Publicado en Democracy@Large, IFES, Washington DC,, Vol 2, No. 4

1. THINKING OUT LOUD
El Gobierno como Donante
Encubierto. El caso argentino
En cualquier régimen de financiamiento político, hay que prestar especial atención a la
utilización de los recursos estatales durante las campañas, ya que pueden ser una forma de
financiamiento encubierto de los candidatos oficialistas.
Por Delia Ferreira Rubio
U
no de los objetivos de la cumplimiento de las reglas, bastan una violación, más o menos encubi-
regulación del financia- las medidas señaladas para evitar que erta, de las normas que regulan el fi-
miento de las campañas aparezca en escena uno de los acto- nanciamiento que no sólo afecta la
20 electorales y de los parti- res políticos con mayor capacidad equidad de la competencia electoral
dos políticos es crear un escenario de económica y de maniobra para des- al introducir un factor de desbalance a
competencia equitativa para los can- balancear la competencia electoral: el favor de alguno de los partidos o can-
didatos y partidos políticos que com- Estado como donante encubierto. Por didatos, sino que distorsiona el des-
piten por los cargos públicos. Diversas el contrario, en democracias con insti- tino de los recursos públicos, “privati-
herramientas regulatorias son emplea- tuciones débiles y escaso acatamiento zando” o “partidizando” su utilización.
das para lograr que el factor económi- a la ley, el Estado puede influir decisi-
co no sea el decisivo al momento de vamente en la campaña derivando re- La gravedad de la situación radica en
determinar el triunfo de un candidato. cursos públicos a favor de alguno de que afecta la esencia misma de la de-
mocracia que se funda en
la idea de que el gobierno
Es frecuente que durante el período de campaña el gobierno multiplique ejerce el poder en benefi-
cio de la sociedad y no de
la organización de actos públicos, convocatorias, anuncios de subsidios una parcialidad. Las elec-
ciones democráticas no
o programas, y en especial inauguración de obras públicas. son competencias para de-
terminar quien es el “due-
Entre esos mecanismos cabe mencio- los competidores -generalmente los ño” temporal del presupuesto y los
nar: la limitación de los aportes priva- candidatos del oficialismo- en forma recursos públicos, sino un mecanismo
dos, por su monto o por su origen; la más o menos encubierta. para designar a “administradores” de
limitación de los gastos de campaña; el esos recursos.
financiamiento público de las campa- De poco sirve establecer lìmites a los
ñas y de los partidos; la obligación de gastos de campaña y normas sobre el La utilización abusiva de recursos esta-
publicidad de las finanzas partidarias y financiamiento público a los partidos tales durante la campaña electoral no
el establecimiento de mecanismos de y la forma de distribuir esos recursos, es nueva en Argentina. Durante la ad-
control imparciales y eficientes. si a la hora de la competencia, el gobi- ministración del Presidente Menem,
erno se transforma en uno de los prin- por ejemplo, la oposición denunció
En países con democracias consoli- cipales financistas encubierto de los la utilización de ATN (Aportes del
dadas e instituciones fuertes en los candidatos oficiales. Tesoro de la Nación) como una forma
que el acatamiento de la ley es un encubierta de financiamiento de la
principio básico y en los cuales los La utilización de recursos públicos en campaña del oficialismo. Sin embargo,
mecanismos de control son eficien- la campaña, por lo general a favor de éste no fue un tema central de la re-
tes y aplican las sanciones por in- los candidatos del gobierno implica forma de las reglas del financiamiento
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2. THINKING OUT LOUD
de partidos y campañas que tuvo lugar gio a favor de ninguno de los candidatos La entrega de subsidios y bienes
en 2002. En este artículo repasaré a cargos públicos electivos nacionales” (Có- a determinados sectores de la po-
cinco zonas de riesgo en las cuales el digo Electoral Nacional, art. 64 quater). blación es un aspecto de la acción
gobierno puede actuar como donante de gobierno que muchas veces se ha
encubierto, así como las posibles vías Si este tipo de prohibiciones es de- utilizado con fines proselitistas y de
para prevenir esta situación. masiado amplio y general puede llegar clientelismo y que significa la inter-
a obstaculizar el derecho y deber del vención del gobierno de turno como
1. Publicidad. La publicidad oficial pu- gobierno de dar a conocer su acción, donante encubierto de recursos de
ede utilizarse como propaganda políti- afectando los derechos de libertad de campaña.
