. w jej obecnym kształcie (art. 6 i pośrednio 5 oraz
39a) do wydania licencji są następujące:
• większość gmin i korporacji określa wiek na 21 lat, choć w ustawie jest wiek odpowiedni do prawa jazdy
kategorii B, a ten wynosi 18 lat;
• posiadanie prawa jazdy kategorii B, niekiedy dodawany jest wymóg – „od 3 lat”, ale nie jest jasne, na jakiej
podstawie;
• niekaralność za przestępstwa karne skarbowe lub umyślne: przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji,
mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, środowisku, warunkom pracy i płacy albo
inne mające związek z wykonywaniem zawodu;
• niekaralność przedsiębiorcy i kierowcy(-ów) za przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu oraz przeciwko
wolności seksualnej i obyczajności, a ponadto nie wydano im prawomocnego orzeczenia zakazującego
wykonywania zawodu kierowcy;
• brak prawomocnego orzeczenia zakazującego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie
transportu drogowego. Ten (i poprzednie) warunek weryfikowany jest przez złożenie oświadczenia –
pod groźbą odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania – przez wnioskującego o udzielenie licencji.
W przypadku zmiany danych przewoźnik jest obowiązany – podobnie jak w kwestii innych danych objętych
wnioskiem – zgłosić zaistnienie zmian;
17
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
18. • posiadanie tytułu prawnego do dysponowania pojazdem spełniającym wymagania techniczne określone
przepisami prawa o ruchu drogowym, którym transport drogowy ma być wykonywany. Wnioskodawca we
wniosku określa rodzaj tytułu prawnego do dysponowania pojazdem, a licencja jest związana z konkretnym
pojazdem;
• zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego
zdanym egzaminem, o ile wprowadzono taki obowiązek;
• zatrudnieni kierowcy i przedsiębiorca, o ile sam wykonuje przewozy, nie ma przeciwwskazań zdrowotnych
do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a także
• nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.
Te ostatnie 2 punkty stwarzają dodatkowe wymagania co do badań lekarskich oraz psychologicznych ponad
przewidywane do uzyskania prawa jazdy kategorii B, wystarczającej do prowadzenia samochodu osobowego.
Normalnie bowiem wystarczy21
brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (a nie do
wykonywania pracy w charakterze kierowcy) i nie są wymagane badania psychologiczne. Badania lekarskie
dla kierujących wykonujących transport drogowy obejmują także zakres „zwykłych” badań prowadzonych
w związku z ubieganiem się o prawo jazdy. Badanie zdrowotne i psychologiczne musi być wykonane co 5 lat,
a po ukończeniu 60. roku życia co 30 miesięcy przez uprawnionych lekarzy i psychologów.22
Przewozy (co nie jest pojęciem równoznacznym do „transport”) regularne, regularne specjalne, wahadłowe
i okazjonalne wymagają zezwolenia, które jest wydawane podmiotom licencjonowanym. Licencje na inne niż
taksówki rodzaje przewozów stawiają dalej idące wymagania, niezależnie od kwestii związanej z rodzajem
pojazdu i stosownym do niego prawem jazdy. Są to wymagania dotyczące przedsiębiorcy lub osoby (co
najmniej jednej) kierującej przedsiębiorstwem:
• posiadanie certyfikatu kompetencji zawodowych, co wiąże się ze złożonymi szkoleniami i egzaminami,
o zakresie określonym rozporządzeniem wspólnotowym nr 1071/2009 wydawanymi przez uprawnione
podmioty;
• sytuacji finansowej określonej majątkiem lub dostępnymi środkami finansowymi – 9000 euro na pierwszy
i po 5000 euro na każdy następny pojazd.
Jest oczywiste, że spełnianie tych wymogów przez osobę fizyczną, która chce podjąć pracę zarobkową, wożąc
osoby swoim samochodem, stanowi istotny próg i nieproporcjonalnie wysokie wymagania. Za to licencje te
mają charakter krajowy lub międzynarodowy i nie wiążą się z koniecznością znajomości topografii i prawa
miejscowego. Na wymagania powyższe nakładają się jeszcze przepisy prawa o ruchu drogowym23
, które
w art. 81 ust. 6 nakładają dodatkowe obowiązki między innymi na taksówki – bez względu na liczbę miejsc –
oraz na pojazdy przeznaczone konstrukcyjnie do przewozu 5-9 osób: coroczne okresowe badanie techniczne
pojazdu – tzw. przegląd. Pojazdy osobowe mniejsze i nieprzeznaczone do ruchu jako taksówki podlegają temu
obowiązkowi po 3 latach, potem po 2 i dopiero od piątego roku – corocznie.
Badaniu podlega też pojazd, który ma być używany jako taksówka. Pojazd taki musi spełniać dodatkowe
wymagania co do wyposażenia, przewidziane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury (§24) z dnia 31 grudnia
21 Ustawa z 5 stycznia 2011 o kierujących pojazdami, Dz. U. z 2016, poz. 627. art. 11.
22 Art. 39j-39m obowiązującej ustawy o t.d.
23 Ustawa z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2012 r, poz. 1137.
18
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
19. 2002 r.24
(z późniejszymi nowelizacjami) w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich
niezbędnego wyposażenia, patrz ramka poniżej).
24 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego
wyposażenia, Dz. U. z 2015 r, poz. 305.
1. Taksówkę wyposaża się w:
a) taksometr elektroniczny (od 2012) z ważnym dowodem legalizacji;
b) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów;
c) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej
strony i jedne z tyłu nadwozia umożliwiające, tylko w razie konieczności, wyjście na zewnątrz;
(zawsze były wymagania 4 drzwi w ogóle, co eliminowało niektóre tańsze typy pojazdów);
d) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów;
e) (uchylony);
f) apteczkę doraźnej pomocy;
g) ogumione koło zapasowe lub zestaw naprawczy;
h) dodatkowe światło z napisem „TAXI”, odpowiadające następującym warunkom:
• rozmieszczenie: na dachu,
• barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu,
• połączenia elektryczne: światło może być włączone wówczas, gdy taksometr jest wyłączony,
niezależnie od włączenia innych świateł i położenia urządzenia umożliwiającego pracę silnika;
włączenie lub wyłączenie taksometru powinno powodować równoczesne odpowiednio
wyłączenie lub włączenie światła,
• powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50 m przy dobrej
przejrzystości powietrza.
2. Dopuszcza się uzupełnienie światła, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, o dwa światła migające barwy żółtej
samochodowej,umieszczonepoobustronachlampywewspólnejobudowie.Światłatemogąbyćwłączane
i wyłączane odrębnym wyłącznikiem przez kierowcę taksówki w razie zagrożenia jego bezpieczeństwa.
