PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE
CHILE FACULTAD DE ARQUITECTURA Y
BELLAS ARTES INSTITUTO DE ESTUDIOS
URBANOS
PLAN DE ACC...
INDICE
RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCION
CAPITULO I: LA PROBLEMATICA DEL POBLAMIENTO, LA
CALIDAD DE VIDA y EL MEDIO AMBIENTE ...
2.3. Las Políticas relativas al Poblamiento
2.3.1. De control de Natalidad
2.3.2. De incremento de la Esperanza de vida
2....
2.5.11. Las experiencias relativas al ámbito de la vivienda y el
hábitat popular, (VMVDU)
2.6. De control y regulación a l...
3.4. La acción ligada poblamiento-asentamientos humanos
calidad ambiental
3.5. Programas y proyectos que maximicen el acop...
4.8. Proyecto silvícola y Productivo de Gestión Sustentable
Ecológicamente en Territorio Especialmente dotado
mediante una...
5.3.1. Infraestructura Región Paracentral 1980 - 1989
5.3.2. Infraestructura Región Occidental 1980 - 1989
5.3.3. Infraest...
RESUMEN EJECUTIVO
En El Salvador ocurren un conjunto de condiciones adicionales a la condición de
estable subdesarrollo fu...
Paralelamente es imprescindible dar cuenta de las políticas y experiencias
posibles de ser efectivizadas en el nivel local...
Con ese objeto se ha confeccionado análisis, en el que se desglosan el tipo de
políticas más habituales sobre poblamiento,...
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mentales y sociales, y, donde las actividades, responsabilidades y propuestas se
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e) Los programas y proyectos inducidos por el Plan de Acción.establecen una
estrategia consciente de 'maximización de recu...
INTRODUCCIÓN
La sociedad salvadoreña se ha visto afectada durante la década de los 80 por
una fuerte crisis económica, soc...
La caída en el ingreso per capita reflejan la crisis económica, calidad de vida de
El Salvador y el elevado costo de la gu...
en determinadas localidades del país. Lo que esto conlleva de estabilidad (con
los márgenes de incertidumbre propios de un...
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CAPITULO
I
LA PROBLEMÁTICA DEL POBLAMIENTO, LA CALIDAD DE VIDA Y
EL MEDIO AMBIENTE EN EL SALVADOR:UN ESQUEMA SINTETICO
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Es decir, que la casi totalidad del salario mínimo es dedicado a la
alimentación, por 1o que las familias no pueden sati...
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población de El Salvador habrá alcanzado en el año 2000, los 6.7 millones de
personas, pasando de una densidad demográfi...
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También hubo temporales fuertes en 1989. Sin embargo, El Salvador ha
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Para satisfacer la demanda de agua que crece continuamente, se utilizará
pronto el agua del Río Lempa, a pesar del alto ...
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La zona rural tiene una pobre infraestructura en cuanto a disposición de
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El subdesarrollo salvadoreño tiene expresiones evidentes en la forma que
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una expresión "puntual" para estabilizarse como "condición crítica" en esta ya
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Algunas variables son difíciles de medir, por carencia de datos específicos, y se han
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Caso de desplazados en la Frontera: En los campamentos de Colón Moncagua
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plazamientos de población y las condiciones de enfrentamiento armado en
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Notoriedad y la consiguiente expectativa. Los resultados de fuerte precariedad.
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adecuadamente las connotaciones culturales anotadas, a objeto de ajustarse
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CAPITULO II.
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consideraciones y criterios que han dado lugar a este instrumento metodológico
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de éstas políticas terminan beneficiando a sectores en condición superior a los
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establece en la práctica un cambio de actitudes y suponen un rol protagónico a
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2.2. Las Políticas de Poblamiento, Asentamientos Humanos y Calidad
Ambiental
El análisis describe políticas principales...
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condiciones de vida, son una variada batería de lineamientos que apuntan en
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Estos programas pueden apreciarse en un sentido más amplio como acciones de
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La institucionalidad de estas políticas es a 1o menos tan amplia como la
diversidad de acciones a las que se han hecho ...
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son de alto costo; mientras sus aportes al desarrollo efectivo han sido
extensamente discutidos.
2.3.4. De Incentivo al...
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2.3.5. De Direccionamiento y Atención a Poblaciones desplazadas y/o
Refugiadas por las Condiciones Bélicas, Políticas y...
36
poniendo en práctica soluciones marcadas por la "emergencia" y con complejas
relaciones con las instituciones nacionale...
37
En ocasiones las políticas referidas a los Asentamientos Humanos se
encuentran estructuradas en torno a una estrategia ...
38
2.5.6. El Comité de seguimiento de programas y proyectos sociales en
MIPLAN
2.5.7. Fundación Salvadoreña para el Desarr...
39
y buscar principalmente restituir lo destruido (particularmente en infraestructura
de educación de salud y otras invers...
40
agentes ejecutantes y procesadores de las demandas de la comunidad
mediante la modalidad de los cabildos abiertos. Las ...
41
Las realidades de algunos municipios medianos que suelen corresponder ti
algunas de las sedes de los departamentos, mun...
42
2.5.3. El sistema nacional de inversiones públicas.
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas en El Salvador tiene un...
43
Los Sectores principales que son cubiertos por el Sistema Nacional de
inversiones Públicas son la Energía, los Teléfono...
44
de vida diferencial que se manifiesta en el territorio y las potencialidades y
fragilidades de los ecosistemas naturale...
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agrícola de buena calidad y al depredarse ese ecosistema natural y humano, por
el incremento de desechos no-reciclados ...
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potable; proyectos de alcantarillado sanitario y programas de mejoramientos de
caminos); programas de infraestructura p...
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Mientras en el caso del BID se trata de un contrato de préstamo (a tasas muy
menores y con un largo período de gracia, ...
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Se trata de una experiencia innovativa, simple, con una mecánica precisa para la
canalización de demandas y también par...
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refuerzan el rol del ámbito privado en el desarrollo local, habida cuenta de lo
desarrollado por dicho sector en los di...
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Su presencia se extiende al plano de la asistencia directa en determinadas
experiencias productivas (habitualmente inno...
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arriba", ni como una disolución del actual aparato estatal (que por lo demás
debe enfrentar urgentes problemas sociales...
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participación ciudadana, dan soluciones "en el lugar", se concertan con
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No obstante es posible esquemáticamente considerar, afianzando una
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No obstante conceptualmente, se trata de una innovación muy Importante
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Conviene tomar en cuenta las siguientes consideraciones para una recuperación
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mejoramiento de las vías de acceso y una responsabilidad importante de las
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2.5.11. Las...
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de cofinanciamiento, modalidades de financiamiento internacional y nuevas
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El tratamiento a los sectores en marginalidad crítica constituye una de las
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  1. 1. PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE FACULTAD DE ARQUITECTURA Y BELLAS ARTES INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS PLAN DE ACCION RELATIVO A POBLACION CALIDAD DE VIDA Y MEDIO AMBIENTE (CASO EL SALVADOR) Por HUGO ARMANDO MORAN COLATO Tesis Presentada al Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile para optar al grado académico de Magister Planificación del Desarrollo Urbano y Regional Profesor Guía: Sergio Galilea Ocán Comisión informante Consultores Agosto 1993 SantiagodeChile
  2. 2. INDICE RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCION CAPITULO I: LA PROBLEMATICA DEL POBLAMIENTO, LA CALIDAD DE VIDA y EL MEDIO AMBIENTE EN EL SALVADOR: UN ESQUEMA SINTETICO a) Población b) Riesgos naturales e) Deterioro ambiental d) Abastecimiento de agua y saneamiento básico CAPITULO II: ANALISIS PARA LA DEFINICION DE POLITICAS RELATIVAS A LA DISTRIBUCION DE POBLACION CALIDAD DE VIDA Y MEDIO AMBIENTE. 2.1. Análisis pormenorizado de las Políticas. 2.1.1. Objetivos fundamentales y horizonte temporal de la política 2.1.2. Población referente Beneficiada por la política 2.1.3. Fuentes principales de financiamiento 2.1.4. La modalidad institucional 2.1.5. La concertación entre agentes privados, sociales y públicos 2.1.6. Las formas participativas de los Beneficiarios de las políticas 2.2. Las Políticas de Poblamiento Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental
  3. 3. 2.3. Las Políticas relativas al Poblamiento 2.3.1. De control de Natalidad 2.3.2. De incremento de la Esperanza de vida 2.3.3. De Incentivo al poblamiento en áreas (o polos) 2.3.4. De incentive al poblamiento de áreas de frontera 2.3.5. De direccionamiento y atención a poblaciones desplazadas y/o refugiadas por las condiciones bélicas, políticas y económicas en El Salvador. 2.4. Las políticas relativas a los asentamientos humanos 2.5. Programas y políticas Sociales Específicas 2.5.1. La Secretaría Nacional de Reconstrucción 2.5.2. El Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) 2.5.3 El Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SlNASIP). 2.5.4. El ordenamiento Territorial (MIPLAN) 2.5.5. El fondo de Inversión Social (FIS) 2.5.6. El Comité dé Seguimiento de Programas y Proyectos sociales en MIPLAN 2.5.7. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) 2.5.8. Acciones sociales innovativas (MIPLAN) 2.5.9. El Programa de Educación con Participación de la Comunidad, EDUCO (Ministerio de Educación) 2.5.10. Los Sistemas Locales de Salud, SILOS (Ministerio de Salud)
  4. 4. 2.5.11. Las experiencias relativas al ámbito de la vivienda y el hábitat popular, (VMVDU) 2.6. De control y regulación a la expansión metropolitana 2.6.1. De fomento a la creación de polos de desarrollo en territorio de especial interés socio-económico 2.6.2. De reagrupación del asentamiento rural disperso en lugares urbano-rurales intermedios 2.6.3. De instalación de asentamientos humanes en áreas fronterizas 2.6.4. De descentralización gubernamental 2.7. Las Políticas Relativas a la Calidad Ambiental 2.7.1 De protección y manejo de los ecosistemas naturales 2.7.2. De mejora de la calidad de vida de sectores poblacionales marginalizados 2.7.3. De enfrentamientos a los problemas metropolitanos más críticos CAPITULO III: EL PLAN DE ACCION LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS 3.1. Las demandas urgentes de la población y el medio natural 3.2. Las acciones a promover deben inscribirse en una concentración y una planificación socio-gubernamental eficaz. 3.3. El reasentamiento de la población: Reagrupación rural, control metropolitano y fortalecimiento de ciudades intermedias
  5. 5. 3.4. La acción ligada poblamiento-asentamientos humanos calidad ambiental 3.5. Programas y proyectos que maximicen el acopio de recursos y que sean eficazmente movilizadores CAPITULO IV PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACCION 4.1. Proyecto Integral de Alimentación Saneamiento y Capacitación para Sectores Marginalizados en Localidades Rurales. 4.2. Proyecto de 'Emergencia Crítica para la Resolución de los Problemas más Severos de la Población Desplazada y/o Refugiada en El Salvador 4.3. Proyecto de Activación Productiva y Capacitación Laboral en Áreas Rurales con Potencial Efectivo de Desarrollo 4.4. Proyecto "Programa de Mejora sistemática de los Servicios públicos esenciales en ciudades medias 4.5. Programa de Prevención y Reacción Frente a Emergencias Naturales Mediante el Despliego de Acciones institucionales y Organizativo-Social Concertadas 4.6. Programas de Autoayuda Poblacional con asistencia Técnico Financiera Local para acciones de Vivienda Progresiva y Hábitat Urbano Esencial en Áreas Metropolitanas 4.7. Programa Sistemático de Mejora de los Caminos y Redes de Comunicación Interiores en Territorios Rurales con Particular Potencial efe Desarrollo y en donde existe Interés Especial por Retener Población.
