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  1. 1. Hacia un marco de gobernanza en el trabajo por los derechos del niño: S eis propuestas para la reflexión y la discusión Redactado para Plan por: Dra. Rosemary McGee, Institute of Development Studies
  2. 2. Introducción Las tentativas para promover una participación eficaz de niños y jóvenes en procesos de gobernanza se enfrentan a muchas dificultades. Este documento es una contribución al establecimiento y refuerzo de relaciones de interacción entre las diferentes escuelas de pensamiento sobre derechos y participación infantil, y además las emplaza dentro del campo más amplio de la gobernanza y la ciudadanía. Desde 1990, la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas (CDN) ha facilitado un marco de reconocimiento internacional que se ha venido utilizando con buenos resultados a la hora de fomentar la participación infantil en toda una serie de contextos, especialmente en lo que respecta al derecho del niño a ser escuchado en todos los asuntos que lo afectan (Artículo 12). Paralelamente a la CDN-NU, se han desarrollado otras escuelas de pensamiento y práctica sobre derechos y participación, pero el contacto entre los diferentes enfoques ha sido prácticamente nulo. Con la conexión de estos enfoques, este documento pretende ofrecer al personal de Plan, a sus socios y a los jóvenes involucrados en el Programa de Gobernanza de Plan UK la oportunidad de comprender mejor el trabajo en otras áreas, con lo que a su vez se espera puedan llegar a entender en más profundidad el modo en que las iniciativas por los derechos del niño encajan dentro del marco de gobernanza. El objetivo es permitirles emplazar sus propios conocimientos y experiencias dentro de una estructura operativa y conceptual más amplia, además de desafiarlos a mejorar y profundizar su práctica. Este documento se basa en un análisis de literatura sobre participación juvenil en espacios y procesos de gobernanza a ambos lados del eje global Norte-Suri. Dicha literatura comprende tanto estudios de casos de participación de jóvenes como artículos conceptuales que exploran su participación en procesos de gobernanza. Sobre la base de este análisis, se han formulado seis propuestas que se presentan a Plan en este documento. Con ellas se ha pretendido incitar la reflexión y el debate y, en última
  3. 3. instancia, imprimir un impulso adicional a los cambios de enfoque simbolizados en la adopción del modelo de Desarrollo Comunitario Centrado en la Niñez (CCCD) por parte de Planii. Primera propuesta Hoy día, la CDN-NU es solo uno de los muchos marcos que se pueden utilizar Segunda propuesta La «participación infantil» tiene que matizarse : ¿en qué y para qué ? Tercera propuesta La ética importa Cuarta propuesta Se necesitan herramientas conceptuales diseñadas específicamente Quinta propuesta El contexto es crucial Sexta propuesta La participación en gobernanza es una cuestión de poder y de política
  4. 4. PRIMERA PROPUESTA: HOY DÍA, LA CDN-NU ES SOLO UNO DE LOS MUCHOS MARCOS QUE SE PUEDEN UTILIZAR En el siglo XXI, una agencia dedicada al fomento de los derechos y la participación infantil, que goza de abundante experiencia y piensa en hacer uso de enfoques basado s en derechos y la gobernanza participativa, se beneficiaría de mirar más allá de la CDN-NU a la hora de buscar tanto conocimientos conceptuales como inspiración operativa. Estamos en una época emocionante para los defensores de la participación juvenil en la toma de decisiones. Las fronteras en este campo están siendo forzadas y ampliadas. Lo que lleva a ello es, en algunos casos, el deseo de dar más significado e impacto a la participación infantil; en otros, es la aspiración a llevar la agenda de participación infantil a campos nuevos y desconocidos, con resultados en el bienestar, el empoderamiento y el cumplimiento de los derechos de los jóvenes. El análisis de literatura realizado confirma que la CDN-NU sigue siendo el tratado que sustenta de forma dominante el trabajo sobre participación juvenil, principalmente debido a su poder legitimador prácticamente universal, apenas limitado por su carencia de fuerza ejecutiva legal. No obstante, entre los defensores de la participación infantil han surgido detractores y críticos de la CDN. Estos señalan que el Artículo 12 es un derecho a la participación con muchas reservas, y que la CDN no contiene derechos a la participación política formal para los jóvenesiii. Alegan que el énfasis que la CDN pone en el bienestar, la protección y la autoridad en última instancia de los adultos de hecho anula las disposiciones sobre derechos civiles, políticos y