O documento discute o setor de infraestrutura no Brasil e a Lei de Parcerias Público-Privadas. Apresenta uma definição ampla e estrita de infraestrutura e características econômicas do setor. Também explica os objetivos da participação privada em infraestrutura e o que foi feito no Brasil e no mundo, como a Lei de PPP brasileira e seus objetivos no contexto nacional.

1. O Setor de Infra-Estrutura e a Lei Federal de PPP Contextualização e PrincipaisCaracterísticas Mauricio Portugal Ribeiro FGV – FundaçãoGetúlio Vargas GV Law São Paulo, maiode 2009

2. Sumário Os setores de infra-estrutura – definição, característicaseconômicas e leiturajurídica Porqueenvolverparticipaçãoprivadaem infra-estrutura? O que se fez emtermos de participaçãoprivadaem infra-estrutura no mundoemdesenvolvimento e no Brasil? Objetivosda Lei de PPP no contextobrasileiro A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)

3. 1. Os setores de infra-estrutura – definição, característicaseconômicas e leiturajurídica

5. Transportes - portos, aeroportos, rodovias, ferrovias, hidrovias e eclusas, metropolitano e de massa (metro, VLT, terminais de ônibus/metro/ferroviario) etc.

6. Comunicações (telefoniafixa, cabo, infra-estruturasatelital, “backbone de internet”, redesubmarina)

7. Energia (distribuição, geração e transmissão)

8. Águas e Saneamento, processamento e tratamento de esgoto, infra-estrutura de irrigação, infra-estrutura de controle de inundações e alagamentos

9. Distribuição de Gás

10. Processamento e disposição de lixo

11. Maisabrangente: engloba infra-estrutura social

12. Aparelhosdaredeescolar e de saúde

14. Serviçosbásicos e seurelacionamento com desenvolvimento e com osDireitosHumanos

15. Novas definições de desenvolvimento e relacionamento com osDireitosHumanos

16. Impactosobre o crescimento do PIB, e PIB per capita

17. Impactosobre a redução do Gini

18. As conseqüênciasdaintensidade do capital requerido

19. Projetos com prazoslongosparaamortização

20. Necessidade de estruturascontratuais e iinstitucionaisadequadas

21. Conveniênciamuitasvezes de ser operadoporqueminveste

22. Em vista das potenciaisexternalidadespositivas/negativas e das necessidade de grandesmontantes de capital, envolvimento dos Governos

23. Construçãoda Infra-Estrutura

24. Operaçãodireta

26. A rede muitas vezes é um recurso essencial para prestar o serviço

27. Nem sempre é economicamente viável substituí-la, reimplantar, ou duplicar

28. Sua construção foi feita ao longo de vários anos

29. Incorpora recursos técnicos e componentes de diversos estágios de evolução tecnológica

30. Tecnologias mais recentes permitem muitas vezes

31. Aumentar a capacidade/eficiência do uso sem substituição da rede antiga

32. Utilização da rede por múltiplos prestadores de serviço

33. Monopólio natural

34. Devido a existência de economias de escala e de escopo, muitasvezes é maiseficiente a prestação do serviçoporumaúnicaempresa

35. Mercados com grandes barreiras econômicas para acesso

36. Inviável muitas vezes a competição no mercado, e por isso competição pelo mercado

38. 2. ParticipaçãoPrivadaem Infra-Estrutura

39. ParticipaçãoPrivadaemInfra-Estrutura – muitojáfoifeito Megginson, William L & Netten, Jeff M., JEL, vol. 39, no 2 (Jun 2001), pp. 321-389 e Pinheiro, Armando e Oliveira Filho, Luiz, Texto para Discussão/No 230, (Agosto 1991) e Portal Exame, “Melhores e Maiores” (acesso em 26/08/08)

41. Regime das empresaspúblicas

42. Múltiplosobjetivos do Governo, dificulta a concentraçãonamaximização do lucro

43. Escolhapolítica dos executivos

44. Transmissão disso para a gestão

45. Subsídios e nãosujeição de fato à falência

46. Regime contratualpúblico

47. Melhoriadasituação fiscal

48. Liberação do encargo de investirnaexpansão do acesso e melhoriadaqualidadeda infra-estrutura

49. Transferência de dívidas

50. Eliminação dos subsídios (especialmenteosoperacionais)

52. Atração de investimentos privado, especialmente para os setores de infra-estrutura

53. Aumento da capacidade e eficiência da produção

54. Redução da dívida pública, usando as receitas da privatização para tanto

55. Secundários

56. Concentrar os esforços do setor público em atividades que a sua presença seja essencial

59. Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais

60. Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico

61. A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização

62. Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização

63. Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMIFonte: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2. 13

65. Aumentodaprodutividade do trabalho

66. Aumento do output

67. Melhoradaqualidade do serviço e

68. Aumento dos InvestimentosFonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008

70. Dificuldades de quantificar os efeitos fiscais e distributivos da privatização

71. Falta de dados sobre as empresas, especialmente que permitam comparar o período pré com o período pós privatização

72. Além disso, países onde se fez a privatização foram países que geralmente foram submetidos a mudanças profundas durante os anos 80 e 90

73. Confusão entre consequencias do saneamento pré-privatização com a própria privatizaçãoFonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008

74. 3. O que se fez emtermos de ParticipaçãoPrivadaem Infra-Estrutura no passado?