ca electoral y costearse con fondos pú- expresión y acceso a la información.
blicos que no salen de los fondos de Si por el contrario se utilizan fórmulas La ley argentina prohibe en la se-
campaña de los candidatos del oficialis- restrictivas -como la de la ley argen- mana previa al día de la elección “la
mo y tampoco se registran como gastos tina- es evidente que podrá realizarse realización de actos inaugurales de obras
de campaña. Por su evidencia objetiva, cualquier tipo de publicidad con la públicas, el lanzamiento o promoción de
este es un aspecto que ha merecido sola excepción de aquella que diga: planes, proyectos o programas de alcance
atención por parte de los legisladores “Vote por el candidato X”. colectivo y, en general, la realización de
en diversos países. Una de las respues- todo acto de gobierno que pueda promover
2. Realización de determinadas ac-
tas más frecuentes a esta situación es la la captación del sufragio a favor de cu-
tividades con valor proselitista. Es
limitación, durante el período de cam- alquiera de los candidatos a cargos públi-
paña electoral, de la publicidad institu- frecuente que durante el período de cos electivos nacionales” (Código Electoral
cional del gobierno, salvo situaciones campaña el gobierno multiplique la Nacional, art. 64 quater). Sin embargo,
de emergencia o cuando sea necesario organización de actos públicos, convo- a pesar de la prohibición legal, en
para el bienestar general. catorias, anuncios de subsidios o pro- la campaña electoral de 2005, hubo
gramas, y en especial inauguración de múltiples denuncias sobre la activi-
En Argentina, en 2002 se introdujo obras públicas. Estas actividades gen- dad proselitista del presidente Kirch-
una norma en el Código Electoral que eran un efecto proselitista a favor de ner y de los principales funcionarios
dispone que “durante la campaña elec- los candidatos oficialistas que muchas de su administración, especialmente
toral, la publicidad de los actos de gobierno veces, participan de estos actos sin in- a favor de la esposa del presidente
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no podrá contener elementos que promue- vertir ni registrar gasto alguno por su que competía -y ganó- una banca en
van expresamente la captación del sufra- realización. el Senado de la Nación.
In this cartoon, which ran in La Nación on Sept. 9, 2005, President Kirchner fuels his wife’s car from a gas pump carrying the official symbol of the
Argentinian state. Cristina Fernández, the president’s wife, ran successfully for a Senate seat in the 2005 elections.
Vol. 2, No. 4 – 2006

3. THINKING OUT LOUD
3. Administración parcial de los fon- a Senadora por la Provincia de Bue- o los funcionarios durante la
dos públicos destinados al financia- nos Aires). campaña
miento de la campaña. En la mayoría • la implementación de mecanis-
de los países que establecen subsidios Según un informe de la ONG Poder mos de control eficientes y rápi-
a los partidos y candidatos para la Ciudadano, los balances finales de dos, con competencia para orde-
campaña electoral, la administración campaña presentados por el Frente nar el cese inmediato de la con-
de esos fondos está a cargo de una para la Victoria (el partido del presi- ducta prohibida
autoridad imparcial que los asigna y dente Kirchner) registran una deuda • la publicidad ampliada del uso
entrega conforme a la ley, sin privile- cercana a los U$ 400.000, con empre- de recursos públicos en tiempo
giar a ninguno de los contendientes. sas de publicidad que -por casuali- de campaña
Cuando quien dispone y administra dad- son las agencias que contrata el • la concientización de la ciudada-
esos fondos es el gobierno de turno, gobierno. Dado que no hay ingresos nía sobre la importancia de la
puede hacerlo con la clara intención previstos para hacer frente a esa deu- distinción entre gobierno y par-
de beneficiar o perjudicar a algunos da, se teme que la deuda se cancele tido, para el buen gobierno y la
competidores. mediante la asignación de contratos calidad de la democracia.
de publicidad oficial.
