CDH: Crédito para el Buen Vivir

Ministerio de Inclusión Económica y Social
Coordinación General de Investigación y Datos de
Inclusión
Dirección de Investigación y Análisis
El Estado del Buen Vivir
Crédito de Desarrollo Humano
Documento de análisis
2016

Documento de análisis:
El Estado del Buen Vivir – Crédito de Desarrollo Humano
Ecuador, 2016
Autoridades
Lídice Larrea Viteri
Ministra de Inclusión Económica y Social
Carlos Torres Chacha
Coordinador General de Investigación y Datos de Inclusión
Juan Carlos Cisneros Cevallos
Director de Investigación y Análisis
Autores
Karina Morillo Carrión
Eduardo Soria Cáceres
Reconocimientos
Luis Rosero Valencia
Gabriel Redín Puebla.
Citación recomendada
Soria, Eduardo, Manuel Ramos y Luis Rosero (2016) El Estado del Buen Vivir.
Crédito de Desarrollo Humano. Ministerio de Inclusión Económica y Social.
Quito. Ecuador.

Índice
Índice.................................................................................................................................2
Introducción.......................................................................................................................3
Discusión conceptual y política..........................................................................................5
La Revolución Ciudadana como proceso de transformación política .............................5
Marco legal y de política pública....................................................................................7
Descripción y evolución del Crédito de Desarrollo Humano ............................................ 8
Antecedentes y desarrollo del CDH............................................................................... 8
Características y funcionamiento del programa ........................................................... 10
Logros del CDH................................................................................................................ 13
El Estado como garante del crédito. ............................................................................. 13
Altos niveles de inversión por parte del Estado............................................................ 16
Masificación del programa. .......................................................................................... 18
Equidad de género........................................................................................................ 21
Promoción de diversas actividades económicas ...........................................................22
Fomento de la asociatividad.........................................................................................23
Vinculación de los servicios de inclusión económica e inclusión social .......................25
Fomento de la banca pública y las Finanzas Populares y Solidarias .............................26
Contribución a la mejora del capital humano...............................................................27
Contribución a la mejora del nivel de ingreso..............................................................28
Sistemas de gestión más transparentes y eficientes......................................................29
Conclusiones y retos de cara al futuro..............................................................................30
Conclusiones................................................................................................................30
Retos............................................................................................................................. 31
Bibliografía.......................................................................................................................33
Anexo I: cronología del CDH............................................................................................35
Anexo II: requisitos de préstamos en la banca privada vs requisitos para acceder al CDH
.........................................................................................................................................36

Introducción
La labor institucional del Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES)
vincula la prestación de cuidados adecuados a lo largo del ciclo de vida con la
generación de un “piso de bienestar” a partir del cual se articulan diversas
estrategias para la movilidad social ascendente.
En este sentido, los bonos y pensiones del MIES permiten que el usuario alcance
un nivel de ingresos que le permite salir de la pobreza, además de recibir una
atención adecuada a sus características. Los bonos y pensiones se insertan en una
lógica de corresponsabilidad y desarrollo de capacidades, que hace necesario ir
“un paso más allá” en la autonomía de los usuarios: la generación de medios de
vida independientes, adecuados a las características del emprendedor y de su
entorno. Para este fin, el crédito aparece como un elemento indispensable: la
reforma y mejora progresiva del Crédito Productivo Solidario (2001-2007)
permiten adecuarlo al nuevo marco de derechos, emanado de la Constitución de
2008.
El Crédito de Desarrollo Humano (CDH) surge en 2007 con el objetivo de
proporcionar a los usuarios del Bono de Desarrollo Humano (BDH), o de los
programas de pensiones, una vía sostenible para la salida de la pobreza. Es decir,
se trata de un programa complementario, enfocado en el mejoramiento de
igualdad de oportunidades y en la generación de capital humano en personas y
hogares en situación de pobreza. En este sentido, el CDH fortalece una
autonomía movilizadora en los hogares, ya que favorece su inclusión en el sector
formal mediante microemprendimientos. La acción combinada de sus tres
componentes (Crédito, Capacitación y Asistencia Técnica) convierte a este
programa en un espacio de posibilidades para el sector social y productivo.
El CDH es una política pública complementaria al BDH1 en los objetivos de lucha
contra la pobreza, e incide en el desarrollo de capacidades para garantizar la
sostenibilidad de un nivel de ingresos y bienestar adecuado. Se enmarca en los
ejes estratégicos de intervención del MIES, en particular el nº3 “Promoción y
Movilidad” y el nº4 “Aseguramiento No Contributivo” (MIES, 2016a). Además, es
coherente con los objetivos estratégicos de la institución, en particular, el
objetivo 5:
1 El BDH es una transferencia monetaria mensual de 50USD condicionada al cumplimiento de
determinadas condicionalidades. Lo reciben los representantes de los núcleos familiares que se
encuentran bajo la línea de pobreza, según los datos del Registro Social.

Incrementar la movilidad ascendente de las personas y las familias en condiciones de
vulnerabilidad y extrema pobreza a través de transferencias monetarias y el fortalecimiento de sus
capacidades para concretar un proyecto de vida que les permita salir de su situación de pobreza
(MIES, 2016b).
El objetivo de superar las restricciones de acceso al crédito para las personas de
menores recursos se justifica porque las mismas generan una limitación de las
capacidades de los hogares para invertir en capital físico, salud y educación,
afectando a su grado de bienestar actual y futuro. En palabras de Mideros (2010:
28): “Es ampliamente aceptado que el acceso a crédito es un mecanismo que
permite generar acumulación de activos e inversión productiva en condiciones
sostenibles que potencian las capacidades endógenas de los beneficiarios”.
Bajo la lógica de la universalidad de derechos del Buen Vivir, resulta fundamental
superar la restricción crediticia y otras prácticas que excluyen a la población en
situación de pobreza del acceso a servicios financieros. Para ello, el Estado asume
el rol de garante de las personas excluidas de los circuitos de crédito
tradicionales, proporcionando o favoreciendo el acceso a financiación productiva
en condiciones ventajosas. De este modo, se fortalece la productividad nacional,
en particular el sector de la Economía Popular y Solidaria, incluyendo las finanzas
populares y solidarias, y el ámbito productivo.
Frente al antiguo Crédito Productivo Solidario (CPS) (2001-2007), cuya gestión y
dotación de recursos era altamente cuestionable, el CDH (2017-2016) se presenta
con un presupuesto acorde a objetivos claros, un sistema de gestión, y procesos
institucionales más eficientes y cercanos a la ciudadanía. El CPS es un ejemplo de
la situación de abandono y dependencia externa del sector social ecuatoriano
durante la etapa neoliberal: su limitado alcance, la escasa socialización y la falta
de mecanismos efectivos de acompañamiento y verificación dieron lugar a una
política pública de cuestionable eficiencia e impacto. La evolución del CPS al
CDH muestra el desplazamiento de la concepción del crédito: de ser visto por los
gobiernos neoliberales como un “lujo” solo al alcance de las clases medias-altas, y
condenando a los más vulnerables a la usura de prestamistas informales; pasa a
una definición del crédito como derecho universal y elemento central de la
igualdad de oportunidades.
El CDH concibe a los usuarios como agentes con potencial para el desarrollo
tanto a nivel individual como nacional, y propone el emprendimiento como una
forma de superación de la pobreza a corto, medio y largo plazo. Efectivamente, el
CDH ha logrado resultados significativos, apoyando de manera decisiva la salida
de la pobreza de un gran número de ecuatorianos, y contribuyendo a mejorar la
productividad del conjunto del país. En este sentido, es coherente con la filosofía
programática de política pública de la Revolución Ciudadana que, en el marco

constitucional, planifica y asegura la consecución del Buen Vivir como objetivo
central del desarrollo.
El presente documento trata de mostrar el modo en que el CDH da cuenta de una
nueva forma de entender el crédito como un derecho y una herramienta para
alcanzar el Buen Vivir. Como parte de ello, se expondrán los principales
resultados y logros alcanzados en el periodo 2007-2016.
Discusión conceptual y política
La Revolución Ciudadana como proceso de transformación política
La Revolución Ciudadana establece un quiebre respecto a los gobiernos
neoliberales que habían regido el país durante las décadas anteriores. Desde 2007,
las demandas ciudadanas y la iniciativa de las instituciones gubernamentales han
dirigido sus esfuerzos a instalar un paradigma de desarrollo social y productivo
basado en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, la generación de
capacidades desde un enfoque de corresponsabilidad, y la universalidad de los
derechos del Buen Vivir.
En primer lugar, sobresale el marco de derechos del Buen Vivir, recogido en la
Constitución de 2008 e implementado a través de la planificación para el
desarrollo2 (Planes Nacionales del Buen Vivir). La definición de este marco de
derechos es fruto de un intenso proceso de participación ciudadana, que tuvo
como resultado la aprobación de la Constitución de 2008. Los principios
constitucionales tienen aplicación efectiva, a través de la planificación para el
desarrollo y la participación de una ciudadanía activa y corresponsable. El
régimen de desarrollo, definido en estos términos, se asienta sobre una filosofía
en la cual los derechos son un todo integrado, es decir, no pueden entenderse
como objetivos cuya consecución es aislada, sino que debe afrontarse desde el
trabajo co0rdinado de las diversas instituciones.
En segundo lugar, es una novedad histórica el protagonismo que actualmente
asume el Estado en la transformación estructural de Ecuador. En épocas
neoliberales, el Estado era concebido como un observador pasivo, cuando no un
actor corruptible por parte de los poderes empresariales. Sobre esa lógica, se
2 Según establece el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017: “La consolidación del sistema
económico social y solidario, de forma sostenible, implica colocar al ser humano por encima del
capital, lo que significa priorizar el desarrollo de capacidades y complementariedades humanas”
(Senplades, 2013: 248).