  6. 6. 4.8. Proyecto silvícola y Productivo de Gestión Sustentable Ecológicamente en Territorio Especialmente dotado mediante una Programación acabada de Manejo y Producción del Recurso 4.9. Programa de modernización y automatización de la Institución Municipal en Ciudades Medias mediante una Creciente Profesionalización, una eficaz dotación de recursos y una estructura Social participativa eficaz 4.10. Proyectos de Fomento a la actividad Turística con fuerte preservación Ecológica a través de la Implantación de Nuevas Inversiones. Ampliación Infraestructural y una efectiva Participación de empresas familiares. CAPITULO V ILUSTRACIONES 5.1. Mapa geográfico de la República de El Salvador 5.1.1. Mapa geográfico de ubicación de departamentos 5.1.2. Mapa ubicando la distribución población urbana (1992) 5.1.3. Mapa geográfico Municipales APENDICE ESTADISTICO 5.2. Población Total 1950 – 1990 5.2.1. Población relativa 1980 – 1990 5.2.2. Población Desplazada 1984 – 1990 5.2.3. Entrada y Salida de la Población 1975 – 1991 5.3. Infraestructura Región Central 1980 - 1989
  7. 7. 5.3.1. Infraestructura Región Paracentral 1980 - 1989 5.3.2. Infraestructura Región Occidental 1980 - 1989 5.3.3. Infraestructura Región Oriental 1980 - 1989 5.4. Sinopsis Estadística Económico 1980 - 1989 5.4.1. Sinopsis Estadística Económica 1980 - 1989 5.4.2. PIB Por Sectores 1980 - 1989 S.4.3. PIB Importaciones e Inversión 1979 - 1989 5.4.4. Ingresos y Gastos Gobierno Central 1980 - 1989 5.4.5. Balanza de Pagos 1979 - 1989 5.4.6. Desempleo y Salario Real 1979 - 1989 5.4.7. Oferta Monetaria 1ndice de Precios y Salario Real 1980 - 1989 5.4.8. Exportaciones 1979 - 1989 5.4.9. Deuda Externa Total 1979 - 1989 BIBLIOGRAFIA
  8. 8. RESUMEN EJECUTIVO En El Salvador ocurren un conjunto de condiciones adicionales a la condición de estable subdesarrollo fuertemente dependiente que ha marcado la historia Regional de las últimas décadas. Evidentemente que es necesario considerar la particularidad del país, dando cuenta de sus especificidades históricas, demográficas, económico-productivas socio-políticas y culturales. No obstante, la cantidad de dimensiones comunes de análisis se justifica fundadamente, tanto por las características de 1os estilos de desarrollo que han prevalecido y prevalecen, como de muchos procesos de significación, entre los que destaca el patrón de poblamiento y de asentamiento, la calidad de vida de la población y los múltiples e Importantes vínculos con los ecosistemas naturales. Esta tesis trata precisamente de proponer un Plan de Acción en una etapa de reconstrucción nacional relativo a la distribución, de la población la calidad de vida y el medio ambiente. Se trata de ilustrar, especialmente a nivel de alternativas, el debate sobre opciones de políticas de poblamiento y asentamiento humano. Para el es necesario partir de una cierta descripción fundamental del "Estado de Situación" en El Salvador que esté fundada. En determinadas perspectivas de acción estratégica posible. I
  9. 9. Paralelamente es imprescindible dar cuenta de las políticas y experiencias posibles de ser efectivizadas en el nivel local (Y en especial relativo a las condiciones de hábitat), reconocido este "escenario" privilegiado como ámbito principal del cambio hacia calidades de vida superiores de la población y con el lugar más concreto de la acción más innovativa que genere efectivas nuevas conductas de poblamiento en la población, de mejoría de su calidad de vida y de tratamiento adecuado con el medio ambiente. Existe en El Salvador la presencia cada voz más significativa de áreas metropolitanas, al observarse en El Salvador un fenómeno de sostenida (y hasta explosiva) urbanización Metropolización. La naturaleza de éstas dinámicas y complejas realidades y las modalidades y alternativas de planificación que surgen se analizan en el presente documento. La elaboración del presente texto ha tenido presente la colección diversa, compleja y relativamente "Extensa" de políticas efectivizadas en las últimas décadas en El Salvador, se trata, en consecuencia, de contrastar no sólo los enfoques teóricos (y las distintas aproximaciones metodológicas) con los problemas que El Salvador enfrenta en la actual fase histórica de su desarrollo, sino de hacer un análisis vis a vis entre los problemas del asentamiento humano, la calidad de vida y el medio ambiente y las políticas que en El Salvador han puesto en práctica para enfrentar la situación referida. II
  10. 10. Con ese objeto se ha confeccionado análisis, en el que se desglosan el tipo de políticas más habituales sobre poblamiento, asentamientos humanos y calidad ambiental, y se busca una lectura pormenorizada sobre los objetivos de las políticas, la población beneficiaría, el origen de los recursos, las estructuras institucional, el acuerdo y convocatoria social que cada política expresa y el grado de participación de los beneficiarios en la gestión de las políticas, La revisión de las políticas efectuadas es también un “Recurso metodológico” para establecer las características centrales de la propuesta del Plan de Acción. Este deberá fundamentalmente: a) El Plan dc Acción habrá de acoger las demandas urgentes por programas y/o proyectos de emergencia, especialmente relativos a las poblaciones desplazadas y refugiadas en El Salvador, a los contingentes muy significativos de población que padece condiciones de extrema pobreza (tamo en el medio rural romo urbano) y a las actividades, ligadas estrictamente a las esencialidades: alimentación, requerimientos sanitarios básicos y otros servicios Imprescindibles. b) Las propuestas de acción deben Inscribirse en la idea de una concertación socio-gubernamental eficaz, connotando los programas y/o proyectos como acciones que movilizan recursos gubernamentales. No-Guberna- III
  11. 11. . - • 4, ,. mentales y sociales, y, donde las actividades, responsabilidades y propuestas se llevan a cabo tanto desde el Gobierno como desde la Comunidad organizada. c) Las propuestas buscan reasentar la población de acuerdo a patrones que impliquen un eficaz desarrollo productivo fundado en el Uso ajustado de los recursos naturales y que eviten los excesivos costos de urbanización y de provisión de servicios básicos que genera la exagerada dispersión rural y el explosivo crecimiento metropolitana que se observa en El Salvador. d) El Plan de Acción establece una simultaneidad de programas y/ó proyectos en los ámbitos del Poblamiento, los asentamientos humanos y la calidad ambiental, superando con ello las tradicionales compartimentaciones institucionales y el sentido de la "acción aislada', priorizando de este modo las acciones de carácter integral. Ello implica ajustes institucionales y un fuerte privilegio en la faena de definir proyectos que asuman la naturaleza integral de problema y soluciones. IV
  12. 12. e) Los programas y proyectos inducidos por el Plan de Acción.establecen una estrategia consciente de 'maximización de recursos para su viabilidad, es decir deben expresar un incremento de las formas, montos y mecanismos de la cooperación internacional junto con una priorización consciente de los recursos públicos y privados internos mediante las correspondientes reasignaciones. Dentro de estos lineamientos proposicionales se efectúa un esfuerzo adicional de pormenorización de programas y proyectos específicos, el que se expresa a nivel de los objetivos Centrales, beneficiarios principales, fuentes de recursos posibles y los respectivos aspectos institucionales social-participativos. En la realidad nacional, regional y local en el país será posible ir estableciendo los márgenes de factibilidad de esas acciones sugeridas en el listado. V
  13. 13. INTRODUCCIÓN La sociedad salvadoreña se ha visto afectada durante la década de los 80 por una fuerte crisis económica, social y política caracterizada por grandes desequilibrios macroeconómicos, conflicto armado (cuyas bajas ascienden a más de 80,000 personas), bajo crecimiento económico; limitada actividad productiva, deterioro a los servicios básicos de la comunidad y como consecuencia, desmejoramiento de la calidad de vida de la población. Entre los factores que explican las crisis económica se encuentran: principalmente el conflicto armado (1979-1992) que genero incalculable pérdida tanto física como humana, el manejo inadecuado del marco macroeconómico, el papel activo del estado en la economía, el contexto internacional desfavorable y el terremoto del año 1986. A partir del año 1989 se inicia un proceso de estabilización para reactivar y recuperar la economía salvadoreña. En cuanto al nivel de vida e ingreso real el índice de precios al consumidor entre los años 1980-1989 aumentó casi cuatro veces, creció la emigración de la población calificada tanto interna como externa; teniéndose cifras oficiales que en la década de los 80 incorporaron al trabajo activo un millón de salvadoreños en los Estados Unidos. VI
  14. 14. La caída en el ingreso per capita reflejan la crisis económica, calidad de vida de El Salvador y el elevado costo de la guerra con cifras de 5,000 millones de dólares en gastos militares y por otro lado el sabotaje permanente (del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional FMLN) en la infraestructura energética, sistemas de comunicación y transporte, comercio etc. Se comprende la disminución de la disponibilidad de recursos para atender eficientemente y oportunamente las necesidades básicas de la población. En general, la situación social de la población salvadoreña, la calidad de vida y el medio ambiente refleja la aguda imagen de los tiempos difíciles puesto que una tercera parte de la población está en extrema pobreza y con grave deterioro de su calidad de vida. La actual fase de desarrollo del país denota importantes indicadores de estabilidad, expresando en las cifras macroeconómicas generales. Sin embargo es el acuerdo de pacificación el hecho que establece el hito de mayor relevancia para el análisis de la factibilidad del proceso con la firma del gobierno y del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, se concretó el referido convenio que entre otras materias relevantes, establece un cronograma de desmovilización militar y el reasentamiento de población desplazada por el VII
  15. 15. en determinadas localidades del país. Lo que esto conlleva de estabilidad (con los márgenes de incertidumbre propios de una situación Post-Bélica) es absolutamente fundamental para El Salvador. Las expectativas de crecimiento económico, La expansión de programas sociales destinados a los sectores sociales más carenciados y las posibilidades para una participación activa y eficaz de la población organizada y los acuerdos con el empresariado privado en su compromiso con el desarrollo constituyen las expresiones más evidentes de esta fase para el país. VIII
  16. 16. 1 CAPITULO I LA PROBLEMÁTICA DEL POBLAMIENTO, LA CALIDAD DE VIDA Y EL MEDIO AMBIENTE EN EL SALVADOR:UN ESQUEMA SINTETICO Para 1980, CEPAL informaba que en El Salvador existía un 68.1% de pobreza, siendo el área rural mucho más afectada. En la zona urbana, el porcentaje de hogares en extrema pobreza incrementó de 29.2% a 30.7% (1990) Y el porcentaje de pobreza relativo pasó de 31.0% a 32.2%, haciendo un total de hogares pobres de 62.7% (1990). Estos hogares ven afectado el consumo de alimentos por su baja capacidad de compra y, por consiguiente, su acceso a los alimentos energéticos y nutrientes que requieren para satisfacer sus necesidades biológicas. Esto contribuye a la subalimentación crónica familiar determinante de la desnutrición. Desde el punto de vista de su costo, la Canasta Básica de Alimentos (C.B.A.) incrementó de 94.1% entre 1985 y 1990, lo que permite apreciar el efecto de la inflación en el precio y en el acceso de los alimentos de C.B.A. En comparación con los salarios mínimos familiares, el peso de la C.B.A. expresado en porcentaje respecto al salario, indica que representa más del 80.0% variando del 85.5% en 1985a 86.5% en 1989 en la zona urbana.
