GOBLOCALYDERECHOSDELANIÑEZUNICEF-PNUD

2
Los puntos de vista expresados en esta publicación no reflejan necesariamente aquellos de los
países miembros de la Junta Ejecutiva de UNICEF, de PNUD o de las instituciones del sistema
de las Naciones Unidas aquí mencionadas. Igualmente, ni las designaciones, ni la terminología
empleada, ni la presentación del material, representan opinión o manifestación alguna por
parte de las Naciones Unidas con respecto a la condición jurídica de algún país, territorio,
ciudad o área, sus autoridades, fronteras o límites.
Se puede reseñar, reproducir o traducir con fines de investigación o de estudio privado, pero no para
la venta u otro uso relacionado con fines comerciales. En todo uso que se haga de esta información se
deberáindicarquelafuenteeselFondodeNacionesUnidasparalaInfancia(UNICEF)yelPrograma
delasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD).EstedocumentoestáprotegidoporlaConvención
de Berna para la protección de las obras literarias y artísticas, por otros convenios internacionales y por
las leyes nacionales sobre derecho de autor y derechos conexos.
Copyright © PNUD y UNICEF 2007. Todos los Derechos Reservados
Fotografías: Gonzalo Bell, Jaime Perez Múnevar, Luis Gonzalez, Karla Rodriguez, Astrid Sanguinetti, Rays Sacoe, Mila Petillo, Shehez Adnoorani
323.352
P943 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia.
Gobernabilidad local y derechos de la niñez y adolescencia : un análisis de
siete experiencias de políticas públicas locales. – Panamá : PNUD – UNICEF,
2008.
150p. ; 27 cm.
ISBN 978-9962-663-02-7
1. NIÑOS (DERECHO INTERNACIONAL)
2. GOBERNABILIDAD LOCAL
3. POLÍTICAS PÚBLICAS I. Título.

3
Comité Técnico Interagencial:
UNICEF
Susana Sottoli, Marcela Masnatta, Haleem Lone, Michelle Barron, Mariela de Jesús, Margarita Mojica.
PNUD
Freddy Justiniano, Juan Manuel Salazar, Leida Mercado, Octavio Aguirre, Jairo Matallana.
Equipo Técnico de Proyecto:
Guillermina Martín, Eyra Harbar.
Equipo por País:
Argentina: Mónica Bifarello, Cecilia Nieto (Municipio de Rosario) Ennio Cuﬁno,
Javier Curcio (UNICEF Argentina)
Bolivia: Clemencia Aramburu, Brigitte Sonois (UNICEF-Bolivia), Alfredo Marty (PNUD-Bolivia)
Herlan Ayreyu Cuellar (Consultor)
Brasil: Manuel Buvinich, Rui Aguiar (UNICEF- Brasil)
Colombia: Antonella Scolamiero, Raquel Percezk, Ana Maria Peñuela. (UNICEF-Colombia)
Cuba: Viviana Limpias, Odalys Rodriguez (UNICEF-Cuba), Sergio Novas Tejeiro (PNUD- Cuba),
Blanca Munster (Consultora)
El Salvador: Miriam de Figueroa, Sunah Kim, José Lima, Karla Varela (UNICEF-El Salvador),
Sara Berrios Vallecillos (Consultora)
República Dominicana: Paulo Sassarao, Fernando Castillo (UNICEF-República Dominicana),
Elsie Doñé-Moline (Consultora)
Expertos que comentaron y validaron
el documento (Peer Review):
Ximena de la Barra, Oscar Yunovsky.
Participantes en el Debate de Peer Review:
Ximena de la Barra y Oscar Yunovsky, Jean Gough, Marcela Masnatta, Mariela de Jesús, Margarita Mojica,
Freddy Justiniano, Octavio Aguirre, Guillermina Martín, Eyra Harbar.
Comentarios y Recomendaciones al documento final:
Oscar Yunovsky, Daniel Cravacuore, Cecilia Fernández, Octavio Aguirre, Gloria Manzotti, Freddy Justiniano.
Argentina: Ennio Cuﬁno (UNICEF), Carlos Felipe Martínez y Javier Curcio (PNUD). Bolivia: Cristian Jette (PNUD).
Brasil: Kim Boldouc (PNUD) Manuel Buvinich (UNICEF). Colombia: Ana Maria Penuela (UNICEF),
Luís Ignacio Arango (PNUD). Cuba: Odalys Rodriguez (UNICEF). El Salvador: Miriam de Figueroa, Sunah Kim
y José Lima (UNICEF), William Pleitez (PNUD). República Dominicana: Paulo Sassarao
y Fernando Castillo (UNICEF). Mauricio Ramírez (PNUD)
Edición:
Sofía Izquierdo, Edgar Nuñez
Diseño:
Fernando Muñoz
PNUD
Rebeca Grynspan
Directora Regional para América Latina y el
Caribe y Administradora Auxiliar del PNUD
Nicky Fabiancic
Director Regional Adjunto
para América Latina y el Caribe
UNICEF
Nils Katsberg
Director Regional para América
Latina y el Caribe
Jean Gough
Directora Regional Adjunta para
América Latina y el Caribe

4
C O N T E N I D O
Presentación.
Resumen Ejecutivo.
Marco de Referencia
“Trazando caminos: una gobernabilidad local
para los derechos de la niñez”
Enfoque de Desarrollo Humano.
Enfoque de Derechos Humanos.
Derechos y Desarrollo Humano:
Paradigmas convergentes que reaﬁrman la libertad humana
Gobernabilidad democrática.
Gobernabilidad democrática local.
Condiciones para la gobernabilidad local
y derechos de la niñez.
Contextos
”Punto de partida, ver dónde estamos
para elegir a dónde vamos”
Gobiernos locales y procesos
de descentralización en los países
analizados.
Marcos normativos en Derechos
de la Niñez.
Contextos Socio-Económicos.
América Latina y Caribe,
la región más desigual del mundo.
La pobreza en América Latina y el Caribe.
El derecho a la Educación.
Igualdad y equidad de género.
Salud.
VIH-Sida.
Sostenibilidad ambiental.
Violencia y sus efectos en niñas,
niños y adolescentes.
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36
39
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23

5
Análisis de siete experiencias
“Trazar caminos para garantizar derechos”
Primera condición: Visión estratégica.
Planeación estratégica
Gestión basada en resultados
Construcción de alianzas con múltiples actores
Segunda condición: Capacidad y desempeño
institucional.
Marco ﬁnanciero e inversión social en la niñez
Fortalecimiento y desarrollo de capacidades
Tercera condición: Legitimidad y liderazgo.
Cuarta condición: Participación pública.
Formas de participación e inclusión de la niñez
y la adolescencia
Participación de adulto
Participación de niñas, niños, adolescentes y jóvenes
Comunicar para cumplir derechos
Conclusiones Generales
Lecciones Aprendidas
Anexos-Descripción
de Experiencias
Argentina: Ciudad de Rosario.
Ciudad de los Niños.
Bolivia: Programa de Desarrollo
Local Integrado (PRODELI).
Brasil: Sello UNICEF.
Municipio Aprobado.
Colombia: Estrategia Municipios
y Departamentos por la infancia
y la adolescencia. Hechos y Derechos.
Cuba: Programa de Desarrollo
Humano Local (PDHL).
El Salvador: Políticas Públicas
municipales a favor de la Infancia.
República Dominicana:
Municipios Amigos de la Niñez (MAN).
Bibliografía
53
56
56
67
72
77
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79
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127
131
145

6
Descentralización para cumplir Derechos de la Niñez.30
Medidas de descentralización diferenciadas. 31
Marco normativo en Derechos del Niño.35
América Latina y el Caribe (7 Países analizados). Estratiﬁcación
de países según el coeﬁciente GINI de la distribución del
ingreso, alrededor de 1999, 2002 y 2005. 37
América Latina y el Caribe (7 Países analizados). Evolución
de países según el IDH, alrededor de 2000, 2002 y 2005. 40
Indicadores de Mortalidad Infantil, Desnutrición, Educación,
Trabajo Infantil y Acceso a Agua en los 7 países presentados.49
Metas y fundamentos de Ciudad de Rosario.
Ciudad de los Niños. Argentina. 58
¿Qué motivan y proponen las políticas integrales?.67
Sello UNICEF –Municipio Aprobado. Sistema de monitoreo
y evaluación de impacto social, gestión de políticas públicas
y participación social utilizados en la edición 2005-2006.
Brasil. 68
Principales actores participantes de las experiencias. 73
Lineamientos Comparativos de Análisis. 135
Resultados Directos de las Experiencias. 137
Balance de impactos en los niños, niñas y adolescentes. 142
Lista de tablas, gráficas y cuadros

7
P R E S E N TA C I Ó N
América Latina y el Caribe presentan un denominador común de elevada desigualdad económica
y social, y altas desigualdades de género y de origen étnico y cultural (poblaciones indígenas y
afrodescendientes). La enorme brecha que existe entre los grupos más pobres y más ricos es
uno de los principales desafíos de la actualidad. En este contexto de desigualdad, el proceso
de estructuración social de la región y al interior de cada país excluye y margina a parte de su
población debido a la fragilidad alimentaria, las situaciones de privación, la falta de educación
de calidad, acceso a salud, disponibilidad de programas de prevención e información sobre
sexualidad y reproducción, así como las situaciones de violencia, limitan las posibilidades de
futuro y desarrollo, alimentan el ciclo intergeneracional de la pobreza1
y, en consecuencia,
generan el incumplimiento de los derechos
Los indicadores medidos exclusivamente a nivel nacional ocultan esta situación de desigualdad
e impiden desarrollar políticas públicas adecuadas. De ahí la necesidad de medir en los niveles
locales el avance de los ODM y utilizar otros indicadores sustanciales para evaluar la super-
vivencia, desarrollo y protección de la niñez y la adolescencia.
En este marco, en los últimos años la región ha sido escenario de un intenso –y enriquecedor-
debate sobre las ventajas y desafíos que plantea lo local como espacio posible para la gestión,
generación y movilización de recursos sociales, económicos, culturales y políticos para cumplir
los derechos de la infancia en una comunidad territorialmente deﬁnida. Día a día se genera
consenso en torno al concepto de que la demarcación del espacio territorial contribuye a analizar
y abarcar integralmente las actuales condiciones de vulnerabilidad y exclusión.
En la región existen múltiples y diferentes experiencias a favor de la niñez desde los
ámbitos locales, estas diferencias pueden presentarse tanto en los escenarios territoriales
y legales como en los políticos. Dichos escenarios varían de acuerdo al compromiso de los
gobiernos nacionales, los procesos de descentralización, los marcos legales y la incidencia de
otros poderes en la gestión o en la experiencia a favor de la niñez. Las agencias del Sistema de
Naciones Unidas han colaborado con proyectos, programas y políticas sobre esta temática; esta
iniciativa parte del reconocimiento de estas acciones y las recupera para la reﬂexión.
La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) es una valiosa herramienta para examinar
las oportunidades que brindan los niveles locales para el ejercicio de los derechos de la niñez,
ya que establece claramente los derechos sociales, civiles, políticos, económicos y culturales que
deben disfrutar todas las niñas, niños y adolescentes sin ningún tipo de discriminación.
La CDN ha propiciado avances en materia normativa, lo que ha posibilitado mejoras en las
condiciones de vida de las niñas, niños y adolescentes. El desafío reside en traducir los principios
emanados de la CDN a políticas locales que permitan alcanzar mayores impactos. En este camino,
los niveles locales presentan la posibilidad de anclar la defensa y promoción de los derechos en
situaciones concretas de las comunidades, y permiten encontrar formas de solución desde un
marco de responsabilidad social, colectiva y comunitaria, para su bienestar y futuro. A la vez,
1. Informe Interagencial sobre Avance
de los ODM. (PNUD-UNICEF-CE-
PAL-otros) 2005:154.