mantenía un Estado subfinanciado que mostraba evidentes carencias en su rol
como garante de derechos. De esta forma, la pobreza era abordada desde un
punto de vista coyuntural y asistencialista, sin afectar las inequidades sociales a
nivel estructural. En cambio, los Gobiernos de la Revolución Ciudadana plantean
que el Estado es un agente decisivo en el desarrollo y la lucha contra la
desigualdad social.
En tercer lugar, la Revolución Ciudadana transforma el modelo de relaciones
ciudadanía-Estado, incluyendo los elementos que definen ambos conceptos.
Durante los gobiernos neoliberales, los ciudadanos aparecen como sujetos
pasivos, dependientes de relaciones tácitas o explícitas de tipo clientelar, y con
limitada capacidad para influir en el Estado. Sin embargo, a partir de 2007 se
inician transformaciones que lograrán reducir la asimetría entre instituciones y
ciudadanos, estableciendo un marco de relaciones más justo, democrático,
accesible, transparente y eficaz. Se reduce el poder de los intermediarios, y se
establece un esquema de responsabilidad compartida entre los usuarios de los
servicios públicos y las propias instituciones.
Estos quiebres históricos se reflejan en el ámbito de la inclusión económica y
social de manera diversa. En el marco de las estrategias de lucha contra la
pobreza, el acceso a crédito por parte de colectivos tradicionalmente excluidos
aparece como un elemento fundamental. El BDH proporciona un ingreso regular
en base a condicionalidades en educación y salud infantil, procurando asegurar la
sostenibilidad de los cambios alcanzados a través del acompañamiento familiar;
en esto, el CDH es complementario a estos objetivos. El crédito es una clara
herramienta para la redistribución, al proporcionar a los emprendedores un
medio para comenzar actividades económicas sobre las cuales asentar la
subsistencia de su hogar y la salida progresiva de la pobreza. Asimismo, el CDH
se inserta en la discusión más amplia sobre la igualdad de oportunidades como
condición de base para el Buen Vivir, considerando que la exclusión del crédito
formal de las personas en situación de vulnerabilidad social merma la seguridad
económica de sus hogares, exponiéndolos a intermediarios abusivos e impidiendo
que realicen emprendimientos con potencial decisivo para su propio bienestar y,
en términos agregados, para la productividad nacional. De este modo, el crédito
no sólo distribuye capitales, sino también oportunidades, siendo una herramienta
y un derecho asociado al Buen Vivir como horizonte final de la política pública.
Finalmente, el CDH permite a las personas en situación de vulnerabilidad
comprometerse con cambios sostenibles de su calidad de vida, fundamentado en
la generación de capacidades. Este desarrollo de la autonomía de las personas en
situación de pobreza debe reforzarse mediante el establecimiento de mecanismos
de acompañamiento, seguimiento y evaluación de los programas públicos de

acceso al crédito; y del mismo modo, debe contar con el compromiso
corresponsable de los diferentes grupos de interés: desde las decisiones de los
consumidores, las políticas de compra pública de las diversas instituciones, o los
mecanismos de gestión de las cadenas de suministro de las grandes empresas
nacionales e internacionales.
Marco legal y de política pública
Según la Constitución Política de la República (Asamblea Nacional
Constituyente, 2008), el Buen Vivir implica mejorar la calidad de vida de la
población, desarrollar sus capacidades y potencialidades a partir de un sistema
económico que promueva la igualdad a través de la redistribución de los
beneficios del desarrollo (Artículo 276). En su Artículo 283 establece que el
sistema económico es “social y solidario” e integrado por formas de organización
pública, privada, mixta y popular y solidaria. El Estado debe incidir sobre estas
cuatro formas de organización para asegurar el cumplimiento en la universalidad
de derechos, siendo la economía una herramienta al servicio del bienestar social;
esto implica que el desarrollo económico es importante, pero no un fin en sí
mismo, sino que debe producirse en condiciones de equidad y justicia social,
partiendo de la igualdad de oportunidades. Por su parte, el Artículo 308 dispone
que:
Las actividades financieras intermediarán de forma eficiente los recursos captados para
fortalecer la inversión productiva nacional, y el consumo social y ambientalmente
responsable. El Estado fomentará el acceso a los servicios financieros y a la
democratización del crédito. Se prohíben las prácticas colusorias, el anatocismo y la usura
(Asamblea Nacional Constituyente, 2008).
Bajo esta perspectiva, es prioritario asegurar que las personas con menos recursos
puedan acceder a un sistema financiero formal, un ámbito del que han sido
excluidos sistemáticamente bajo el modelo de desarrollo neoliberal en Ecuador.
Ciertamente, el sistema financiero es un factor de gran importancia en la
economía de un país, pues canaliza el ahorro hacia la inversión. De este modo, se
convierte en un elemento central de la generación de riqueza, distribuyendo los
fondos que reciben de los ahorradores y distribuyéndolos hacia quienes necesitan
el crédito para emprendimientos productivos o actividades de otro tipo (del Cisne
et al, 2016).
En cuanto a la planificación para el desarrollo, el marco de referencia del sector
social se ha basado en las líneas directrices marcadas por la Senplades en los
Planes Nacionales del Buen Vivir (PNBV). Así, el Objetivo 8 del PNBV 2013-2017:
“Consolidar el sistema económico social y solidario, de forma sostenible”

establece de forma clara la necesidad de estimular las actividades económicas en
el marco de la Economía Popular y Solidaria3 (EPS), utilizando para ellos los
recursos y los diferentes mecanismos de prestación de servicios presentes en las
instituciones públicas. En lo referente a los actores de este sector, el acceso al
crédito productivo y las acciones de capacitación y acompañamiento ocupan un
lugar central en la planificación nacional. Además, el CDH es funcional a otros
Objetivos Nacionales como el “Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la
equidad social y territorial, en la diversidad” (Objetivo 2); “Garantizar el trabajo
digno en todas sus formas” (Objetivo 9); e “Impulsar la transformación de la
matriz productiva” (Objetivo 10) (Senplades, 2013).
Se parte de la base de que superar las restricciones en el acceso al crédito incide
positivamente en la capacidad de los hogares para lograr bienestar y acumular de
manera sostenible en el tiempo recursos materiales e inmateriales (conocimiento,
pautas de asociatividad, relaciones sociales, etc.), y que esta acumulación acaba
repercutiendo, en términos agregados, sobre el desarrollo colectivo del país. Esta
lógica supone un quiebre frente al modo de entender el crédito bajo el modelo de
desarrollo neoliberal: la población con menos recursos resultaba invisibilizada,
concebida como “no apta” por las instituciones bancarias privadas. Se priorizaban
las inversiones de los grandes capitales, en detrimento del desarrollo de pequeños
proyectos empresariales que podrían ser funcionales a la salida de la pobreza de
personas o colectividades con baja capacidad de inversión
Descripción y evolución del Crédito de Desarrollo Humano
Antecedentes y desarrollo del CDH
Los primeros antecedentes del actual CDH se remontan a la creación del Bono
Solidario en 1998, y su reconceptualización, ya como BDH, a partir del año 2007,
con el objetivo de mejorar la focalización del programa y vincularlo con la
generación de capital humano (Ramos y Rosero, 2016). A consecuencia de la
vinculación operativa entre ambos programas, la evolución del CDH es, en buena
medida, dependiente del modo en que el BDH pasa de ser una transferencia
3 La EPS se define de la siguiente manera:
La forma de organización económica, donde sus integrantes, individual o colectivamente, organizan y desarrollan
procesos de producción, intercambio, comercialización, financiamiento y consumo de bienes y servicios, para satisfacer
necesidades y generar ingresos, basadas en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando al trabajo y
al ser humano como sujeto y fin de su actividad, orientada al Buen Vivir, en armonía con la naturaleza, por sobre la
apropiación, el lucro y la acumulación de capital (Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, 2014: 4).