3. 3. Dopuszcza się stosowanie dodatkowych lamp z napisami określającymi firmę, jej telefon lub inne dane
dodatkowo identyfikujące taksówkę, odpowiadających następującym warunkom:
• rozmieszczenie: na dachu, symetrycznie z lewej i z prawej strony światła z napisem „TAXI”;
• barwa: biała lub żółta samochodowa;
• nie mogą one utrudniać czytelności i widoczności napisu „TAXI”.
4. dopuszcza się stosowanie dodatkowych oznaczeń zawierających nazwę miejscowości, herb miejscowości,
numer boczny oraz inne oznaczenia identyfikujące miejscową taksówkę, pod warunkiem że są one zgodne
z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danych gmin lub związku komunalnego.
19
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
20. Tak więc zaangażowanie się właściciela pojazdu w przewozy pasażerskie w formie taksówki stawia przed
nim:
• wymóg dodatkowych badań psychologicznych,
• szersze badania lekarskie – co 5 lat, a po 60. roku życia co 2,5 roku,
• wymóg posiadania pojazdu co najmniej czterodrzwiowego.
Jednak kolejne wymagania już istotnie utrudniają funkcjonowanie jako taksówkarz „na pół etatu”, gdyż
samochód trwale oznaczony jako taksówka może być kłopotliwy w użyciu prywatnym czy służbowym innym
niż przewóz osób. W przeszłości zakazano (i obecny przepis faktycznie to podtrzymuje) stosowania napisu
TAXI jako przyczepianego magnetycznie. Z intencją eliminacji półetatowców wprowadzano coraz dalej idące
rygory wyposażeniowe, m.in. uniemożliwiając posługiwanie się samym licznikiem kilometrów albo rejestracją
trasy przez system nawigacji satelitarnej25
.
Na tle dość prostych i częstych metod przekłamywania26
wskazań taksometrów wyznaczanie odległości i to
już w momencie planowania przejazdu przez aplikacje komputerowe zawierające mapy – nawet bez dostępu
do lokalizacji satelitarnej – jest oczywiście bardziej wiarygodne. Tym bardziej pomiar faktycznej drogi
i czasu przejazdu w oparciu o system nawigacji satelitarnej jest mniej zawodny i trudniejszy do sfałszowania,
zwłaszcza że każdy posiadacz nowoczesnego telefonu komórkowego może dokonać własnej weryfikacji
danych. Natomiast warto też zauważyć, że wymóg taksometru i niektórych oznaczeń to nie tylko kwestia
ochrony konsumenta – pasażera przed nieuczciwym kalkulowaniem ceny.
Inneprzepisyustawyotransporciedrogowym(art. 18ust.5)dopuszczająprzewózokazjonalnysamochodami
osobowymi, w których zabrania się:
• umieszczania i używania w pojeździe taksometru;
• umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem,
adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację
przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi;
• umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Tak więc celem przepisów o wyposażeniu i kierujących nie jest tylko wykształcenie standardu, ale
uniemożliwienie dorywczego wykorzystywania wolnych zasobów (samochodu u osoby mającej czas wolny)
i promowanie swoich usług na pojeździe, a także dokonanie ścisłej segmentacji i separacji rynku – oddzielenia
przewozów taksówkowych od innych form przewozu osób.
25 Według badań Kantar Millward Brown z listopada 2016 dla Uber wynika, że 78% respondentów (mieszkańcy 9 największych miast w Polsce przed
35. rokiem życia) ufa bardziej wskazaniom aplikacji opartych na nawigacji satelitarnej niż wskazaniom taksometrów.
26 Wyrywkowe kontrole w Warszawie pokazały, że znacząca cześć taksówek była wyposażona w tak zwane „dopały”, „dopalacze taksometrów”, np.
TVP Info, 18.09.2014, TVN 25.02.2013.
20
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
21. Taka regulacja – wykluczenie możliwości pracy kierowcy i samochodu w niepełnym czasie – jest oczywiście
sprzeczna z naturą rynku przewozu osób. Popyt na usługi transportowe jest silnie zmienny w ciągu tygodnia
i doby.
Jeżeli spojrzeć przez pryzmat transportu publicznego zbiorowego oraz natężenia ruchu na drogach, to
generalnie w jednej godzinie szczytowego wzmożenia ruchu mamy do czynienia z godzinnym potokiem
liczącym od 8% do nawet 13% ruchu dobowego.
Tak silna koncentracja oznacza, że czasem ponad 1/8 ruchu odbywa się w 1/24 czasu. Z drugiej strony
występują specyficzne okresy, takie jak Sylwester, popularne imieniny, imprezy masowe itp., kiedy występuje
wyjątkowo wysokie zapotrzebowanie na transport indywidualny późnym wieczorem, także ze strony osób
używających na co dzień własnych samochodów. Przykładowe dane platformy internetowej pośredniczącej
w przewozach osób pokazują także silne zmiany popytu w ciągu doby.
Funkcjonowanie na rynku osób gotowych świadczyć usługi tylko przez kilka godzin dziennie jest więc
korzystnym czynnikiem dla konsumenta i jednocześnie nie zagraża usługodawcom funkcjonującym regularnie.
Warto zauważyć, że z drugiej strony kierowcy, znając sytuację, mogą tak kształtować swój czas działania, aby
maksymalizować potencjalny zarobek27
.
Zmiany popytu na indywidualny transport samochodowy w ciągu dnia (PIĄTEK)
źródło: Uber, dane własne
27 O tym między innymi „New York Times”, 4 September 2016: http://www.nytimes.com/2016/09/05/business/economy/how-uber-drivers-
decide-how-long-to-work.html?_r=4
21
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
22. Zmiany popytu na indywidualny transport samochodowy w ciągu dnia (NIEDZIELA)
źródło: Uber, dane własne
3.2.2. Koszty a model biznesowy
Jednym z głównych czynników zniechęcających nowych kierowców do pracy w charakterze taksówkarza
są relatywnie wysokie dla osoby prywatnej koszty wejścia na ten rynek. Kierowca chcący rozpocząć pracę
jako taksówkarz, poza spełnieniem wspomnianych już wymogów formalnych (licencja, kurs, egzamin) oraz
koniecznością przystosowania auta do standardu wybranej korporacji, musi także ponieść szereg innych
kosztów.
Są to m.in. koszty zakupu kasy fiskalnej i taksometru, cyklicznej legalizacji taksometru, zakupu lampy dachowej,
oklejenia auta czy, o czym wspomniano wcześniej, cyklicznych badań lekarskich. Taksówkarze, ze względu na
specyfikę pracy, płacą także wyższe ubezpieczenia OC niż inni kierowcy.
Osobną kwestią jest wysokość marży, jaka pobierana jest od kierowców przez klasyczne korporacje
taksówkarskie. Koszty te różnią się w zależności od korporacji, a wiedza na ich temat nie jest powszechna.
W porównaniu z takim „klasycznym” modelem forma rozliczeń proponowana przez firmy takie jak myTaxi,
iTaxi czy Uber jest dużo bardziej przejrzysta. Kierowca rozlicza się bowiem z firmą wyłącznie za faktycznie
zrealizowane kursy i nie jest obciążany jakimkolwiek abonamentem za sam fakt znalezienia się w systemie.