8
es necesario tener en cuenta que las instancias municipales enfrentan múltiples desafíos como
prácticas políticas vetustas, imposición de intereses particulares, desarticulación de las instancias
intermedias y nacionales, falta de recursos o mal uso de ellos y situaciones que afectan los inten-
tos de consolidación de una política de mediano y largo plazo dirigida a la niñez.
La promoción y protección de los derechos de la niñez en el marco de condiciones favorables de
gobernabilidad local es fundamental para el desarrollo del capital social y humano. La visión de
concebir a la infancia como sujeto de derechos debe permear todas las acciones y prácticas
de los estados y la sociedad en los niveles nacionales, intermedios y locales.
La iniciativa de cooperación UNICEF- PNUD parte del potencial del trabajo interagencial
a través de un proyecto que aborde niñez y gobernabilidad local, con el objetivo de aprender
sobre las fortalezas, debilidades, obstáculos y desafíos de las experiencias que se desarrollan en
América Latina y el Caribe, y de esta manera “producir conocimiento sistemático y herramientas
de gestión que contribuyan a sustentar recomendaciones para contrapartes gubernamentales y
de la sociedad civil sobre cómo formular e implementar políticas locales a favor de la niñez y la
adolescencia”.
Para tal fin, ambas agencias desarrollaron una base de información estratégica. Las siete
experiencias sistematizadas presentan características y condiciones distintas, y diver-
sos contextos normativos, políticos, institucionales, económicos, sociales y culturales. Este
documento se propone trazar una ruta que establezca las condiciones necesarias para consolidar
los derechos de la niñez y la adolescencia en los ámbitos locales.
Las soluciones específicas a los temas de gobernabilidad local a favor de la niñez y la adolescencia
dependerán de, las características económicas y sociales, y la situación política de cada país y cada
localidad. No obstante, el análisis de las experiencias que han logrado transitar un camino,
facilita la recuperación y replicabilidad de conocimientos. Ello permite derivar lecciones gene-
rales y disponer de un conjunto de herramientas e instrumentos en esta temática.
Los resultados y lecciones de este trabajo forman parte de un proceso de reflexión que continúa.
El desafío que enfrentan las instancias municipales y las organizaciones comunitarias requiere
de aportes y esfuerzos que fortalezcan el desempeño y el rol de tales instituciones y procesos
democráticos para el pleno ejercicio de los derechos de la infancia y la adolescencia de la región
desde el ámbito local.

9
R E S U M E N E J E C U T I V O
Este documento analiza siete experiencias en la promoción y el cumplimiento de los derechos
de niñas, niños y adolescentes en ámbitos locales en América Latina y el Caribe.
Para construir una sociedad que valore a la niñez y a la adolescencia como su principal recurso,
lo mejor es aprender de los obstáculos, los desafíos, las dificultades y derivar lecciones para
formular respuestas colectivas a cada problema. La sistematización de experiencias es un
proceso que permite aprender de la práctica y parte de la clara intención de que la información
documentada se transforme en conocimiento útil y disponible para todas y todos.
En la región existen múltiples y diferentes experiencias a favor de la niñez desde los ámbitos
locales, estas diferencias pueden presentarse tanto en los escenarios territoriales y legales como
políticos.
Para desarrollar esta iniciativa, se diseñaron formatos de sistematización de información
sencillos y ágiles, y se seleccionaron experiencias que tuvieran las siguientes características: que
sean programas, proyectos y/o políticas implementados por actores del sector público, privado
y social, y/o agencias del Sistema de Naciones Unidas que se enmarcan en un enfoque de
derechos, que actúen en el ámbito local y hayan cumplido con las metas establecidas. Además,
que cuenten con cierto nivel de formalización, reconocimiento social, algún mecanismo de
monitoreo y evaluación, y que sean sostenibles en el tiempo.
Las experiencias sistematizadas son:
Argentina. Ciudad de Rosario. Ciudad de los Niños.
Bolivia. Programa de Desarrollo Local Integrado (PRODELI).
Brasil: Sello UNICEF- Municipio Aprobado.
Colombia. Estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia.
Hechos y Derechos.
Cuba. Programa de Desarrollo Humano Local Interagencial (PDHL).
El Salvador. Políticas Públicas Locales a favor de la Infancia.
República Dominicana. Municipios Amigos de la Niñez (MAN).
Para analizar estas experiencias, en el primer capítulo se presenta un marco de referencia que
articula el Enfoque de Derechos, el paradigma de Desarrollo Humano y el concepto de
Gobernabilidad Local, entendida como Gobernabilidad Democrática.
El Enfoque de derechos se refiere a los derechos humanos inalienables de las personas,
persigue garantizar las potestades, autonomía y dignidad de los seres humanos, y busca asegurar
el rol indelegable del Estado en la adopción de las medidas necesarias para su cumplimiento.
Los derechos de las niñas, los niños y adolescentes han sido ampliamente definidos en
una serie de tratados y acuerdos internacionales. La mayoría de los países de la región luego de

10
ratificar la CDN adecuaron sus marcos legales para afianzar estos tratados. Esta nueva visión de
concebir a la infancia como sujeto de derechos, debe atrave sar todas las acciones y prácticas políticas
de los estados y de la sociedad en los niveles nacionales, intermedios y locales.
El Desarrollo Humano es el proceso de ampliación de las opciones de las personas mediante
el fortalecimiento de sus capacidades y la consolidación de sus libertades. Las capacidades incluyen desde
disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos
necesarios para lograr un alto nivel de vida, hasta la libertad política, económica y social,
participar en la vida de la sociedad, tener la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a
sí mismo (vivir con dignidad) y disfrutar de la garantía de los derechos humanos. Este paradigma
es un intento de concebir el desarrollo como un proceso de expansión de las libertades reales
que disfrutan los individuos
Ambos paradigmas son interdependientes y se refuerzan entre sí. Comparten un compromiso
común con la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas de todas las sociedades de
forma tal que sus motivaciones los hacen compatibles y sus diferentes estrategias los hacen
complementarios. Los dos conceptos se fundamentan en el reconocimiento de la importancia
de la vida humana y son dos formas de reafirmar la libertad humana.
La Gobernabilidad Democrática se entiende como el ejercicio de la autoridad política,
económica y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los niveles; comprende
los mecanismos, procesos e instituciones a través de las cuáles los ciudadanos y grupos sociales
articulan sus intereses, concilian sus diferencias ,ejercitan sus derechos y cumplen sus obli-
gaciones legales. La gobernabilidad incluye el Estado pero lo trasciende abarcando a todos los
sectores de la sociedad y sus vínculos con el Estado.
La Gobernabilidad Local debe partir de un enfoque de derechos para asegurar que el
cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos se haga
explícito en el ámbito local. En un contexto de descentralización en el cual las potestades,
recursos y responsabilidades administrativas han sido transferidos o delegados a niveles
subnacionales, dichas instancias subnacionales deben afirmar claramente estos compromisos
al momento de ejercer sus funciones y responsabilidades.
En este sentido, se considera que una experiencia basada en un enfoque de derechos y en la
gobernabilidad democrática, no sólo debe pensar en las necesidades básicas inmediatas de una
comunidad o población específica (en este caso niñas, niños y adolescentes), sino que deberá
proponerse recrear estructuras institucionales locales que garanticen el bienestar a largo plazo,
encarando la pobreza y la exclusión en todos los frentes, movilizando a toda la sociedad para
promover una cultura ciudadana que apoye a las niñas, los niños y adolescentes, y convirtiendo
el bienestar de todos en uno de los indicadores más importantes de una sociedad saludable2
.
En el segundo capítulo se presentan las siete experiencias en sus contextos nacionales y locales, se
describen y analizan los condicionamientos socio-económicos, los procesos de descentralización
y los marcos normativos en niñez y adolescencia.
2. Véase UNICEF. “Ciudad para la
niñez- Los derechos de la niñez, la
pobreza y la administración pública”.
2003

11
En el tercer capítulo, se analizan los obstáculos y desafíos que debieron enfrentar las experiencias
a partir de cuatro condiciones que inﬂuyen en la construcción de una buena gobernabilidad
local para la niñez: (i) visión estratégica; que profundiza sobre la planeación estratégica, la
gestión basada en resultados y la construcción de alianzas con múltiples actores, (ii) capacidad
y desempeño institucional; dónde se enfatiza en el marco ﬁnanciero local y la inversión
social local en la niñez y en el fortalecimiento y desarrollo de capacidades, priorizando el análisis
de la estructura público-administrativa de los gobiernos locales y las instituciones comunitarias
locales, (iii) legitimidad y liderazgo transformacional que analiza la dimensión política
de los procesos de construcción de políticas locales para la niñez y (iv) participación pública,
que profundiza en las formas de participación e inclusión en la toma de decisiones públicas de
niñas, niños y adolescentes, además de los procesos participativos de los adultos.
En el cuarto capítulo se presentan las principales conclusiones y las lecciones aprendidas
compartidas por las experiencias. En los anexos se adjunta un resumen de cada experiencia, que
incluye las condiciones que permitieron su surgimiento y un resumen de conclusiones derivadas
del análisis de cada una.
La sistematización completa se encuentra en línea en el website www.infanciaygobernabilidad.org
El sitio está diseñado como una caja de herramientas que puede ser utilizada como medio de
consulta, comunicación y encuentro para las experiencias documentadas en la región, otras
experiencias, los gobiernos locales y nacionales, las agencias de cooperación que quieran abordar
la temática, organismos e instituciones y la sociedad civil.

13
El objetivo central de esta iniciativa consiste en poner los derechos de las niñas, los niños y adolescentes en el
centro de las políticas públicas3
. Para transitar por este camino, se parte de articular el enfoque de derechos
humanos y el de desarrollo humano como paradigmas para pensar una gobernabilidad democrática local.
Ambos enfoques son congruentes y complementarios, y comparten una visión y propósito común que es ase-
gurar la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas. Con esta iniciativa se busca maximizar el impacto
de las políticas de desarrollo y abogar por la formulación de políticas universales e incluyentes que afecten
positivamente la vida de los niños, las niñas y adolescentes.
13
M A R C O D E R E F E R E N C I A
“Trazando caminos: una gobernabilidad local
para los derechos de la niñez”
El objetivo central de esta iniciativa consiste en poner los derechos de las niñas, los niños y adolescentes en el
centro de las políticas públicas3
. Para transitar por este camino, se parte de articular el enfoque de derechos
humanos y el de desarrollo humano como paradigmas para pensar una gobernabilidad democrática local.
Ambos enfoques son congruentes y complementarios, y comparten una visión y propósito común que es ase-
gurar la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas. Con esta iniciativa se busca maximizar el impacto
de las políticas de desarrollo y abogar por la formulación de políticas universales e incluyentes que afecten
positivamente la vida de los niños, las niñas y adolescentes.