monetaria no condicionada y de tipo paliativo, a una transferencia condicionada
con objetivos de desarrollo del capital humano y salida sostenible de la pobreza.
El Programa Crédito Productivo Solidario (CPS) se creó en 2001 en el marco del
Programa de Protección Social, con el objetivo de mejorar los niveles de vida y de
ingreso de los usuarios del Bono Solidario, y en general personas por debajo de la
línea de pobreza, por medio del acceso al crédito, capacitación y asistencia
técnica especializada (Coba-Molina y Díaz-Córdova, 2014). Se trata de un objetivo
inicial ambicioso, que no se vio refrendado con un volumen de concesión de
créditos acorde, ni con el establecimiento de lineamientos concretos para los
componentes de asistencia técnica y capacitación. De este modo, el CPS se limitó
a la concesión de créditos a un número muy reducido de microemprendedores,
quedando como un programa con una baja participación y relativamente
secundario dentro de las actividades del sector social ecuatoriano. Este fracaso se
basó en la ausencia de condiciones objetivas para la generación de un programa
de crédito productivo a gran escala, entre las cuales destaca el desinterés de los
gobiernos neoliberales, la falta de capacidad técnica4 y económica de las
instituciones encargadas de la inclusión económica o la insuficiente coordinación
entre los sectores social, financiero y productivo (Enríquez, 2013).
El Crédito de Desarrollo Humano se creó mediante Decreto Ejecutivo No. 303 de
07 de Mayo de 2007. El CDH surge en sustitución del CPS, siendo
específicamente una política de fomento productivo para la inclusión económica
y social. Su monto máximo inicial se estableció en 360USD, la tasa de interés en
el 9,60% real (5% nominal) y el plazo máximo en un año, siendo los tiempos de
entrega de 3 a 6 meses. Es promovido por el IEPS, con el objetivo de proporcionar
a los usuarios del BDH (bajo la modalidad de demanda abierta a cualquier
usuario) la posibilidad de realizar emprendimientos productivos (Coba-Molina y
Díaz-Córdova, 2014).
En 2009 se incrementa el monto del BDH, con el objetivo de mitigar los efectos
adversos de la emergente crisis mundial. En 2010 se incrementa el monto del
CDH hasta 840USD, gracias a la ampliación del plazo máximo de amortización
de 1 a 2 años. Además, descienden las tasas de interés y entra en funcionamiento
el proceso de solicitud y aprobación en línea, produciéndose una significativa
reducción en los tiempos de entrega (de 3-6 meses de espera hasta 1-2 días).
En 2011, a consecuencia del objetivo estratégico de potenciar las capacidades
colectivas para el emprendimiento, se crea el Crédito de Desarrollo Humano
4 Una muestra de esta baja capacidad técnica es la escasa memoria institucional, es decir, la
escasez de datos disponibles acerca del alcance y procedimientos del CPS y su evolución en el
tiempo; una escasez que denota la insuficiencia de los sistemas de seguimiento y evaluación.

Asociativo (CDHA). Considerado como una política prioritaria, el CDHA será
promovido sobre los emprendimientos individuales, en tanto que la asociatividad
fomenta los vínculos comunitarios, favorece el aprovechamiento de las
capacidades de diferentes personas y permite alcanzar mayores volúmenes de
negocio (MIES, 2016c).
En 2013 se establece el monto del CDH asociativo y grupal en un adelanto de 24
mensualidades del BDH (12 para los individuales), quedando fijado el importe
mensual de esta transferencia en 50USD (MIES, 2016a). Se limita el acceso a los
usuarios del BDH con un puntaje de Registro Social inferior a 25 puntos (28,20
desde 2014). Finalmente, en 2016 se unifican definitivamente las metodologías de
seguimiento del MIES y el IEPS, estableciendo que el mismo pase de manos del
IEPS a las Unidades de Inclusión Económica del MIES en territorio.
Características y funcionamiento del programa
El CDH consiste en un adelanto de las cuotas mensuales del BDH (hasta 24 meses
en los créditos asociativos/grupales y 12 en los individuales) para aquellos
usuarios que desean iniciar emprendimientos, ya sea de manera individual o
colectiva. Incluye plazos, amortización y tasa de interés (5% real, 2,25% nominal).
Sin embargo, a diferencia del crédito tradicional, no establece garantía o aval,
sino que ésta la constituye el propio adelanto: una vez que las cuotas mensuales
descontadas igualen el coste total del crédito concedido, el usuario vuelve a
cobrar el bono o pensión.
El monto total del crédito se entrega en un solo pago, a través de los operadores
autorizados por el Programa de Protección Social del MIES (cooperativas y
mutualistas regulados o no por la Superintendencia de Bancos, Organizaciones
No Gubernamentales). Tal y como se apuntó anteriormente, ser usuario del BDH
(o pensión para personas con discapacidad o adultos mayores) es la condición de
base para poder ser elegible para un CDH. Los criterios de exclusión del
programa son los siguientes:
 No constar en el Registro Social.
 Haber dejado de ser usuario del BDH.
 Tener otra solicitud de CDH en trámite.
 Estar pagando otro CDH en el momento de la solicitud.
En cuanto al procedimiento de pago, en el crédito individual los usuarios
potenciales solicitan turno llamando al call center del MIES. Una vez concedido el

turno, el operador comunica al interesado la fecha de atención en la operadora
financiera (Banco Nacional de Fomento), el nombre y dirección de la agencia, el
número de turno y los documentos que deberá presentar en la operadora
financiera. Por su parte, el procedimiento en el crédito asociativo, el IEPS y las
Unidades de Inclusión Económica del MIES en territorio difunden las
características del CDH entre los usuarios de los servicios MIES. Se identifican los
interesados y se conforman grupos de 10 usuarios (5 en el caso del crédito grupal)
que desarrollen una misma actividad. La eligibilidad es verificada por parte de la
Dirección de Emprendimientos y Promoción del Trabajo de la Subsecretaría de
Inclusión Económica y Movilidad Social, quien posteriormente asigna los turnos
e indica la documentación a presentar. Una vez presentada la documentación, se
verifica si el usuario tiene cuenta bancaria y se incluye en el registro de
desembolsos CDH de la entidad. Finalmente la Dirección de Emprendimientos y
la Coordinación General de Tecnología, Información y Comunicación examinan y
aprueban el reembolso mensual a las operadoras financieras.
El CDH se asienta en tres ejes de intervención: inversión productiva (generación
de ingresos autónomos), asociatividad (fomento del trabajo colectivo, solidario y
autogestionado) y sostenibilidad (afianzar el bienestar generado en base al
acompañamiento interinstitucional), en base a los cuales se definen tres
componentes: el Crédito Productivo Solidario, el de Capacitación y el de
Asistencia Integral Especializada.
 El componente “Crédito Productivo Solidario” se ocupa principalmente de
procurar la financiación y los mecanismos para que tanto las operadoras
de crédito puedan actuar en el marco del programa, como para que los
usuarios potenciales accedan a la misma.
 El componente “Asistencia Integral Especializada” tiene como objetivo
“Contribuir al incremento de la capacidad de gestión empresarial de las
operadoras de crédito y la prestación de servicios de calidad dirigidos a la
microempresa en el ámbito rural y urbano marginal, incidiendo en el
mejoramiento de la calidad de la oferta de servicios financieros en función
de la demanda mediante la agilidad en los trámites y la diversificación de
productos micro financieros de las operadoras” (MIES, 2016e)
 El componente “Capacitación” tiene como objetivo “minimizar los riesgos
financieros y sociales (pérdida de la protección social y la estabilización
del consumo en el tiempo), a los cuales se exponen los usuarios del Bono
de Desarrollo Humano que acceden al CDH” (MIES, 2016d). Su estrategia
de intervención se basa en la ejecución del “Plan de Capacitación hacia los
beneficiarios del CDH” que contiene dos módulos: “Alfabetización
Financiera” y “Capacitaciones Específicas”.

Las modalidades de CDH actualmente disponibles se resumen en la siguiente
tabla:
Tabla 1: modalidades del CHD
Destinatarios Monto máximo
Individual
Usuarios que desean iniciar actividades de autoempleo o
emprendimientos de subsistencia a título personal.
12x50= 600USD
Articulado
Usuarios que desean incorporarse a emprendimientos
nuevos o en marcha, sin vincularse de manera permanente
a asociaciones o grupos de emprendimiento.
18x50= 900USD
Asociativo
/Grupal
Organizaciones productivas conformadas por varios
emprendedores. Se acompaña de capacitación para
fortalecer la asociatividad y la dinámica grupal, así como
de acompañamiento técnico especializado.
Asociativo: mínimo 10 personas implicadas en una misma
actividad.
Grupal: mínimo 5 personas, implicadas en una misma
actividad o bien en actividades que constituyen
encadenamientos productivos.
24X50= 1200 USD
(por persona)
(Elaboración propia, en base a MIES, 2013)
El Módulo de Seguimiento se aplica a los créditos asociativos/grupales. En la
actualidad, el MIES y el IEPS utilizan un modelo común para sus actividades de
seguimiento y evaluación de emprendimientos. Tiene una duración total de 6
meses desde la concesión del crédito, a lo largo de los cuales se prevén 3
momentos:
 Al finalizar el primer mes, se realiza el seguimiento al destino que se ha
dado al Crédito, verificando que se hayan realizado las inversiones
previstas y no se hayan producido malas utilizaciones.
 Al finalizar el tercer mes, se realiza el seguimiento de las necesidades de
emprendimiento en lo referente a capacitación y asistencia técnica,
dirigiendo a los usuarios a las instituciones pertinentes a su sector de
actividad o necesidades de apoyo.
 Al finalizar el sexto mes, se realiza una valoración global de los resultados
del emprendimiento, incluyendo las fortalezas y debilidades del proceso,
así como las dificultades que ha afrontado el usuario y el modo de
superarlas.