  17. 17. 2 Es decir, que la casi totalidad del salario mínimo es dedicado a la alimentación, por 1o que las familias no pueden satisfacer otras necesidades básicas. Cabe notar que, entre 1988 y 1989, hubo una variación positiva del valor del salario mínimo en el sector urbano (19.9% y 8.9%), pero fuertemente atenuada por el aumento del costo de la C.B.A. Al contrario, en el área rural, el valor del salario mínimo registro una variación negativa respectivamente menos 1.5% y menos 0.7% para 1988 y 1989. Lo más preocupante, fueron las condiciones de acceso a la C.B.A. que se agudizaron en el área rural. Lo anterior pone de manifiesto que el acceso a los alimentos de la Canasta básica para una familia de referencia, se ha ido deteriorando constantemente durante la década de los ochenta. Calidad de Vida. a. Población De acuerdo al último Censo de Población y Vivienda efectuado en 1971, El Salvador tenía 3.6 millones de habitantes. Considerando la tendencia de las variables demográficas, se estimó para 1980 y 1990 una población de 4.5 y 5.2 millones de habitantes, respectivamente. De mantenerse esta tendencia, la
  18. 18. 3 población de El Salvador habrá alcanzado en el año 2000, los 6.7 millones de personas, pasando de una densidad demográfica promedio de 170 personas por kilómetro cuadrado en 1970, a 214. 248 y 319 para los años 1980, 1990 y 2000 respectivamente. Según un reporte de evaluación del Banco Mundial, el fenómeno de la guerra causó hasta la fecha un fallecimiento de 80 mil personas, la migración de 750 mil a 1,000.000; otros países, más de 500 mil que fueron desarraigados de sus lugares de origen y se encuentran en calidad de refugiados dentro de El Salvador. b. Riesgos Naturales Además de las consecuencias de la crisis económica, social y política de la última década, El Salvador está expuesto a una serie de desastres naturales. Ubicado en el cinturón sísmico circumpacífico, El Salvador se encuentra en una zona en la cual se repiten con cierta periocidad fuertes sismos que en octubre de 1986 dejaron un saldo de 1,500 muertes; 20,000 lesionados y 250,000 personas sin techo. Los temporales azotan todo el territorio con frecuencia, hasta varias veces por años, dejando destrucción de casas (3,288 casas en 1988; 42,267 personas damnificadas en 1988) e inundaciones (380 km2 en 1988).
  19. 19. 4 También hubo temporales fuertes en 1989. Sin embargo, El Salvador ha tenido sequías que afectaron fuertemente la zona oriental del país en 1986, y todo el país en 1987 y 1991, produciendo pérdidas de suelos, de cosechas y alterando el sistema de producción agrícola. c. Deterioro Ambiental Situado en el cinturón subtropical, el suelo sufre de un intenso proceso de erosión hídrica cuyas causas principales son las lluvias y el deterioro de los bosques naturales. El país, expuesto a fuertes vientos, generalmente entre noviembre y febrero sufre de una fuerte erosión eolítica. La aplicación continua y en cantidades apreciables de fertilizantes y plaguicidas provocan también un cambio en la composición del suelo, por la degradación química. El relieve, con una topografía de pendiente facilita la escorrentía; que causa una degradación física del suelo. Se estima que el 80.0% del territorio nacional presenta graves muestras de erosión, baja fertilidad, alta conformación de agroquímicos y pérdida de cobertura vegetal. Esta degradación del suelo no queda sin afectar los recursos hídricos. Los mantos acuíferos de San Salvador se están agotando.
  20. 20. 5 Para satisfacer la demanda de agua que crece continuamente, se utilizará pronto el agua del Río Lempa, a pesar del alto costo de suministro. En la zona norte del país el 95.0% de las tierras tienen pendiente superior al 30.0%. Esto convierte a las laderas en zonas frágiles donde la pérdida del recurso suelo es acelerado. Esto significa que la capacidad productiva de miles de manzanas está en peligro. Por ejemplo, solo en la Cuenca del Río Lempa, que representa el 49.0% del territorio nacional, anualmente se pierden por lo menos 71, 750,000 toneladas métricas de suelo. d. Abastecimiento de agua y Saneamiento básico El abastecimiento del agua varía según el área de .residencia. En el área metropolitana casi la totalidad de la población (96.3%) tiene acceso a una fuente extradomicilaria de agua potable. Pero en la zona urbana no metropolitana y en la zona rural, el porcentaje de fuente de abastecimiento de agua sube a 13.3% y 71.6%, respectivamente.
  21. 21. 6 La zona rural tiene una pobre infraestructura en cuanto a disposición de excretas. Casi el 40% de las familias defecan a la intemperie, aumentando los riesgos de infecciones. Entre las características sociales de la familia se destacan aquellos aspectos demográficos, económicos, culturales y sociales, que constituyen la realidad en que ésta se desenvuelve. En El Salvador predominan las familias en el área rural, debido al papel que el sector agrícola tiene en el país, el cual demanda mayor cantidad de mano de obra. Sin embargo, en las tres últimas décadas se ha observado una tendencia al crecimiento de las familias urbanas, influenciadas por la emigración del campo hacia las ciudades, en cuyo proceso han incidido factores económicos, políticos y culturales: y en la última década de la guerra y la crisis que enfrentó el país. El desempleo en el sector agropecuario pasó del 23% en 1985 al 25% en 1989; así también el agotamiento de la frontera agrícola y la limitación de tierra han sido causales de la emigración de la familia rural.
  22. 22. 7 El subdesarrollo salvadoreño tiene expresiones evidentes en la forma que adopta la distribución de la población, en los precarios niveles de calidad de vida en que se encuentran las mayorías sociales y en el deterioro progresivo y sistemático del medio ambiente natural. Esta expresión de desarrollo insuficiente y fuerte precariedad en posibilidades económico-sociales, es además condicionante y factor del propio subdesarrollo, en la medida que expresa una creciente subvaluación de los recursos humanos y naturales como factor productivo y "estructura" espacialmente los circuitos de pobreza creciente y sostenida. La situación sucintamente descrita ha tenido en la última década algunas agravantes adicionales de importancia, entre las que parecen especialmente destacables las siguientes consideraciones principales: a) La crisis que ha azotado a toda América Latina y sus principales manifestaciones: creciente y costoso endeudamiento y. difíciles condiciones de renegociación; dificultades severas para el comercio internacional; incremento significativo de la brecha tecnológica en detrimento adicional a el Salvador; adicionales problemas a la operación y gestión del Mercado Común Centroamericano que se suman a la problemática tradicional; disminución importante de los bienes disponibles por habitante a lo largo de esta década y otro conjunto de indicadores que muestran que la crisis ha dejado de tener
  23. 23. 8 una expresión "puntual" para estabilizarse como "condición crítica" en esta ya sostenida fase histórica del subdesarrollo nacional. b) La situación de guerra que afectó a EI Salvador en la década de los 80 ha generado un conjunto de condiciones que agudizan durante la situación crítica nacional antes señalada: desviación de secciones muy significativas de la inversión y el gasto interno a los presupuestos armados; privilegio de la ayuda externa en el mismo sentido; dificultades graves ( y en ocasiones gravísimas) en la frontera del país; pérdidas importantes de las capacidades infraestructurales económicas del país para afrontar desafíos económicos mayores (infraestructura vial, energética; de soporte rural principalmente); pérdidas importantes de la capacidad profesional empresarial por migración al exterior de cuadros técnicos de alta calificación y una situación general de inestabilidad permanente que dificulta severamente el financiamiento de acciones sostenidas por desarrollo. c) La población ha mostrado en la última década una movilidad interna y externa bastante mayor a 1a habitual, como resultado de la combinación de efectos de la crisis económico-social como de la situación bélica: importantes contingentes de la población migrante hacia el exterior (Principalmente USA, en donde importantes ciudades ya cuentan con grandes contingentes de población salvadoreña); muy significativos grupos de población, principalmente
  24. 24. 9 rural, que se encuentran desplazados al interior del país, y que se han concentrado en ciudades de mayor importancia y/o han reforzado las dinámicas de metropolización; grupos importantes de refugiados de ubicación predominantemente fronteriza y se encuentran en dramáticas condiciones y una serie de otros indicadores poblacionales complejos, como las modificaciones importantes en la distribución por edades de la población, la incorporación aún mayor de mujeres y menores a la población económicamente activa, etc. d) Se observa una importante modificación en el sistema nacional y regional de asentamientos humanos, los que ajustan en su jerarquía, sus relaciones, su nivel de especialización, las áreas de influencia territorial que ejercen y que expresan, acorde con la movilidad de la población, situaciones de alta inestabilidad en su desarrollo relevativo. Una desagregación de problemas establece, entre otros, los siguientes: significativos coeficientes de metropolización económico-social; crecimientos explosivos (algunos cargados de incertidumbre) de algunos asentamientos intermedios y hasta pequeños, marcados fuertemente en la actual fase de crisis, conflictos bélicos y dificultades generales, en donde, se aprecian condiciones similares, a las metropolitanas de marginalización, segregación y una fuerte disfuncionalidad
  25. 25. 10 en su operación urbana; complejas y difíciles vínculos urbano-rurales, expresada en inadecuados sistemas de comunicación, transporte y comercialización y finalmente, las precariedades propias del hábitat en los asentamientos humanos rurales, marcados por un patrón de muy alta dispersión y enfrentados a una situación de déficits generalizados en los servicios esenciales. Desde inicios de la década do los 80 se profundizan las crisis sociales y políticas en la Región, y en especial en El Salvador derivando hacia migraciones masivas, que difieren cuantitativamente de las migraciones tradicionales. Individuos, familias, comunidades enteras, e incluso pobladores de zonas geográficas afectadas por la guerra y la violencia buscan seguridad fuera de su lugar de origen o de residencia, predominando la población rural, más relegada de los beneficios de la civilización. El tema en cuestión es difícil de cuantificar rigurosamente, no sólo por el hecho de que los datos contienen un significado político ambivalente según las fuentes.
  26. 26. 11 Algunas variables son difíciles de medir, por carencia de datos específicos, y se han realizado aproximaciones, en algunos casos bastante complicadas en los cálculos. Para El Salvador el fenómeno es de tal magnitud que afecta profundamente a la composición demográfica, económica y social. La población directamente afectada se elevada por lo menos 1,655,572 personas para un total nacional apenas superior a los 5 millones de habitantes, es decir cerca de 33% del total, pero el 80% de los afectados es de origen rural, y constituye el 62.8% de la PEA total, en una situación laboral en que la tasa nacional de desempleo es del 33.7% y la de subempleo de un 47.8% adicional. Todo esto añadido al impacto destructivo de la guerra, y a otros factores conexos, ha hecho declinar la participación del sector agropecuario en la economía Salvadoreña del 24.4% en 1981 al 18.3% en 1990, y el PIB per capita de US$ 488 en 1979 se ha reducido a US$ 332 en 1989 por su parte, la desintegración de las familias, derivada do las migraciones, ha llevado a que la mujer sea el jefe del hogar en un 53.1% al menos en las que tienen familiares en USA, y posiblemente aún más para los desplazados y refugiados.