15
Enfoque de Desarrollo Humano
El desarrollo humano es el proceso de ampliación de las opciones de las personas mediante el
fortalecimiento de sus capacidades y la consolidación de sus libertades. Las capacidades incluyen desde
disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos
necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta la libertad política, económica y social,
participar en la vida de la sociedad, tener la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a
sí mismo (vivir con dignidad) y disfrutar de la garantía de los derechos humanos. Este paradigma
concibe el desarrollo como un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los
individuos.
El desarrollo humano coloca a las personas en el centro del desarrollo, superando el enfoque
estrecho de desarrollo centrado solamente en lo económico. El desarrollo humano es distinto
del aumento del ingreso; éste es sólo un medio, no un fin. Establecer la expansión de las liberta-
des y el bie-nestar humano como objetivo central del desarrollo va más allá del crecimiento de
la riqueza y de los ingresos, pues incorpora en la misma medida la consolidación de los aspectos
económicos, sociales, políticos y culturales.
Esta aproximación multidimensional posibilita una mirada diferente del desarrollo,
proponiendo la realización simultánea de distintos valores: la eficiencia y sostenibilidad,
entendidas como el óptimo aprovechamiento de los recursos existentes para las actuales y futuras
generaciones, la equidad en la distribución de oportunidades entre las personas y la libertad
como posibilidad de que las preferencias y capacidades de todos incidan sobre el la elección de
oportunidades a ser aprovechadas.
El desarrollo humano ha sido un concepto en evolución que ha implicado extensos debates
sobre cuestiones como la participación, la sostenibilidad y la equidad de género y étnica. Como
resultado de ello, se ha ampliado y profundizado el criterio básico, incluyendo los siguientes
principios: (a) equidad (b) participación (empoderamiento), (c) sostenibilidad y (d) crecimiento
y aumento de la productividad.
Según estos principios, el desarrollo humano requiere desarrollarse en un escenario de
crecimiento económico, de modo que no ser confundido con el desarrollo social (si éste se con-
cibe separado de la economía) ni con el desarrollo de los recursos humanos (visión aún
más restringida). Al incorporar la dimensión de equidad, se evita medir el desarrollo humano
a partir de promedios y se exige una distribución equitativa de la ampliación de las capacidades
de las personas en cada grupo social (familia, comunidad, nación), género, etnia, cultura y
territorio.
3. En este análisis se entenderá
por política pública el proceso de
negociación política en el que inter-
vienen diferentes intereses, valores y
conocimientos de actores individuales
y colectivos, gubernamentales y no
gubernamentales, del cual emerge
una decisión política acerca de planes
y programas de acción dirigidos a
intervenir desde el Estado en un sector
específico (políticas sectoriales), o
abordar una problemática o asunto
particular (políticas para la infancia,
para el medio ambiente, etc.).
UNICEF-TACRO. Reunión Regional
de Políticas Públicas. Panamá. Junio,
2004.

16
La participación implica libertad para actuar en la vida política, social, económica y cultural de
la sociedad, o sea, no exclusión. El empoderamiento está vinculado al aumento de la capacidad
de las personas para participar en la adopción de decisiones que afectan sus vidas y, con ello,
contribuye a garantizar una mayor libertad. El hambre, la necesidad y la privación limitan estas
opciones.
La sostenibilidad hace referencia a la consideración de las capacidades de las futuras generaciones.sostenibilidad hace referencia a la consideración de las capacidades de las futuras generaciones.sostenibilidad
Está relacionada con el uso sostenible de los recursos naturales, pero también incluye el continuo
respaldo político, financiero, económico e institucional.
Enfoque de Derechos Humanos
El enfoque basado en derechos humanos es un “marco que desde el punto de vista normativo está
basado en las normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional
está orientado a la promoción y la protección de los mismos. Su propósito es la realización de los
derechos humanos como objetivo de las políticas y los programas de desarrollo, identificando a
los titulares de derechos y a los titulares de deberes y procurando fortalecer la capacidad de
aquellos para reivindicar sus derechos y de los últimos para cumplir sus obligaciones4
”.
Las convenciones y acuerdos internacionales sobre los derechos humanos, que incluyen los
derechos de la niñez, establecen un marco jurídico internacional de cumplimiento exigible.
Algunos de estos instrumentos legales son: los principios de la Declaración Universal de 1948,
la Carta de las Naciones Unidas, las dos convenciones sobre los Derechos Humanos (derechos
políticos y civiles, y derechos económicos, sociales y culturales), el Derecho al Desarrollo, según
la Declaración de las Naciones Unidas de 1986, la Convención sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979), la Convención sobre los Derechos de
los Niños (1989), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos (1993)
y el tratamiento del Derecho al Desarrollo por el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas
(UNDG) en 2003 con el Enfoque basado en los Derechos Humanos (Human Rights Based
Approach).
Desde este enfoque, se persigue garantizar las potestades, autonomía y dignidad del ser humano,
asegurando el pleno desarrollo de las potencialidades humanas. Por ello, la Declaración
Universal de los Derechos Humanos los concibe como un conjunto de condiciones mínimas
que deben garantizar los Estados, no sólo para el ejercicio individual sino para el cumplimiento
integral en la sociedad como resguardo de inclusión y sostén para el desarrollo.
El enfoque de derechos tiene como propósito “analizar las desigualdades, las vulnerabilidades y
exclusiones que se encuentran en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las prácticas
discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia de desa-
rrollo5
”. Profundizar en las múltiples causas estructurales del incumplimiento de los derechos
permite establecer estrategias programáticas más efectivas, extendiendo el campo de acción y
promoviendo una mirada multisectorial.
4 Oficina del Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Derechos
Humanos: “Preguntas Frecuentes so-
bre el Enfoque de Derechos Humanos
en la Cooperación para el Desarrollo”.
Pág.15. Ginebra, 2006.
5. Ídem.

17
Los derechos humanos se rigen bajo los siguientes principios6
:
Universalidad e inalienabilidad: Los derechos humanos corresponden a todas las personas
sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, opinión política o de otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento, o cualquier otra condición. Nadie puede
renunciar a ellos voluntariamente ni despojar a otras personas de los mismos7
.
Indivisibilidad: Los derechos humanos son indivisibles. Ya se trate de derechos de índole
civil, cultural, económica, política o social, todos se refieren a la dignidad intrínseca de todas las
personas. En consecuencia, todos tienen la misma importancia como derechos y no pueden ser
clasificados por orden jerárquico.
Igualdad y no discriminación: La Declaración Universal de los Derechos Humanos declara
que “todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”; por lo tanto todas
las personas deben disfrutar de sus derechos sin discriminación alguna por motivo de raza, sexo,
color, etnia, edad, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social,
discapacidad, propiedad, nacimiento u otra condición.
Interdependencia e interrelación: Los derechos humanos son interdependientes y
están interrelacionados. Todos describen la dignidad intrínseca en todas las personas; en
consecuencia, todos tienen la misma condición de derechos y no pueden ser jerarquizados.
La realización de cada derecho depende, total o parcialmente, de la realización de los demás,
por lo tanto obliga a la integración de las políticas económicas, sociales, ambientales, fiscales
y presupuestarias. Por ejemplo, no podría haber derecho a la participación sin la garantía del
derecho a la vida, o libertad de expresión sin ejercer el derecho a la educación básica universal
y gratuita.
Participación e inclusión: Toda persona tiene derecho a dar su opinión, ser escuchado,
exigir el cumplimiento de sus derechos y participar en el desarrollo cívico, social, económico,
cultural y político directamente o por medio de representantes libremente escogidos8
.
Responsabilidad: Los estados y otros titulares de deberes deben rendir cuentas en relación
con la observancia de los derechos humanos. Cuando no lo hacen, las personas cuyos derechos se
han infringido tienen derecho a entablar un procedimiento ante un tribunal competente u otra
instancia judicial de conformidad con las normas y procedimientos previstos en la ley.
Asimismo, en una serie de tratados y acuerdos internacionales9
se ha establecido claramente a
las niñas, niños y adolescentes como sujetos plenos de derechos sociales, económicos, culturales, cívicos
y políticos.
La Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) define el marco jurídico, establece
responsabilidades al Estado y las familias, y especifica la responsabilidad del Estado de crear
las condiciones necesarias que posibiliten a las familias satisfacer los derechos de sus niñas y
niños. Además de reiterar los principios fundamentales de los derechos, la CDN agrega otros
principios rectores:
6. Véase la “Declaración para un En-
tendimiento Común sobre el Enfoque
basado en Derechos Humanos”, en:
Naciones Unidas, “Un Enfoque de la
Cooperación para el Desarrollo basado
en los Derechos Humanos” (2003).
Segundo seminario interinstitucional,
Stanford, Estados Unidos de América
(mayo, 2003), entre otros.
7. Como establece el Artículo 2 de
la Declaración Universal de Derechos
Humanos: 1. Toda persona tiene todos
los derechos y libertades proclamados
en esta Declaración, sin distinción
alguna de raza, color, sexo, idioma, re-
ligión, opinión política o de cualquier
otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición. 2. Además,
no se hará distinción alguna fundada
en la condición política, jurídica o
internacional del país o territorio
de cuya jurisdicción dependa una
persona, tanto si se trata de un país
independiente como de un territorio
bajo administración fiduciaria, no
autónoma o sometida a cualquier otra
limitación de soberanía.
8.Declaración Universal de los Dere-
chos Humanos. Artículo 21.
9. Desde la Convención sobre los
Derechos del Niño (CDN) en 1989,
sus Protocolos Facultativos (2002) la
Cumbre Mundial de la Infancia (1990)
a los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (2000) y la Declaración de
un Mundo Apropiado para los Niños
de la Sesión Especial de la Asamblea de
las Naciones Unidas (2002), así como
cinco Reuniones Ministeriales y la
Cumbre Iberoamericana de Presiden-
tes y Jefes de Estado para la Infancia
y la Adolescencia (2000), y más
recientemente la Reunión Ministerial