Logros del CDH
El CDH ha demostrado ser una herramienta de gran importancia a la hora de
fomentar la movilidad social ascendente de los usuarios del BDH; operando en
coherencia con el marco programático del sector social y productivo, cuyo
objetivo final es la construcción de una sociedad basada en los principios
constitucionales del Buen Vivir. Si el acceso a crédito llega a resultar decisivo en
la inclusión económica y social de muchas personas, es en buena medida por ser
parte integral de un contexto de cambio político, económico y social a nivel
estructural. En este sentido, es conveniente identificar algunos de los principales
resultados que pueden atribuirse, en gran medida, a la implementación del CDH
como un programa complementario al BDH.
El Estado como garante del crédito.
El programa CDH concibe al Estado como garante de quienes no son sujetos de
crédito en los circuitos tradicionales, favoreciendo de este modo la equidad en el
acceso a oportunidades para el emprendimiento. Esto resulta en una mayor
justicia social (igualdad de oportunidades, alternativas al préstamo informal en
condiciones de usura) y un mejor aprovechamiento de capacidades, siendo
indicativo de una institucionalidad que confía en las potencialidades de los
usuarios BDH y asume con ellos un compromiso corresponsable.
En el período 2008 al 2015 el promedio de créditos de la banca privada alcanza
un volumen de aproximadamente 4.27 millones de operaciones de crédito. El
promedio de CDH entregados alcanzó 0.87 millones, mientras que el sector de la
economía popular y solidaria colocó un promedio de 0.38 millones de créditos.
Se aprecia una clara tendencia ascendente para el CDH, y en menor medida, para
los créditos de la EPS. Sin embargo, la banca privada muestra una evolución
irregular, con avances y retrocesos. De este modo, mientras que la banca privada
asigna los recursos en función del ciclo económico y la rentabilidad del crédito
como negocio, el CDH se presenta como una política pública estable y
adecuadamente financiada, cuyos objetivos van más allá de la rentabilidad
económica a corto plazo.

Gráfico 1 Número de operaciones de crédito por fuentes (millones USD)
* No se presenta información de agosto de 2015 por la aplicación de la Resolución 043-2015-F que
entró en vigencia el 3 de agosto de 2015. Durante agosto las entidades financieras se encontraban
en un período de adaptación.
Fuente: Viceministerio de Inclusión Económica (2016); Banco Central del Ecuador.
Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis / MIES.
El acceso al crédito que el Estado ofrece mediante el CDH también se puede
constatar en la facilidad de adquirirlo, en comparación con los requisitos
impuestos por la banca privada. Estos requisitos son verificados a través de una
investigación exhaustiva, cuyo fin es confirmar que la persona que aspira al
crédito tiene los ingresos o el respaldo necesario para cumplir con sus
obligaciones mensuales y el repago total de la deuda. Sin duda, la cantidad de
requisitos que exige la banca privada desalienta a los aspirantes de crédito con
menos recursos, actuando como una barrera de entrada para las personas en
condición de pobreza, que por lo general no poseen propiedades, empleos
formales o ingresos fijos que respalden el crédito. Las limitaciones impuestas por
la banca privada hacen referencia no solo a los requisitos, sino también a las
condiciones como el monto, el plazo o las tasas de interés.
En el caso del CDH, se trata de un programa enfocado específicamente a personas
en situación de vulnerabilidad social; y como tal, cuenta con requisitos y
condicionalidades asociadas a las capacidades presentes en las familias de escasos
recursos. En primer lugar, la garantía del crédito la constituye el propio adelanto
0.14 0.26
0.72 0.81 1.03 1.22 1.35 1.46
4.37
3.67
4.30
4.84 4.97
3.86
4.44
3.72
0.28 0.28 0.35 0.38 0.38 0.41 0.44 0.49
0.00
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
6.00
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*
Númerodeoperacionesdecrédito
(Millones)
Crédito de Desarrollo Humano Créditos de la banca privada
Créditos de la Economía Popular y Solidaria

del BDH, no estableciéndose garantías de tipo personal, prendario o hipotecario.
Por consiguiente, el plazo de amortización se corresponde con el tiempo de
suspensión del BDH (de 12 a 24 meses, en función de si se trata de un crédito
individual o asociativo). En segundo lugar, el CDH se entrega con las tasas más
bajas del mercado, un 2.25% nominal frente al 16.86% de la banca tradicional.
Finalmente, cabe apuntar a la adecuación del monto del CDH a las necesidades y
capacidades de los microemprendedores: el CDH otorga entre $ 600.00 y $ 1.200,
mientras la banca privada no siempre otorga montos bajos: operan con préstamos
mayores a $ 1.000, con un plazo de hasta 36 meses en promedio5.
Tabla 2. Requisitos para obtener el CDH vs requisitos de la banca privada
(resumen)
Origen
del
crédito
Tipo de
crédito
Monto Plazo
Tasa de
interés
(%)
Requisitos Garantía
Crédito
de
Desarrollo
Humano
Varios usos
$ 600 -
$ 1.200
De 12 a
24
meses
5% real,
2,25%
nominal
Ser beneficiario del Bono de
Desarrollo Humano
Ninguna
Ser beneficiario de la pensión
de Adultos Mayores
Ser beneficiario de la pensión
para Personas con
Discapacidad
Personas bajo la línea de la
pobreza de acuerdo al
registro social
Calificación de la operadora
Banca
Privada
Consumo,
multicrédito
$ 600
hasta
$
50.000*
Hasta
36
meses**
13,48%
real,
16,86%
***
nominal
Requisitos generales:
Personal,
prendaria
o
hipotecaria
Solicitud de crédito
Solvencia moral y buró de
crédito adecuado
Copia de cédulas de identidad
y papeleta de votación
Planilla de servicios básicos
Estados de cuenta de tarjetas
de crédito
Certificados bancarios
actualizados
Requisitos específicos para
personas dependientes:
Certificado laboral con
estabilidad laboral mínimo 1
año
Roles de pago firmados y
sellados
5 Para mayor información sobre las condiciones de concesión de crédito en la banca privada, se
recomienda consultar el Anexo II.

Mecanizado del IESS
personas independientes:
Copia del RUC
Declaración de impuesto IVA
Declaraciones de Impuesto a
la Renta
Comprobantes de retención
Referencias comerciales de
sus principales proveedores
Copia de matrícula, de
impuestos prediales, del
deudor y del cónyuge
Ingresos por rentas como
copias de arrendamiento,
remesas, pagos de jubilación
* La banca privada otorga créditos dependiendo de la capacidad de endeudamiento.
** Los plazos dependen del monto del crédito.
*** La tasa de interés referencial anual en el sector financiero para consumo es de 16,86%; PYMES 10,97%;
comercial 9,26%; educativo 9,50%; Inmobiliario 10,81%; microcrédito minorista 27,22%.
Nota: Las instituciones financieras se protegen del riesgo de mora mediante una provisión (fracción de
dinero igual a la pérdida esperada) después de llevar a cabo un seguimiento.
Fuente: Página web de bancos privados, Superintendencia de Bancos, Banco Central del Ecuador.
Altos niveles de inversión por parte del Estado.
Desde el inicio del CDH, el programa se ha asentado en un incremento de las
coberturas, correlativo al incremento de la inversión en términos agregados; un
incremento que, si bien se ha concentrado en las zonas más pobladas, ha
repercutido para el conjunto del país. Durante el periodo 2007 – 2015, el Gobierno
ha entregado 865.451.749 USD en CDH, respondiendo a 1.462.950 solicitudes. De
ellas, Guayas ha sido la provincia que más recursos ha obtenido a través del CDH,
captando el 26% de las colocaciones, seguida de Manabí y Los Ríos, con el 14% y
9% respectivamente.
Los emprendimientos generados en el marco del CDH han logrado crear nuevos
empleos, a la par que han apoyado el desarrollo de las capacidades empresariales
y para la empleabilidad de trabajadores tradicionalmente excluidos del mercado
de trabajo formal y los circuitos de crédito tradicionales. De este modo, el CDH
favorece la inclusión económica y social en condiciones de autonomía a corto,
medio y largo plazo, contribuyendo a superar la dependencia con respecto a las
transferencias monetarias, y favoreciendo la integridad territorial

Gráfico 2: Monto total colocado de CDH por provincia, 2007 – 2015.
(Millones de dólares)
Fuente: (Viceministerio de Inclusión Económica, 2016).
Elaboración: Dirección de Investigación y Análisis / MIES
El siguiente gráfico evidencia la inversión realizada por el Estado en el CDH, así
como su creciente importancia en el Presupuesto General del Estado (PGE)
sectorial. En el año 2006 el presupuesto para el Programa de Protección Social6
(que estaba a cargo del CPS) se ubicó en $ 2.50 millones representando tan solo el
1% del presupuesto total para el sector del bienestar social. A partir de 2007, se
registra un incremento sostenido de la inversión en CDH hasta 2010, año en que
se alcanza el pico presupuestario (en términos absolutos y relativos), llegando a
multiplicar por 144 el volumen de inversión de 2006. Aunque las extraordinarias
cifras de 2010 se moderan en los años posteriores, desde 2012 permanecen en
niveles notablemente superiores a los alcanzados entre 2006 y 2009. El cambio
que se produce con la Revolución Ciudadana se refleja en el incremento del
volumen de créditos otorgados, que pasa a ser en promedio $ 97 millones anuales
y un 8% promedio de representación en el PGE del sector de bienestar social.
6 La información correspondiente al 2006 es un aproximado de lo invertido en el crédito
productivo solidario debido a que no se cuenta con información más desagregada para años
anteriores al 2007.
0.22
8.33
9.87
10.81
12.23
13.95
14.69
15.64
15.89
15.93
18.23
19.52
20.77
22.03
24.80
28.78
29.55
30.37
36.67
43.06
47.94
80.70
120.32
225.14
Galápagos
Zamora Chinchipe
Cañar
Napo
Azuay
Santo Domingo de los Tsáchilas
Bolívar
Imbabura
El Oro
Chimborazo
Esmeraldas
Manabí