sociales que podrían constituir la base para una participación ciudadana de los jóvenesiv. Se culpa a este énfasis de la tendencia a crear esferas aparte para los jóvenes, en lugar de integrarlos en las esferas de los adultos, y de limitar la autonomía y la influencia de los jóvenes, restringiendo la posibilidad de una participación significativa en la toma de decisiones. A lo largo de estos treinta años de pensamiento y práctica de la participación infantil, también se han hecho grandes progresos en el campo del desarrollo participativo, la gobernanza, los estudios políticos, los estudios de ciudadanía y la gobernanza participativa. Las posibles conexiones entre estos campos y el de la participación infantil son muchas. Sin embargo, a excepción de la incorporación de algunos términos y un
  5. 5. número limitado de mecanismos operativos que se han tomado prestados de estos otros campos, tanto la teoría como la práctica de la participación infantil siguen apoyándose mayormente en la autorreferenciav, un tanto ajenas a lecciones ya aprendidas y a batallas ya ganadas en el campo más amplio de la gobernanza participativa. Los argumentos a favor de la participación de beneficiarios, usuarios y ciudadanos en los procesos de toma de decisiones que los afectan son hoy en día mucho más sólidos y más ampliamente aceptados que en 1990, cuando la CDN entró en vigor. Esto es cierto para los adultos en general y para grupos de población específicos en casos específicos. Si bien sigue habiendo una amplia variedad de ideas en cuanto a lo que constituye una participación significativa, e intenciones igualmente variadas detrás de los esfuerzos por fomentarla, las discusiones para justificar la participación en espacios de gobernanza, política y toma de decisiones de aquellos que se verán más probablemente afectados por las consecuencias están mayormente ganadas, al menos en principio. Algunos de estos argumentos son de naturaleza normativa («la participación en gobernanza es un fin en sí misma porque es buena para la democracia»), mientras que otros son instrumentales («la participación en gobernanza es un medio para conseguir un fin: ayudar a garantizar que las funciones del gobierno respondan a las necesidades de todos los usuarios»). Uno de los resultados de este cambio hacia una aceptación generalizada de la participación es que la gama de herramientas a disposición de los defensores de la participación juvenil se ha ampliado drásticamente, habiendo surgido muchas de ellas de la literatura y las herramientas asociadas a la gobernanza participativa, el desarrollo participativo y la educación ciudadana. Un puñado de ellas se han tomado y se han utilizado en diversas partes del mundo, incluidos algunos programas de país de Plan. La literatura sobre ciudadanía ha avanzado y hoy va mucho más allá de las limitadas definiciones electorales de ciudadanía que, al no incluir a los niños, se han utilizado a veces para inhabilitar las aspiraciones a una participación juvenil en gobernanzavi. Uno de los puntos que se saca de esta literaturavii, especialmente relevante para el cultivo de una influencia eficaz de los jóvenes, es que es necesario que los ciudadanos se reconozcan a sí mismos como ciudadanos más que como beneficiarios o clientes, de modo que aprendan a comportarse y a ser reconocidos como tales por otrosviii. Un destacado defensor de la participación infantil postula que las condiciones específicas requeridas para que los niños disfruten plenamente de sus derechos a la participación constituyen «una demanda de ciudadanía para los niños [que] supera los límites de la CDN»ix. Con
  6. 6. todos sus méritos, la CDN es, como todas las convenciones de las NU, un producto que podría definirse como el mínimo denominador común de negociaciones multipartitas que, en el caso de la CDN, tuvieron lugar hace más de veinte años. Para una agencia progresista defensora de la participación infantil, qué mejor forma de celebrar el veinte aniversario de la CDN que liberándose de limitaciones impuestas por la historia y las instituciones y yendo apreciativa y deliberadamente, más allá de la CDN, al campo de la gobernanza participativa. SEGUNDA PROPUESTA: LA «PARTICIPACIÓN INFANTIL » TIENE QUE MATIZARSE: ¿EN QUÉ? Y ¿PARA QUÉ? No cabe duda de que la participación infantil es en sí misma un derecho importante , pero los actores que la fomentan lograrían una mayor eficacia estratégica si dieran más rigor y transparencia a sus definiciones e intenciones . El uso de una terminología y de conceptos sobre participación vagos y poco específicos —un punto recurrente en el análisis de literatura realizado— limita lo que