18
No discriminación (Art. 2): Todos los niños y niñas tienen el mismo derecho a desarrollar
en todo tiempo y en todas partes sus potencialidades.
Interés superior del niño y la niña (Art. 3) Será “una consideración primordial” en todas
las medidas y decisiones que le atañen, y debe utilizarse para resolver cualquier confusión entre
los diferentes derechos.
Prevalencia de los derechos (Art. 3): En todo acto, decisión o medida administrativa,
judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con las niñas, las niños y los
adolescentes, prevalecerán los derechos de estos, en especial si existe conflicto entre sus derechos
fundamentales y los de cualquier otra persona.
Protección integral (Art. 4): Se refiere al reconocimiento de las niñas y los niños como sujetos
de derechos, la garantía y el cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza
o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio
del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes,
programas y acciones que se ejecuten en el país en todos sus niveles con la correspondiente
asignación de recursos financieros, físicos y humanos10
.
Corresponsabilidad (Art. 5): Es el fortalecimiento de las capacidades sociales mediante la
concurrencia de actores y acciones conducentes a garantizar el ejercicio de los derechos de las
niñas, los niños y los adolescentes. La familia, la sociedad y el Estado son corresponsables en su
atención, cuidado y protección.
en Bolivia (2003). En UNICEF: “Co-
locando los Derechos de la infancia
y la adolescencia en el centro de las
Políticas Públicas” (Borrador para la
discusión).
10. Declaración Universal de los
Derechos Humanos, Artículo 25.
El término de “protección especial”
fue enunciado en la Declaración de
Ginebra de 1924 sobre los Derechos
del Niño y en la Declaración de
los Derechos del Niño adoptada
por la Asamblea General el 20 de
noviembre de 1959, y reconocida en la
Declaración Universal de los Derechos
Humanos, en el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (en
particular, en los artículos 23 y 24) y
en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (en
particular, en el artículo 10).
(Art. 2): Todos los niños y niñas tienen el mismo derecho a desarrollar

19
Exigibilidad de los derechos (Art. 5): Cualquier persona puede exigir de la autoridad
competente el cumplimiento y el restablecimiento de los derechos de las niñas, los niños y
los adolescentes.
El derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (Art. 6): Subraya la importancia de
que todas las niñas y niños cuenten con las facilidades y oportunidades para desarrollar el pleno
potencial de sus capacidades. Para ello será fundamental asegurar el acceso universal a los servi-
cios básicos y a la igualdad de oportunidades desde la primera infancia.
El respeto por su participación y opiniones (Art.12): Se refiere a la importancia de
escuchar y respetar la opinión de las niñas, los niños y los adolescentes en todas las cuestiones
relacionadas con sus derechos. Los países deben promover una participación activa, libre y
significativa de la infancia en las deliberaciones para tomar decisiones que le afecten.
En este sentido, el enfoque de los derechos humanos no solamente se refiere al ejercicio
individual sino también a la sociedad en su conjunto, ya que su realización depende de las
relaciones entre los individuos, las instituciones y el Estado, entre otras. Los derechos humanos
son las garantías mínimas que la sociedad asegura a todos sus miembros y plantean la inclusión
social como responsabilidad compartida por todos los sectores.
Derechos y Desarrollo Humano: Paradigmas convergentes que reafirman
la libertad humana y fortalecen las capacidades sociales para garantizarla
Como se observa, el enfoque de derechos y el de desarrollo humano son interdependientes
y se refuerzan entre sí11
. Comparten un compromiso común con la libertad, el bienestar y la
dignidad de las personas de todas las sociedades, de forma tal que sus motivaciones los hacen
compatibles y sus estrategias diferentes los hacen complementarios. Los dos conceptos se
fundamentan en el reconocimiento de la importancia de la vida humana y son dos formas de
reafirmar la libertad humana12
.
El enfoque de derechos humanos efectúa una contribución fundamental al señalar de manera
normativa la atribución de responsabilidades a la sociedad, permitiendo y obligando a rendir
cuentas, y explicitar claramente a las niñas y niños como sujetos plenos de derechos. Esta
crítica dimensión se expresa claramente en la Declaración Universal de los Derechos Humanos:
Es responsabilidad de cada persona y cada órgano de la sociedad promover el respeto de los
derechos humanos y “asegurar su reconocimiento universal y cumplimiento”. El artículo 29
dice: “Cada uno tiene deberes para con la comunidad en la cual sólo el libre y pleno desarrollo
de la personalidad es posible”.
11. Para hacer una revisión de la aprox-
imación conceptual de derechos hu-
manos para el desarrollo, las agencias
sugieren las siguientes publicaciones:
UNICEF: “Human Rights Approach to
Development Programming”. 2003.
PNUD: “Los Derechos Humanos en el
PNUD: Nota Práctica”. 2005.
12. PNUD: “Género, Derechos y De-
sarrollo Humano”. Proyecto América
Latina Genera. 2007.

20
Por tanto, el Enfoque de Derechos hacePor tanto, el Enfoque de Derechos hace
énfasis en las obligaciones del Estado,énfasis en las obligaciones del Estado,
la sociedad y los padres para garantizarla sociedad y los padres para garantizar
las libertades de las niñas, los niños ylas libertades de las niñas, los niños y
adolescentes. Por otro lado, el Desarrolloadolescentes. Por otro lado, el Desarrollo
Humano acentúa el fortalecimiento deHumano acentúa el fortalecimiento de
las capacidades sociales para garantizarlas capacidades sociales para garantizar
dichas libertades.dichas libertades.
Ambos enfoques implican la realizaciónAmbos enfoques implican la realización
de un esfuerzo integral y sistémico ende un esfuerzo integral y sistémico en
distintas dimensiones y niveles, talesdistintas dimensiones y niveles, tales
como el crecimiento económico, lacomo el crecimiento económico, la
reducción de la pobreza y la desigual-reducción de la pobreza y la desigual-
dad, la gobernabilidad democrática, ladad, la gobernabilidad democrática, la
equidad de género y el desarrollo sostenible. Por tanto, se debe contemplar el bienestar y los
derechos de las niñas, los niños y adolescentes junto con los de sus madres y padres, sus fami-
lias y la comunidad, y vincularlos con los temas de trabajo, empleo, ingresos y oportunidades.
El esfuerzo implica considerar las políticas públicas de modo integral, incluyendo todos los
aspectos inherentes a la autonomía, competencia fiscal y presupuestaria, la articulación de la
acción del Estado en sus distintos niveles, la incidencia del mercado y la sociedad civil, la
inserción en la globalización y la cuestión clave de la sostenibilidad.
Poner estos temas en el centro de las agendas políticas para el desarrollo significa revelar las
inequidades que afectan a amplios sectores de la población y promover el debate acerca de
modelos de desarrollo alternativos a los prevalentes, abogar por la articulación de políticas
sociales y económicas, y cuestionar la idea de que los equilibrios macroeconómicos son precon-
dición para el desarrollo social13
.
La pobreza humana puede definirse como la privación de las capacidades de las personas, que
impide vivir una vida larga y saludable, y tener acceso al conocimiento o a un estándar de vida
decente. Este enfoque multidimensional, impulsado por los paradigmas de derechos humanos y
de desarrollo, no se limita a la carencia de ingresos del hogar medida con respecto a una norma
mínima (línea de pobreza) frecuentemente utilizada para definir niveles de pobreza. La
privación del consumo es una medida insuficiente, puesto que es necesario vincular el consumo
efectivamente realizado con las privaciones de las personas en términos de capacidades o de
acceso a las fuentes de consumo (distancia y transporte).
Aunque la incidencia de la pobreza se distingue de la desigualdad, ambas están relacionadas.
La desigualdad hace referencia a situaciones en donde se comparan grupos que estable-
cen relaciones desiguales y que se apropian de manera desigual de recursos y satisfactores.
En América Latina y el Caribe, clasificada como la región con mayor inequidad del mundo,
el análisis de la articulación entre pobreza, y sobretodo pobreza infantil, y desigualdad socio-
económica es esencial ya que como señala UNICEF “a mayor concentración del ingreso, más
pobreza infantil14
” .
13. UNICEF: “Colocando los dere-
chos de la infancia y la adolescencia
en el centro de las políticas públicas”.
Reunión Regional de Políticas
Públicas. Pág. 3. Ciudad de Panamá
Junio, 2004.
14. UNICEF: “La pobreza infantil en
América Latina”. Aporte de la División
de Desarrollo Social de la CEPAL.
Revista Desafíos. Número 1. 2005.

21
La Sesión Especial de las Naciones Unidas a favor de la Infancia15
explicita que la pobreza crónica
sigue siendo el mayor obstáculo para satisfacer las necesidades de los niños y proteger y promover sus
derechos. Así mismo, declara que es necesario combatirla en todos los frentes, desde la prestación de
servicios sociales básicos hasta la creación de oportunidades de empleo, desde la disponibilidad de
microcrédito hasta la inversión en infraestructura, y desde el alivio de la deuda hasta unas prácticas
comerciales justas. Los niños y niñas son los más perjudicados por la pobreza porque los afecta en la
raíz misma de su potencial de desarrollo: su mente y su cuerpo en crecimiento.
Gobernabilidad democrática
El PNUD deﬁne gobernabilidad como el ejercicio de la autoridad política, económica y
administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los niveles. Comprende los
mecanismos, procesos e instituciones a través de las cuales los ciudadanos y grupos sociales
articulan sus intereses, concilian sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales. La
gobernabilidad incluye al Estado pero lo trasciende, e incluye a todos los sectores de la sociedad
y sus vínculos con el Estado.
Para el desarrollo humano y el cumplimiento efectivo de los derechos humanos se requiere
gobernabilidad democrática. Esto significa que la sociedad mantiene vigente el régimen
electoral democrático, responde al Estado de Derecho de acuerdo con un sistema legal que
asegura las libertades políticas y las garantías de la democracia política, protege los derechos
civiles, promueve los derechos sociales y establece responsabilidades y rendición de cuentas, lo
cual implica que los funcionarios públicos, incluyendo los más altos cargos del Estado, están
sujetos a controles apropiados para vigilar la legalidad de sus actos.
El régimen democrático exige elecciones universales, libres, limpias y competitivas; el ejercicio
de derechos políticos de modo que los ciudadanos puedan votar y ser electos; y libertades civiles
como las de asociación y expresión y que las personas electas puedan cumplir sus mandatos sin
impedimentos. La vigencia del Estado de Derecho presupone la independencia de los poderes,
la resolución de conﬂictos por las vías institucionales, y el goce de derechos fundamentales como
la protección de la vida e integridad física por parte del Estado, el acceso igual a la justicia y el
respeto a la ley e interpretación de los jueces conforme a derecho.