Gráfico 3. Evolución del Crédito de Desarrollo Humano y su importancia
en el presupuesto de Bienestar Social
* La inversión en el crédito productivo de 2006 corresponde al presupuesto para el programa de protección
Social que incluye el programa de desarrollo humano, becas escolares, crédito productivo e incentivo de
salud.
Fuente: Mies, SIISE, Ministerio de Finanzas.
Gracias al incremento de la inversión y al mayor peso del programa en relación a
la inversión estatal en bienestar social, el Estado da sustento a la noción del
crédito como derecho, contribuyendo a la masificación del programa y la
inclusión de colectivos anteriormente invisibilizados como sujetos de crédito por
parte de la banca privada.
Masificación del programa.
Un primer análisis de la evolución en los CDH concedidos permite afirmar que su
incremento ha sido notable para el conjunto del país; sin embargo, en términos
relativos, el crecimiento ha sido mayor en las áreas rurales, anteriormente
relegadas. Esto se corresponde con la vocación estatal de generar una mayor
equidad respecto al entorno urbano.
Al cierre del 2015, el número de transacciones efectuadas para CDH se ha visto
incrementado en 25 veces respecto al 2007. Asimismo, al inicio del gobierno de la
2.50
19.91 28.09
43.95
360.11
35.55
92.10
122.45
78.32
1%
4% 4%
5%
34%
3%
8% 9%
6%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
0.00
50.00
100.00
150.00
200.00
250.00
300.00
350.00
400.00
2006* 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Inversión en CDH (Millones USD) Porcentaje del CDH en el PGE de Bienestar Social

Revolución Ciudadana, en 2007, se entregaron 58.421 CDH, de estos, el 24% se
destinó a población residente en el sector rural, y el 76% restante estaba
destinado a usuarios CDH de la zona urbana. A su vez, uno de los propósitos de
la nueva política social ha sido el de incluir a población rural en el sistema
financiero, cambiando la lógica de la transferencia y redistribuyendo los recursos.
Así, el Proyecto Político de la Revolución Ciudadana (2011) propone como uno de
los puntales del modelo de gobierno, mejorar la canalización y facilitar el acceso a
activos productivos como el crédito, privilegiando a los pequeños y medianos
productores rurales. De esta forma, durante estos años la participación de la
población rural ha ido ganando espacios en una lógica redistributiva de los
factores productivos en cuanto a la transferencia, a tal punto que al cierre del año
2015 esta participación es del 42% para población rural y 58% para la población
urbana, reduciendo brechas de acceso y promoviendo un desarrollo equitativo
entre el campo y la ciudad.
El CDH dinamiza las economías locales y familiares de sectores con alta
incidencia de pobreza, incluyendo las zonas rurales y sectores depauperados en
las zonas urbanas. Por tanto, es beneficioso para el desarrollo endógeno de
sectores anteriormente caracterizados por el abandono del Estado y/o la
dependencia respecto a programas de tipo asistencialista. El incremento relativo
de las áreas rurales en los últimos años es consecuencia de una mayor atención
por parte de las Unidades de Inclusión Económica en territorio, que a su vez es
coherente con el lugar de privilegio asignado en la planificación nacional a la
superación de la pobreza (ENIEP) y la dinamización productiva (ECMP) del
sector rural. El fomento de la asociatividad es un componente transversal, y
constituye un espacio para la construcción del diálogo entre los ciudadanos,
especialmente en aquellos lugares donde la sociedad civil muestra cierta
debilidad.
Gráfico 4: Número de CDH acumulados, por área de residencia
15,276
36,654 66,068
183,301 206,931
278,697
351,158
400,813
450,489
43,145
104,560
193,236
537,628
598,122
746,650
867,315
944,533
1,012,461
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
N° de créditos acumulados, área rural N° de créditos acumulados, área urbana

El CDH ha incrementado su cobertura y el volumen de crédito concedido, pero es
necesario tener en cuenta que gran parte de los usuarios han recibido dos o más
créditos. Según datos del Viceministerio de Inclusión Económica7, dentro de este
colectivo, un 34,49% del segundo estaría haciendo uso de su segundo CDH (ya
habría recibido uno anteriormente) y un 56,06% del tercero.
Gráfico 5: número de CDH concedidos al usuario.
Fuente: (MIES, 2014: 15)
La solicitud de un segundo crédito (y posteriores) indica que el apoyo ofrecido
por el programa es considerado útil para afrontar diversos gastos. La posibilidad
de acceder al programa en más de una ocasión favorece los procesos de
aprendizaje del emprendedor y crecimiento del emprendimiento.
Aunque el negocio o actividad productiva permanece como el destino más
habitual del CDH (concentrando un 68,71% de sus usos), los gastos de salud,
educación, vivienda y otros representan porcentajes nada desdeñables.
Gráfico 6: uso del CDH.
7 El estudio es relativo a madres usuarias del CDH en su modalidad individual, habiéndose
realizado la recogida de datos en el año 2013.

La mayor parte de los usos ajenos a la actividad productiva corresponden a gastos
de primera necesidad; sin embargo, la actual concepción del programa establece
claramente que el destino de los créditos debe ser el negocio o actividad
productiva, existiendo otros programas públicos sectoriales destinados a brindar
apoyo en vivienda, educación, salud, etc. Hay dos factores que explican el uso del
crédito para fines ajenos a la actividad productiva:
 Por una parte, la situación de vulnerabilidad económica y social de los
usuarios, que implica una baja capacidad de ahorro y restringe su acceso a
otras fuentes de crédito.
 Por otra parte, la propia incapacidad institucional para realizar un correcto
seguimiento del uso de los créditos e implementar procesos masivos de
acompañamiento para las diversas modalidades del CDH.
Cuando el crédito es utilizado para fines ajenos a la actividad productiva, se
desvía de su objetivo como política pública. Esta utilización supone un alivio
temporal ante determinadas contingencias que afrontan los hogares en situación
de pobreza; sin embargo, la posterior suspensión temporal del BDH puede
deteriorar la situación económica de los usuarios. Incluso enfocando la inversión
a la actividad productiva, no existen garantías de que esta tenga un impacto
inmediato en el nivel de vida; esto debe llevar a la reflexión sobre la necesidad de
establecer mecanismos para atenuar el impacto de la suspensión del Bono en los
usuarios del CDH, ya que se trata de una población para la que el BDH supone un
ingreso fundamental.
Equidad de género
Al estar vinculado al BDH, el CDH refleja su distribución por sexo favorable a las
mujeres. De este modo, contribuye directamente al bienestar material, la

autonomía y el empoderamiento de las mujeres en situación de pobreza, a través
de la facilitación de oportunidades de emprendimiento y el fomento de la
asociatividad. El CDH crea espacios para que las mujeres incrementen su
capacidad patrimonial, generen ingresos, sean sujetos de crédito, desempeñen un
empleo adecuado y aumenten las posibilidades de salir de la pobreza. En 2005, un
documento de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Villatoro,
2005) señalaba que una de las mayores limitaciones del BDH desde el punto de
vista de la igualdad de género era la falta de una mayor vinculación entre los
programas de acceso a crédito, la capacitación y asistencia técnica y el BDH. A la
luz de la experiencia acumulada desde 2007, puede considerarse que, en buena
medida, esta problemática ha sido atajada por la progresiva mejora de los
mecanismos y procedimientos del programa CDH.
Gráfico 7: Colocación de CDH por sexo
Promoción de diversas actividades económicas
El CDH ha servido para impulsar emprendimientos de diversa naturaleza,
ofreciendo a los usuarios la posibilidad de desarrollarse profesionalmente en
actividades acordes a sus capacidades e inquietudes, así como a las posibilidades
y demandas del entorno.
En términos agregados, el comercio es la primera actividad empresarial en
Ecuador, ya que el 36,6% de estas se dedican a la compra-venta de bienes como
principal actividad, seguida de la agricultura-ganadería con el 10.6% (Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos, 2014). En el caso del CDH, los sectores a los
que más recursos se han destinado, desde 2007 al 2015, son el comercio, que ha
concentrado el 60% del número de las transferencias (879.190 créditos) y la
producción agropecuaria con el 35% (517.412 créditos), concentrando entre estas
dos actividades el 95% del uso de los créditos.
91%
9%
Mujer
Hombre