22
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
23. Koszty prowadzenia działalności taksówkarskiej:2829
Zakup kasy fiskalnej, taksometru, montaż Koszt ok. 2 tys. zł (28)
Legalizacja taksometru w Okręgowym Urzędzie Miar
Pierwsza legalizacja to koszt 110 zł, odnowienie
(wymagane raz na dwa lata) to koszt 55 zł
Lampa dachowa taxi + oklejenie boczne pojazdu wg
wytycznych danej gminy
W zależności od producenta od 100 do 600 zł (w przypadku
współpracy z korporacją często to ona ponosi ten koszt)
Badania lekarskie (wymagane co 5 lat do ukończenia 60.
roku życia, wymagane co 30 miesięcy po ukończeniu 60.
roku życia)
Koszt ok. 150 zł
Badania psychologiczne (wymagane co 5 lat do ukończenia
60. roku życia, wymagane co 30 miesięcy po ukończeniu
60. roku życia)
Koszt ok. 150 zł
W przypadku gdy kierowca należy do korporacji
taksówkarskiej
Koszt od 400 do 1200 zł miesięcznie (w zależności od
korporacji) (29)
Najczęstszą formą prowadzenia działalności przez taksówkarzy jest jednoosobowa działalność gospodarcza. Kierowca
musi więc odprowadzać składki ZUS (jeśli jest to pierwsza działalność, to przez 24 miesiące ma prawo do preferencyjnej
stawki) oraz podatek w zależności od wybranej formy opodatkowania. Usługi taksówkowe prowadzone za pomocą
jednego pojazdu i samodzielnie lub z jednym zmiennikiem, podobnie jak mikrofirmy w pewnych ściśle określonych
branżach, mogą korzystać ze zryczałtowanego podatku dochodowego w postaci stałej kwoty miesięcznej zależnej
tylko od wielkości gminy i ewentualnego zatrudnienia zmiennika. Usługi taksówkowe w zakresie przewozu osób
opodatkowane są kartą podatkową według 4 stawek miesięcznych zależnych od wielkości gminy, począwszy od gmin
do 25 tys. mieszkańców – 206 zł, skończywszy na miastach powyżej 500 tys. mieszkańców – 253 zł.
Stawka nie zależy od obrotu, a więc jest płatna nawet przy zerowych przychodach, za to nie wzrasta przy dużej
sprzedaży. W razie pracy ze zmiennikiem urząd może podwyższyć stawkę o 50%. Podatnicy tego rodzaju nie muszą
prowadzić żadnych ksiąg rachunkowych lub podatkowych ani ewidencji sprzedaży (chyba że podpadają pod VAT),
składać sprawozdań lub deklaracji. Wystarcza ewidencja zatrudnienia oraz wystawionych rachunków.
Inne formy transportu mogą być opodatkowane jako usługi w drodze ryczałtu od obrotów (do pewnej kwoty), co wyma-
ga ponadto prowadzenia ewidencji przychodów, ewidencji środków trwałych i wyposażenia, przechowywania dowodów
zakupu towarów oraz składania deklaracji. Stawka wynosi 8,5% przychodów, niezależnie od poniesionych kosztów. Tak
więc przy obrotach miesięcznych poniżej około 3000 zł, ryczałt od obrotu jest niższy od karty dla miasta ponad 500 tys.
mieszkańców.
Te ostatnie można odliczać, gdy przyjmie się opodatkowanie na zasadach ogólnych, co wymaga prowadzenia księgi pr-
zychodów i rozchodów albo pełnej rachunkowości. Tak więc osoby trudniące się pracą dorywczo na statusie innym niż
taksówki zmuszone są do większej biurokracji lub płacenia zawyżonego podatku.
28 Na podstawie danych z serwisu aukcyjnego Allegro. Przy zakupie pierwszej kasy fiskalnej przedsiębiorcy przysługuje prawo do odpisu
podatkowego w wysokości do 700 zł.
29 Na podstawie dyskusji publikowanych na forach internetowych kierowców taksówek.
23
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
24. 3.2.3. Polityka samorządów miejskich w Polsce
Jak pokazano wyżej, gminy mają możliwość oddziaływania na nieregularny, indywidualny przewóz osób na
terenie gminy i okolicy poprzez uszczegóławianie wymagań, jakie stawia się osobom (firmom) wykonującym
przewozy taksówkowe, pojazdom i kierującym, dzięki którym ta działalność jest wykonywana.
W przypadku taksówek rada gminy może wprowadzić ceny (stawki taryfowe), które są traktowane jako ceny
maksymalne.Regulacjacenzjednejstronyzmniejszamożliwościnadużyć–zwłaszczawobecosóbprzyjezdnych
nieorientujących się w realnych odległościach, z drugiej ogranicza lub wręcz likwiduje funkcję ceny jako
informacji o relacji popytu do podaży i jako czynnika motywującego do zwiększenia podaży w przypadku
wzrostu popytu. Niemożność podwyższenia ceny powoduje, że pasażer wie, iż nie zapłaci więcej, niż ustalono,
ale też może w ogóle nie uzyskać możliwości podróży. Elastyczne dostosowywanie taryfy i jej zwiększanie
w okresie nasilenia popytu z jednej strony prowadzi do równowagi poprzez ograniczenie popytu, z drugiej zaś
tworzy motywację do zwiększenia podaży i w końcu też obniżenia ceny. Takie podejście bywa krytykowane,
ale zapomina się, że cena urzędowa jest z zasady źródłem niedoboru – braku usług lub towarów. Optymalnym
rozwiązaniem jest zapewnienie, aby cena była zakomunikowana w sposób jasny i odpowiednio wcześnie przed
dokonaniem wyboru usługodawcy i przed zawarciem transakcji. Platforma internetowa spełnia te podstawowe
kryteria, co potwierdza także opinia UOKiK.
Warto zauważyć, że platformy internetowe mogą pokazać trasę i cenę – niezależnie od kierowcy – w aplikacji
i rozwiać wiele wątpliwości pasażera. W sposób oczywisty gminy kształtują też transport regularny i publiczny
transport zbiorowy, co pośrednio wpływa na zakres popytu na przewozy nieregularne, indywidualne i zbiorowe,
w tym taksówkowe.
Czynnikiem wzmacniającym popyt na transport zbiorowy, ale także na indywidualny transport publiczny jest
ograniczenie parkowania i wprowadzenie odpłatności za parkowanie. Gmina jako zarządca drogi może także
zachęcać do transportu publicznego zbiorowego, tworząc preferencje ruchowe:
• buspasy oraz
• strefy ograniczonego ruchu.
W obydwu przypadkach możliwe jest jednak także preferowanie transportu publicznego indywidualnego
poprzez dopuszczenie taksówek i/lub innych podmiotów do korzystania z wydzielonych pasów lub stref.