  27. 27. 12 La última cifra oficial para la población desplazada interna en El Salvador es de 396,833 personas, que corresponderían a unas 56.690 familias si la tasa de 7 personas por familia se mantiene. Su origen es rural en el 87.3% y están asentados en áreas urbanas y suburbanas el 62.6%. Dada la composición etaria, e1 57.6% sería PEA, pero apenas e1 26.4% está ocupada siendo así que antes del problema sólo el 5.5% estaba desempleado, De los ocupados el 58% está en el sector agropecuario, el 18.8% en el manufacturero, el 6.3% en el de la construcción, y el 5.4% en el comercio de los que están en el Área Metropolitana es mínima, así como sus ingresos 44.2% tiene entre US$ O y 60 per capita al año, y el 55.8% entre 60.1 y 80, por lo que las remesas que reciben de familiares en USA representan el 71% de los ingresos para los que gozan de ese complemento; el hecho de que el 58% no sepa leer ni escribir limita sus posibilidades de trabajo. La estimación de los acervos perdidos por la población desplazada anda en torno a los US$ 42,003,245, y la producción esperada para esa masa de población seria de US$ 131,748,556 si tuviera ocupación esperada para esa masa de población sería de US$ 131,748,556 si tuviera ocupación y producción correspondiente a sus capacidades laborales
  28. 28. 13 calculado sobre el PIB per capita y la población afectada, pero en base a la PEA ocupada su aporte productivo es nada más de US% 18, 668,259. Como no pueden ocupar su fuerza de trabajo ni disponen de los medíos perdidos en el lugar de origen, dependen en gran proporción de las ayudas y asistencia tanto gubernamental corno de agencias nacionales e internacionales para subsistir. Los salvadoreños refugiados en los Estados Unidos se estiman en un millón, predominantemente jóvenes, más urbanizados que el promedio con niveles educativos muy superiores a la medida nacional, de modo que el 95% constituyen PEA, relativamente calificada, de los que más del 30% está desempleada en USA, y los que están ocupados desempeñan trabajos de inferior calidad y retribución a la que les correspondería por su capacitación. A pesar de ello, envían un promedio más de US$ 110 mensuales lo que supone un cúmulo de remesas anuales cercana a los US$ 1,400 millones, que representan acerca del 60% de los Ingresos familiares promedio para los beneficiarios que lo destinan principalmente para el consumo y mejora de las condiciones de vida, y apenas para la inversión en capital productivo; por otro lado, la familia se ha visto profundamente afectada en su integración tomando la je-
  29. 29. 14 fatura del hogar la mujer muchas veces no la madre de las criaturas o algún familiar sustituto. La demanda de servicios de esta población en USA no es satisfecha por el estado, siendo ilegales en su mayoría y carecimiento de reconocimiento de sus derechos a los servicios públicos, por lo que algunas instituciones asistenciales, religiosas o laicas, ayudan a paliar las necesidades más perentorias. El aislamiento y las presiones externas a que están sometidos, por un lado los vuelve dependientes de la asistencia de diferentes agencias, con una ayuda superior al millón de US$ al año. Sólo restaría apuntar brevemente la situación para los salvadoreños refugiados en los Estados Unidos, frente a los que hay una actitud gubernamental de rechazo expresada en las nuevas leyes y comportamientos migratorios por considerarlos "refugiados económicos", o de xenofobia y sobreexplotación de su mano de obra ilegal en algunos empleadores, hasta la solaridad más generosa de organizaciones y grupos de personas desde el movimiento "Santuario", pasando por la enmienda DeConcini "refugiados políticos" que huyen de una situación de guerra de violación de los derechos humanos (Montes,l987).
  30. 30. 15 Caso de desplazados en la Frontera: En los campamentos de Colón Moncagua y San Antonio hay cerca de l0, 000 Salvadoreños refugiados que huyeron de la violencia y de la guerra en la zona nororiental en la década de los 80. Históricamente han existido estrechas relaciones entre las poblaciones de ambos lados de la frontera. Antes de la guerra entre ambos países julio 1969 la economía de la región fronteriza hondureña estaba muy vinculada con El Salvador; con intenso mercado e incluso con la circulación de moneda salvadoreña de curso legal: las mejores comunicaciones y la cercanía a poblaciones más desarrolladas en el lado salvadoreño hacían que gran parte de la población hondureña buscara soluciones a su salud, comunicaciones, comercio y otros bienes y servicios, en territorio salvadoreño; por último los vínculos familiares y los enlaces matrimoniales entre las poblaciones de ambas nacionalidades estaban bastante generalizados. Esto facilitó el que al penetrar en Honduras la población salvadoreña refugiada fuera aceptada. e) los ecosistemas naturales se encuentran, en general, en condiciones de fuerte sostenido deterioro, por las modalidades de operación productiva que predominan en la explotación de recursos fundamentales no renovables y el débil manejo de los recursos renovables, por las adicionales de fuertes des-
  31. 31. 16 plazamientos de población y las condiciones de enfrentamiento armado en algunas zonas del país como por la insuficiencia de políticas gubernamentales al respecto. Entre otros aspectos adicionales debernos consignar: las debilidades energéticas que han adquirido un carácter más severo en la última década y que establecen una fuerte dependencia; la explotación inadecuada de varios ecosistemas naturales, lo que está provocando un deterioro progresivo de la riqueza silvícola en algunas zonas; la degradación de las tierras en extensiones agrícolas donde predominan las economías campesinas de subsistencia o economías degradantes con alta tecnología incorporada; la mayor fragilidad de muchos de los ecosistemas naturales en El Salvador, lo que se aprecia en nitidez frente a catástrofes naturales (sequías. inundaciones, terremotos, huracanes, e incendios). f) Se observa una importante compartimentación en la definición de políticas (fundamentalmente públicas) en materia de Poblamiento, Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, tanto por su enmarcamiento institucional rígido como por la débil presencia de propuestas integrales. Aunque el historial de políticas al respecto es amplio y basta se podría afirmar que se han "implantado experiencia" (como el caso de los Programas de Desarrollo Rural Integral - Programa de Reconstrucción - PIS - EDUCO - SILO ) con gran
  32. 32. 17 Notoriedad y la consiguiente expectativa. Los resultados de fuerte precariedad. Entre muchos otros aspectos convendría sumariamente dar cuenta de problemas como los siguientes: políticas definidas muy extremadamente a la realidad del país (por las fuentes de financiamiento, por las concepciones metodológicas y teóricas en que se inscriben y porque suelen constituir enmarcamientos tecnológicamente cerrados.); políticas asumidas en la práctica como secundarias o "auxiliares" por parte del Gobierno, denotando así el carácter relativamente "menor" que adquieren las propuestas de desarrollo territorial y ambiental en el país; políticas "aisladas" que afectan de modo integral y relacionado a la población. Los asentamientos y el medio natural, y que al ser aplicadas de un modo marcadamente sectorial implican un importante derroche de recursos eficazmente movilizadores. g) Las políticas y acciones establecidas por el Gobierno han convocado insuficientemente a los actores empresariales y sociales reales, con lo que han limitado severamente su factibilidad. Han poseído estas propuestas un perfil marcadamente técnico y están muy definidas "desde el Gobierno", incluidas propuestas de descentralización y programas que directamente afectan la calidad de vida de la población. La limitación participativa concertadora de las políticas sobre población. Asentamientos Humanos y Medio Ambiente conspira fuertemente para su éxito. Entre otros factores debernos destacar
  33. 33. 18 adicionalmente que en la práctica se actúa con temor a la participación organizada de la población, amparándose en explicaciones como su "escaso nivel de preparación" y la necesidad de capacitar como requisito previo a cualquier experiencia participativa; se connota a estas políticas de un lenguaje explicativo y progresivo con fuerte carga "tecnicista", reforzando el trabajo en "Expertos se anticipan juegos de intereses muy conflictivos entre los agentes empresariales y sociales lo que aparentemente ha "inhibido" a la instancia gubernamental para el diseño de eficaces espacios de encuentro; existe, finalmente, una tendencia importante a connotar ideológica o políticamente estas temáticas en lugar de expresarlas en función de los problemas concretos, lo que dificulta adicionalmente una concertación eficaz entre los actores ya señalados. h) La problemática dela Población, los Asentamientos Humanos y la calidad Ambiental se desenvuelve en un complejo y diverso ·ámbito cultural-valórico, lo que restringe adicionalmente los márgenes dc acción para la definición de política posible, La presencia de valores culturales que expresan un fuerte arraigo tradicional (especialmente en el medio rural) agregadas a la presencia significativa de etnias indígenas en EI Salvador que pugnan legítimamente por 1a preservación de sus derechos y de sus propias normas de convivencia social, obligan a que la política sobre poblamiento y relación con el medio natural sean
  34. 34. 19 adecuadamente las connotaciones culturales anotadas, a objeto de ajustarse buenamente en sus objetivos, estándares y mecanismos participativos. Son especialmente relevantes cuestiones como las siguientes definiciones y acuerdos a los que han llegado el respectivo Gobierno Salvadoreño con respecto a sus derechos y deberes; los desplazamientos masivos de población rural (generalmente de fuerte arraigo cultural) en territorios bélicamente activos; la difícil y compleja adaptación de las familias migrantes rurales en los centros urbanos; el diseño y gestión de soluciones en programas de mejoras en la calidad de vida que se establece estandarizado y generalizado, sin eficaz reconocimiento de especificidades culturales como las señaladas y la resistencia que adoptan los diseñadores de políticas de poblamiento, asentamientos humanos y calidad ambiental a tratar éstos “condicionantes claves" aun después de experiencias que son aleccionadoras al respecto. i) Finalmente debemos reconocer la insuficiencia de recursos profesionales (equipos interdisciplinarios preferentemente) para la definición, ejecución y valoración crítica de resultados de las políticas efectivizadas en materias de población asentamientos y medio natural. Este se ha constituido en un factor crítico, en la medida que se reconoce una fuerte dependencia del país por la asesoría y consultoría externa, con lo que en la práctica se está produciendo
  35. 35. 20 una falta de reconocimiento propio de la respectiva problemática nacional y se disminuyen los grados de libertad con que el país opta por determinados perfiles de políticas. Convendría poner especial atención a cuestiones como las siguientes: necesidad de estructurar estables y capacitados equipos interdisciplinarios en el medio institucional público, mediante mecanismos de eficaz incentivo, capacitación y apoyo interinstitucional; requerimientos de flexibilización de la institucionalidad pública para la constitución de equipos profesionales ad-hoc que sean capaces de enfrentar estas problemáticas integralmente; la adecuación de la formación en las carreras universitarias en el país (programas, currículum, etc.) para enfrentar más ajustadamente la preparación de los recursos nacionales calificados; debate a fondo de las formas que adopta la cooperación y asistencia técnica internacional, buscando favorecer el coeficiente de contraparte nacional en la realización de estudios y sobretodo de alternativas políticas y necesidad de propuestas sobre formas y mecanismos más eficaces en la operación de las contrapartes nacionales para estudios o propuestas de alta especialización que requieren inevitablemente de asistencia profesional internacional.