Sin embargo, la evolución de los datos muestra cómo el comercio pierde peso
relativo de forma progresiva, en favor de otro tipo de emprendimientos con perfil
productivo, tanto en el sector agrícola como en el de las manufacturas.
Gráfico 8: Destino del Crédito de Desarrollo Humano, según tipo de
actividad, 2007–2015
Parte del éxito en la diversificación de actividades se fundamenta en la
coordinación intersectorial en los procesos de capacitación y acompañamiento
para el fortalecimiento de emprendimientos. Durante el año 2015, se realizaron
un total de 24252 capacitaciones en todo el territorio nacional, siendo las más
numerosas las de tipo técnico (13952), seguidas por las enfocadas a la EPS (4682),
las de temática administrativo-financiera (4337), legal y derechos (804) y
tributación (477) (Subsecretaría de Inclusión Económica y Movilidad Social, 2016)
Además, al enlazarse con otras acciones de fomento productivo (como es el caso
del programa “Hilando el desarrollo”), el CDH permite vincular los
emprendimientos generados al sector industrial y a las cadenas de suministro de
la compra pública. De este modo, se diversifican las actividades económicas
presentes en el país, mejora el acceso de los actores de la Economía Popular y
Solidaria a mercados más rentables y se permite a los usuarios participar en las
diferentes fases de la cadena de valor.
Fomento de la asociatividad
Desde su creación en 2011, la modalidad asociativa del CDHA ha sido considerada
una línea de intervención prioritaria del programa. Este énfasis en el componente
asociativo es coherente con valores del Buen Vivir:
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Otras
Textiles y prendas de
vestir
Industria
manufacturera
Comercio
Agricultura, ganadería,
Silvicultura y Pesca

 El fomento de la asociatividad es ventajoso en términos económicos
(aprovechamiento de capacidades diferentes y complementarias con
efecto multiplicador, economías de escala), pero también favorece la
difusión de buenas prácticas empresariales en el marco de la EPS.
 Fomento de la producción nacional: la producción y comercialización de
productos nacionales contribuye a incrementar la riqueza económica del
país, pero además, suele ser funcional en términos de conservación de la
identidad cultural y fomento de la solidaridad entre ciudadanos y entre
territorios. Los emprendimientos asociativos contribuyen a transformar la
matriz productiva, pues mediante la suma de esfuerzos y el
acompañamiento de las diferentes instituciones públicas, se favorece la
innovación en productos y procesos.
 Formalización del trabajo y acceso a seguridad social: el CDH contribuye a
proporcionar a sectores tradicionalmente excluidos acceso al trabajo
formal, vinculándolos de este modo a esquemas de seguridad social
contributiva.
El inicio de la modalidad CDHA en 2011 fue modesto, con 139 desembolsos,
menos del 1% del total de créditos concedidos en su primer año de vigencia. Las
medidas para el fomento de la asociatividad en el marco del fomento de la EPS
favorecen el establecimiento de emprendimientos asociativos; así, al cierre de
2015, esta modalidad alcanza el 26% del total de créditos entregados.
El significativo incremento de los créditos asociativos da cuenta del éxito en su
priorización, si bien su proporción sigue siendo relativamente modesta frente a
los créditos individuales. Coba-Molina y Díaz-Córdova (2014), en su estudio sobre
el CDHA en la EPS de la provincia de Tungurahua, concluyen que a mayor
número de afiliados, mejores resultados de ingreso promedio mensual obtienen
los emprendimientos asociativos. Esto sería una justificación para la actual
prioridad otorgada, en términos de política pública, a los emprendimientos
asociativos. Sin embargo, apuntan que es necesario incidir en la socialización de
las condiciones del programa, el fomento de la asociatividad y la formación de
liderazgos:
Si las asociaciones se organizaran y generaran mejores condiciones de emprendimiento,
los capitales asociativos generarían mayores condiciones de crecimiento, sostenibilidad y
oportunidad, minimizando la probabilidad de un fracaso en los emprendimientos (Coba-
Molina y Díaz-Córdova, 2014: 42).
Gráfico 9: Tipo de créditos otorgados desde 2007 hasta 2015

Vinculación de los servicios de inclusión económica e inclusión social
En la discusión de las características del programa, se hizo referencia a la
condición de usuario de bonos o pensiones como condición indispensable para
participar del CDH. La vinculación entre los aspectos de inclusión económica
(bonos, pensiones, créditos) e inclusión social (cuidados adecuados para el ciclo
de vida) permite construir sinergias, gracias a las cuales avanzar hacia la
integralidad en la garantía de los derechos del Buen Vivir.
El análisis de las colocaciones de CDH por tipo de transferencia muestra que
entre 2007 y 2015 se han efectuado 1.462.950 solicitudes, de las cuales 1.300.744
corresponden a usuarios BDH, 136.561 se destinaron a usuarios de la pensión
PAM y 25.645 fueron para usuarios de la pensión PcD, desembolsando USD
770.331.293,60, USD 80.656.447,12; y USD 14.464.008,28 respectivamente.
La transferencia por tipo de usuarios al cierre de 2015 muestra el predominio de
los usuarios del BDH, que constituyen el 89% de las transferencias, seguido a
notable distancia del 9% que representan los adultos mayores y el 2% de los
créditos concedidos a personas con discapacidad. Sin embargo, la inclusión de los
usuarios de pensiones es progresiva y creciente, a tal punto que, entre 2007 y
2015, la concesión de créditos a adultos mayores se ha multiplicado por 25 y para
personas con discapacidad por 34. Los usuarios del BDH o pensiones forman
parte de colectivos que tradicionalmente no se consideraban aptos para el
crédito, sin embargo, a través del CDH, obtienen una oportunidad para generar
medios de vida autónomos, lo que apoya los procesos de movilidad social
ascendente.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Otros
Individual
Asociativo

Gráfico 10: Número de veces en el que han crecido las solicitudes de CDH
por tipo de transferencia, 2007 – 2015
** Año base: 2007
Fomento de la banca pública y las Finanzas Populares y Solidarias
Desde el inicio del CDH, la banca pública y las entidades del ámbito de las
Finanzas Populares y Solidarias han sido aliados estratégicos para acercar el
programa a los usuarios. Desde el punto de vista físico (proximidad geográfica) y
de filosofía operativa (proximidad cultural; énfasis en colectivos vulnerables),
tanto la banca pública como las instituciones financieras del sistema de EPS son
imprescindibles para la inclusión financiera de sectores anteriormente excluidos,
como es el caso de las personas en situación de pobreza, las personas con
discapacidad o los adultos mayores.
El análisis de los canales de distribución del Crédito de Desarrollo Humano
muestra una primacía de la banca pública, con un 84% de las transferencias,
mientras que las instituciones financieras del sistema de EPS, que son las
Cooperativas de Ahorro y Crédito, viabilizan el 16% de las entregas directas.
A través de mecanismos de entrega con lógica de proximidad y mecanismos de
acompañamiento, se promueve un ejercicio de bancarización a la población
excluida del sistema financiero y también se llega a todos los rincones del país,
descentralizando los puntos de cobro del crédito.
Gráfico 11: Canalización del CDH por tipo de operadora, 2007 – 2015
-
5
10
15
20
25
30
35
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Usuarios BDH Usuarios Pensión PAM Usuarios Pensión PcD

Contribución a la mejora del capital humano.
El seguimiento y acompañamiento, así como la capacitación y el acceso a asesoría
técnica por parte de diferentes instituciones, contribuyen al establecimiento de
emprendimientos más duraderos y con potencial de crecimiento futuro en su
escala de negocio. Es decir: el CDH no sólo se vincula con la movilidad social
ascendente, sino que también constituye una vía para la acumulación de capital
humano, contribuyendo a elevar la productividad nacional.
Sin embargo, el alcance de los componentes del programa ajenos al crédito (es
decir, acompañamiento especializado y capacitación) es relativamente limitado,
y localizado sobre todo en los emprendimientos de tipo asociativo. Para los
emprendimientos individuales, se estima que un 95,04% no reciben servicios
adicionales al crédito, mientras que el 5% restante se divide entre capacitación
(1,69%) y otros servicios minoritarios, entre ellos los de aseguramiento (0,2%),
ofertados mayoritariamente por las instituciones financieras. Considerando la
asistencia técnica especializada, la investigación realizada en 2013 por la
Subsecretaría de Inclusión Económica y Movilidad Social (MIES, 2014) establece
que apenas un 10% de las madres usuarias recibió este tipo de servicios: la mayor
parte de ellas, gracias al MIES (20,4%) y otras instituciones del sector público
(41,3% en su conjunto), además de diversos actores privados (instituciones
financieras, ONG, personas naturales, etc).
Gráfico 12: Instituciones que ofrecen asistencia técnica a usuarios del CDH.
84%
16%
0, 48%
BanEcuador (Ex BNF)
Instituciones Financieras
del Sistema de Economía
Popular y Solidaria
Otros organismos

La implicación de otros actores externos al MIES es un dato esperanzador acerca
del avance en la intersectorialidad del acompañamiento técnico, si bien es
necesario continuar incidiendo en su masificación y fortalecimiento.
Contribución a la mejora del nivel de ingreso
El CDH supone una oportunidad para mejorar los ingresos familiares a través de
la inversión en negocios o actividades productivas. Apenas un 1,54% de quienes
utilizaron el crédito con fines productivos8 perdió la inversión, y un 7,72% afirma
que sus ingresos descendieron. Por el contrario, una gran mayoría afirma que sus
ingresos se mantuvieron (56,23%) o se incrementaron (33,96%).
Gráfico 13: impacto del CDH en el ingreso familiar.
8 Esta gráfica se refiere a emprendimientos que continúan activos.