W takiej sytuacji przewozy indywidualne realizowane pojazdami nieuwzględnionymi – na ogół innymi niż
taksówki - są upośledzone pod względem czasu podróży oraz możliwości dojechania do niektórych miejsc
w centrach miast. Ponadto gmina wyznacza postoje dedykowane dla taksówek, może także zwalniać z opłat za
parkowanie na ulicach, tam gdzie obowiązują one ogół samochodów.
Jak dotąd nie są znane poza jednym wyjątkiem – na drodze obciążonej objazdami w Krakowie – przypadki
zachęcania do lepszego wykorzystywania samochodów w trakcie dojazdu do pracy (car-sharing) poprzez
ustalenie, że określony pas drogi może być wykorzystywany pod warunkiem przewozu większej liczby osób, co
byłoby czynnikiem wsparcia zarówno nieodpłatnego współdzielenia pojazdu, jak i rozmaitych form – nie tylko
24
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
25. taksówkowej – transportu indywidualnego dostępnego publicznie. W Krakowie na ul. Kamieńskiego na czas
zamknięcia innej trasy i w związku z tym znaczącego zwiększenia potoku pojazdów wprowadzono odrębny –
szybszy pas dla komunikacji publicznej autobusowej, taksówek, ale też każdego samochodu, który wiezie co
najmniej 3 osoby.
W Polsce nie pojawiły się jak dotąd płatne strefy w miastach (są oczywiście strefy płatnego parkowania). Strefy
takie jak londyńska Congestion Zone są rozważane. Warto mieć na uwadze, że w Londynie z opłat zwolnione
są taksówki klasyczne, natomiast tak zwane mini cab30
ponoszą opłaty, o czym w pkt 4.2. Oprócz gmin pewne
możliwości wpływu na rynek mają zarządy portów lotniczych i inne instytucje, które są zarządcami dróg
wewnętrznych.
Liczba wydanych licencji w Warszawie w okresie od 2013 do 2016 r.
30 Tak popularnie nazywane są pojazdy działające nie w oparciu o licencję taksówkową (taxi driver licence), która wymaga określonego samochodu
(stąd określenie black cab) i zdania trudnego egzaminu z topografii Londynu, ale licencjonowane jako „private hire vehicle licence” (PHV), którym ostatnio
także podwyższono wymagania, między innymi zasadniczo – nowa licencja pod warunkiem, że samochód ma mniej niż 5 lat, dla już wydanych – 10 lat.
11 029
4 228
3 488
2 798
3 072
2 657
1 063
9 594
3 900
2 904
2 997
2 683
2 361
884
Warszawa
Kraków
Łódź
Poznań
Wrocław
Gdańsk
Katowice
2013 2016
+20,25%
+12,54%
+14,50%
-6,64%
+20,11%
+8,41%
+14,96%
2013 2016
Źródło danych: Urzędy Miasta w Warszawie, Krakowie, Gdańsku, Poznaniu, Wrocławiu, Katowicach i Łodzi, 2013-2016. Szczegółowe dane w załączniku 8.1.
25
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
26. Ograniczenia ruchu taksówkowego spotkać można więc w portach lotniczych, przy których postój możliwy
jest tylko w przypadku wybranych korporacji (np. lotnisko Chopina w Warszawie, lotnisko w Modlinie, port
lotniczy Poznań – Ławica) lub całe lotnisko obsługiwane jest przez oficjalną korporację lotniskową (np. Kraków
Airport Taxi na lotnisku w Balicach), będącą własnością lotniska. Jak pokazują rozliczne przykłady, tego typu
ograniczanie działania konkurencji na lotniskach nie sprzyja zwiększeniu bezpieczeństwa podróżnych31
,
powoduje natomiast wzrost opłat za przejazd. Kurs taksówką posiadającą prawo do parkowania przy porcie
lotniczym potrafi być kilkadziesiąt procent droższy od przejazdu z kierowcą, który takiego prawa nie posiada32
.
Na tym tle warto zauważyć, że podstawową przyczyną wprowadzanie ograniczeń dla ogółu taksówkarzy na
lotniskachiwpodobnychsytuacjachbyłoczęsteoszukiwanieprzyjezdnychniezorientowanychwrzeczywistych
odległościach i orientacyjnej skali cen w kraju lub mieście, do którego przybywają33
. Określanie ceny w oparciu
o aplikacje pozwala uniknąć takiej asymetrii informacji pomiędzy kierującym a pasażerem.
Natomiast pobieranie opłat za wjazd częste jest także w przypadku placówek medycznych (np. Uniwersyteckie
Centrum Kliniczne w Gdańsku, Szpital Powiatowy im. dr Tytusa Chałubińskiego w Zakopanem). Decyzja
w kwestii wprowadzenia opłat lub innego ograniczenia w ruchu lub postoju taksówek jest autonomiczną
decyzją danej instytucji.
Zestawienie przedstawiające, jak największe miasta w Polsce wykorzystały dane im uprawnienia regulacyjne,
znajduje się w załączniku na str. 47.
31 O nieuczciwych praktykach osób podających się za taksówkarzy na Lotnisku Chopina dużo pisano w kontekście Euro 2012 (http://turystyka.
wp.pl/kat,1036541,title,Tak-taxi-mafia-naciaga-na-Okeciu,wid,15578225,wiadomosc.html). Po Euro problem pozostał (http://tvnwarszawa.tvn24.pl/
informacje,news,rozszerzyli-granice-lotniska-aby-walczyc-z-naciagaczami,205119.html)
32 Porównanie ofert przewoźników.
33 Przykładowo – incydenty zawyżania cen w trakcie Światowych Dni Młodzieży, Radio Kraków, http://www.radiokrakow.pl/wiadomosci/krakow/
uwaga-na-nieuczciwych-taksowkarzy/
26
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
27. 4. Przegląd modeli i praktyk w wybranych miastach,
krajach i ich ocena
4.1. Uwagi ogólne
Każda istotna innowacja techniczna lub organizacyjna wywołuje rozmaite skutki w otoczeniu społecznym,
skłaniającniekiedydoprzeciwdziałaniajejwdrożeniu.Powodemjestm.in.kwestiamniejlubbardziejdrastycznej
zmiany na rynku pracy oraz rynku usług świadczonych w ramach samozatrudnienia, umów cywilnych itp. –
w pierwszej chwili potrzeba innej liczby pracowników (na ogół mniejszej) i o innych kwalifikacjach (czasem
wyższych), co zmusza do zmiany kwalifikacji, a często w ogóle sposobu życia. Jednak na ogół innowacje
prowadzą do obniżenia ceny towaru lub usługi, a więc zwiększenia dostępności – objęcia rynkiem nowych,
mniej zamożnych klientów i w rezultacie przyczyniają się do powstania nowych źródeł dochodu w różnych
formach prawnych34
dla ich obsłużenia.