puede aprenderse, no solo de estudios de casos de participación infantil sino también de la literatura teórica y conceptual. Esto, a su vez, restringe nuevos avances conceptuales y operativos en este campo. Es difícil edificar argumentos persuasivos, estrategias convincentes y operaciones eficaces sobre lo que vendría a ser un terreno de arenas movedizas terminológicas y conceptuales. ¿Es tal o tal situación realmente un caso de participación o estamos hablando de otra cosa, quizá una absorción de información o una consulta informada? ¿Participación en qué esfera, en la sociedad o en la comunidad? ¿Participación política? ¿Participación ciudadana? ¿Participación en qué tipo de proceso o espacio? ¿Qué convierte en participación el hecho de estar con otros niños? ¿En qué están participando? Los esfuerzos realizados por determinar si cada uno de los ejemplos de «participación infantil» de la literatura analizada constituía un caso de «acceso», «presencia» o «influencia»x se vieron obstaculizados o complicados casi siempre por una falta de especificidad acerca de lo se había logrado o había resultado realmente de la «participación infantil» promovida. Este problema podría tener su raíz en la amplitud y generalidad de las aspiraciones de la CDN, cuando indica que los niños tienen derecho a
  7. 7. expresar su opinión y a que esta se tenga en cuenta en todos los asuntos que les afectan»xi. El peligro es que esa falta de claridad en las definiciones y conceptos de participación suele reducir o eliminar toda necesidad de analizar los resultados y logros. En el mundo de la gestión de cooperación internacional, cada vez más orientado a la obtención de «resultados de desarrollo», existen abundantes razones para que las agencias de desarrollo centradas en la infancia den más rigor a sus definiciones, intenciones, monitoreo y evaluación. La participación de adultos en política y gobernanza a menudo se acepta ya sea sobre la base de que aporta mejoras materiales a los resultados de la gobernanza, o beneficia a la democracia misma pues la «hace más profunda» y la validaxii. Apoyada en esta premisa, la literatura sobre participación juvenil arranca de la idea implícita de que esta es buena y un fin en sí misma, pero raramente ofrece una exposición razonada de por qué o considera el precio que los niños pagan por dedicar tiempo a participar. Se considera que los jóvenes, cual alumnos de democracia o ciudadanía, son los beneficiarios de su propia participación. Y también se ve como beneficiaria a la democracia del futuro, pero no a la actual. Algunos trabajos sobre participación infantilxiii enumeran posibles razones para incluir a los niños en procesos de toma de decisiones, pero definir los motivos de forma clara y transparente desde el principio aún no es una práctica común entre defensores y facilitadores. Al no especificar lo que se entiende por participación ni lo que se pretende como resultado de la misma en tal o tal caso, tampoco se explora estratégicamente toda la gama de enfoques alternativos que se le pueden dar. Se pasan por alto las variadas herramientas analíticas que existen hoy en el campo del desarrollo participativo y la gobernanza para estudiar qué actores, prioridades, dinámica de poder, formas de conocimiento y cultura institucional o política predomina en el escenario en cuestión. Esto, a su vez, puede dar lugar a reacciones reflejas, es decir, a fijarse en mecanismos que ya se conocen o se observan a menudo y a replicarlos, en lugar de realizar un análisis táctico y estratégico. La reacción refleja más común en el campo de la participación juvenil es el fomento de la participación directa de los jóvenes en todos los foros de toma de decisiones. Sin embargo, tal y como muchas fuentes documentan en la actualidad, la participación directa de los niños en determinados tipos de foros —se debate mucho sobre las conferencias internacionales— no es necesariamente la mejor estrategia de cara a garantizar que sus opiniones, intereses o necesidades se representen debidamente en ellosxiv. Esperar que