Un 77,95% declara que el negocio o actividad productiva a la que dedicaron su
último CDH sigue en funcionamiento. Entre quienes han cesado su actividad, el
desconocimiento del manejo del negocio (38,43%), la falta de financiamiento
(24,01%) y la falta de capacitación (17,57%) son los principales factores a los que
se achaca la falta de éxito del negocio, y por tanto, se trata de aspectos en los que
es necesario focalizar los esfuerzos en futuros desarrollos de esta política pública.
Gráfico 14: causas del cese de actividades emprendidas en el marco del
CDH.
Fuente: (MIES, 2014)
Sistemas de gestión más transparentes y eficientes.
La implementación de nuevos sistemas de gestión, como por ejemplo los sistemas
de solicitud y aprobación en línea, ha logrado reducir significativamente los
tiempos de espera, pasando de hasta 6 meses a 1 o 2 días. En este sentido,
también cabe apuntar que la mejora en la focalización del BDH, así como la
refocalización del CDH en un máximo de 28,20 puntos en el Registro Social desde
2014, ha contribuido a mejorar la eficiencia de la inversión, favoreciendo a
quienes se encuentran en una mayor situación de vulnerabilidad. Además de esta
reducción, los procesos han pasado a ser más accesibles para los ciudadanos,
gracias al marco general de transparencia de las políticas públicas del Buen Vivir.
24.01%
3.89%
10.73%
1.14%
38.43%
4.23%
17.57%
Falta de capacitación
Factores climáticos
Desconocimiento del
manejo
Cambio de domicilio
Calamidad doméstica
Otro

Conclusiones y retos de cara al futuro
Conclusiones
El CDH ha sido una herramienta para la redistribución de la riqueza, al
proporcionar a los usuarios del BDH un medio para realizar emprendimientos
sobre los cuales asegurar la subsistencia de su hogar y la salida progresiva de la
pobreza. En este sentido, contribuye al desarrollo de capital humano en las
familias más vulnerables, lo cual contribuye a elevar los indicadores de bienestar
social en términos agregados. Además de mejorar las condiciones materiales de
vida, contar con oportunidades y acompañamiento para salir de una situación de
pobreza refuerza la autoestima de los usuarios, incrementando la confianza en
sus capacidades y favoreciendo la difusión de una cultura emprendedora anclada
a la legalidad.
El acceso a crédito de sectores tradicionalmente excluidos por su bajo nivel de
renta se inserta en la discusión más amplia sobre la igualdad de oportunidades
como condición de base para el Buen Vivir. Refleja el quiebre establecido por la
Revolución Ciudadana en cuanto a las políticas públicas de inclusión económica y
social, debido al establecimiento del marco de derechos del Buen Vivir, la
recuperación del protagonismo del Estado, la promoción de la EPS como sector
estratégico y la mejora de los sistemas de planificación nacional y gestión de la
inversión social, dando lugar a una mayor eficiencia y transparencia de las
instituciones.
Frente al antiguo CPS, tan ambicioso en sus propósitos como subfinanciado y
deficientemente gestionado, el CDH, desde 2007, ha contado con un presupuesto
acorde a sus objetivos y una focalización clara, así como sistemas de gestión y
procesos institucionales (e interinstitucionales) más eficientes y cercanos a la
ciudadanía. A través del análisis de los sucesivos hitos del proceso de mejora, el
presente documento ha dado cuenta de cómo el CDH sigue una trayectoria
convergente a la del programa al que se vincula (BDH), pasando de una filosofía
asistencialista y un escaso impacto, a ser una política pública para el fomento de
capacidades y autonomía, con mayor alcance no sólo en términos numéricos,
sino también de impacto en el desarrollo de los usuarios. De este modo, el CDH
se convierte en una genuina herramienta para la democratización del acceso al
crédito, frente a las notablemente restrictivas condiciones de la banca privada.
Al margen de los efectos positivos de la promoción de una cultura emprendedora
y de la formalización del trabajo, el fomento de la asociatividad es un elemento
de base de un sistema económico de este tipo, asentado en los principios

constitucionales del Buen Vivir. El emprendimiento asociativo promovido por el
CDH en sus diferentes componentes es, al fin y al cabo, un emprendimiento
corresponsable: entre asociados, entre instituciones, entre asociados e
instituciones, entre asociados y otros agentes privados, entre organismos públicos
y mercado, etc. Frente a la individualización de la lógica neoliberal, el fomento de
la asociatividad permite aprovechar las capacidades de los asociados (suma con
efecto multiplicador) y generar dinámicas de corresponsabilidad entre los
diferentes agentes implicados en el desarrollo social y productivo del país.
La Capacitación y la Asistencia Técnica Especializada (interinstitucional) para el
emprendimiento son elementos fundamentales del éxito del CDH, y reflejan la
voluntad de transformación corresponsable de los gobiernos de la Revolución
Ciudadana. Estos componentes afianzan la sostenibilidad futura de los
emprendimientos, reforzando el logro de salida de la pobreza a largo plazo: se
orientan a la generación de cambios duraderos en los niveles de bienestar y
autonomía. El progresivo incremento de la importancia asignada a los
componentes no financieros, en el marco del CDHA como línea de intervención
prioritaria, no es casual o aislado, sino que da cuenta de un proceso político de
profundos cambios a nivel estructural, orientado a la construcción de una
sociedad más justa y próspera en base a los principios constitucionales del Buen
Vivir.
El CDH es un primer paso en el establecimiento de emprendimientos
productivos. Dadas las características del programa, se apunta a la inclusión de
colectivos tradicionalmente excluidos del crédito, para la realización
emprendimientos a pequeña escala. A partir del aprendizaje en el marco de los
microemprendimientos, se considera que el usuario estará capacitado para ir
entrar progresivamente en negocios de mayor escala, si es su deseo y sus
condiciones lo permiten. Aunque este segundo paso escapa del ámbito de
competencias del MIES, situándose más bien en el del sector productivo, la
experiencia del acompañamiento y seguimiento de los microemprendimientos
establecidos en torno al CDH puede servir como referencia para procedimientos
similares adaptados a emprendimientos a mayor escala y emprendedores más
experimentados. En este sentido, el MIES es una institución de referencia, y debe
aprovechar su experiencia para asumir un rol de liderazgo en la coordinación
interinstitucional para el fomento del emprendimiento.
Retos
-La promoción de la asociatividad en el marco del CDH aparece como un ámbito
de acción prioritario, ya que la suma de las capacidades humanas, económicas y

materiales de los emprendedores favorece la sostenibilidad del emprendimiento.
Esto se relaciona con mayores volúmenes de inversión y de negocio,
aprovechamiento de las economías de escala y una notable reducción de la
incertidumbre y la dependencia frente a ciclos. El emprendimiento asociativo
supone una oportunidad para el aprendizaje en común y el desarrollo de
relaciones corresponsables entre los asociados, por lo que debe considerarse
prioritario frente al crédito individual.
-Es necesario un mayor control post-concesión en lo referente al crédito
asociativo: mejor periodicidad, seguimiento y acompañamientos para la totalidad
de los proyectos, y mayor rango temporal de la observación (no sólo 6 meses: se
debe medir el desempeño de los emprendimientos a medio y largo plazo).
-Del mismo modo, es necesario mejorar los niveles de seguimiento del crédito
individual. Pese a que el emprendimiento asociativo es una prioridad estratégica,
también deben destinarse más recursos para el seguimiento y acompañamiento
individual, con el fin de garantizar que se destine a emprendimientos que
favorecen la generación y aprovechamiento de capacidades.
-En relación a las consideraciones anteriores, emerge la necesidad de hacer del
acompañamiento y el seguimiento un elemento transversal a todas las
modalidades del servicio y en todas sus fases (antes de iniciar el emprendimiento,
en sus primeros compases y una vez se encuentra asentado), para lo cual se
requiere incrementar la capacidad interna y continuar fortaleciendo la
coordinación interinstitucional en el ámbito de la prestación de servicios.
-Sería conveniente diversificar aún más las actividades financiadas por el CDH,
vinculándolas de modo más efectivo a los productos y sectores considerados
estratégicos en el marco de la ENCMP. En esta línea, debe fortalecerse también la
financiación de actividades destinadas a la provisión de servicios de cuidado,
adecuados a los perfiles de demanda y con pertinencia territorial y cultural.
-Debe prestarse una mayor atención a la seguridad económica de los usuarios al
inicio del emprendimiento: la suspensión total del cobro del BDH al iniciarse el
proyecto financiado por el CDH puede dar lugar a grandes restricciones en el
consumo, en función de las cuales pueden deteriorarse indicadores de bienestar
fundamentales (Enríquez, 2013). Al fin y al cabo, los usuarios son personas en
situación de pobreza, sin un gran capital acumulado para contingencias, y es
frecuente que los emprendimientos requieran varios meses para darse a conocer a
sus clientes y optimizar procesos en la producción de bienes o la prestación de
servicios.