76. A América Latina e Caribe foi a região que mais gerou receitas/investimentos por decorrência de desestatizações (na ordem de U$ 450 bilhões)

77. Na década de 90, o Brasil foi o país em desenvolvimento que mais gerou investimentos/receitas com desestatizaçõesFonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 e Fundo Monetário internacional (FMI), World Economic Outlook Database: Nominal GDP list of countries. Abril de 2008. Dados para o ano de 2007.

79. Telecom e Ferroviassãoatualmentepraticamentecontroladospelosetorprivado

80. Nosmaioresportos, osterminaisoperadosporentesprivadosjámovimentammais de 50% das cargas

81. Mais de 2/3 dadistribuição e mais de 1/5 dageração de energiasãorealizadosporempresasprivadas

82. No setor de rodovias, algumas das principaisrodoviasestão sob operaçãoprivada (aindamenos de 10% damalhapavimentada)

83. No setor de águassaneamento, controleprivadoainda é marginal Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008

85. crescimentomuitorápidodaoferta de novosprodutos

86. Enormepotencial de crescimento do seumercado

87. Evoluçãotécnicarápida e contínua

88. Emmuitoscasos, o fato de ser desnecessária a coordenação entre diversosentesgovernamentaispararealizar a privatização e criar a infra-estruturaregulatórianecessáriaaoincentivo à competiçãoFonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008

90. Criaçãoadequadadaestruturainstitucional antes dadesestatização

91. Aumentossubstanciaisdatarifaparaporfima subsídios

94. Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado

97. 5. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)

98. PPP: sentido do termo e advertência preliminar Parcerias da Administração Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc. Eventualmente – sociedades de economia mista Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente) Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.

99. Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira Concessão patrocinada = concessão comum de serviço público + subsídio Concessão administrativa = prestação de serviço à Administração + subsídio integral Diretamente Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)

100. Duplicidade do conceito de concessão Concessão/Concession Sentido Jurídico Matriz francesa Sentido econômico Matriz anglo-saxônica

101. Desenho constitucional da atividade econômica Atividade econômica em sentido estrito, art. 170, CF Regime próprio dos particulares Exceções Exploração de atividade econômica em sentido estrito pelo Estado, art. 173, CF As atividades sob regime de monopólio jurídico, art. 177, CF Serviço público, art. 175, CF Atribuição ao Estado, que deve prestá-lo diretamente ou por meio de agente delegado O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, art. 174, CF

102. O conceito econômico de concessão Investimento em infra-estrutura pelo setor privado Amortização pela exploração da infra-estrutura Necessidade de contratos de longo prazo O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura: Incentivo para aumento da eficiência Fiscalização sobre o output

103. Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONCESSÃO Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão

104. Transferência de atribuições para o parceiro privado PPP Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento + Obra + Manutenção + Operação Obra Pura Obra + Manutenção Obra + Manutenção + Operação

105. Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão? Conveniência Jurídica Aproveitamento da experiência acumulada Estrutura institucional consolidada Coerência com Constituição e Legislação Vigente Em relação aos serviços públicos Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais Em relação à atividade econômica em sentido estrito Concessão administrativa

106. Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP 11.079/04 e Lei das Licitações e Contratos Administrativos 8.666/93 PPP Lei 11.079/04 Projetos auto-sustentáveis Capacidade de Geração de Receita Projetos parcialmente sustentados com contraprestação pública Projetos tradicionais de investimento público Fonte: lâmina desenvolvida por Marcos Contardi, na época consultor do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento alocado na Unidade de PPP do Ministério do Planejamento

107. Características Gerais dos Contratos de PPP O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor

108. Não se pode contratar PPP Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização de obras públicas O valor do contrato for menor que 20 milhões de reais Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35 anos

110. Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não substanciais

112. A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17 Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes O problema da classificação serviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplica aquisição de ativo – classificação como dívida Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das normas

113. Mecanismos para Garantir a Responsabilidade Fiscal Limite de 1% da RCL no ano e nos 10 anos seguintes O limite aplica-se a todos os níveis de governo Estados membros e os Municípios são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como penalidade