  36. 36. 21 CAPITULO II. ANALISIS PARA LA DEFTNICION DE POLITICAS RELATIVAS A LA D1STRIBUCION DE LA POBLACION, LA CALIDAD DE VIDA V MEDIO AMBIENTE . Enfrentados a la tarea de efectuar una lectura suficientemente acuciosa de las variadas y complejas políticas referidas a la población, calidad de vida y medio ambiente, se ha establecido un Análisis como instrumento que permita la función requerida y que al mismo tiempo se constituya en una herramienta adicionalmente eficaz para la definición y estructuración de política inmediata y futura. Este Análisis incorpora tres niveles objetos de política: el Poblamiento, los Asentamientos Humanos y la Calidad Ambiental. Se reconoce con ello una cierta compartimentación Institucional y problemática, lo que descansa en la especificidad existente entre los ámbitos referidos. Ello queda más claro al efectuar el desglose de políticas específicas en cada uno de los ítems señalados, Corno es evidente el efectuar estas precisiones, los márgenes de interrelación y vínculos entre las categorías de políticas señaladas son bastante altos. Con las limitaciones del caso precederemos a dar cuenta de las
  37. 37. 22 consideraciones y criterios que han dado lugar a este instrumento metodológico que, en su aspiración principal, Intenta-dar cuenta del sentido principal (global y desagregado) de una estrategia de distribución de población, de elevación de la calidad de vida de 1Mmayorías sociales marginalizadas y de un adecuado equilibrio con los ecosistemas naturales. 2.1. El análisis Pormenorizado de las Políticas El análisis describe aspectos centrales de las políticas que se habrán de analizar. Se opta de este modo por algunas variables principales él tomar en cuenta y no por efectuar un análisis exhaustivo de las políticas, Se sostienen que el conjunto de dimensiones de análisis especialmente relevantes por políticas, de sus orientaciones fundamentales, do sus alcances sobre objetivos, formas institucionales y beneficiarios. 2.1.1. Objetivos fundamentales y horizonte temporal de lo Política Tiene especial importancia dar cuenta (siempre sumariamente) de aquellos objetivos fundamentales que implica la adopción de una política, vale decir de lo que se busca alcanzar y los obstáculos que se intenta resolver. De un modo importante ello establece el carácter do la política y su sentido principal. También se podría sintetizar con la o las frases que denotan "las consignas"
  38. 38. 23 de la política, las que también obviamente denotarán el sentido sustantivo de la política. Debe aclararse que esos sentidos u orientaciones centrales pueden perfectamente apuntar hacia los usuarios, los cambios institucionales o cualquier otro aspecto por el que se preguntará explícitamente en otras dimensiones del análisis. En tales casos la redundancia que se produzca no hará sino valorar "justamente" el carácter principal de la política analizada. Se ha ligado a lo anterior la dimensión temporal que la política tiene. Ello reviste mucha importancia dado el "Gran cambio" que se está produciendo con los horizontes temporales en los esfuerzos de planificación, especialmente en lo que se refiere al privilegio del corto plazo. Incluso, es más, debemos quizás establecer las categorías temporales de la urgencia (emergencia si se prefiere) que denote el sentido de la "acción inmediata", adicionalmente al corto plazo (1 a 2 años) y al mediano plazo (3 a 5 años). Conviene agregar también la opción dc una política temporalmente connotada como permanente. Es incluso posible que el horizonte temporal de la política se pueda expresar convencionalmente en la matriz mediante alguna signatura especial, Interés de los horizontes de política. 2.1.2. Poblaci6n Preferentemente Beneficiada por la Política La referencia de los beneficios preferente se enfoca principalmente a la
  39. 39. 24 población asignataria preferente de las políticas, entendiendo que existen políticas en que los beneficiarios son relativamente indisciplinarios (el conjunto de la población, por ejemplo), que en otras ocasiones se trata de determinados grupos ectarios (niños entre 0 y 5 años de tal programa; personas de la tercera edad, preferentemente, etc.) y que en otras se trata de determinadas personas y familias que se encuentran en una .determinada condición (sectores poblacionales en extrema pobreza, por ejemplo) socioeconómica. Debernos agregar que dado el carácter marcadamente territorial y discriminatoriamente espacial de algunas de las políticas llevadas a cabo en El Salvador es posible también hacer una referencia a beneficiarios como los habitantes del país o comunidad local. Corno es obvio una combinación entre las categorías de beneficiarios que aquí se señalan será la nomas más que la excepción en el análisis de las distintas políticas. La discriminación en beneficio de sectores sociales más postergados constituye la tendencia básica de los intentos; de las políticas sociales localizadas, que crecientemente se inscriben las propuestas de políticas como las analizadas )' como las que constituirá el sentido central del Plan de Acción. Tiene importancia establecer un consolidado de las políticas en relación a los grupos ectarios, sociales y territoriales preferentes, porque una opción relativamente cotidiana entre los expertos en estas materias es que los resultados efectivos
  40. 40. 25 de éstas políticas terminan beneficiando a sectores en condición superior a los asignatarios preferentes que se ha preestablecido. 2.1.3. Fuentes Principales de Financiamiento Es de toda evidencia que las políticas sobre Población, Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental apelan distintas fuentes de financiamiento, distinguiéndose entre ellas principalmente las internas y las externas. La cooperación Internacional (donaciones, préstamos con tasas y plazos fuertemente subsidiados de los Organismos Financieros de Cooperación Internacional y los préstamos internacionales privados) establece categorías y modalidades de financiamiento bastante variadas. La maximización de los recursos disponibles de las modalidades de cooperación internacional más favorable constituye un objetivo de importancia del Plan de Acción, de allí la importancia de este aspecto. Las contraparte financieras nacionales, centralmente los presupuestos de inversión y gasto corriente público, constituyen también aspectos vitales del análisis. En casi todos los proyectos de inversión de especial envergadura, los recursos financieros son mixtos nacionales e internacionales, ello implica una
  41. 41. 26 priorización de estos programas en el debate general de la acción de inversión y gasto del sector público. La puesta en práctica de una prioridad por la temática del poblamiento, la calidad de vida y el medio ambiente, supone una reasignación significativa de los recursos políticos. Es importante finalmente destacar las fuentes de financiamiento privadas y vía tributación que los diferentes proyectos puedan contemplar. Ello es por ejemplo, singularmente importante en el caso de proyectos de control y protección ambiental natural, en los que crece la convicción técnica en favor de impuestos a las actividades contaminantes (bajo el lema "el que contamina, paga"). 2.1.4. La Modalidad Institucional Las políticas que se han efectivizado en El Salvador se ha "desenvuelto", en términos generales por cierto, en ámbitos institucionales complejos, variados e insatisfactorios o a lo menos insuficientes, para el logro eficaz de los propios objetivos de las políticas poblacionales, ambientales y de mejora en la calidad de vida. Ello ha llevado incluso a sostener la hipótesis de que la estructura Institucional se establece como una restricción de importancia a las posibilidades de implantación de la propia política.
  42. 42. 27 La opción entre estructura más o menos descentralizada que asuma responsabilidad institucional importante en la distinta fase de las políticas establecidas, parece definirse crecientemente en favor de la tesis descentralizadora, ello es especialmente válido en el caso de la política que aquí presentamos y analizamos, la que posee una gran especificidad nacional y local, en donde prima un fuerte acepto hacia la particularidad y en donde la participación ciudadana es clave para su éxito. En los hechos importantes política asume directamente las estrategias descentralizadoras, aunque quede pendiente buena parte del debate sobre autonomías (institucionales y presupuestarias) y desarrollos locales efectivos, las competencias institucionales, la estructuración de equipos profesionales interdisciplinarios e interinstitucionales de alto nivel, la flexibilización de las propia estructuras prevalecientes son también materias importantes a tener en cuenta en esta importante perspectiva de análisis de las políticas. 2.1.5 La Concertación entre Agentes Privados, Sociales y Públicos Esta dimensión de análisis es fundamental, en la medida que se afianza la idea de que, la factibilidad de las políticas redistributivas de población, mejoradoras de la calidad de vida de los sectores marginalizados y reguladoras de los equilibrios medio-ambientales, supone un sólido acuerdo entre actores
  43. 43. 28 privados (empresariales básicamente), sociales (organizaciones sindicales, profesionales, etc.) y públicos (especialmente las instituciones ad-hoc a los ámbitos de políticas referido). Esta idea se funda en que es necesario actuar sostenidamente (desde hoy pero con una gran perspectiva temporal de continuidad) para lograr modificaciones estructurales importantes en los patrones de comportamiento que presentan los fenómenos que se busca alterar. Es importante rescatar en esta dimensión la existencia o no de ámbitos de concertación (espacios eficaces de encuentro), las circunstancias en que se dio o puede darse y sobretodo dar cuenta de los actores que en los diferentes campos se interesan e influyen en la dictación de determinadas políticas). Se trata, en resumen, más de un desafío para el Plan de Acción (y su esencial característica concertadora) que de una reflexión que surja de las experiencias de políticas pasadas y establecidas, en donde los niveles de concertación eficaces y de largo aliento se reducen a experiencias muy menores. 2.].6. Las Formas Participativas de los Beneficiarios de las Políticas Esta consideración analítica para considerar las políticas de población, asentamientos humanos y medio ambiente, es fundamental, puesto que ella
  44. 44. 29 establece en la práctica un cambio de actitudes y suponen un rol protagónico a quienes son así objetos y sujetos de las propuestas modificatorias de su situación deteriorada. El mayor o menor protagonismo social será una variable principal en la forma concreta que las políticas puedan alcanzar y en los logros que se puedan obtener. La observación general sobre aplicación de ésta política en El Salvador demuestra una escasa participación de los beneficiarios y que ella está reducida a roles menores en algunas fases de los programas, manteniéndose a los beneficiados en un rol predominantemente pasivo. El análisis participativo deberá considerar las modalidades que la participación consulte, distinguiéndose esencialmente entre la participación directa de los beneficios y aquellas formas (generalmente más avanzadas y orgánicas de participación) en que los esquemas de participación conceden un rol fundamental a las organizaciones social-territoriales. De la misma manera y dependiendo de la naturaleza de las políticas especifica la participación se puede concentrar en algunas actividades como la elaboración de diagnósticos de situación, algunas fases en la ejecución y/o análisis evaluativo de resultados.
  45. 45. 30 2.2. Las Políticas de Poblamiento, Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental El análisis describe políticas principales definidas (o por definir) en El Salvador sobre Poblamiento. Asentamientos Humanos y Calidad Ambiental. En este caso se ha optado por presentar la desagregación en las tres líneas consultadas, aun reconociendo la fuerte interrelación que existe entre las que aparecen como líneas "formalmente compartimentadas" de políticas. No se trata de una revisión exhaustiva de rodas las políticas relevante sobre los tópicos de actividad ya señalados, no obstante el listado es suficientemente extenso como para contemplar acciones de política hacía orientaciones de muy débil expresión en El Salvador. Las políticas establecidas, las que por cierto no están ordenadas en ninguna jerarquía, se las describe más allá de un solo titular genético, buscando con ello expresar el sentido de ella. Con ello se quiere contribuir a clarificar los planteos respecto de políticas que se conocen en los dependientes fuertemente de las particulares de los ordenamientos jurídicos y la lógica de construcción y desarrollo del Estado. 2.3. Las Políticas Relativa al Poblamiento Las políticas que de modo directo afectan a la población, en su crecimiento, en su, movilidad, en su localización deseable en el espacio nacional y en sus
  46. 46. 31 condiciones de vida, son una variada batería de lineamientos que apuntan en algunas o varias de las direcciones señaladas, Por otra .parte, toda política de desarrollo incide de modo directo en la población, y se hace difícil establecer que dimensión de las políticas de desarrollo no es "estrictamente” una política que afecta a la población. Al asumir aquí la noción Poblamiento nos estamos refiriendo, al más restringidamente, a la distribución de población y a su evolución interna, de modo que las dinámicas demográficas y la movilidad de la población están en el centro del concepto y en un lugar privilegiado en las políticas más resaltantes. De allí que se recuperen centralmente las categorías de políticas en la relación que continúa. 2.3.1. De control de Natalidad Se trata de políticas de gran aplicación en El Salvador .hace más de una década, y consisten principalmente en la difusión de mecanismos e instrumentos de anticoncepción en El Salvador. Estos programas pueden incluir distintas coberturas y prioridades territoriales, así en algunos casos se ha privilegiado esta política en áreas urbanas y en otras en territorios rurales, que es precisamente donde la tasa de crecimiento vegetativo es más alta.
  47. 47. 32 Estos programas pueden apreciarse en un sentido más amplio como acciones de planificación familiar, incorporando de hecho una capacitación .más exhaustiva y en ocasiones un tratamiento más sistemático y global. no reduciéndose a la entrega de instrumentos anticonceptivos. También estas políticas pueden estar integradas (en el hecho deben), por cierto a acciones sanitarias de mayor alcance e inscribirse en determinadas acciones y/o programas educativos. 2.3.2. De Incremento de la Esperanza de Vida Son políticas de muy distinto alcance que redundan en un incremento directo de la esperanza de vida, situación que ha estado presente, en acciones sanitarias, las que directamente provocarían los incrementos de mayor significación en la esperanza de vida, se ha decidido también incorporar aquí acciones más generales de mejora de la calidad de vida (condiciones de vivienda y hábitat, principalmente) y las acciones de adopción de nuevas tecnologías modernas (a nivel de comunicaciones, transporte y formas más modernas y de más eficiente cobertura en la administración de ciertos servicios básicos), las que evidentemente de modo creciente están llamadas a ejercer tanta influencia en la esperanza de vida como las acciones sanitarias directas.