En cierto sentido, puede considerarse que la asunción del riesgo implícito en la
suspensión de la prestación responde a una práctica corresponsable por parte de
los usuarios. Pero la retirada súbita del BDH, si bien puede estimular la
implicación en el emprendimiento, también puede tener efectos negativos (como
una mayor disposición a recurrir al trabajo infantil). En este sentido, cabe
apuntar a la necesidad de establecer líneas de financiación alternativas desde el
sector productivo; así como a la mejora de los mecanismos de acompañamiento y
capacitación, en tanto que inciden notablemente en el éxito o fracaso del
emprendimiento, y por tanto, en la seguridad económica del hogar.
-Es necesario poner más énfasis en la compra pública y otros mecanismos de
comercialización y acceso a mercados rentables, tanto en la fase de planificación
de los emprendimientos, como a lo largo de su seguimiento y acompañamiento.
Este tipo de recursos son fundamentales a la hora de incrementar la escala de
producción o prestación de servicios, contribuyendo al crecimiento empresarial
de las empresas de la EPS, y rompiendo de este modo el estereotipo (o incluso
“techo de cristal”) que asocia este ámbito de actividad exclusivamente a las
pequeñas y medianas empresas. Adicionalmente, el Estado aparece como un
interesante nicho de mercado para los usuarios del CDH y las micro, pequeñas y
medianas empresas en general, motivo por el cual es necesario incidir en la
mejora de mecanismos como las ferias inclusivas. Experiencias como “Hilando el
Desarrollo” constituyen un interesante referente en cuanto a la incorporación de
este tipo de empresas a las cadenas de suministro del Estado.
-Finalmente, cabe apuntar la necesidad de contar con más análisis cualitativos y
cuantitativos sobre el programa, ante la actual escasez de información publicada.
Esto sería positivo para el MIES en términos de memoria institucional y
evaluación de los servicios, pero también responde al deber de ser transparente
respecto a sus actividades. Además, la emisión de productos como el presente
documento estimula el debate conceptual, contribuyendo a que los estudiantes e
investigadores puedan examinar el programa con mayor acierto.
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Anexo I: cronología del CDH

Elaborado por: Dirección de Inclusión Económica y Promoción del Trabajo (MIES) (2016)
Anexo II: requisitos de préstamos en la banca privada vs
requisitos para acceder al CDH
Banco Uso Monto Plazo
Tasa de
interés
(%)
Requisitos Garantía
CDH Varios usos $ 600 - $ 1200
12-24 meses
(suspensión del
BDH)
5% real,
2,25%
nominal
Ser beneficiario del Bono de
Desarrollo Humano
No
Ser beneficiario de la pensión de
Adultos Mayores
Ser beneficiario de la pensión para
Personas con Discapacidad
2007
(CreacióndelCDH)
2009
(IncrementoBDH)
2010
(Incrementomonto
CDH)
2011
(ReducciónmontoCDH)
2012
(Reduccióndelalínea
basedelCDH)
2013
(AumentodelvalordeBDH
a50dólares)
2014
(BDHa50dólares)
Monto:HastaUSD360 Monto:HastaUSD420 Monto:HastaUSD840 Montos
Individual:HastaUSD420
Asociativo:HastaUSD840
Montos
Asociativo:HastaUSD840
Montos
Asociativo:HastaUSD1.200
Montos
Asociativo:HastaUSD1.200
Plazo1año Plazo1año Plazo1a2años Plazo1a2años Plazo1a2años Plazo1a2años Plazo1a2años
Tasa9,60%real (5%
nominal)
Tasa9,60%real (5%
nominal)
Tasa5%real (2,25%
nominal)
Tasa5%real (2,25%
nominal)
Tasa5%real (2,25%
nominal)
Tasa5%real (2,25%
nominal)
Tasa5%real (2,25%
nominal)
Procesode solicitudy
aprobaciónnoenlínea
aprobaciónnoenlínea
aprobaciónenlínea
aprobaciónenlínea
aprobaciónenlínea
aprobaciónenlínea
aprobaciónenlínea
Tiempopromediode
entrega:3a6meses
Tiempopromediode
entrega:3a6meses
Tiempopromediode
entrega:1a2días
Tiempopromediode
entrega:1a2días
Tiempopromediode
entrega:1a2días
Tiempopromediode
entrega:1a2días
Tiempopromediode
entrega:1a2días
Fondos:BNF Fondos:BNF Fondos:BNF Fondos:BNF+PNFPEES
(cooperativas)
Fondos:BNF+PNFPEES
(cooperativas)
Fondos:BNF+PNFPEES
(cooperativas)
Fondos:BNF
Demanda:abierta Demanda:abierta *Atenciónsoloconel
últimonúmerode la
cédulaapartirdel mes
de junio
*Apartirde juliodel 2013
sololosbeneficiariosconun
puntaje entre 0a25puntos
puedenaccederaunCDH
exeptoenprovincias
prioritarias
*Apartirde abril del 2014
sololosbeneficiariosconun
puntaje igual omenora
28,20puntospueden
accederaunCDH

Personas bajo la línea de la
pobreza de acuerdo al registro
social
Calificación de la operadora
Pichincha Consumo $ 600 - $ 20000 3 - 24 meses 16,06
Solicitud
Si
Acta de matrimonio
Respaldo de ingresos: rol de
pagos, certificado laboral,
mecanizado del IESS
Declaraciones Impuesto a la Renta
Copia de matrícula, de impuestos
prediales, del deudor y del
cónyuge
Ingresos por rentas como copias
de arrendamiento, remesas pagos
de jubilación
Produbanco Consumo
De acuerdo a la
capacidad de
endeudamiento
Hasta 36 meses 16,86*
Teléfono y dirección: registrados y
verificados
Si, personal, prendaria o
hipotecaria
Solvencia moral y buró de crédito
adecuado
Residencia en ciudades donde
existan oficinas de Produbanco
copias de cédulas deudor y
cónyuge y papeleta de votación
Copia de respaldos patrimoniales
Referencias bancarias y/o tarjetas
de crédito
Certificado de ingresos con
estabilidad laboral mínimo 2 años
Para dependientes: Copia de RUC,
mínimo 2 años activo
Para independientes: copia de
RUC, mínimo 2 años activo,
Declaración de Impuesto a la
Renta del último año (formulario
102), Estados de cuenta
Banco
Guayaquil
Multicrédit
o
Hasta $ 2000 hasta $
40000
Hasta 36 meses 16,86*
Contrato
Personal o real de
acuerdo al monto
solicitado
Estabilidad laboral de un año
mínimo, en tu actual trabajo.
Cédula de identidad legible del
deudor y su cónyuge.
Solicitud única de productos
debidamente llena y firmada.
Para dependientes: 3 últimos roles
de pago, certificado de trabajo
original indicando tiempo de
labores, funciones e ingresos que
percibe
Para independientes: copia de
RUC, 3 últimas declaraciones del
IVA, declaración del Impuesto a la
renta del último año
Banco
Rumiñahui
Consumo $1.500 hasta $10.000
Desde 12 meses
hasta 36 meses
16,86*
Requisitos generales
Es necesario el respaldo
de un garante y las
firmas del deudor y
conyugue
Solicitud de crédito
Autorización de consulta a buró
de crédito
Declaración de conocimiento para
clientes potenciales
Copia a color o b/n LEGIBLES de
cédulas de identidad VIGENTES
de todos los participantes de
crédito
Copias a color o b/n LEGIBLES y
actualizadas de las papeletas de
votación de todos los

participantes de crédito
Original o copia a color o b/n
LEGIBLE del pago de servicios
básicos del último mes
Original o copia a color o b/n
LEGIBLE de los tres últimos
estados de cuenta de tarjetas de
crédito (si aplica)
Certificados bancarios
actualizados de los participantes
del crédito si mantienen cuentas
en instituciones que no otorguen
referencias telefónicas
dependientes
Certificado laboral original y
actualizado (hasta 45 días) con
fecha de ingreso, cargo y tipo de
contrato (fijo, servicios o temporal
Tres últimos roles de pago
firmados y sellados por la persona
autorizada, original o copia
En ausencia de rol adjuntar el
certificado de ingresos con detalle
de descuentos, firmado y sellado
por la persona autorizada, original
o copia. Obligatorio certificado de
ingresos para sector público.
Copias LEGIBLES de los tres
últimos estados de cuentas
bancarias o copia de la cartola /
libreta de ahorros en el que se
evidencie acreditaciones de los
tres últimos roles.
independientes
Copia LEGIBLE del RUC vigente y
actualizado.
Carta para clientes
Independientes proporcionada
por el BGR, llenada y firmada
Copia de los seis últimos estados
de cuenta de las principales
cuentas bancarias de los
participantes del crédito.
Copia de declaración de impuesto
IVA (Mensual: 3 últimas ó
Semestral: 2 últimas)
Copia de declaración de Impuesto
a la Renta (# de declaraciones del
impuesto a la renta = # de años de
vigencia del RUC, máximo tres)
Copia de comprobantes de
retención para profesionales
independientes que facturan por
servicios profesionales.
Para comerciantes: Dos
referencias comerciales de sus
principales proveedores con
números convencionales y código
de provincia (Obligatorio en los
campos de la solicitud / Opcional
por escrito)
Para clientes que prestan servicios
profesionales: Dos referencias
comerciales de sus principales
clientes con números
convencionales y código de
provincia. (Obligatorio en los

campos de la solicitud / Opcional
por escrito)
Copia del permiso de
funcionamiento o circulación
(este último aplica solo para
transportistas)
Certificado actualizado y original
de la Cooperativa o empresa a la
que pertenece o presta el servicio,
original o copia (aplica solo para
transportistas)
Banco de Loja Consumo Hasta $ 50000 Hasta 5 años 16,86*
Llenar la solicitud de crédito.
Certificado de sueldo líquido.
Copia de la cédula con el
certificado de votación
actualizado de los deudores.
Copia del RUC con las 6 últimas
declaraciones (en caso de poseer
negocio).
Presentación de otros requisitos
según tipo de garantías
(Quirografaria, Hipotecaria o
Prendaria).

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