En Argentina, por ejemplo, el Min- El abuso de los recursos públicos y su
5. Uso de fondos de manejo discrecio-
isterio del Interior es el encargado utilización en beneficio de algún par-
nal o reservado. El uso de fondos pú-
de pagar los aportes públicos para la tido o candidato no se corrige sólo a
campaña, depositándolos en la cuen- blicos como financiamiento estatal en- través de la sanción de leyes por más
ta bancaria de cada partido. A pesar cubierto es directamente proporcional restrictivas que sean; es indispens-
de que la ley ha establecido reglas y a la existencia de recursos que el gobi- able prever mecanismos de control
plazos para hacerlo, frecuentemente erno puede utilizar discrecionalmente independientes y dotados de la com-
los partidos de la oposición son vícti- o de fondos de disposición reservada petencia legal y la capacidad técnica
mas de demoras o errores burocráti- y secreta por los cuales no se debe para detectar y hacer cesar en tiempo
cos, por ejemplo se depositan los fon- rendir cuentas. Si el gobierno puede oportuno cualquier forma ilegítima de
dos en la cuenta bancaria equivocada, recurrir a dinero de libre disposición intervención del gobierno como finan-
cosa que nunca ocurre con el partido puede encausarlo hacia la campaña cista de las campañas. Las sanciones a
22 de gobierno o sus aliados. del partido oficial o del candidato de los responsables son necesarias, pero
su preferencia eludiendo los controles llegarán, por lo general, después de la
4. Contratación de bienes o servicios de la campaña y también la auditoría elección. Es necesario prever mecanis-
para la campaña con recursos públi- sobre fondos públicos. mos adecuados para restablecer inme-
cos. Salvo que existan restricciones es- diatamente durante la campaña elec-
pecíficas, es frecuente que el gobierno En Argentina, existe un amplio mar- toral, la neutralidad del goberno como
de turno utilice recursos públicos para gen de discrecionalidad del gobierno administrador de los fondos públicos.
pagar encuestas pre-electorales, ser- de turno en el manejo de un volumen El monitoreo del financiamiento de la
vicios de transporte, gastos de comu- importante de recursos públicos. Ex- campaña realizado por ONGs puede
nicación, o incluso suele utilizarse los isten los llamados “fondos reservados” ser útil también para detectar casos
servicios de empleados públicos con que la presidencia y algunas otras de abuso de los recursos públicos, así
fines partidarios. Estos gastos pasan reparticiones utilizan sin necesidad de como para crear una presión significa-
inadvertidos en los registros de gastos rendir cuentas, ni transparentar des- tiva sobre el gobierno para limitar esta
de campaña, aunque constituyen ver- tino y montos. Otra fuente de recursos forma de financiamiento ilegal.
dadero aporte en especie. disponibles son los fondos fiduciarios
Delia Ferreira Rubio es Profesora de Gobierno y de
que no están contemplados en el Pre-
Sistemas Políticos Comparados de la Universidad del
La legislación argentina no contiene supuesto General.
CEMA -UCEMA- en Buenos Aires, Argentina.
prohibiciones específicas respecto a
este tipo de conductas que, sin em- ¿Cómo prevenir las
bargo, están reñidas con los prin-
donaciones encubiertas del
cipios elementales del manejo de
gobierno?
fondos públicos. En la elección de References
2005, la oposición criticó duramente La forma de evitar que el gobierno de Poder Ciudadano www.poderciudadano.org
al gobierno por usar los aviones y el turno se transforme en donante encu-
helicóptero presidencial como trans- Diario La Nación, en especial ediciones del 6 al 11
bierto de la campaña exige una serie de setiembre de 2005 y del 16 de abril de 2006 www.
porte de campaña, así como por asig- de estrategias combinadas: lanacion.com.ar
nar tareas de campaña partidista a
Lanata, J.: “Kuánto nos Kuesta la Kampaña”, Diario
empleados públicos (fotografos, locu- • la reducción/eliminación de los Perfil, 25 de setiembre de 2005.
tores, personal de prensa y adminis- recursos de disposición discre-
trativo). El gobierno justificó esa con- Ferreira Rubio, D.: “El control del financiamiento
cional o reservada por parte del de los partidos políticos en Argentina. ¿Qué cambió
ducta en la necesidad de garantizar la gobierno con la nueva ley” , Serie Documentos de Trabajo
seguridad del presidente y su familia Nº 292 (2005), disponible en www.cema.edu.ar/
• la regulación expresa de las ac- publicaciones/download/documentos/292.pdf
(su esposa era la principal candidata ciones prohibidas al gobierno
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