  8. 8. los niños actúen en foros nacidos de procesos preparatorios en los que ellos no han tomado parte suele colocarlos en una situación de desventaja con respecto a los otros actores y reducir la eficacia del ejercicio. Fomentar su participación directa de forma universal bajo la premisa de que es una cosa buena, sin cuestionar la naturaleza, la política, la dinámica y los motivos que dominan el proceso en cuestión, puede ser una trampa que lleve a los niños a participar en procesos «utilitarios» más que «transformativos» y, en última instancia, a traicionar sus intereses. Los esfuerzos por superar estos escollos en el campo de la participación adulta en procesos de política y gobernanza han generado herramientas diagnósticas y analíticas, buenas guías de procesos, estándares de calidad y una conciencia autocrítica. En el campo de la participación infantil han surgido respuestas similares, pero más tarde, en menor medida y con una adopción menos sistemática. El hecho de defender el derecho de los niños a expresar su opinión libremente en todos los asuntos que los afectan no está en contradicción con el de prestar la debida atención a la eficacia estratégica, siendo siempre claros con antelación acerca de en qué se está participando exactamente, por qué, qué ocurre entre bastidores y si se trata o no del mejor medio para que expresen su opinión. También es crucial examinar qué resultados puede esperarse de forma realista, quién los define, cómo van a medirse y quién va a rendir cuentas de su realización. TERCERA PROPUESTA: LA ÉTICA IMPORTA Los código s éticos que han surgido del campo de los enfoques participativos son especialmente importantes y aplicables en relación con la participación juvenil. Durante los últimos diez años, los defensores de la participación han tenido que responder a acusaciones de falta de solidez éticaxv. En el caso de la participación infantil en tomas de decisiones, han surgido dudas éticas en dos áreas. La primera es la ética de investigación, en la que las dudas conciernen al modo en que se recoge y se utiliza la información. Esto es relevante aquí porque los ejemplos de participación juvenil a menudo tienen lugar a través del mecanismo de la investigación participativa. La segunda es el carácter inherentemente delicado, éticamente hablando, de las interacciones entre adultos y niños, en las que los jóvenes son relativamente impotentes y vulnerables a la manipulación y al abuso. Esa vulnerabilidad suele además multiplicarse en los niños con
  9. 9. los que trabajan las agencias de desarrollo centradas en la niñez, pues su estatus infantil a menudo se combina con otros aspectos de su identidad o de sus circunstancias, como pueden ser la necesidad material, la falta del apoyo de unos progenitores o una familia, etnicidad, discapacidad o sexo. En todas estas circunstancias, los códigos de protección infantil adquieren especial relevancia. A veces, se plantean problemas cuando determinadas interpretaciones o aplicaciones de los códigos de protección infantil entran en conflicto con el cultivo de influencia, voz y autonomía en los jóvenes, fomentado activamente por parte de quienes luchan para que su participación sea cada vez más significativa y transformativa. También se plantean problemas en torno a la cuestión de si la participación infantil realmente resulta en provecho en la vida de los niñosxvi, especialmente cuando son ellos quienes ganan el sustento de la familia o si participar significa tener que faltar al colegio. Tomar la ética en serio significa reconocer ciertos hechos que son lo contrario de lo que puede parecer a primera vista; por ejemplo, que el no consultar a los niños o que estos no participen de forma directa en una situación dada no es necesariamente malo, o que, inversamente, la participación en procesos de gobernanza puede causar conflicto en otras áreas de su vida. Una participación facilitada por actores que carecen del conocimiento o la capacidad necesaria para lograr cambiar nada no es empoderadora sino desempoderadora, desmoralizadora y, a menudo, contraproducente. Estas consideraciones pueden aplicarse a la participación infantil en toda una gama de espacios de toma de decisiones, pero se vuelven especialmente importantes en el campo de la gobernanza y la política, en el que lo que está en juego puede ser mucho. En este campo, los espacios de toma de decisiones en general están atestados ya de actores adultos que promueven sus propios intereses, probablemente desde una posición mejor informada acerca de cómo funcionan dichos espacios y de cómo operar en ellos. Si bien el potencial para un cambio transformativo en beneficio de los jóvenes puede ser grande en este campo, la responsabilidad que se pone sobre sus hombros al conectarlos con estos espacios, ya sea mediante una participación directa u otros mecanismos de influencia menos directos, es mayor, la representación de intereses de otros tiene más peso que la suya y hay una dinámica que puede resultarles más difícil de entender y en la que puede costarles más guiarse. La responsabilidad ética de quienes facilitan la participación juvenil en estos espacios de gobernanza y política es mayor y requiere especial consideración desde el primer momento.