22
Gobernabilidad democrática local
Se refiere a unidades subnacionales, municipio, provincia/estado, red de municipios y a su
inserción en la gobernabilidad democrática nacional, con sus especificidades. Ello implica
considerar el régimen político y su origen como fuente de legitimidad de la autoridad, la
independencia de los poderes (poder ejecutivo, concejos/legislaturas, justicia), las relaciones
entre el gobierno local, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil (acuerdos y
arreglos conjuntos), y el grado de participación de la ciudadanía, incluyendo los mecanismos
de acceso a información, presentación y debate de demandas de la comunidad y rendición de
cuentas horizontal.
En este nivel es fundamental considerar el grado de autonomía del gobierno local en el marco
político y jurídico que le atribuye competencias políticas, fiscales y administrativas según el
proceso de descentralización, el ejercicio de estas competencias por parte de las autoridades
locales y las relaciones con los niveles de jerarquía superior (estadual, departamental o provincial
y nacional), considerando particularmente aspectos políticos, financieros y de coordinación de
las políticas públicas.
Del mismo modo son relevantes las relaciones de la autoridad local con los niveles inferiores
como las unidades descentralizadas del gobierno municipal/provincial y los organismos barriales
de la comunidad. Esta perspectiva permite ver el proceso democrático en términos territoriales
y las cuestiones de productividad, equidad, participación y sostenibilidad del desarrollo humano
según la distribución a través del hábitat y la ecología local.
En el nivel local, la Gobernabilidad Democrática implica empoderar a los niveles subnacionales
de la sociedad para asegurar que las personas participen y se beneficien de sus propias instituciones
democráticas y de los logros del desarrollo. Los gobiernos e instituciones locales deben llevar la
formulación de políticas, la prestación de servicios y la gestión de los recursos al alcance de las
personas con el fin de que puedan ejercitar sus potencialidades para el desarrollo humano.
En consonancia con lo anterior, el PNUD formuló la “Agenda de Gobernabilidad Local para
América Latina”, que incluye un conjunto de lineamientos de acción para fortalecer cinco
condiciones de gobernabilidad local: visión estratégica, legitimidad y liderazgo transformacional,
relación constructiva entre actores estratégicos, desempeño institucional y participación pública.
A medida que estas condiciones se fortalecen, la sociedad aumenta su capacidad para generar
procesos exitosos, resolver sus necesidades y atender sus expectativas de desarrollo. Es por esto
que la Agenda define la gobernabilidad local como la capacidad de una sociedad para satisfacer
las expectativas y necesidades de sus ciudadanos de acuerdo con una serie de reglas formales
e informales. Desde esta interpretación, la gobernabilidad local comprende el conjunto de
instituciones, mecanismos y procesos a través de los cuales los ciudadanos y sus organizaciones
pueden articular sus necesidades e intereses, conciliar sus diferencias y hacer ejercicio de sus
derechos y obligaciones en el nivel local.

23
Condiciones para la gobernabilidad local y los derechos de la niñez
Los enfoques de Derechos Humanos y Gobernabilidad Democrática Local en el desarrollo
humano se refuerzan mutuamente al estar basados en principios básicos de participación,
equidad, libertad, rendición de cuentas, transparencia y responsabilidad del Estado. La
articulación conceptual de estos enfoques se propone como un camino para actuar, programar
y evaluar el cumplimiento de los derechos en los niveles locales. Así mismo, estos enfoques
posibilitan, a partir del ejercicio de una buena gobernabilidad, la consolidación y el empo-
deramiento de los gobiernos locales y de la sociedad civil, y fortalecen la participación de los y las
ciudadanas en la toma de decisiones.
La Gobernabilidad Democrática Local parte del cumplimiento efectivo de los derechos humanos
para asegurar que las obligaciones y responsabilidades del Estado se realicen en el contexto
local. El Estado establece el umbral de las garantías mínimas universales de sus ciudadanos en
su Constitución y en las leyes nacionales. En ese marco, debe garantizar que los procesos que
descentralizan potestades, recursos y responsabilidades administrativas a niveles subnacionales
se basen en un enfoque de derechos humanos y desarrollen las capacidades de las instituciones
responsables para cumplir sus obligaciones y la capacidad de los sujetos de derecho para reclamarlos.
Aunque la CDN no defiende la implementación de una serie de soluciones universales y estrictas
para garantizar los derechos de las niñas, los niños y adolescentes16
, sí define principios
fundamentales que exigen una respuesta clara y eficaz. A fin de lograr un cumplimiento efectivo
de los derechos, este estudio propone privilegiar los niveles locales como eje ordenador en
la programación y el desarrollo de políticas públicas porque:
La delimitación geográfica junto a la perspectiva de género, etnia y ciclo de
vida permite la identificación y diagnóstico de posibles discriminaciones en las
decisiones programáticas y el diseño de políticas, ya que las vulnerabilidades se
concentran en un territorio específico.
16. UNICEF: “Ciudades para la
Niñez; los derechos de la infancia, la
pobreza y la administración urbana”.
2003.

24
El enfoque territorial permite considerar el desarrollo urbano en el territorio,
los servicios públicos, los sistemas de infraestructura, el transporte, el ambiente
y sobre todo la segregación espacial y organización del territorio en cuanto a la
accesibilidad de los recursos.
El nivel local es un eje para la articulación de actores en pos de objetivos y metas
comunes. Los gobiernos locales tienen mayor flexibilidad para adoptar estrategias
para cumplir los derechos de las niñas, los niños y adolescentes en consonancia
con la CDN y los ODM.
Las estrategias de desarrollo local pueden priorizar más eficazmente el desarrollo
de la niñez y la adolescencia de la localidad y así dar cuenta del presente y del
futuro de esta población.
Donde mejor participan las niñas, los niños y adolescentes es en la familia, la
escuela y en sus comunidades locales. Observar y analizar la cotidianeidad y cómo
ésta les afecta, permite elaborar propuestas de transformación y cambio orientadas
a la convivencia ciudadana.
Las acciones y políticas de los gobiernos locales pueden ser más fácilmente
monitoreadas y evaluadas por la ciudadanía.
Por tanto, para el abordaje en el nivel local, este marco toma como referencia los paradigmas
y enfoques vistos anteriormente, para definir cuatro condiciones de análisis: a) Primera
Condición: Visión Estratégica, b) Segunda Condición: Capacidad o Desempeño Institucional,
c) Tercera Condición: Legitimidad y Liderazgo, y d) Cuarta Condición: Participación Pública.
Estas condiciones definen los ámbitos prácticos de análisis de una gobernabilidad local a favor
de las niñas, los niños y adolescentes.
Las cuatro condiciones son compatibles con las condiciones de gobernabilidad presentadas en
la “Agenda”, aunque en cada una de ellas se hace énfasis en algunos elementos que se consideran
especialmente relevantes para la gestión local en favor de los derechos de la niñez y la adoles-
cencia. Por otra parte, se ha optado metodológicamente por incluir la condición de “relación
constructiva entre actores estratégicos” como un elemento central en este tema y se hace
referencia a esta condición de manera transversal cuando se analizan aspectos como la forma en
que se implementa la visión estratégica (alianzas, pactos por la infancia, etc.) o la coordinación
de las capacidades técnicas y presupuestarias y entre niveles de gobierno en la dimensión de
desempeño institucional y en la formas de participación. Cada una de estas condiciones de
análisis es definida a continuación:
Primera condición: Visión estratégica
La formulación de una visión que fije un norte e identifique propósitos colectivos es la primera
tarea que una sociedad debe cumplir para poder desarrollar de manera exitosa sus procesos
políticos, sociales y económicos enmarcados en los compromisos internacionales asumidos por
los Estados. Esta condición cumple el doble objetivo de precisar el sueño de lograr y motivar a
los actores en la búsqueda de ese logro. Promover el consenso o construir una visión estratégica

25
de desarrollo supone la valoración adecuada de los intereses implicados, la identificación de
potencialidades y desafíos y, especialmente, la motivación de los actores estratégicos a aportar
a un proceso colectivo. Bajo esta condición se analizan de manera específica los siguientes
elementos:
La formulación de una planeación estratégica conforme al marco normativo
(que debe incluir los acuerdos internacionales y su armonización con los marcos
legales de cada país), en cuanto a los principios de equidad, igualdad, universa-
lidad, integralidad, sostenibildad, participación y mirada sistémica establecidos en
los enfoques de derechos y desarrollo humano. La planeación estratégica incluye
el diagnóstico del contexto, la planificación de las políticas y el monitoreo y
evaluación de las mismas.
La construcción de pactos y alianzas con actores estratégicos17
con objetivos
comunes a favor de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes.
Las acciones adelantadas por cada una de las experiencias orientadas hacia una
programación por resultados en las condiciones de vida de la infancia y la
adolescencia.
Segunda condición: Capacidad y desempeño de la gestión
El desempeño institucional se refiere ya no a las reglas, sino a la estructura y funcionamiento
de las instituciones locales estatales y no estatales. Tiene que ver con la racionalidad de su
organización, su eficiencia, la transparencia de sus actos, los sistemas de seguimiento y control, la
calidad del talento humano con el que cuentan, su situación fiscal y su sostenibilidad financiera.
Bajo esta condición se analizan de manera específica los siguientes elementos:
Marco normativo y coordinación entre niveles de gobierno tanto a nivel
horizontal (poderes legislativos, organizaciones de la sociedad civil, entre otros)
como vertical (gobiernos intermedios y nacionales). Se destaca el intento de
formar instancias intergubernamentales, la participación de otros actores en estas
instancias, y los vínculos y capacidades técnicas para gestionar recursos, políticas y
programas del orden nacional.
La pertinencia del marco financiero y la inversión social18
bajo el cual se
desarrolla la gestión a favor de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes.
Las acciones desarrolladas para el fortalecimiento y desarrollo de capacidades
individuales, organizacionales y sociales. Este análisis de capacidades incluye a actores
gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y otros.
La promoción de la descentralización, entendida como las acciones
desarrolladas desde el nivel local para implementar y consolidar el ejercicio de las
funciones y competencias transferidas o delegadas a través de la descentralización.
17. “Los actores que deberán con-
templarse serán: organismos guberna-
mentales en todos los planos, partidos
políticos, sindicatos, organizaciones
empresariales, organizaciones comu-
nitarias, organizaciones culturales,
instituciones académicas, organizacio-
nes de jóvenes y adolescentes, sociedad
civil, grupos minoritarios y medios
de difusión, entre otros.” UNICEF:
“Ciudades para la niñez. Los derechos
de la infancia, la pobreza y la adminis-
tración urbana”.
18. Véase UNICEF-TACRO: “¿Cómo
influenciar una mayor inversión social
en la infancia? Argumentos y estrate-
gias”. 2005.
19. Incluyendo el grado de autonomía
del gobierno local, sus relaciones con
los niveles estadual y nacional (y niveles
inferiores si correspondiera), el régi-
men político, la situación con respecto
al estado de derecho y el acceso a los
derechos políticos y civiles, los me-
canismos de control y la rendición de
cuentas horizontal.