  48. 48. 33 La institucionalidad de estas políticas es a 1o menos tan amplia como la diversidad de acciones a las que se han hecho referencia. En el ámbito de la salud existe adicionalmente una institucionalidad compleja y diversa, fuertemente influida por las acciones sugeridas por las agencias internacionales de cooperación al respecto. 2.3.3. De Incentivo al Poblamiento en Áreas Estas formas de inducción al poblamiento en El Salvador, se fundan en una estrategia de establecimiento de una masa crítica poblacional (cuantitativamente y también cualificadamente) capaz dc sostener estas formas de desarrollo alternativo. Fundamentalmente se habla de incentivos para la instalación empresarial, de favorecer el poblamiento con cuadros y familias de profesionales de buen nivel de calificación técnica y de generar condiciones generales favorecedoras de poblamiento estable en las áreas elegidas. Generalmente se cuenta con apoyo externo para establecer una inversión infraestructural económica y social básica extensiva, adicionalmente al apoyo crediticio para sostener la actividad industrial (habitualmente industrial o agroindustrial) que será el pilar fundamental del desarrollo deseado, Generalmente los núcleos poblacionales de referencia los jóvenes profesionales y/o empresarios (supuestamente innovadores) y estos programas
  49. 49. 34 son de alto costo; mientras sus aportes al desarrollo efectivo han sido extensamente discutidos. 2.3.4. De Incentivo al Poblamiento de Áreas de Frontera Estas acciones comprenden un amplio espectro de instrumentos y modalidades institucionales destinadas a establecer formas activas de desarrollo en territorios especialmente prioritarios por condiciones geopolíticas. Habitualmente se trata de acciones de colonización que incorpora un notable componente de inversión pública de infraestructura económica (vial, energética, tratamiento de aguas, etc.) y social básica (salud, educación, vivienda, etc.) y el que, en ocasiones, cuenta también con recursos externos de cooperación internacional. Aquí juegan un papel preponderante las Fuerzas Armadas del país, los que se constituyen en actor clave de estos particulares procesos de desarrollo. La población que se desplaza aquí como objetivo son militares efectivos de los Cuerpos Armados y auxiliarmente "colonos", preferentemente familias de profesionales y/o técnicos jóvenes, con fuerte vocación nacional y disposición al trabajo y finalmente población dispuesta a "soportar" condiciones precarias durante un tiempo relativamente extenso.
  50. 50. 35 2.3.5. De Direccionamiento y Atención a Poblaciones desplazadas y/o Refugiadas por las Condiciones Bélicas, Políticas y Económicas En El Salvador. Una de las políticas que directamente se relaciona con la población es la que busca enfrentar un problema central de la última década en El Salvador: los importantes contingentes de población desplazada al Interior del país y de población refugiada en otros países (habitualmente Los Estados Unidos, Canadá, Australia y Suecia). Este problema ha alcanzado magnitudes muy significativas en el último tiempo y los Gobiernos Nacionales encuentran severos problemas para un tratamiento ajustado a esta difícil situación (dificultades políticas, las grandes dificultades que acarrea una población en las condiciones en que se encuentra, las dificultades de obtención de recursos internos para estas necesidades, etc.). ACNUR de las Naciones Unidas ha jugado un papel de notable importancia,
  51. 51. 36 poniendo en práctica soluciones marcadas por la "emergencia" y con complejas relaciones con las instituciones nacionales. Estos programas implican llevar a cabo esfuerzos en cuestiones esenciales de calidad de vida, toda vez que se trata no solo de poblaciones desarraigadas, sino muchas veces desesperadas, en muy precarias estructuras familiares y con muy débiles grados de organización interna, lo que también conspira para que se pueda constituir en factor activo de los programas en su beneficio. 2.4. Las Políticas Relativas a los Asentamientos Humanos Aquí se hará referencia al conjunto de acciones y políticas que se plantean una modificación del sistema de asentamientos humanos en el país como objetivo consciente y deseado. Esto conduce a la temática del desarrollo de asentamientos humanos en precarias condiciones habitualmente en localidades pequeñas y connotando el asentamiento rural a la promoción implícita de asentamientos intermedio con fuerte irradiación territorial y con efectivo potencial de desarrollo y el control al fenómeno de la metropolización Regional que está desviando grandes recursos del habitualmente disminuido presupuesto de inversión y gasto público.
  52. 52. 37 En ocasiones las políticas referidas a los Asentamientos Humanos se encuentran estructuradas en torno a una estrategia do ordenamiento territorial que establece un conjunto de objetivos deseados en dicha estructura espacial. Serán habituales la búsqueda de una jerarquía de mayor funcionalidad (más barata en términos de costos totales de urbanización y constituyéndose en mayor capacidad instalada para un desarrollo productivo diversificado y eficaz), una reagrupación de centros poblados en la exagerada difusión de localidades en el país, un control a la expansión metropolitana y otras acciones sobre Asentamientos Humanos que reflejan las propias circunstancias de e1 país en la actual fase de desarrollo. 2.5. PROGRAMAS Y POLITICAS SOCIALES ESPECÍFICAS 2.5.1. La Secretaría Nacional de Reconstrucción 2.5.2. El Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM). 2.5.3. El sistema nacional de inversiones públicas (SINASIP). 2.5.4. El ordenamiento territorial (MIPLAN) 2.5.5. El Fondo de Inversión Social (FIS)
  53. 53. 38 2.5.6. El Comité de seguimiento de programas y proyectos sociales en MIPLAN 2.5.7. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) 2.5.8. 2.5.9. 2.5.10. 2.5.11. Acciones sociales innovativas (MIPLAN) El Programa de Educación con Participación de la Comunidad, EDUCO. (Ministerio de Educación) Los Sistemas Locales de Salud, SILOS (Ministerio de Salud) Las experiencias relativas al ámbito de la vivienda y el hábitat popular (VMVDU). 2.5.1. La Secretaria Nacional de Reconstrucción: Desde 1983 comenzó a operar la Comisión Nacional de Restauración de Áreas (CONARA) con el objeto de coordinar acciones concretas de inversión en infraestructura social básica en localidades particularmente afectadas por el conflicto bélico. Dicho programa comenzó a operar en el Departamento de San Vicente y se caracterizó desde su inicio por responder a las urgencias
  54. 54. 39 y buscar principalmente restituir lo destruido (particularmente en infraestructura de educación de salud y otras inversiones locales menores). Al mismo tiempo el programa dispuso de un apoyo financiero significativo de la AID. Se adoptó la forma de una acción piloto y en los hechos ya en 1984 se incorporó el Departamento de Usulután, en el año 1985 los Departamentos involucrados fueron 9 y ya desde 1986 los 14 departamentos (incluso excepcionalmente en San Salvador) son objeto del referido programa. La idea de la restauración de áreas implicaba incorporar tres modalidades simultáneas de ejecución: los Ministerios, la Empresa Privada y los Municipios. Las acciones o proyectos a ser financiados eran pequeñas obras de infraestructura caminera, salud, educación, sedes comunitarias, proyectos de energía y reparación de edificios. Por diversas razones legales (mecanismos de transferencias y otras limitaciones jurídicas) la empresa privada no pudo incorporarse cómo actor efectivo y concreto. Otro tanto ocurrió con los Ministerios y otras Agencias Gubernamentales Centrales, las difícilmente se ajustaron a la premura que este programa exigía, dado que se encontraban dedicados a sus propios programas de inversión sectorial (habitualmente de mayor magnitud) y que tienen también algunas dificultades para la ejecución directa local (unido a un vínculo poco desarrollado con los municipios). Todo lo anterior condujo a un trabajo centrado en las municipalidades como
  55. 55. 40 agentes ejecutantes y procesadores de las demandas de la comunidad mediante la modalidad de los cabildos abiertos. Las circunstancias generales, la premura y urgencia temporal, la imposibilidad de actuar bajo otras formas y la voluntad y decisión política de llevar a cabo este esfuerzo reconstructivo derivaron en este mecanismo dc gestión con fuerte participación municipal. 2.5.2. La Cuestión Municipal y la acción del Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM) La problemática institucional municipal muestra rasgos de particular interés en la propuesta descentralizadora para El Salvador, porque se trata de una realidad institucional variada, generalmente precarias, escasamente dotada de recursos de financiamiento, con capacidades técnico-profesionales fuertemente limitadas y con un reconocimiento por parte del conjunto de otras institu8ciones de la Administración del Estado (tanto los Ministerios como las Autónomas) bastante menor. Este conjunto de aspectos apuntan a una debilidad estructural importante del sistema municipal. Las referencias anteriores, no obstante, deben precisarse a nivel de las diferentes realidades municipales que el país expresa. En los 262 Municipios se destaca nítidamente la situación metropolitana especial de San Salvador.
  56. 56. 41 Las realidades de algunos municipios medianos que suelen corresponder ti algunas de las sedes de los departamentos, municipios menores y una cantidad importante de municipios aún más rurales. A medida que descendemos en la magnitud poblacional se observan realidades institucionales de mayor precariedad, De hecho la CONARA (y actual SNR) trabaja con una clasificación municipal propia de municipios, el ISDEM otro tanto, de alguna manera el FIS y así también los diferentes Ministerios y otros Entes Autónomos. A pesar de lo anterior, las limitaciones del sistema municipal tienden a estar presentes tanto en el conjunto de la institucionalidad gubernamental como en la propia ciudadanía. Sin embargo, en el último tiempo la situación ha mostrado interesantes variaciones, y principalmente desde el ejercicio de los programas y proyectos de CONARA y la creación institucional del ISDEM. Especialmente por la condición bélica, muchos Municipios debieron enfrentar de modo autónomo (con gran precariedad, por cierto) muchas situaciones, la más de las veces estrechamente vinculados a su respectiva comunidad. De allí se reconoce un fortalecimiento frente a la adversidad enfrentada desde el Municipio, la operación de los Cabildos Abiertos y el conjunto de acciones, programas y proyectos reconstructivos en las zonas de principal algidez del conflicto armado.
  57. 57. 42 2.5.3. El sistema nacional de inversiones públicas. El Sistema Nacional de Inversiones Públicas en El Salvador tiene una vigencia de significación. Se encuentra dotado de un sustento jurídico-institucional importante, posee una importante estructura profesional y técnica de probada competencia, dispone de una práctica de trabajo que incorpora a una buena cantidad de Ministerios y Entes Gubernamentales Autónomos, de modo que desde el punto de vista de su cobertura estudia, procesa y define un conjunto amplio de proyectos dc inversión pública, Se trata de una actividad reconocida en el propio ámbito público y también es acogida con interés por el sector privado. El referido Sistema de Inversiones Públicas toma los proyectos en todo su ciclo, el que va desde la gestación hasta el seguimiento de la ejecución del proyecto, estableciéndose los esfuerzos metodológicos mayores respecto de la idea del Proyecto, el Perfil Básico, el Estudio de Pre factibilidad, la Factibilidad y el Diseño del Proyecto. Vale decir que buena parte del esfuerzo está centrado en la etapa preinversional, que es precisamente donde está el déficit más severo respecto de las inversiones públicas.