  10. 10. CUARTA PROPUESTA: SE NECESITAN HERRAMIENTAS CONCEPTUALES DISEÑADAS ESPECÍFICAMENTE Trabajar por los derechos infantiles dentro de un marco de gobernanza es algo relativamente novedos o y, por ello, se necesitan herramientas conceptuales diseñadas específicamente , empezando por una tipología de la participación infantil en los espacios de gobernanza . Las herramientas emblemáticas de principios de la era de la CDN, tales como la Escalera de la Participación Infantil de Hart (1992), nacieron mayormente en respuesta a la pregunta «¿Cómo incrementar la participación directa de los jóvenes en los espacios de toma de decisiones?». La reciente aparición de oportunidades de participación para los jóvenes en procesos de gobernanza y de política exige el desarrollo de herramientas nuevas que respondan a las preguntas «¿Cuál es la forma más eficaz de conseguir que las opiniones de los jóvenes influyan en este espacio o proceso?» y «¿Cómo podemos hacer que los procesos de gobernanza y de política reflejen mejor y sean más sensibles a los intereses y opiniones de los jóvenes?». Estas preguntas nos ayudan a explorar y a entender mejor lo que en realidad ocurre en estos procesos, especialmente en lo que se refiere a las inscripciones cargadas de poder que llevan los espacios en sí, a las relaciones de poder en juego entre los participantes, a las interacciones entre los actores y a las distintas formas de conocimiento que estos utilizan para sus propios finesxvii. Los defensores de la participación juvenil deben desarrollar con urgencia un análisis de estas cuestiones, con más motivo dadas sus destacadas obligaciones éticas y la necesidad de más claridad en sus definiciones e intenciones, de más eficacia y de más impacto. Los patrones de participación infantil actuales favorecen bien el fomento de la interacción entre jóvenes en espacios infantiles específicos que son una réplica de modelos adultos, bien la inserción de jóvenes en espacios adultos. Quienes abogan por espacios específicos para los niños podrían aprender mucho de los esfuerzos realizados por integrar a las mujeres en procesos de desarrollo y gobernanza mediante la creación de espacios femeninos específicos. Esos espacios a menudo carecen de influencia y, al apartar a las mujeres de los espacios donde yace el verdadero poder, donde están juego cuestiones de verdad y donde se toman decisiones de verdad, en realidad redundan en
  11. 11. perjuicio de la causa por una mejor representación y tratamiento de los asuntos femeninos en la gobernanza de la cooperación y los asuntos públicos.xviii. Algunos defensores destacados de la participación juvenil reconocen hoy que la integración eficaz y significativa de los asuntos e intereses de los niños en espacios principales creados por y para adultos puede resultar estratégica. Con unas herramientas conceptuales adecuadas a mano para evaluar y entender esos espacios, podría lograrse un impacto en potencia mayor. Hasta la fecha, lo más habitual ha sido importar tipologías de espacios de la práctica de la gobernanza participativa y luchar por adaptarlas a la participación juvenilxix. No obstante, dadas las importantes diferencias que existen entre la capacidad, el poder y los derechos relativos de los grupos de actores clave, quizá sería más útil concebir una nueva escalera de la participación juvenil en espacios de gobernanza y política, y una nueva tipología de espacios de gobernanza más pertinente para la participación juvenil. Ya existen unas primeras iniciativas muy útiles. La «Rough Guide to Governance»xx de Plan UK traduce algunos conceptos analíticos básicos del campo de la gobernanza para su uso con participantes juveniles. También hay ya un conjunto de tipologías de espacios de política y gobernanza relacionadasxxi. Estas emplean una terminología variada, refiriéndose a espacios «invitados», «autónomos», «populares», «cerrados» y «reclamados/creados», según qué actores —gobierno o ciudadanos— hayan dado origen al espacio y según el modo en que los otros actores acceden al mismo y actúan en él. Una tipología hecha a la medida de la participación juvenil no solamente tendría que recoger lo que ha dado origen al espacio y el estatus de los diferentes actores, sino también diferenciar entre actores ciudadanos adultos e infantiles. Podría tener que diferenciar también entre jóvenes ciudadanos de distintas edades, calibrando la variada experiencia de estos. Tal y como muestra uno de los intentos recientes de adaptar estas tipologías a la esfera infantilxxii, el estatus que se concede a los jóvenes participantes en distintos tipos de espacios dicta el tipo de participación que puede tener y no tener efecto. En un espacio de política creado por actores gubernamentales adultos, firmemente cerrado a los niños, los niños podrían promover sus intereses desde fuera, dando a conocer la naturaleza cerrada de ese espacio, transmitiendo información acerca de lo que ocurre dentro de él y por qué el punto de vista de los niños sobre esos asuntos debería escuchase. En el caso de un espacio creado y poblado por niños, cabe preguntarse si este tiene capacidad alguna para influir en los procesos de política o de gobernanza. No