26
Tercera condición: Legitimidad y liderazgo
Esta condición está determinada por la confianza en las instituciones democráticas y los niveles
de apoyo a las personas que asumen el liderazgo de un proceso. Sin embargo, la legitimidad no
solo se halla garantizada por la legalidad formal, en el sentido de gobernabilidad democrática19
descrito anteriormente, sino también depende del modo en que la ciudadanía visualiza la
autoridad local de modo subjetivo.
La viabilidad política de un proceso depende en buena medida de la capacidad de convocatoria
de quienes lo promueven, la confianza que el conglomerado social le atribuye al líder y la fuerza
movilizadora necesaria para garantizar un proceso verdaderamente transformador. El liderazgo
puede ser ejercido por diversos actores sociales, personas y organizaciones, no solo por actores
gubernamentales.
Bajo esta dimensión se analiza de manera específica el siguiente elemento:
La dimensión política de los liderazgos, en términos de quiénes son los
líderes, de dónde surge el liderazgo y la constitución de los arreglos políticos entre
el Gobierno, la sociedad civil20
y el sector privado.
Cuarta condición: Participación pública
No basta con que una sociedad se haya trazado un norte claro, tenga un sistema institucional
eficaz y actúe con normas de buen gobierno, sino que además se requiere de la participación
de los ciudadanos en las decisiones que los afectan en ámbitos como la participación electoral,
la participación comunitaria, entendida como la intervención solidaria en lo público, la
participación de la sociedad civil para supervisar el gobierno y la participación de las niñas, los
niños y adolescentes en la toma de decisiones públicas que les conciernen. Bajo esta condición
se analizan de manera específica los siguientes elementos:
La participación de las personas adultas en el contexto amplio de la
participación electoral y política.
La inclusión de las niñas, los niños y adolescentes21
y sus formas de
participación en la toma de decisiones públicas, así como las de los padres.
Las estrategias de comunicación, entendidas como parte integral de la
promoción de una cultura de derechos que fomente el desarrollo humano
con equidad, libertad y participación.
20. Si bien “sociedad civil” es un
concepto en debate, para fines de este
estudio se utilizará el término “socie-
dad civil” para referirse a “una amplia
gama de organizaciones no guberna-
mentales y sin fines de lucro que están
presentes en la vida pública, expresan
los intereses y valores de sus miembros
y de otros, según consideraciones
éticas, culturales, políticas, científicas,
religiosas o filantrópicas. Por lo tanto,
el término organizaciones de la socie-
dad civil abarca una gran variedad de
organizaciones: grupos comunitarios,
organizaciones no gubernamentales,
sindicatos, grupos indígenas, orga-
nizaciones de caridad, organizaciones
religiosas, asociaciones profesionales y
fundaciones.” http://web.worldbank.
org/. “La función de estas instituciones
–desde un punto de vista político-
consiste en articular corrientes de
opinión pública, de actuación y delib-
eración ciudadana que permitan hacer
valer las voces de los ciudadanos ante
el Estado en materia de vindicación
de derechos y políticas públicas. Ellas
buscan configurar espacios públicos de
vigilancia contra la concentración ile-
gal del poder político (y económico).”
Gamio Gehri, Gonzalo. “¿Qué es la
sociedad civil? Espacios públicos y ética
cívica”. http://www.pucp.edu.pe/ira/
filosofia-peru/pdf/arti_filo_peru/sc-
civil_etica_gamio.pdf
21. Art. 12 CDN.

29
Gobiernos locales y procesos de descentralización
en los países analizados
A partir de 1980 se impulsan reformas que persiguen la redefinición del rol, el perfil y las
capacidades de los gobiernos locales en relación con el Estado Nacional24
. Algunas de las
siguientes causas contribuyeron a la caracterización del ámbito local como lugar apropiado para
el desarrollo de políticas de gestión: los crecientes procesos de urbanización, los procesos
de descentralización que trasladaron, en algunos países, competencias y recursos de los
gobiernos nacionales a niveles locales, la comprobación de que los sistemas productivos
locales eran capaces de adecuarse a los requerimientos globales, y una creciente y comprometida
participación ciudadana y comunitaria25
.
Paralelamente, en algunos países, el ámbito local ha adquirido una importancia significativa al
vincular en un espacio geográfico determinado, las redes de contención y socialización que van
más allá de la familia, como la escuela, el vecindario, los clubes deportivos, los centros culturales
y otros, a estructuras estatales más flexibles y participativas.
En América Latina y el Caribe es difícil generalizar la diversidad de competencias y responsa-
bilidades que tienen los gobiernos locales. Tradicionalmente han sido proveedores de servicios
públicos básicos como agua potable, alcantarillado, alumbrado, aseo y recolección de residuos,
además de encargarse del mantenimiento y la construcción de la infraestructura de los sistemas
de atención básicos en educación y salud. Si bien la calidad o deficiencia de estos servicios tiene
un impacto directo en el desarrollo y supervivencia de las niñas, los niños y sus familias, es recién
con el proceso de revalorización y revitalización de los gobiernos locales cuando se logra aumentar
sus competencias y capacidades para el diseño integral de políticas dirigidas a la infancia.
Aunque las reformas tendientes a modificar las estructuras del Estado han revalorizado los
gobiernos locales, la descentralización sigue siendo un proceso atravesado de superposiciones,
contradicciones y duplicidades con el poder central.
Mediante el proceso de descentralización, el Estado transfiere responsabilidades administrativas,
políticas y financieras a los niveles subnacionales de gobierno, sean estos departamentos, muni-
cipios, distrito, provincias o regiones, entre otros. Su fin último es transformar la estructura del
Estado en aras de flexibilizarlo y hacerlo más sensible frente a las necesidades de los ciudadanos.
Es un instrumento de política empleado para alcanzar objetivos económicos, sociales y políticos,
y se caracteriza por ser un proceso complejo que involucra profundas transformaciones en los
ámbitos institucionales, financieros y de gestión micro y macro económica, a la vez que modifica
la distribución de poderes de los múltiples actores que intervienen en la gestión social.
22. Por ejemplo, colaboración en el
desarrollo de Reformas del Estado,
ampliación de Marcos Normativos,
entre otras.
23. Se da cuenta de algunos in-
dicadores relevantes para medir el
cumplimiento de los derechos de la
niñez.
24. Massolo, Alejandra: “Gobiernos
locales y mujeres; nuevos cambios y
desafíos en América Latina”. www.
americalatinagenera.org
25. Agenda para el Fortalecimiento
de la Gobernabilidad Local (PNUD).

30
En cuanto a la organización político-territorial, se observa que los países analizados operan bajo
estructuras muy disímiles entre sí. De estos países, sólo Brasil y Argentina son estados federales,
los demás países son de tipo unitario.
El avance de los procesos de descentralización de estos países se puede categorizar en tres niveles:
Argentina, Brasil y Colombia tienen procesos descentralizadores más adelantados, Cuba y
Bolivia en menor medida, y El Salvador y República Dominicana tienen procesos incipientes.
Descentralización para cumplir Derechos de la Niñez
Un proceso descentralizador que tiene entre otros objetivos mejorar las con-
diciones de vida de las niñas, niños y adolescentes, debe tomar en cuenta los
siguientes planos:
En el plano político, permite la transferencia de poder del centro a la
periferia para propiciar la toma de decisiones y garantizar la escogencia y
selección de autoridades propias. Ello significa reforzar el poder decisorio de
los subniveles de gobierno y aumentar la participación ciudadana, impulsando
la democratización. Y en el caso específico de las niñas, niños y adolescentes,la democratización. Y en el caso específico de las niñas, niños y adolescentes,
implica generar espacios más cercanos y más reconocidos para ellos y mejorar
la calidad de su participación e incidencia en la toma de decisiones que les
afectan.
En el plano fiscal, permite promover la transferencia de fuentes de recursos y
la asignación de competencias fiscales para dar soporte a los procesos políticos
y administrativos, asegurar que los gobiernos subnacionales puedan contar
con los elementos básicos para gestionar el desarrollo en su territorio y facilitar
los procesos de rendición de cuentas.
En el plano administrativo, involucra la transferencia de competencias y
funciones, como se indica a continuación:
Desconcentración: Transferencia de funciones a unidades que dependen
directamente de una unidad superior, pues son una extensión de la misma. Es la
relación de dependencia en todo el sentido de la palabra. Esto significa
que la responsabilidad no se traslada a otro nivel de gobierno.
Delegación:Delegación: Transferencia de un nivel de gobierno a otro.de un nivel de gobierno a otro. La autoridad queLa autoridad que
recibe las funciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor
manera. Sin embargo, ésta debe rendir cuentas al nivel que la transfirió.
Devolución: Por un lado, es un traspaso de autonomía para el ejercicio de
las funciones asignadas. Por otro, se faculta a los niveles de gobierno
para que elijan a sus propias autoridades. Así, el nivel central entrega una
competencia a las autoridades subnacionales para que la ejerzan con
independencia y le rindan cuentas a la comunidad.
Fuentes: PNUD-LAC-SURF y Universidad del Externado Colombia: “Manual de Orientación:
Lineamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal”. 2006, y CEPAL: “La
descentralización de la educación y la salud. Un análisis comparativo de experiencias Latinoame-
ricanas.” pp.13. 1998.
26. El Sistema Único de Salud (SUS)
es el resultado de una ingeniería
institucional y administrativa creada
a lo largo de por lo menos 20 años,
desde antes de la Constitución de
1988, por sectores ligados a la salud
(principalmente en los estados y
municipios)”. Valeriano Costa,
Universidad de Campinas. Brasil. En
http://www.desarrollohumano.org.
ar/Popup/Discursos/DFederalimoVale-
rianoCosta.htm
27. Regulación establecida por la Ley
715 de 2001.
28. Véase sobre el descenso de
la recaudación de origen local en
Centroamérica. Centelles i Portella,
Joseph: “Centroamérica y Caribe ¿15
años de descentralización? Algunas
reflexiones para la Cooperación al De-
sarrollo”. IIG. Institut Internacional
de Governabilitat de Catalunya. 2005

31
Medidas de descentralización diferenciadas
Argentina País federado Educación
descentralizada a nivel
provincial (todos los
niveles educativos
excepto la educación
universitaria.
Salud ampliamente
descentralizada a nivel
provincial y local (en
algunas provincias).
Estructura tributaria
fuertemente centralizada.
Las provincias tienen
facultades para la
recaudación de algunos
tributos (básicamente
impuesto inmobiliario,
sellos y patentes) y los
municipios recaudan
tasas por la prestación de
servicios pero no recaudan
tributos, a excepción
de algunas provincias
pequeñas.
Coparticipación
tributaria
(Coparticipación
Federal de Impuestos)
sumado al complejo
esquema de
transferencias.
Sí, existe una articu-
lación relativa para la
implementación de
Planes Nacionales de
Salud y de Desarrollo,
como el Plan Familias
por la Inclusión
Social, Plan Nacer,
Plan Remediar, etc.
Brasil País federado, con
nuevas garantías
constitucionales para
las municipalidades.
Estados y Municipios
atienden la educación
infantil, la enseñanza
primaria y media y, en
algunas localidades, la
enseñanza superior, y
de políticas de salud26
en su totalidad, entre
otras áreas.
Tradicionalmente
restringida para los
municipios.
En aumento.
Coparticipación
tributaria:
municipalidades
y estados.
Sí, a nivel estadual y
municipal. Por ejemplo
Hambre Cero, Bolsa
Familia, entre otros.
Colombia Introduce la elección
de alcaldes munici-
pales y gobernadores
departamentales.
Transfiere la educación,
salud y agua potable a los
departamentos, distritos
y municipios.
Facultad ejercida en
departamentos,
distritos y municipios.
Coparticipación
tributaria a nivel
municipal y transferencias
a departamentos27
.
Sí, aunque relativa.
países federados
países unitarios
Bolivia Introduce la elección
de alcaldes munici-
pales y gobernadores
departamentales.
Transfiere la
educación, salud
y agua potable a los
departamentos,
distritos y municipios.
Facultad ejercida en
departamentos como
en municipios.
Coparticipación
Tributaria:
municipalidades y
departamentos.(%20)
Transferencias del
Tesoro General de la
Nación.
Sí, aunque relativa.
Cuba Elección de Asambleas
a nivel provincial y
municipal. Existencia
de Consejos Populares
Transfiere algunas
actividades de salud
pública, educación,
deporte, cultura,
recreación y servicios
comunales, reparación
e infraestructura,
entre otros.
República
Dominicana
Introduce la elección
de Regidores a nivel
municipal.
La Ley 176-07, del Distrito
Nacional y los Municipios,
en sus artículos 5 y 6 plantea
procedimientos mediante los
cuales asegura a los Ayun-
tamientos “la transferencia
progresiva de las competen-
cias propias, concurrentes
o delegadas, en función
de las características de la
actividad pública que se trate,
las capacidades de gestión en
cada municipio y la garantía
del derecho a la suficiencia
financiera para el adecuado
ejercicio”. Específicamente
en el artículo 21 plantea que
los Ayuntamientos deben
asignar el 4% de su presu-
puesto a programas educati-
vos, de género y salud.
Los municipios tienen facul-
tades para establecer arbitrios
en su demarcación territorial.
Pueden y lo hacen: establecen
tributos propios clasificados
en impuestos, tasas y contri-
buciones especiales. Además,
generan ingresos procedentes
de su patrimonio, rentas y
derechos. Artículos del 271 en
delante de la ley mencionada.
Por Ley se debe
transferir el 10%,
aunque en la realidad
se está transfiriendo
sólo cerca del 8%.
En proceso, por el
cambio normativo y
la creación de nuevos
órganos como
CONANI y CONARE.
EL Salvador Introduce la elección
de alcaldes a nivel
municipal.
Sin transferencias Facultad ejercida con
escasez de recursos a
nivel municipal28
.
Transferencia de casi
un 6%. En aumento.
En proceso.
País Política Administrativo
Facultad para
recaudar ingresos
Transferencias desde
el nivel central
Articulación con
planes nacionales
Fuente: Creación propia en base a datos extraídos de la sistematización de experiencias y del Informe de Desarrollo Humano de Bolivia “El estado
del Estado” 2005. Análisis de Banco Mundial 1999. CEPAL 1998. “La descentralización de la Educación y la Salud. Un análisis comparativo de
experiencias Latinoamericanas” y “Los modelos de descentralización educativa en América Latina”• Emanuela di Gropello. CEPAL
Fiscal
Sí.