  58. 58. 43 Los Sectores principales que son cubiertos por el Sistema Nacional de inversiones Públicas son la Energía, los Teléfonos, el Agua, las Comunicaciones, las Carreteras y Caminos, la Salud, la Educación y la Agricultura, con lo que la 1ogica con que se va trabajando el Sistema es el adecuado equilibrio entre la infraestructura social básica. En los hechos, la Dirección de Administración de la Inversión Pública (DAIP) se ha propuesto desarrollar durante 1992 esfuerzos preinversionales acabados respecto de 574 estudios de proyectos que comprometen a 25 unidades ejecutoras del ámbito público. De este modo estos estudios serán posteriormente evaluados técnicamente de acuerdo con los procedimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública. La mayoría de dichos proyectos se encuentran en el nivel de idea o de Perfil. 2.5.4. El ordenamiento territorial El proceso de descentralización como modalidad institucional está fuertemente vinculado con la forma, contenido y modalidades que asume el ordenamiento del territorio en el país, entendido como el proceso de distribución de la población y las actividades económico-productivas, la calidad
  59. 59. 44 de vida diferencial que se manifiesta en el territorio y las potencialidades y fragilidades de los ecosistemas naturales. El ordenamiento territorial, en consecuencia; aparece como una cuestión del desarrollo nacional, porque se puede convertir en un facilitador o en un obstáculo para el desarrollo nacional. Determinadas formas de ordenamiento territorial, como la modalidad fuertemente concentradora que se ha afianzado en El Salvador, implican para el país costos de significación, a saber: a) crecientes costos unitarios de urbanización en San Salvador como resultado de una metropolización excesiva, que fuera a la extensión do redes de servicios y de transportes, eleva los costos, del suelo urbano y genera procesos de congestión y ambientales; b) desvincula crecientemente a la población de sus recursos naturales básicos, que son precisamente aquellos en que se sustenta el desarrollo nacional en el largo plazo; e) genera una realimentación hacia la inversión pública metropolitana porque allí se concentran buena parte de la presión ciudadana organizada (movimientos sociales y políticos) como del empresariado privado (especialmente el inmobiliario y el de servicios) que exige "naturalmente" a la inversión .infraestructural pública (sectorial y/o municipal) para asegurar el dinamismo económico, desalentándose la inversión pública en otras zonas del país; y, d) deteriora el ecosistema natural de pertenencia metropolitana, al consumirse una apreciable cantidad de suelo
  60. 60. 45 agrícola de buena calidad y al depredarse ese ecosistema natural y humano, por el incremento de desechos no-reciclados y la falta de regulaciones ambientales adecuadas. La dinámica concentradora de población y de actividades económicas existentes en El Salvador tiene como antecedente previo al conflicto bélico, un proceso significativo de industrialización y la concentración de los servicios financieros, profesionales y terciarios en San Salvador. 2.5.5. El fondo de Inversión Social (FIS). El Fondo de Inversión Social (FIS) es una entidad autónoma adscrita al Ministerio de Planificación y cuyos propósitos específicos consisten en mejorar las condiciones de vida de la población más carenciada y en situación de mayor fragilidad del país, a través dc programas y proyectos de un amplio espectro en la infraestructura económica y social básica. En términos generales el FIS financia programas de infraestructura social (principalmente construcción de escuelas parvularias y de educación básica; construcción de guarderías hogares y albergues; construcción de puestos de salud primaria o preventiva; programas de letrinización y construcción de cocinas lorena); programas de infraestructura socio-económica (abastecimiento de agua
  61. 61. 46 potable; proyectos de alcantarillado sanitario y programas de mejoramientos de caminos); programas de infraestructura productiva (sistema de riego y drenaje: centros de acopio; construcción de mercados y programas de forestación y reforestación); programas de infraestructura de mejoramiento urbano (empedrado y adoquinado de calles, construcción de cunetas y canales, construcción de obras de paso y de acceso peatonales), programas de equipamiento (de establecimientos de salud, de educación, de guarderías, hogares y albergues y de centros de capacitación) y proyectos de servicios (en salud preventiva, desayunos escolares, huertos escolares y comunales y capacitación productiva). Adicionalmente el FIS financia Fondos Rotativos en el caso de proyectos productivos especiales. El FIS no financia proyectos de vivienda ni compra de terrenos. Según consta el FIS lleva a cabo un completo espectro de inversiones infraestructurales y su acción es la de construir una instancia de financiamiento. A esta altura del tiempo, el FIS ha recibido demandas estructuradas en proyectos que superan los 335 millones de colones. Los recursos para cumplir estas demandas provienen de fondos gubernamentales y de organismos internacionales, como el Banco Interamericano de desarrollo (BID), la UNICEF, el PNUD, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y la cooperación horizontal intergubernamental.
  62. 62. 47 Mientras en el caso del BID se trata de un contrato de préstamo (a tasas muy menores y con un largo período de gracia, dadas las características de las acciones y los beneficiarios). 2.5.6. El Comité de Seguimiento de Programas y proyectos Sociales en MIPLAN. Esta unidad de trabajo pequeña, con bastante autonomía de trabajo, con informes directos al Ministro y la Presidencia, efectúa desde MIPLAN un trabajo sistemático de seguimiento y monitoreo de la acción social de programas y proyectos unidades, tomando como base determinadas situaciones territoriales (habitualmente el Departamento) y efectuando directamente con los respectivos Alcaldes y Participación de un conjunto de representantes de Ministerios y Entidades gubernamentales Autónomas, reuniones periódicas de revisión de resultados dé la acción infraestructura social que ha sido comprometida. Esta mecánica de trabajo, simple, multisectorial, con participación directa de los Alcaldes y autoridades centrales se ha convertido en un instrumento de control muy eficaz y ha contribuido poderosamente en un instrumento de una dinámica de gestión gubernamental fundada en la acción.
  63. 63. 48 Se trata de una experiencia innovativa, simple, con una mecánica precisa para la canalización de demandas y también para la asignación y el control de las responsabilidades. Parece, en dicho contexto, de toda evidencia que sea rescatada esta experiencia de trabajo intersectorial con Alcaldes de un Departamento, precisamente por constituir un modo moderno, concreto y preciso de gestión pública. Su contribución por tanto al proceso de descentralización y, en particular a las ideas sostenidas sobre dicho proceso adquiere fuerte relevancia. La red vial constituye habitualmente la primera línea de prioridades, en la medida que la solución de esas inversiones implica poder enfrentar con mayor éxito otras materias conexas y claramente constituye la principal demanda de las comunidades, especialmente las más alejadas de San Salvador o de alguna localidad dotada de servicios completos. En segundo nivel están los requerimientos por agua potable y por Educación y Salud. 2.5.7. Los Agentes Privados: FUSADES y de los Organismos no- gubernamentales La revisión del caso de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES, ha permitido extraer conclusiones que
  64. 64. 49 refuerzan el rol del ámbito privado en el desarrollo local, habida cuenta de lo desarrollado por dicho sector en los difíciles últimos años. Del mismo modo es posible destacar revisando esta experiencia bastante exitosa y muy adecuada como forma de concertación con actores institucionales y apoyo de la cooperación internacional no reembolsable, en conjunto con una cantidad muy importante de experiencias no-gubernamentales que se destacan en El Salvador por su número, la cobertura de acciones y de beneficiarios que comprometen, su acción concertada y su disponibilidad como factores clave, de un proceso descentralizado. Distintos elementos están presentes en la explicación de estos agentes activos del desarrollo en El Salvador de estos últimos años, El primero de ellos es que el sector empresarial privado no podía desatenderse de la "Cuestión Social" (en su amplia acepción), ya sea por la ausencia real de Estado en muchos territorios, por la existencia de población en condiciones de miseria, incertidumbre y desesperación en el de la mejora de las condiciones esenciales de la vivilidad del país, lo son también de la propia inversión y el esfuerzo privado por desarrollo. Ello parece explicar esta experiencia notable de FUSADES, fuertemente apoyada por la acción los recursos de la Agencia Interamericana del Desarrollo, AID.
  65. 65. 50 Su presencia se extiende al plano de la asistencia directa en determinadas experiencias productivas (habitualmente innovativas y de escala menor o mediana). 2.5.8. Acciones Sociales innovativas Las ideas que han sido expuestas en los acápites anteriores requieren de una concreción particular en programas y/o proyectos de gran relevancia pura El Salvador. Que, en definitiva, se perciba cabalmente que la descentralización tiene que ver y mejora la acción social gubernamental, porque asegura una más adecuada focalización hacia los más carenciados, facilita una participación eficiente y eficaz de la población en la resolución de sus propias necesidades. permite la existencia de unidades de ejecución más cercanas a los problemas (adecuándose a cada realidad) y utiliza al máximo los recursos (materiales, organizativos, culturales y de compromiso) de las comunidades locales. Esa descentralización debe constituir en El Salvador un proceso progresivo que reconoce etapas, que por implicar un cambio importante en las relaciones, competencias y tipos de acciones de los Entes Centrales y de los Municipios no puede ser entendido como un proceso decretado automáticamente "desde
  66. 66. 51 arriba", ni como una disolución del actual aparato estatal (que por lo demás debe enfrentar urgentes problemas sociales y económicos en el país), ni mucho menos como una cuestión automática ni enteramente cronogramada con acciones precisas paro el conjunto de la década. Por el contrario, se ha afianzado en las notas de este informe, criterios descentralizadores progresivos, que vayan "construyendo" acción pública moderna, eficaz, de menor costo para el país, más profesionales y sobre todo más ajustadas a los grandes desafíos que especialmente en el ámbito ineludible de la infraestructura económica y social el Gobierno debe enfrentar, en última instancia para viabilizar la paz y la convivencia democrática en El Salvador. En ese sentido se trata de ir introduciendo una lógica más territorial (regional departamental, local) en la acción del Gobierno Central, sin que ello implique por motivo alguno que deben replicar a esos niveles territoriales. La acción de CONARA y hoy de la Secretaria de Reconstrucción y el FIS deben de ser expresiones concretas de formas cada vez más descentralizadas de acción gubernamental. Así el estado (entendido aquí como el conjunto de su Burocracia Ejecutiva) observará que las acciones más claves tienen la importancia descentralizadora y buscará asumirla como conjunto. La pedagogía descentralizadora debe residir precisamente en estos programas que implican activa formas de desarrollo local, confían en una amplia y activa
  67. 67. 52 participación ciudadana, dan soluciones "en el lugar", se concertan con importantes organismos no-gubernamentales, buscan y encuentran acuerdos importantes con el empresariado privado, pequeños pero eficaces, son la nueva y moderna gestión pública que queremos para El Salvador. En los acápites anteriores se ha hecho referencia al FIS, a la Secretaría de Reconstrucción, y ahora se harán algunas observaciones sobre los programas innovativos que tiene que ver con la superación de necesidades esenciales en el ámbito de la educación, la salud y la vivienda. 2.5.9. El programa de Educación con Participación de la Comunidad, EDUCO. Este programa implica una innovación fundamental en el proceso educativo, se refiere fundamentalmente a la educación preescolar y básica intenta ser una respuesta certera a las necesidades marginales del sector rural y considera una incorporación activa de la comunidad, a través de las asociaciones comunales para la educación, ACE. Su cobertura planteada para 1994 involucra a una pl1blaoioD de más de 25,000 niños en el subcomponente de educación preescolar y de 8,200 niños a 1994 en el componente de educación básica.
  68. 68. 53 Los EDUCO definen un pago de servicio directo a la comunidad por niño atendido en zona donde no hay escuela, en el ámbito pre-escolar, con secciones de educación parvularia de un mínimo de 28 niños y un máximo de 35. En el rubro de las secciones de educación básica, se establece un pago de servicio directo a la comunidad por sección de primer ciclo a ser ubicada en el sector rural, donde exista demanda, no haya escuela y se cuente con un espacio mínimo adecuado. Los criterios para la selección de los proyectos de los diferentes Departamentos y Municipios han estado dados por: la ruralidad, la alta prevalencia de retardo en falla (crecimiento), las altas tasas de repitencia escolar y la existencia de programas de salud con promotores comunales. Es difícil establecer una evaluación actual precisa respecto de los logros del programa EDUCO. No obstante, el programa está ubicado en una perspectiva de fuerte participación social, establece una relación muy directa de contenidos educativos y la localidad hace a ésta partícipe de la administración del servicio y _por tanto supervigilante permanente, lo que va asegurando 'una valoración de la propia comunidad por la educación, superándose una de las causas principales de deserción en el sistema educacional formal rural.
  69. 69. 54 No obstante es posible esquemáticamente considerar, afianzando una descentralización mayor, las siguientes acciones auxiliares: a) Ampliación de la cobertura del programa EDUCO y estudio de su replicabilidad en el conjunto del territorio nacional, con predominio para las zonas de reconstrucción como criterio adicional a los actuales; b) Necesidades de sistematizar los resultados de los programas en desarrollo, pormenorizadamente; c) Estudio de la posibilidad, en algunos casos calificados, de la incorporación del respectivo Municipio en la provisión del servicio o en algún rol complementario al actual nivel de desarrollo del proyecto; y, d) Integración mayor del programa EDUCO con otras acciones sociales con participación comunitaria, especialmente de aquellas en las que se trabaje con la intermediación municipal. 2.5.10. Los Sistemas de Salud, SILOS Esta experiencia de incorporación al desarrollo local integral de la comunidad mediante acciones especialmente orientadas a la labor preventiva y de atención primada de salud, se encuentra en un estado incipientes y existen, en consecuencia, pocas experiencias para sistematizar.