  12. 12. obstante, si este ofrece la posibilidad de que niños que han participado en espacios de política «invitados» compartan esa experiencia y lo que han aprendido de ella con otros que no han participado, podemos considerarlo un espacio relevante para la participación juvenil en gobernanza. El material que existe sobre casos muestra que lo que ocurre en un espacio de política no queda necesariamente determinado de forma inmutable por el origen y la naturaleza de ese espacio: ello depende en gran medida del uso que los jóvenes participantes hagan de él.xxiii No obstante, la posibilidad de explotar plenamente o incluso subvertir un espacio puede pasar desapercibida si no se tienen las herramientas conceptuales y analíticas necesarias. QUINTA PROPUESTA: EL CONTEXTO ES CRUCIAL El contexto es de suma importancia a la hora de determinar el alcance e impacto de la participación infantil en los proceso s y espacios de gobernanza. El análisis de literatura realizado incluye muchos ejemplos aleccionadores acerca de las limitaciones que aún sufren los ciudadanos o miembros de comunidad adultos que intentan participar de manera eficaz en respuesta a invitaciones a espacios de gobierno y de políticaxxiv. Estos revelan en qué medida los factores contextuales determinan el potencial de participación e impacto. Por tanto, cuánto más no afectará el contexto a las posibilidades de participación eficaz por parte de jóvenes que, para empezar, tienen demostrar que hay motivos para que se les permita participar. Hay dos tipos de contexto especialmente relevantes: el contexto político, que está definido histórica e institucionalmente y suele adscribir o proscribir papeles específicos a los actores gubernamentales y a la sociedad civil o actores ciudadanos; y el contexto sociocultural, definido por valores históricos y culturales y que adscribe o proscribe papeles sociales, económicos y políticos específicos a grupos específicos en razón de edad, sexo y etnicidad entre otros. En ciertos países, las actitudes culturales hacia los niños son un aspecto de contexto especialmente vinculado a las posibilidades de participación juvenilxxv. Un tercer tipo de contexto que quizá habría que tener en cuenta en nuestro caso es el contexto familiar/parental. Algunas de las iniciativas de toma de decisiones infantil más exitosas se han dado entre niños trabajadores y callejeros que, por definición, están menos sujetos al control de adultosxxvi. Con respecto a los capacitadores
  13. 13. o inhibidores contextuales de su participación en gobernanza, la mayoría de los jóvenes se enfrentan a una desventaja doble. En primer lugar, son actores civiles, en contraposición a los actores gubernamentales que, hablando en un sentido general, gozan de un mayor poder político en los espacios gubernamentales. En segundo lugar, son niños o jóvenes, en contraposición a los adultos, que gozan de un mayor poder social y político en todos los espacios sociales. A corto plazo, es imposible escapar a las limitaciones que impone el contexto. Sin embargo, los defensores y partes interesadas en la participación juvenil podrían extraer grandes beneficios del estudio y el análisis del contexto, para buscar oportunidades en él y la forma de usarlas, creando y comunicando expectativas de forma juiciosa conforme a un estudio detallado de este. A largo plazo, es posible llegar a influir en el contexto mismo y modelarlo. Los sistemas de gobernanza descentralizados a menudo ofrecen numerosas oportunidades para la participación y el ejercicio de influencia por parte de los jóvenes, de más difícil acceso en sistemas de gobernanza centralizados. Las oportunidades de mayor participación que la descentralización presenta a los adultos no se extienden necesariamente de forma directa a los jóvenes, del mismo modo que no se extienden de forma directa de los hombres a las mujeres, o de castas superiores y graduados a castas inferiores y analfabetos. Sin embargo, los principios de tales iniciativas suelen encerrar la idea de que estas deben ofrecer más oportunidades de participación a todo el mundo. Es en este punto donde actores como Plan pueden hacer uso de sus duraderas relaciones e historial de generoso apoyo a gobiernos y la sociedad civil, así como de sus estructuras de Unidad de Programa, que suponen una interfaz considerable con los sistemas de gobernanza y los actores gubernamentales a estos niveles descentralizados. Estas características ofrecen a Plan la capacidad de autoinformarse plenamente acerca del potencial y de las oportunidades reales de participación ciudadana que ofrecen las iniciativas descentralizadas, y le permiten por tanto explotarlas enfrentando las limitaciones inherentes a los contextos de gobernanza locales o nacionales. SEXTA PROPUESTA: LA PARTICIPACIÓN EN GOBERNANZA ES UNA CUESTIÓN DE PODER Y DE POLÍTICA