32
Si se consideran los mecanismos de representación política, cómo se observa en la primera
columna de la tabla, en todos los países son electos los gobiernos locales, y en Bolivia, El Salvador
y República Dominicana designan por medio de sus autoridades nacionales a sus representantes
del nivel intermedio o subnacional.
La introducción de procesos eleccionarios en el nivel local amplía las capacidades del régimen
democrático, ya que la descentralización del poder de decisión, al distribuir los recursos
políticos, económicos y de capacidades de gestión, se hace posible y se consolida por procesos
democratizadores. En 1980, en la región, sólo dos países contaban con la elección de
representantes locales, con la transición y avance de las democracias latinoamericanas, en 1997
eran diecisiete países.
Sin embargo, existen limitaciones en muchos países. Por ejemplo, la elección de representantes
locales en El Salvador es mencionada como uno de los obstáculos para promover políticas
públicas para la niñez30
. Las elecciones se realizan cada tres años y las campañas comienzan un
año antes de culminar el periodo. En la práctica, esta situación, aunada a las cargadas agendas
de los gobiernos locales, y la confrontación política permanente entre los partidos31
, afecta la
capacidad de las comunidades para participar en la formulación de programas y/o políticas a
mediano y largo plazo.
Las elecciones son sólo una dimensión importante de la democracia. La ampliación de las
capacidades de la ciudadanía para la participación y la rendición de cuentas en la toma de
decisiones gubernamentales también son una condición fundamental. En algunos países se ha
avanzado mediante la adopción de legislaciones que regulan y norman las instancias participativas
y las incorporan en el ciclo de gestión local, como la Ley de Participación de Bolivia, que
establece los Comités de Vigilancia y las Organizaciones Territoriales de Base32
como instru-
mentos para desarrollar dichas instancias. En República Dominicana la nueva Ley Municipal
consagra el derecho de participación de la ciudadanía en la gestión municipal y obliga a que
cada ayuntamiento formule un reglamento con las normas de participación de la ciudadanía
que garantice que las mujeres constituyan un 50% de dicha participación. Además, instituye
el sistema de Presupuesto Participativo Municipal a través del cual la ciudadanía participa en
la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto del municipio, especialmente en lo
concerniente al 40% de la transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional,
que debe destinarse a los gastos de capital y de inversión social, así como los ingresos propios
aplicables a este concepto. Pero, las legislaciones que normatizan los procesos participativos son
sólo una parte del proceso real de construcción de la participación y de la democratización de la
sociedad. En los países existen experiencias exitosas de participación que se llevan a cabo en las
comunidades, que incluyen organizaciones sociales, juntas vecinales, comunidades indígenas
y/o campesinos, e inclusive gobiernos locales, que muestran que no hace falta partir de cero33
.
En lo referente a las medidas de descentralización administrativas, la tabla señala que aún
existe una centralidad de los servicios sociales. En algunos países no hay claridad en torno a las
transferencias o responsabilidades que competen a los gobiernos locales, lo que genera vacíos
importantes para el desarrollo de políticas (por ejemplo, no se explicita la entidad encargada del
desarrollo de programas de prevención, el mantenimiento de edificios escolares, etc.). También se
registra traslado de responsabilidades a instancias subnacionales, como en el caso de Argentina.
29. “El estado del Estado. Informe de
Desarrollo Humano de Bolivia”. Op
cit. Pág. 253.
30. Información referida a partir de
talleres de planificación participativa
realizados en los cuatro municipios
seleccionados.
31. El Frente Farabundo Martí de
Liberación Nacional (FMLN) y el par-
tido Alianza Republicana Nacionalista
(ARENA).
32. La Ley 1551 de Participación
Popular (1994) rige la creación de
324 municipios con Gobiernos
Municipales autónomos y la asignación
a los mismos de competencias en el
área social y productiva, y recursos
financieros correspondientes a
20% del presupuesto de la nación
Coparticipación Tributaria, asignados
en función del número de habitantes
de cada municipio. Asimismo la Ley
de Participación Popular establece
procesos de gestión municipal partici-
pativa con la creación de una instancia
de control social a nivel municipal
(Comité de Vigilancia), elegida por
las Organizaciones Territoriales de
Base (OTB), las cuales constituyen la
personería jurídica de las comunidades
que conforman el municipio.
33. Véase Informe Temático sobre
Desarrollo Humano “Niños, niñas y
adolescentes en Bolivia. 4 millones de
actores del desarrollo. UNICEF-
PNUD. Bolivia 2006

33
La descentralización de los servicios sociales como educación, salud, protección integral, entre
otros, es un instrumento usualmente empleado para alcanzar objetivos tales como hacer más
eficiente la gestión pública, disminuir la burocracia estatal, mejorar la calidad de la atención y
fortalecer el desarrollo desde abajo. Las reformas sectoriales en la región han tenido diferentes
niveles de impacto. Profundizar en la descentralización para democratizar la política social y
profundizar el control ciudadano es esencial para el fortalecimiento de la democracia. Pero esto,
no implica desconocer algunos impactos negativos que produjeron la implementación de estos
procesos. Entre las causas que profundizaron estos impactos pueden mencionarse:
El traslado de competencias, pero no de recursos, a instancias locales.
La falta de un análisis real de las capacidades humanas, técnicas y organizacionales
de los gobiernos locales para “hacerse cargo” de estas nuevas responsabilidades, y
La implementación de políticas homogéneas en contextos heterogéneos territorial,
cultural, política y económicamente al interior de los países.
Estas causas, en algunos países de la región, “pueden haber llevado a un proceso de acentuación
de la inequidad social34
”, ya que existe una dependencia importante de las condiciones iniciales
bajo las que se desarrolla el proceso de descentralización.
En cuanto a los procesos deEn cuanto a los procesos de descen-
tralización fiscal,tralización fiscal, la tabla señala que
todos los gobiernos locales cuentan contodos los gobiernos locales cuentan con
transferencias desde los niveles centrales.transferencias desde los niveles centrales.
Las partidas van en aumento, aunqueLas partidas van en aumento, aunque
muy lentamente en algunos casos. Casimuy lentamente en algunos casos. Casi
todos los países tienen capacidad detodos los países tienen capacidad de
recaudación en sus instancias locales,recaudación en sus instancias locales,
aunque muy restringida.aunque muy restringida.
Diferentes estudios recalcan la necesidad
de contribuir con los municipios en
mejorar su capacidad de rendimiento
fiscal con el fin de fortalecer el desarrollo
endógeno local. Así mismo, resaltan el peligro que corren los programas municipales
financiados exclusivamente por instancias nacionales, subnacionales o de cooperación
internacional, “sin analizar cabalmente las capacidades y posibilidades tributarias diferenciales
que tienen las comunidades como recurso para la redistribución de la riqueza 35
” . Paralelamente,
es imprescindible reconocer que unos municipios cuentan con más recursos que otros.
Cómo se ha mencionado, el riesgo de aumentar la desigualdad es tanto más elevado cuanto
más heterogénea es la estructura comunal del país, atendiendo el tamaño y desarrollo de las
localidades. “Para evitar la agudización potencial de las disparidades territoriales que puede
producirladescentralizaciónesnecesariodesarrollarestrategiasredistributivasycompensatorias36
”
desde instancias nacionales. Ya que las políticas públicas deben garantizar la universalidad y no
discriminación de los servicios sociales y cumplir con las condiciones necesarias, en cuanto a
oportunidades, para que todas las niñas y niños puedan desarrollar plenamente su potencial.
34. Véase. Búsqueda de Cohesión
Social y sostenibilidad fiscal en los
procesos de descentralización. Serie
Políticas Sociales N° 131. CEPAL
35. Véase Gallagher, Mark. “El ren-
dimiento fiscal en los municipios de
El Salvador”. 2000. Josep Centelles i
Portella 2005, entre otros.
36. Véase CEPAL. 1998. op. cit.
Pág. 29.