  70. 70. 55 No obstante conceptualmente, se trata de una innovación muy Importante hacia la descentralización de un servicio esencial extraordinariamente priorizado por la población (la atención primaria de salud y la puesta en práctica de acciones preventivas) y en donde el mérito principal de la iniciativa consiste en su integración al conjunto de demandas locales establecer un verdadero modelo de desarrollo local. Es muy interesante destacar que la experiencia latinoamericana sobre la materia muestra poderosas resistencias a la descentralización de los servicios de salud (siempre referidos al ámbito de la atención primaria y acciones de corte preventivo), de modo que esta innovación posee un gran originalidad. La práctica de autorresolución o resolución comunitaria de la atención primaria de salud, existente en el país en importantes territorios que sufrieron más durante el conflicto armado, así como los altos niveles organizativos de la población para enfrentar necesidades muy sentidas, hacen bastante viable esta iniciativa. Sin embargo habría que estar particularmente atentos a los resultados que muestran las experiencias iniciales. Los tonos de explicación del programa SILOS son bastantes amplios y deberán ser contrastados con la práctica.
  71. 71. 56 Conviene tomar en cuenta las siguientes consideraciones para una recuperación más cabal de estas experiencias en función del fortalecimiento de la descentralización: a) Efectuar un rápido seguimiento de la o las experiencias que en la actualidad se llevan a cabo, con objeto de adecuar la práctica hacia nuevas modalidades y establecer una calendarización progresiva de ampliación de la cobertura, especialmente en las zonas donde exista experiencia previa importante, en áreas dé reconstrucción, en localidades con proyectos significativos en infraestructura y otras consideraciones adicionales que hagan más viables la propuesta en práctica de los SILOS; b) Diseño más vinculado de los SILOS en relación con la experiencia de los EDUCO, y con otras iniciativas que se estén desarrollando con fuerte participación comunitaria y que sean impulsadas y/o financiadas por la Secretaría Nacional de reconstrucción y/o el FIS; e) Incorporación, en los casos en que resulte más adecuado, del municipio en la promoción, administración y ejecución de algunas de las acciones programas en el sistema local de salud de que se trate; y, d) Planteo de sistemas móviles en áreas de mayor extensión, los que se hacen posibles mediante un sistema previamente programado de visitas, un
  72. 72. 57 mejoramiento de las vías de acceso y una responsabilidad importante de las propias comunidades organizadas. 2.5.11. Las Experiencias Relativas al Ámbito de la Vivienda y el Hábitat Popular. Uno cantidad importante de experiencias locales en el ámbito de la vivienda progresiva y del hábitat popular básico (servicios básicos, saneamiento y obras anexas) se han acumulado en el caso de El Salvador, tanto a nivel gubernamental como con intervención no-gubernamental. Su carácter es amplio y variado, y es posible extraer conclusiones destinadas en lo fundamental, a orientar las acciones en este campo, ligadas con las anteriormente expuestas en Educación y Salud, para establecer los fundamentos integrados de un desarrollo local en que crecientemente se incorpore al municipio como institución descentralizadora fundamental y ellas dan cuenta de espectro amplio de programas de asistencia urbana, ayuda en acciones de vivienda progresiva y otras acciones de subsidio. En términos casi correspondientes es posible constatar la acción de agencias no gubernamentales. La participación comunitaria directa en estos ámbitos es más reducida de la que observamos en la prestación de servicios de salud y
  73. 73. 58 educación, no obstante existe la experiencia auto constructiva (especialmente de la vivienda rural y de buena parte de los asentamientos metropolitanos marginales) por parte de la comunidad, situación que habitualmente se extiende al ámbito de los servicios urbanos locales. Los municipios llevan a cabo esfuerzos bastante menores en materia de vivienda y sólo en casos de excepción (municipios de mayor poder y recursos) en materia de servicios urbanos básicos. De modo que en estos casos es posible afianzar acciones descentralizadoras en las siguientes líneas: a) Análisis detallado de los diferentes programas de vivienda popular existente (en el ámbito gubernamental como no-gubernamental), con el objeto de sistematizar dichas experiencias buscando modalidades de integración, incremento de las externalidades positivas y alternativas complementarias de financiamiento. b) Estudio detallado de proposiciones que permitan integrar estas acciones con las que se desarrollan a nivel de educación y de salud, como también en relación con los proyectos financiados por la Secretaría de Reconstrucción y el F'IS; e) Propuestas sobre mayor participación municipal en el diseño de programas y proyectos de vivienda y de servicios urbanos esenciales, buscando propuestas
  74. 74. 59 de cofinanciamiento, modalidades de financiamiento internacional y nuevas formas organizativas y compromisos de los demandantes. 2.6. De Control y Regulación a la Expansión Metropolitana Vía Acciones Explícitas de Desincentivo a la Implantación de Actividades y Población y Mediante una Férrea Normativa Urbana. Estas políticas abarcan un gran conjunto de materias y son cada vez más habituales en El Salvador como resultado de las manifestaciones crecientemente críticas que se observan en las principales ciudades del país. Habitualmente se encuentran "estructuras" a través de una normativa de carácter general (del tipo Plan Regulador) que incluye reglas precisas sobre zonificación urbana, definición de limite urbano y limitantes o incentivos para determinadas implantaciones urbanas. En ocasiones adoptan la modalidad del desincentivo a la localización industrial, comercial y de servicios, mediante el establecimiento de una normativa tributaria al respecto. En el último tiempo se ha avanzado bastante en el campo de las políticas medio ambientales, especialmente en lo que se refiere a la congestión de actividades, contaminación del aire y las aguas, ruidos y otros aspectos ambientales.
  75. 75. 60 El tratamiento a los sectores en marginalidad crítica constituye una de las cuestiones centrales que éstas políticas deben ir adoptando, buscando con ello una elevación de calidad de vida de la población en extrema pobreza tratando de buscar adecuadas soluciones "en el lugar" para evitar la expansión incesante de la gran ciudad. Muchas veces un tratamiento adecuado a estas realidades sociales implica enfrentar simultáneamente programas vitales del saneamiento ambiental y del control del desarrollo urbano, por la localización necesariamente crítica en que sobreviven contingentes significativos de la población marginalizada. Paralelo a lo anterior están las políticas destinadas a controlar la especulación inmobiliaria y de tierras urbanas, la que hace cada vez más onerosa la adopción de políticas metropolitanas reguladoras. Los mercados públicos y/o municipales de tierras y las formas de tributación inmobiliaria aparecen así como políticas complementarias de importancia al listado anterior. 2.6.1. De Fomento a la Creación de Polos de Desarrollo en Territorios de especial Interés Socio-Económico y Mediante la Instalación de Actividades de Alto Efecto Multiplicador. Las políticas de creación de polos de desarrollo han encontrado fuerte difusión en América Latina, y por cierto, en El Salvador, y, en general, se
  76. 76. 61 trata de difundir espacial y regionalmente modalidades de desarrollo a partir de un lugar central en el que es instalada una actividad industrial, ello requiere un fuerte esfuerzo de inversión (habitualmente mediante empréstitos externos), tanto hacia la actividad industrial de referencia como a toda la implantación infraestructural económica y social básica. También implica una prioridad de los recursos públicos de inversión y a gasto hacia las localidades elegidas como polos de desarrollo. Los alcances críticos a estas políticas han sido muy variados y se refieren a las muy diferentes dimensiones que implica tan arriesgada y compleja "apuesta de desarrollo". Con todo, estas ideas de polos siguen formando parte del "arsenal habitual" de los planificadores territoriales en El Salvador y tiene también fuerte arraigo en algunas de las corporaciones de cooperación. 2.6.2. De Reagrupación del Asentamiento Rural Disperso en Lugares Urbano-Rurales Intermedios, Capaces de Difundir Estrategias de Desarrollo Urbano Rural Integral La reagrupación de asentamientos rurales dispersos ha pasado a establecerse como una de las políticas "de hecho" (más que propiamente programadas y
  77. 77. 62 plenamente establecidas) que las propias condiciones técnicas del desarrollo agropecuario y del abastecimiento de mayor cobertura de los servicios esenciales, han comenzado a condicionar fuertemente. Los requerimientos de comercialización, las economías por asociación productiva que permitan una elevación sistemática de los niveles de productividad agropecuaria, el abastecimiento de los servicios esenciales sanitarios, los esfuerzos educativos y de capacitación laboral (todas estas actividades fundamentales del desarrollo rural sostenido) exigen esta nueva jerarquización urbano-rural básica, la que se vincula con la especialización de funciones por centros poblados, la conexión con el sistema central de transporte y un adecuado desarrollo real territorial. Los esfuerzos de inversión infraestructural y social básico, especialmente éstos últimos por la precariedad relativamente generalizada a la que está sometida buena parte de la población rural en El Salvador, son de una gran cuantía y demandan una gran cantidad de recursos. Al mismo tiempo la precariedad institucional (por ejemplo de las municipalidades rurales) conspira habitualmente con respecto a la efectivización de estas políticas.
  78. 78. 63 2.6.3. De Instalación de Asentamientos humanos en Áreas Fronterizas, Mediante Propuestas: Colonizadoras con Fuerte Compromiso Público Estas propuestas de políticas tiene especial importancia en El Salvador, tanto por la existencia de condiciones geopolíticas especialmente complejas y la consiguiente existencia de "fronteras activas" como la presencia importante y decisiva en muchos casos de las Fuerzas Armadas que han sido tradicionales sostenedoras de estas modalidades de desarrollo territorial y en donde su compromiso ha sido muy fuerte y sostenido. Se trata de propuestas colonizadoras activas, con el consiguiente traslado de personal 'especializado y comprometido', al que se atrae principalmente mediante remuneraciones adicionales, y que busca la implantación de asentamientos humanos en donde "casi no los hay" (de allí que se hable de implantación de un asentamiento humano). La contraparte de estas implantaciones geopolítica, "colonizadoras" la constituyen las formas de integración fronteriza del tipo del Plan Trifinio, que son una prometedora experiencia proyectable hacia otras fronteras activas en la perspectiva de la integración. La integración puede darse en términos
  79. 79. 64 de incremento del comercio internacional y especialmente corre Honduras, Guatemala y El Salvador, proyectos comunes de infraestructura vial y energética y proyectos de complementariedad productiva. 2.6.4. De Descentralización Gubernamental Destinados a Generar Progresivas Autonomías Regionales y Locales. Durante la última década particularmente se han fortalecido las políticas favorecedoras de la descentralización Institucional, dado que en El Salvador ha prevalecido prácticamente sin contrapeso modelos institucionales fuertemente centralizados. Los esfuerzos democratizadoras y propiciadores de modalidades social participativa, las nuevas ideas sobre eficiencia del sector público vinculadas a las empresas descentralizadas y a las corporaciones públicas y semi-públicas regionales y las ideas favorecedoras del desarrollo local, han contribuido poderosamente a la difusión y puesta en práctica de políticas descentralizadoras gubernamentales. En la finca de pensamiento más ampliar la CEPAL ha propiciado en los últimos años formas de Desarrollo de transformación produc-
  80. 80. 65 tiva con equidad social y sustentabilidad ecológica. En la mayoría de los casos de el país estos esfuerzos de descentralización están condicionados por rígidas atribuciones legales y un marco, burocrático de gran connotación centralista, por una cultura centralista que se expresa en todas las dimensiones de trabajo y gestión gubernamental y por la precariedad dejas instancia descentralizadas del sector público. Son especialmente débiles las instituciones municipales, las que además, se encuentran habitualmente superadas por problemas que las exceden, por presupuestos precarios y por unos muy discutibles grados de autonomía en sus decisiones. 2.7. Las políticas Relativas a 1a Calidad Ambiental Las políticas ambientales, tanto las referidas al medio natural como las que dicen relación con la población que vive en condiciones de extrema precariedad, han tenido una gran difusión en la última década en El Salvador. Son la respuesta; en ocasiones débil, a una problemática que ha tendido a crecer fuerte y hasta dramáticamente en los últimos tiempos, y frente a la que la propia institucionalidad y la disposición política a actuar son claramente insuficientes.

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