  14. 14. Los aspecto s técnicos y de procedimiento de la participación son importantes , pero en relación con , y no con exclusión de, la política y la dinámica de poder de la participación . En la mayoría de experiencias de gobernanza participativa, el poder suele estar más en manos de actores gubernamentales que de actores no gubernamentales, que han accedido a los espacios de gobernanza o de política por invitación voluntaria o con el permiso a regañadientes de los primeros. Las políticas gubernamentales para el fomento de la participación a menudo son criticadas por no tener en cuenta cuestiones como la mediación, la rendición de cuentas a los participantes y el distinto poder de negociación de unos y otros actoresxxvii. En el caso de la participación de niños y jóvenes, se suele procurar que dicha participación sea «oficialmente apolítica». Esto puede conducir a que gestos simbólicos en favor de una asociación se utilicen para apuntalar la legitimidad del gobierno, y a «la posibilidad de pasar por alto el potencial y las demandas más radicales de un marco político»xxviii. Centrarse en «la participación de jóvenes en procesos públicos formales de toma de decisiones conforme a agendas (de servicios) adultas y normas de actuación adultas»xxix conduce a situaciones en las que no se reconocen las acciones autónomas de los jóvenes en la vida cotidiana, y su participación se valora solamente cuando se «adhiere a lo que los detentores de poder consideran una agenda aceptable». Como la democracia representativa electoral parlamentaria cuenta con accesorios institucionalizados y bien desarrollados para los adultos, los mismos mecanismos técnicos y de procedimiento se reproducen y adaptan torpemente para los jóvenes. Esto a veces se hace sin considerar las imperfecciones de estos mecanismos, las diferencias de poder que hay entre los niños mismos ni el poder del que gozan los adultos facilitadores que, deseosos de que los niños actúen bien en estos espacios a menudo intimidantes, pueden facilitar el acceso de ciertos niños por encima del de otros. Hablar de poder y de política no tiene por qué resultar amenazador para una organización de desarrollo explícitamente apolítica. Al fin y al cabo, el poder no es un juego en el que si uno gana otro tiene que perder, ni en el que incremento del poder de una persona automáticamente merma el poder de otra. No se trata solamente de «poder sobre» —por ejemplo, el poder de los adultos sobre los jóvenes—. Se trata también de «poder para» cambiar cosas, de «poder con» —que nace de hacer causa común con otros—, de
  15. 15. «poder interior» —que los actores adquieren al ejercer influencia y demandar responsabilidad— y del «poder del conocimiento» —de los derechos propios, por ejemplo —xxx. Los derechos infantiles y las agencias de participación están fomentando ya activamente el empoderamiento de los jóvenes de varias maneras conforme a estas definiciones más amplias. En todo el campo de la gobernanza, los repertorios de «representación» y «empoderamiento» de ciudadanos participantes, jóvenes y viejos, podrían mejorarse considerablemente. El peligro es que, al abordarlos con la idea de fomentar la participación de los jóvenes, dejemos de lado cuestiones de política y de poder que no son menos importantes —y desde luego más controvertidas e incómodas— que las cuestiones técnicas y de procedimiento. Pero si queremos que la ampliación de la participación juvenil en gobernanza dé resultados en el sentido de una participación más significativa, que dé más políticas que tengan en cuenta a los jóvenes, más visibilidad social y política para los jóvenes, y democracias más representativas de estas amplias secciones de la población, y si queremos que la participación juvenil se logre sin el abuso de los relativamente impotentes por parte de los relativamente poderosos, debemos conservar el poder y la política firmemente en nuestro punto de mira. Conclusión La mejora del desarrollo y de los resultados democráticos por medio de la participación activa de los ciudadanos juveniles en los procesos políticos, de planeamiento y de toma de decisiones sobre recursos es el objetivo central del Programa de Gobernanza de Plan UK. Estas seis propuestas apuntan a la posibilidad que existe de perseguir este objetivo de forma más ética y estratégica, de forma más sensible al contexto y con una mayor consciencia política, por medio de una mayor apertura a campos relacionados y bien establecidos —a saber: el desarrollo participativo, la gobernanza participativa, la ciudadanía y los estudios políticos— y una convergencia más estrecha con ellos. Encuadrar el trabajo de Plan por los derechos y la participación infantil en un marco de gobernanza, como sugieren estas propuestas, generaría resultados positivos para los jóvenes de un modo totalmente coherente con los principios de la CDN y con el propio
  16. 16. marco de CCCD de Plan. Esto podría mejorar la calidad del trabajo de Plan y profundizar su impacto, no solo para beneficio inmediato de los jóvenes y de otros sujetos de derechos de países donde Plan desarrolla programas, sino también para beneficio de los sistemas de gobernanza y las democracias del mañana en todo el mundo.