Istnieje już wystarczająca perspektywa czasowa, aby zauważyć, że taki właśnie przebieg wypadków miał
miejsce w wyniku pojawienia się niskokosztowych linii lotniczych. Drugi problem to trudno uchwytna kwestia
zmiany charakteru, struktury i rozłożenia ryzyka i co się z tym wiąże form ubezpieczenia. Trzeci – trudności
w opodatkowaniu, gdyż nowa forma często wymyka się ustalonym schematom. To w tym miejscu pojawia się
zazwyczaj czynnik oskarżenia o nieuczciwą konkurencję.
W związku z tym tempo i kłopoty wdrażania innowacji zależą silnie od uwarunkowań nie tylko prawnych,
ale i kulturowych – jak chociażby oczywistość lub jej brak w przyjęciu przez obywatela (klienta) pewnego
ryzyka. Najbardziej drastycznym przykładem zróżnicowania podejścia do ryzyka jest kwestia powszechności
ubezpieczeń zdrowotnych (na wypadek choroby), oczywista w Europie, a kwestionowana w USA.
W rezultacie obaw przed ryzykiem, skala innowacji i tempo wzrostu są mniejsze, za to komfort status quo
większy. Na tym tle organizowanie nowych rodzajów usług indywidualnego transportu publicznego natrafiło
na inne okoliczności w Chinach, USA czy w Europie. Zarówno ochrona pracowniczego (raczej zawodowego)
status quo taksówkarzy, jak i eliminacja ryzyka związanego z korzystaniem z transportu rozwiązywane są za
pomocą mniej lub bardziej rozsądnych i głębokich regulacji35
.
Jak się zdaje, Chiny i kraje azjatyckie nie przejmują się specjalnie kwestiami pracowników i osób już obecnych
na rynku, za to dbają o kontrolę polityczną. W USA przyzwolenie na ryzyko jest większe, Europa zaś jest bardzo
wrażliwa na status osób już obecnych na rynku jako pracownicy lub samozatrudnieni.
34 Według danych platformy Uber: 25% partnerów – kierowców we Francji było ponad rok bezrobotnych przed podjęciem współpracy z Uber,
29% kierowców w Londynie pochodzi z obszarów o poziomie bezrobocia ponad 10%. Natomiast z badań Instytutu Sobieskiego wynika, że 11% osób
korzystających w Polsce z platformy Uber było wcześniej bezrobotnych. Biorąc pod uwagę, że jest to więcej niż średnia stopa bezrobocia w Polsce, a platforma
dotychczas dostępna była jedynie w wybranych polskich aglomeracjach, w których bezrobocie jest tradycyjnie mniejsze niż średnia krajowa, oznacza to
widoczną nadreprezentację osób bezrobotnych wśród ogółu korzystających z tego rozwiązania.
35 Interesująca analiza tego problemu w kontekście Ubera: M. Ahmed, Uber. Backseat driver, FT September 16, 2015.
27
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
28. Na tle powyższego, stosownie do kierunku nacisku opinii publicznej, ostrości konfliktów pracowniczych lub
podobnych, pojawiają się administracyjne i inne bariery wejścia na rynek. Trudno jest jednoznacznie orzec,
któreznichsąistotnymczynnikiemobniżeniaryzykadopoziomuakceptowalnego,zachowaniasprawiedliwości
podatkowej czy też zrównoważenia siły graczy rynkowych (ochrona słabszych partnerów – pracownika,
konsumenta itp.), a które mniej lub bardziej skutecznym sposobem na zachowanie status quo kosztem
wdrożenia innowacji i w istocie kosztem zwiększenia dostępności usług dla szerszej grupy konsumentów i/lub
poprawy ich jakości oraz kosztem zwiększania dostępu do konkretnego rynku pracy. Jak już zaznaczono, sfera
transportu jest obszarem wyjątkowej pomysłowości w sposobach reglamentacji i tworzenia barier wejścia na
rynek oraz utrudnień w funkcjonowaniu na rynku. Dotyczą one:
1. legalizacji działalności gospodarczej (innej) w zakresie wykonywania transportu. W odróżnieniu od wielu,
czasami równie skomplikowanych, działalności z zasady wymagane jest – obok przestrzegania ogólnych
przepisów weryfikowanego ex post – posiadanie zezwoleń, licencji, certyfikatów itp. Legalizacja jest
warunkowana między innymi ubezpieczeniem, czasem, stanem majątkowym itp.;
2. limitowania wejścia na rynek – wprost poprzez określenie liczby licencji na danym obszarze. W różnych
miastach na świecie można albo nie można handlować licencjami. W tym pierwszym przypadku
przyzwolenianaobrótlicencjamistająsięzczasemcorazdroższeiichnabyciejestwydatkiemwiększymniż
kupno samochodu, co sprzyja w istocie patologicznym relacjom pomiędzy właścicielami licencji a osobami
faktycznie wykonującymi usługi. Samo licencjonowanie (wydawanie zezwoleń itp.), przy teoretycznym
braku formalnego ograniczenia ilościowego, może też być łatwo nadużywane do faktycznego ograniczenia
liczby usługodawców poprzez zawyżanie poziomu wymagań stosownie do liczby kandydatów, limitowanie
dostępu do szkoleń obowiązkowych, rzadkie urządzanie egzaminów, ograniczanie liczby uczestników
szkoleń obowiązkowych itd.;
3. szczególnych wymagań odnośnie do kierujących pojazdami, wykraczających poza posiadanie prawa jazdy
(dalej idące badania zdrowotne, niekaralność);
4. szczególnych wymagań dotyczących pojazdu (np. polskie 8, ale nie 7 osób w transporcie okazjonalnym);
5. wymaganie określonego statusu majątkowego lub wpłacania albo deponowania kaucji w wysokości
przekraczającej możliwości mniej zamożnych osób;
6. drobiazgowych wskazań co do sposobu wykonywania usługi jak na przykład konieczność pustego powrotu
po jej wykonaniu. Niekiedy jest to istotne pogorszenie efektywności wykorzystania czasu pracy kierowcy
i pojazdu. Do najciekawszego kuriozum rozważanego teoretycznie, ale nie wdrożonego, należał pomysł
Transport for London, który zakładał przymus oczekiwania co najmniej 5 minut na przyjazd pojazdu, nawet
jeżeli znajdował się on tuż obok pasażera;
7. ograniczeń co do sposobu zawierania umowy i realizacji płatności – dopuszczalność, nakaz lub dla
niektórych podmiotów zakaz korzystania z postojów publicznych, nakaz lub zakaz podejmowania
pasażera z ulicy, nakaz zawarcia umowy na piśmie w lokalu przedsiębiorcy, płatność tylko w lokalu albo
tylko przelewem;
8. dopuszczenie lub nie do uprzywilejowanych pasów lub stref ruchu oraz płatności za nie;
9. ograniczeń lub szczególnych nakazów co do sposobu prowadzenia pośrednictwa i kojarzenia pasażera
zpojazdemikierowcą.Nakaztelefonicznychcallcenter(niemożebyćwyłącznieInternet).Wymaganiacodo
lokalizacji call center – szczególnie dziwne wobec powszechnego zjawiska tworzenia międzynarodowych
centrów świadczenia usług biznesowych, co jest zresztą jednym z istotnych czynników rozwoju niektórych
polskich miast.
28
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
29. 4.2. Londyn - obszar uregulowany
Rozwiązania przyjmowane w Zjednoczonym Królestwie, zwłaszcza w Londynie, są szczególnie interesujące,
gdyż w różnych kwestiach, w tym związanych z usługami publicznymi i/lub infrastrukturą (np. transport
kolejowy, energetyka), nowe rozwiązania były tam przyjmowane jako pierwsze w Europie, potem krytykowane
w Europie kontynentalnej, a następnie stanowiły wzorzec, który z pewnymi zmianami Unia Europejska
wprowadzała wobec wszystkich krajów członkowskich. W rezultacie zalety i wady przyjmowanych rozwiązań
ujawniają się tam wcześniej. Poza tym Londyn jako największa metropolia zmuszony jest reagować na wiele
zjawisk wcześniej i mają one większy wymiar ilościowy niż gdzie indziej.
Transport for London (TfL), który zarządza transportem publicznym, drogami i jest organem podległym Radzie
Wielkiego Londynu i Burmistrzowi Londynu, jest także odpowiedzialny za regulacje rynku publicznego
transportu indywidualnego. Najbardziej znaną jego formą są tradycyjne taksówki (black cab), które były
i są ściśle regulowane. Pojazdy mają ściśle określony wygląd i rozmiar, kierowcy podlegają bardzo trudnym
egzaminom z topografii i znajomości ulic (pomimo że większość i tak posługuje się nawigacją satelitarną),
można je zamawiać telefonicznie, ale także łapać na ulicy. Stosują taksometry, nie płacą za wjazd do Congestion
Zone, mogą korzystać z wydzielonych dla nich i autobusów pasów – co jest zwłaszcza istotne w przypadku
specjalnego pasa na drodze do lotniska Heathrow. Pojawianie się, na gruncie liberalizacji prawa, jeszcze zanim
powstały platformy internetowe, tak zwanych minicab – świadczących usługi przewozowe samochodem
osobowym zamawianym w jednej z licznych kompanii, zostało dopuszczone, a raczej tolerowane, gdyż jeszcze
dekadę temu widoczna była niechęć TfL do tego typu konkurencji. Obecnie jest to jedna z form licencjonowania,
o czym poniżej.
Pojawienie się platform pośredniczących, w tym Ubera, stanowiło nowe wyzwanie i nacisk na nałożenie
ograniczeń ze strony organizacji tradycyjnych taksówkarzy, a także już działających firm minicab, między
innymi największej: Addison Lee. Początkowo przyjęto jako warunki dla kierujących (także kojarzonych przez
Internet) egzamin z bazowego angielskiego i topografii miasta. Powyższy zabieg nie spowodował jednak
wzmocnienia innych kompanii i ich rejestracja mimo to obniżyła się o 65% w 2015 w porównaniu z 201436
.
Następnie władze Londynu (TfL) zobowiązały wszystkie firmy z wyjątkiem black taxi, które mogą być „łapane”
na ulicy, do informowania z wyprzedzeniem o wszelkich zmianach modelu biznesowego: nowej aplikacji,
nowego produktu, nowej oferty cenowej. Zaprzecza to zasadzie swobody poszukiwania nowych rozwiązań
i praw do eksperymentu w granicach istniejącego prawa jako czynnika rozwojowego dla każdego biznesu37
.
Równocześnie wprowadzono dla tej klasy firm obowiązek prowadzenia call center, gdyż klient powinien mieć
możliwość rozmowy z firmą. Musi ono być na terenie Londynu, w celu umożliwienia TfL kontroli zapisów38
.
Jednak generalnie TfL porzucił absurdalne pomysły takie jak obowiązek oczekiwania co najmniej 5 minut lub
zakaz uwidoczniania w aplikacji położenia pojazdów i zdecydował zintegrować minicab (PHS, czasem używany
jest też skrót PHV) z systemem transportu, a nawet podjęto rozważania o dopuszczeniu PHS bezpłatnie do
Congestion Zone 39
.
36 Uber expansion leaves taxi industry in urgent need of a lift, FT, May 16, 2016.
37 Entrepreneurs need to be able without red tape, FT August 15, 2016.
38 Bizneses call on London mayor to rethink onerous Uber rules, FT August 14, 2016.
39 Uber hails victory after TfL drops restrictions, D. Heller, The Guardian, 20 Jan 2016.
29
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
30. Obecnie TfL40
jest regulatorem dla obu form transportu:
• Taxi (black cab) – tradycyjne taksówki
• Private hire (minicab and chauffeur) service – usługa prywatnego najmu (samochodu minicab i szofera) –
PHS (czasem określa się jako PHV).
Uwarunkowania dla obu form są następujące:
Taxi – odnawianie co 3 lata PHS – do 5 lat
Kierowca musi spełniać wymóg dobrej reputacji – odpowiednik naszego wyciągu z rejestru karnego.
Kierowca przechodzi okresowe badania lekarskie DVLA – standard dla grupy 2) – to jest kierowców autobusów i
ciężarówek (samochody osobowe i motocykle są grupie 1), a więc wymagania co do wzroku i inne medyczne są wyższe
niż dla typowego kierowcy. Badanie musi prowadzić lekarz mający dostęp do całej historii chorób.
Kierowca musi wykazać umiejętność nawigacji i planowania trasy – z tym że dla kierowców taxi wymagania te są istotnie
wyższe.
Kierowca Taxi musi mieć wiedzę o Londynie – na poziomie
wydawnictwa Knowlege of London, egzamin pisemny i
indywidualny. Układnie tras, znajomość najważniejszych
zabytków, głównych imprez itp.
Kierowca PHS musi mieć kwalifikacje w zakresie geografii
Londynu potwierdzone przez akredytowane centrum.
TfL ustala taryfy dla Taxi -
Licencja dla kierowcy = 21 lat, ale aplikować można, mając
18.
Aplikować na kierowcę można mając 21 lat.
Prawo do pracy i zamieszkania w UK
Prawo jazdy
Licencja na samochód, typ pojazdu dopuszczony przez
TfL (na etapie uruchamiania produkcji), warunki bardzo
szczegółowe. Nowo licencjonowane – norma Euro 6, będące
w obiegu – nie więcej niż 15 lat od pierwszej rejestracji.
Licencja na samochód. Nowo dopuszczane – norma Euro
4i nie starsze niż 5 lat, będące w obiegu – nie więcej niż
10 lat.
Wymagany jest taksometr wedle ścisłej specyfikacji. -
Przedsiębiorca – właściciel taksówek, który posiada pojazdy
i udostępnia je kierowcom nieposiadającym samochodów
też podlega licencjonowaniu – nie może być karany, nie
może mieć na koncie naruszeń prawa dotyczącego taxi w
przeszłości (odpowiednik dobrej reputacji).