  17. 17. Referencias (las señaladas con un asterisco [*] se citan en el estudio de literatura de Kirby y Kwast). Brock, K., A. Cornwall y J. Gaventa, 2001. «Power, knowledge and political spaces in the framing of poverty policy», IDS Working Paper 143, Brighton: IDS. Brock, K., R. McGee, R. Okech Adong y J. Ssuuna, 2003. «Poverty Knowledge and Policy Processes in Uganda: Case Studies from Bushenyi, Lira and Tororo Districts», IDS Research Report 54, Brighton: IDS. Chambers, R., 1998. «Foreword», Whose Voice? Participation and policy change . London: Intermediate Technology Publications. Cornwall, A., 2004. «Introduction: New Democratic Spaces: The Politics and Dynamics of Institutionalized Participation», IDS Bulletin 35.2: 1-10. Cornwall, A. y V. Coelho, 2007. «Spaces for Change? The Politics of Participation in New Democratic Arenas» en A. Cornwall y V. Schattan Coelho (eds) Spaces for Change? The Politics of Citizen Participation in New Democratic Arenas . London: Zed Books. Gaventa, J., 2001. «Towards Participatory Local Governance: Six Propositions for Discussion», ensayo no publicada preprado para Ford Foundation LOGO Program Officers’ Retreat, June – véase http:// www.ids.ac.uk/logolink Greenhalf, J., en preparación, 2010. «Young Citizens and Good Governance: a scoping study of Plan’s current work». Kirby, P. y E. Kwast, en preparación 2010. «Summary of literature of young people’s participation in government decision-making spaces and processes in the global North and South». *Lansdown, G., 2001. «Children’s Participation in Democratic Decision-Making», UNICEF Insights No. 6. http://www.unicef-icdc.org/publications/pdf/insight6.pdf *Lyon, C. M., 2007. «Children and Young People’s Real Rights under International and European Conventions», Confernencia anual de CROA, Thistle Hotel, 16 y 17 de octubre de 2007. http://www.liv.ac.uk/researchintelligence/issue35/pdfs/35pp8-9pdf
  18. 18. *Milne, B., 2005. «Is “Participation” As It is Described by the United Nations Convention on the Rights of the Child (UNCRC) the Key to Children's Citizenship?» Journal of Social Sciences, Special Issue No. 9: 31-42. Nierras, R., 2007. «A Rough Guide to Governance», artículo sin publicar, Plan UK, abril. *O’Toole, T. y R. Gale, 2006. «Participative Governance and Youth Inclusion: the case of youth parliaments», Department of Sociology, University of Birmingham. http://www.childhoodstudies.ed.ac.uk/research/TO'Toole.doc *Shier, H., 2008. «Constructing active citizenship: Interacting participation spaces in the participation and organisation of children and young people as active citizens in Nicaragua», artículo presentado en el seminario «Active Citizenship in Central America: Twenty First Century Challenges», Dublin City University, 7-8 de noviembre de 2008. *Taylor, M. y B. Percy-Smith, 2008. «Children’s Participation: Learning from community development», International Journal of Children’s Rights 16: 1-16. *Theis, J., 2007. «Performance, Responsibility and Political Decision-Making: Child and Youth Participation in Southeast Asia, East Asia and the Pacific», Children, Youth and Environments 17.1: 1 - 13. *Tisdall, K., 2009. «Governance and Participation», en B. Percy-Smith y N. Thomas (eds.) A Handbook of Children’s Participation: perspectives from theory and practice, Abingdon: Routledge. VeneKlasen, L. y V. Miller, 2007. A New Weave of Power, People and Politics: an Action Guide to Citizen Advocacy, Rugby: Practical Action. West, A., 2007. «Power Relationships and Adult Resistance to Children’s Participation», Children, Youth and Environmen ts 17(1): 123-135.
  19. 19. i Kirby y Kwast (en preparación, 2010). En lugar de incluir un glosario en este documento, se anima a los lectores a utilizar las definiciones de ii los términos y conceptos pertinentes, que pueden encontrar en documentos existentes de Plan UK, en particular Nierras (2007) y Greenhalf (2010). iii Tisdall (2009). iv Lyon (2007) y Milne (2005). v Tisdall (2009). vi Tisdall (2009); O’Toole y Gale (2006); Theis (2007). vii Cornwall y Coelho (2007); Theis (2007). viii Tisdall (2009). ix Theis (2007:8). x Nierras (2007). xi Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, Artículo 12. xii Gaventa (2001). xiii En particular, Lansdown (2001). xiv Lansdown (2001). xv Chambers (1998) incluido entre otros. xvi Taylor y Percy-Smith (2008). xvii Cornwall (2004); Brock y otros (2001). xviii Véase, por ejemplo, Brock y otros sobre Uganda (2003: 16-18). xix Shier (2008) y Tisdall (2009). xx Nierras (2007). xxi Brock y otros (2001); Cornwall (2004); Gaventa (2006). xxii Shier (2008). xxiii O’Toole y Gale (2006). xxiv Cornwall (2004); Taylor y Percy-Smith (2008). xxv West (2007).
  20. 20. xxvi Theis (2007). xxvii Taylor and Percy-Smith (2008). xxviii Lansdown (2001: 27). xxix Taylor y Percy-Smith (2008: 3). xxx VeneKlasen y Miller (2007).

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