Przedsiębiorca może mieć małą (do 2 samochodów) lub
dużą licencję. Okres, na jaki jest wydawana – do 5 lat,
jest uznaniowy. Co najmniej 1 „centrum operacyjne” w
obrębie Londynu, w którym przyjmowane są rezerwacje
– może być pod prywatnym adresem, może być biuro lub
lokal przy głównej ulicy. Wymagana jest zgoda lokalnej
władzy. Jeżeli jest tam już jakaś firma, to umieszczenie
dodatkowej informacji, ale nie może być to inny, dowolny
biznes, np. pub czy bar, z zasady nie są akceptowane.
Konieczne jest posiadanie w tym lokalu co najmniej jednej
linii telefonu stacjonarnego.
Koszty rozpoczęcia działalności jako kierowca taksówki
(obejmujące opłaty wstępne, medyczne, egzaminy i koszt
wydania licencji) wynoszą około 980 funtów.
W przypadku PHV koszty obejmują tylko aplikację i
kwestie medyczne i wynoszą około 360 funtów.
W obu przypadkach nie ujęto kosztów innych niż administracyjne – zwłaszcza związanych ze szczególnymi wymogami
co do pojazdu.
40 Dane z oficjalnej strony internetowej Transport for London.
30
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
31. Przyjęte w Londynie rozwiązania nie są możliwym do osiągnięcia szczytem liberalizmu, ale porządkują i czynią
obliczalną sytuację dobrze zorganizowanych platform pośredniczących i ich partnerów. Uznaniowy charakter
licencjonowania pośredników posłuży prawdopodobnie do ograniczenia działalności niewielkich firm
pośredniczących. Poza tym jest ono klarowne z punktu widzenia proporcji – obowiązki/przywileje. Wydzielając
dwie strefy usług, definiuje bariery wejścia i obowiązki w zasadzie proporcjonalnie do praw. Do podobnego
poziomu można zakwalifikować Holandię, gdzie także dopuszczalne jest wykonywanie przewozów innych niż
taksówkowe. Kwestia pośrednictwa nie jest regulowana, a więc jest tu nawet mniej restrykcji.
4.3. Kraje bałtyckie, Portugalia, Rumunia – w kierunku regulacji
Estonia jest krajem, którego transformacja gospodarcza po wystąpieniu z ZSRS przebiegała wyjątkowo szybko
nie tylko z punktu widzenia liberalizacji gospodarki, ale też daleko idącego wdrażania technik informacyjnych
do procesu rządzenia. Naturalną koleją rzeczy Estonia jest pionierem pozytywnego uregulowania ustawowego
kwestii platform internetowych pośredniczących w usługach transportowych, poprzez stosowną nowelizację
ustawy o transporcie publicznym. Ideą przewodnią tych prac była konstatacja dość oczywistego faktu, że
konsumenci już wybrali ten sposób organizowania transportu i samo jego istnienie nie jest kwestią wartą
rozpatrywania.
W ramach nowelizacji (prace nad projektem podjęto wiosną 2016 roku) ma być wprowadzone pojęcie
uzgodnionego przewozu pasażerskiego (ang: negotiated passenger transport). Koncepcja ta zakłada zawieranie
umów wyłącznie poprzez platformę internetową, brak jest tu jakichkolwiek przywilejów co do buspasów.
Platforma ma obowiązek informować o przybliżonej cenie, prezentować numer i zdjęcie kierowcy w pojeździe
i w aplikacji41
. Mają zostać obniżone wymagania co do tradycyjnych taksówkarzy, zachowają oni wyłączność
odnośnie do zabierania pasażera z ulicy. W obu przypadkach przewozy nie dotyczą autobusów (do 9 miejsc
w pojeździe).
W związku z tymi pracami Komunikat Unii Europejskiej42
wymienia Estonię jako dobry przykład zmierzający do
współpracy pomiędzy organami podatkowymi a przedsiębiorstwami43
działającymi na zasadzie dzielenia, co
umożliwi sprawne i łatwe płacenie podatków: „Organy podatkowe, we współpracy z platformami wspólnego
użytkowania pojazdów, starają się ułatwić kierowcom proces rozliczania podatków. Transakcje pomiędzy
kierowcą a klientem są rejestrowane przez platformę współpracy, która następnie przesyła organom wyłącznie
te dane, które są istotne dla celów podatkowych, po czym organy wypełniają wstępnie za podatnika formularze
deklaracji podatkowych”. Jednak obowiązujące w dniu 18 listopada 2016 wersje estońskiego Public Transport
Act44
jak też Road Transport Act45
nie zawierają jak na razie zapowiadanych rozwiązań, tudzież brak jest
informacji o uchwalonych, ale jeszcze nieobowiązujących nowelizacjach.
41 Estonian Public Broadcasting, newa.err.ee, Estonia Plans to legalize Uber.
42 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu regionów, Europejski
program na rzecz gospodarki dzielenia się, Bruksela, dnia 2.6.2016 r. COM(2016) 356 final.
43 https://www.mkm.ee/en/news/michal-collaborative-economy-must-be-given-opportunity
44 https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/529032016002/consolide Chapter 8, §54 i następne.
45 https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/505022016005/consolide
31
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
32. Obowiązująca ustawa określa wyłącznie regulacje dotyczące przedsiębiorców, kierowców i pojazdów
wykonujących usługi taksówkowe, definiowane wedle „klasycznych” reguł oraz zakazuje usług przewozu
osób bez licencji taksówkowej, jeżeli samochód posiada przynajmniej jedno oznaczenie taksówkowe. Wobec
niedokończenia prac legislacyjnych trudno precyzyjnie określić kształt tych regulacji. W podobnym kierunku
zmierzają władze Litwy, Łotwy i Rumunii. Na tej podstawie można by uznać, że wraz z Estonią są to kraje
najbardziej otwarte na nowe rozwiązania, aczkolwiek z ostateczną oceną trzeba powstrzymać się do chwili
uchwalania odpowiednich ustaw. Również w Portugalii prawo zmierza w kierunku umożliwienia swobodnej
działalności platformom pośredniczącym w usługach transportowych.
4.4. Belgia, Niemcy, Słowacja – monopol taksówkowy z dopuszczeniem
platform internetowych
W wielu krajach przewozy pasażerskie inne niż autobusowe mogą być wykonywane wyłącznie przez
taksówkarzy, a jeżeli są jakieś wyjątki, to opatrzone – jak np. w Niemczech – ograniczeniami takimi jak
konieczność wyjazdu z siedziby firmy i powrotu do niej po wykonaniu usługi, znanymi także w prawie polskim.
Władze Brukseli, stolicy UE, karzą kierowców, twierdząc, że nie stosują się oni do regulacji obwiązujących
w regionie, ale stanowisko sądu jest odmienne. Broni go minister transportu UE46
. Interesujące jest odstępstwo,
jakie dopuszczono na Słowacji – przez pierwsze 3 miesiące faktycznie dopuszcza się współpracę z Uberem
bez licencji taksówkowej. Generalnie w tych krajach poziom dopuszczenia faktycznego działania platform
pośredniczących jest zróżnicowany, ale jak na razie nie ma odejścia od zasady, że usługi mogą świadczyć
taksówki. Co najwyżej rozważa się zmniejszenie ograniczeń, obniżenie progu i zlikwidowanie lub zwiększenie
limitów licencji jak np. w Brukseli w Belgii.
4.5. Francja, Węgry – próby eliminacji innowacji
We Francji, niezależnie od wysokich wymagań dla usługi taksówkowej i restrykcji dla innych form transportu,
podjęto akcje mające na celu uniemożliwienie działania platform internetowych, które traktuje się jako
konspirację w celu organizowania nielegalnej pracy. Problem polega jednak na tym, że francuscy taksówkarze
muszą odbywać dodatkowe 250-godzinne szkolenie, co nie jest konieczne w przypadku innych kierowców,
a licencja taksówkarska kosztuje 240 tysięcy euro47
i ten stan rzeczy nie niepokoi władz.
Obecnie Francja rozważa wprowadzenie zmian w prawie, które mogą utrudnić współpracę internetowego
pośrednika z osobami legitymującymi się licencjami innymi niż taksówkarskie (tzw. „collective transport”).
Utrudni to działania m.in. Ubera, dla którego ok. co trzeci kierowca pracuje w oparciu o nietaksówkową licencję.
Inne środki to zaostrzenie wymagań na testach i egzaminach (zdawało poniżej 30%). Jest to odpowiedź na
protesty taksówkarzy blokujących drogi i na otwarte konflikty48
.
46 €10,000 fines threat for Uber taxis in Brussels, FT, April 15, 2014.
47 Senior Uber executives detained in Frnace, FT, June 29, 2015.
48 Uber technologies. Uber faces permit pressure in France, FT July 6, 2016.
32
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR
33. Tymczasem szacuje się, że pojawienie się platformy internetowej pracującej z kierowcami na uproszczonych
licencjach dało 15 000 miejsc pracy – w kompaniach pracujących na uproszczonych licencjach, w tym
5300 samozatrudnionych. Funkcjonują oni obok 17 000 taksówkarzy49
. Tak więc skutkiem regulacji będzie
pogorszenie oferty i wzrost bezrobocia oraz ograniczenie szans na integracje w dzielnicach biedy.
Także Węgry podjęły energiczne działania przeciwko wejściu na rynek – jak twierdzą – „nielegalnych serwisów
dyspozytorskich”. Dzieje się tak pomimo 160 tys. zarejestrowanych użytkowników i 1200 kierowców –
i to licencjonowanych – w samym Budapeszcie. Wprowadzono możliwość blokowania stron internetowych
służących do oferowania usług taksówkowych bez licencji, a także nielegalne stało się pośrednictwo przez
firmę, która nie ma dyspozytorni – strony internetowe takich firm mogą być blokowane50
. Karami zostali
zagrożeni kierowcy, za wykonywanie przewozów bez licencji. Można wycofać pojazd z ruchu, a kierowcę
pozbawić prawa jazdy.
W odróżnieniu od Londynu w obu przypadkach podjęto próbę eliminacji i być może regulacji w przyszłości
w miejsce stopniowego porządkowania rzeczywistości akceptowanej przez konsumenta i usługodawcę.
49 Uber, a route out of the French banlieuses, FT, 10.06.2016.
50 Gazeta Wyborcza, 25 sierpnia 2016.
33
Perspektywy zmian na rynku nieregularnego transportu publicznego
34. 5. Stanowiska instytucji odpowiedzialnych za regulację
i ocenę rynku
5.1. Stanowisko UE - Komunikat Komisji i stanowisko Rządu Polski wobec
komunikatu
Unia Europejska uważa, że zakazy lub różne formy eliminacji działania firm – platform teleinformatycznych
takich jak Uber czy Airbnb są niesłuszne. Absolutny zakaz, jakiego próbuje się we Francji i w Niemczech jest
środkiem ostatecznym51
. Komunikat52
UE w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, aczkolwiek trudno oceniać,
na ile będzie to skuteczny środek oddziaływania na poszczególne kraje.
„(…) Ekonomia współdzielenia pokrywa szeroki zakres sektorów gospodarki i dynamicznie rozwija się w całej
Europie. (…) Komisja Europejska obserwuje, w jaki sposób można wesprzeć rozwój nowych i innowacyjnych
usług, przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniej ochrony społecznej i konsumenckiej.”53
Komunikat jednoznacznie ocenia platformy internetowe i gospodarkę dzielenia się54
jako czynnik rozwoju,
poprawy jakości i zwiększenia dostępności usług, a jednocześnie zwiększenia zatrudnienia. Jednocześnie
zauważa wyzwanie, jakie stanowią one dla istniejących rynków i regulacji. Badania zlecone przez UE
potwierdzają bardzo wysoką dynamikę rozwoju platform i ich udziału w gospodarce, a także zwiększenie
zainteresowania klientów. Analizy prowadzą zaś do wniosku, że uelastycznienie rynków sprzyja wzrostowi
PKB.
Pierwszym problemem, jaki identyfikuje komunikat, jest kwestia wejścia podmiotów nietradycyjnych na rynek
usługodawców. Komunikat wskazuje, że jakkolwiek pewne kryteria dostępu wynikające z jasno określonego
celu związanego z interesem publicznym – ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, zwalczania unikania
opodatkowania itp., są dopuszczalne, to nie powinny one dyskryminować żadnego modelu działalności
i powinny być współmierne do celu, a ewentualne zezwolenia oparte na jasnych kryteriach i wydawane na
czas nieokreślony (zgodnie z istniejącą dyrektywą usługową).
Drugi problem to trudno uchwytna granica pomiędzy okazjonalnym a profesjonalnym usługodawcą, różnie
definiowana w różnych krajach i co za tym idzie formy ochrony interesów konsumenta w relacji konsument –
przedsiębiorca.
51 Wypowiedź Komisarz ds. usług E. Bieńkowskiej, [za]: Don’t gag the gig economy, says EC, FT Jun 3, 2016.
52 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu regionów, Europejski
program na rzecz gospodarki dzielenia się, Bruksela, dnia 2.6.2016 r., COM(2016) 356 final.
53 EC, 30.09.2016, http://ec.europa.eu/growth/single-market/strategy/collaborative-economy_pl
54 Komunikat definiuje gospodarkę dzielenia się jako działalność, w której współpraca odbywa się dzięki platformom i obejmuje – dostawców usług,
kwalifikacji itp., zarówno profesjonalnych, jak i okazjonalnych, użytkowników i pośredników – platformy współpracy.
34
ZESPÓŁ DORADCÓW GOSPODARCZYCH TOR