34
En este contexto, el margen de acción de los gobiernos locales para desarrollar políticas públicas
orientadas al cumplimiento de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes dependerá
tanto de la iniciativa y voluntad política local como de la claridad de las instancias supralocales
para la implementación de los procesos descentralizadores. Ello permitirá dar cuenta de la capa-
cidad de los gobiernos locales para alcanzar nuevas responsabilidades y competencias, el análisis
de las situaciones de vulnerabilidad municipal, la claridad sobre los recursos con que cuenta un
municipio mediante coparticipación o con ingresos propios, la necesidad de establecer claras
políticas compensatorias y distributivas, y un fuerte proceso de participación ciudadana.
Marcos normativos en derechos de la niñez
Todos los países estudiados han ratificado la CDN, por tanto tienen un marco de acción
y responsabilidades que cumplir.
Aunque en algunos países existe insuficiencia en los marcos normativos37
referidos a las
responsabilidades, acciones y competencias específicas que le corresponden a los gobiernos
locales para abordar las problemáticas que afectan a la niñez, las experiencias señalan que las
deficiencias más grandes se encuentran en las capacidades político-institucionales y la falta de
recursos y/o mala distribución de los mismos para aplicar los marcos regulatorios vigentes.
De los siete países analizados, seis han elaborado marcos normativos con el fin de adecuar los
principios emanados de la CDN a las legislaciones nacionales. Así mismo, se han establecido
sistemas de protección integral para la niñez y la adolescencia en los que la desconcentración y
descentralización de los servicios públicos básicos y los organismos descentralizados de protección,
vigilancia y control cumplen un rol esencial. Por ejemplo, la Ley Nacional 26.061/2005 de
Argentina en su artículo 4 explicita que las políticas públicas para la niñez y la adolescencia
se adecuarán a las siguientes pautas; a) Fortalecimiento del rol de la familia en la efectivización
de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes. b) Descentralización de los organismos
de aplicación y de los planes y programas específicos de las distintas políticas de protección de
derechos a fin de garantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia. c) Gestión asociada de los
organismos para la defensa y protección de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes.
d) Promoción de redes intersectoriales locales y organismos para la defensa y protección de los
derechos.
En el mismo sentido, el Estatuto de la Niñez y la Adolescencia (ECA) de Brasil organiza un
entramado descentralizado de instancias de gobierno e instituciones de la sociedad civil a nivel
nacional, a nivel de estados y municipal que permiten establecer políticas más sostenibles y desa-
rrollar programas para acceder a las poblaciones más alejadas y vulnerables.
El hecho de que la adecuación de la CDN se realizara un año después de la firma de la Convención,
en 1990, es un factor que ha favorecido en Brasil el desarrollo descentralizado de políticas
públicas para la niñez38
. Esto incluye traducir los principios de la Convención al contexto del
país en cuanto a régimen político, capacidades de los estados e identificación de problemáticas
37. Como se mencionó en el capítulo
anterior, el Marco Normativo o Ju-
rídico es una de las dimensiones más
importantes para programar una visión
estratégica que consolide derechos en
los niveles locales, la CDN actúa como
marco de acción y responsabilidad
para los gobiernos y la sociedad civil.
38. Además de otros factores como la
extensión territorial, el federalismo, la
Reforma Constitucional de 1988 y las
autonomías regionales.

35
y temáticas complejas. Ello ha permitido que el país haya acumulado una experiencia de más
de dieciocho años en el desarrollo de políticas descentralizadas de protección integral, nutrida
por la medición de impactos, la evaluación de errores, la creación y fortalecimiento de institu-
ciones y el análisis de la incidencia de las medidas macroeconómicas en la situación de la niñez
y la adolescencia, entre otras acciones.
Como se observa en la siguiente tabla, los demás países han adecuado sus legislaciones nacionales
después de casi 10 años de ratificar la CDN y algunos todavía no lo han hecho, como es el caso
de El Salvador.
El establecimiento de normas menores o regidas a nivel local, como la adecuación a las
Constituciones Provinciales o Estaduales, ordenanzas y decretos municipales, se ha demorado.
En los ámbitos locales ello, aunque representa un obstáculo, no llega a inhibir la decisión de
los gobiernos de desarrollar políticas y acciones integrales enmarcadas en la CDN. Tal es el
caso de los municipios de El Salvador y Rosario. La provincia de Santa Fe, de la que depende
Argentina 5 de diciembre de 1990 2005: Ley Nacional 26.061 Ley de Protección Integral de los Derechos
de las niñas, niños y adolescentes.
Adecuación de la CDN a la Legislación local: Municipio de Rosario,
Ordenanza 8143/2006: Encomienda a la Secretaría de Promoción Social
la constitución del Consejo Municipal de Promoción y Protección Integral
de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes39
.
Bolivia 26 de junio de 1990 1999: Ley 2026, Código del Niño, Niña y Adolescente. Establece el
sistema nacional de protección de la niñez; para ello ordena a cada gobierno
municipal crear y financiar una Defensoría de la Niñez y Adolescencia.
Ley 2616 del año 2003 Garantiza el registro civil gratuito de menores de 12
años de manera permanente, y el registro civil gratuito de adolescentes de 12
a 17 años hasta el fin de 2006.
Brasil 25 de septiembre de 1990 1990: Estatuto de la Niñez y de la Adolescencia Ley 8069. Crea el Sistema
de Garantía de Derechos vigente. Compuesto por organismos públicos y de
la sociedad civil40
.
Colombia 28 de enero de 1991 La Constitución Política Colombiana de 1991, artículo 44, entre otros.
2006: Ley 1098 Código de la Infancia y la Adolescencia.
Cuba 21 de agosto de1991 Código de la Niñez y la Juventud, Código de Familia, Código Civil
y Código Penal. Cuba tiene un gran número de medidas legislativas,
judiciales, administrativas y de otra índole, relacionadas con los derechos
del niño/a y orientadas a regular aspectos vinculados con la maternidad,
la paternidad y la filiación en general.
El Salvador 10 de julio de 1990 Existe un proyecto de Ley de Protección Integral de los Derechos de
la Niñez y la Adolescencia (LEPINA) que se encuentra en el Congreso
desde 2001 pendiente de aprobación. Las leyes relativas a la niñez están
dispersas en la Ley Procesal de Familia, el Código de Familia, la Ley del
ISNA y la Ley Penal Juvenil, entre otros.
República
Dominicana
11 de junio de 1991 2003: Ley 136 Código para el sistema de protección y los derechos
fundamentales de las niñas, niños y adolescentes. Establece mecanismos
y responsabilidades en el nivel municipal para la garantía de los derechos de
las niñas, niños y adolescentes. Esta ley mediante el artículo 416, crea el
Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia (CONANI)41
, que es la
entidad rectora del Sistema Nacional de Protección. Entidad Descentralizada.
Fuente: Elaboración propia. Información extraída de documentos de sistematización de esta iniciativa. Véase: www.
Marco normativo en Derechos del Niño
País Ratificacion de la CDN Adecuación de la CDN a la Legislación Nacional
39. Para ampliar información, véase:
http://www.rosario.gov.ar/sitio/pagi-
nainicial/#
40. UNICEF-Brasil: “O municipio e a
crianza de áte 6 anos”. Brasilia, 2005.
41. Actualmente, el CONANI sólo ha
instalado las oficinas regionales, no
las municipales. Se han juramentado
varios directorios municipales, aunque
en su gran mayoría no están funcio-
nando. Tampoco se han establecido
las Juntas Locales y Restitución de
Derechos. (Entrevista a F. Castillo
UNICEF-R.D.)

36
el municipio de Rosario, no ha desarrollado una adecuación de la Ley de Protección Nacional
en la Constitución Provincial, pero el municipio sí lo ha hecho, bajo la Ordenanza Municipal
8143/2006.
En El Salvador se han realizado esfuerzos infructuosos desde el año 2001 para lograr la
aprobación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia42
. UNICEF ha apoyado
iniciativas locales como la construcción de políticas públicas, el fortalecimiento de Defensorías,
la conformación de mesas de articulación de actores locales que trabajan por la niñez y la
promocióndeproyectosdesaludyserviciosbásicosconelfindeestablecermunicipiosmodelopara
constituir en un futuro Sistemas Locales de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia.
La existencia de marcos legales vigentes en derechos de la niñez es una variable muy importante,
pero no definitoria. En muchas experiencias, la falta de dichos marcos no ha detenido la
capacidad de actuar y desarrollar una política pública local. Sin embargo, para la sostenibilidad
de la política local es vital adecuar los mecanismos de planificación y asignación de recursos para
la niñez a marcos legales. Esta adecuación deberá ir de la mano de los procesos de descentrali-
zación de los servicios sociales básicos y de las instancias locales de protección de derechos en los
niveles judiciales y ejecutivos. Los marcos normativos relacionados con los Derechos de la Niñez
en Protección Integral deberán dar cuenta de las crecientes responsabilidades de los gobiernos
locales, previo análisis de sus capacidades políticas, administrativas y fiscales para asimilar estos
nuevos desafíos.
contextos socio-económicos
La heterogeneidad de los procesos descentralizadores es producto de una gran heterogeneidad
estructural en los países observados. Para analizar los contextos socio-económicos, con el
propósito de revisar el cumplimiento de los derechos de las niñas, los niños y adolescentes,
se utilizará la evaluación realizada durante el 2005 por el PNUD, UNICEF y CEPAL sobre
los avances de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)44
en la región y la descripción
contextual elaborada en las sistematizaciones de las experiencias.
América Latina y el Caribe, la región más desigual del mundo
Según los documentos mencionados, América Latina y el Caribe presentan un complejo
estado de situación con un denominador común caracterizado por la desigualdad económica,
la concentración de la riqueza y las altas disparidades generadas por las diferencias de género,
los orígenes étnico-raciales (comunidades indígenas y afrodescendientes), y el lugar de residencia.
Según el PNUD: “Las profundas disparidades fundadas en la riqueza, la región, el género y el
origen étnico son perniciosas tanto para el crecimiento como para la democracia y la cohesión
social44a
”.
42. Desde marzo de 1993 en El
Salvador se han promulgado leyes
y realizado ajustes y reformas
institucionales tales como: i) La
Reforma de la Ley del Instituto
Salvadoreño de Protección al Menor
convertido en “Instituto Salvadoreño
para el Desarrollo Integral de la
Niñez y Adolescencia” (ISNA), ii) La
Reforma de la estructura de su junta
directiva, que elimina la rectoría de
la Política Nacional de Atención a
la Niñez y Adolescencia a través de
la Secretaría Nacional de la Familia,
iii) El Código de Familia, iv) La Ley
Procesal de Familia, v) En el Libro
Quinto se incorporan los derechos
y deberes de la niñez salvadoreña, se
crea por ministerio de ley, el “Sistema
Nacional de Protección al Menor”,
vi) Ley del Menor Infractor, vii) Ley
de Vigilancia y Control de Ejecución
de Medidas al Menor Infractor, viii)
La Reforma de la Ley de Vigilancia y
Control de Ejecución de Medidas al
Menor Infractor adquiere una nueva
denominación: “Ley Penal Juvenil”.
43. Tomado de PRODELI-Bolivia.
44. El presente análisis parte de la
evaluación realizada durante el 2005
por CEPAL, UNICEF y PNUD del
cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) en la
región. Dichas agencias presentaron
los informes: “Los Objetivos de
Desarrollo del Milenio: una mirada
desde América Latina”, informe
interagencial coordinado por CEPAL,
“Los Objetivos de Desarrollo del
Milenio tienen que ver con la infancia.
Avances y desafíos en América
Latina” (UNICEF) y “La cooperación
internacional ante una encrucijada.
Ayuda al desarrollo, comercio y

37
En un análisis macro estructural, los
indicadores examinados permiten definir a
América Latina y el Caribe como la región
más desigual del mundo, el 20% más pobre
recibe menos del 10% de los ingresos totales,
mientras que el 20% más rico, aproxima-
damente entre el 50 y el 60%.
Si observamos el coeficiente GINI, que mide
la distribución del ingreso, la mayoría de los
países analizados se encuentra en los niveles
de desigualdad “Muy Alto” y “Alto”.
Los últimos Informes de Desarrollo
Humano amplían los detalles sobre la
situación de desigualdad en los países de
la región. Según el Informe de Desarrollo
Humano de Brasil (2005), el ingreso per
capita de las personas afrodescendientes era
apenas el 40% del de las personas blancas.
Las personas blancas en 1980 tenían un
ingreso per capita 110% mejor que el de
los afrodescendientes en 2000. El Índice
de Desenvolvimiento Humano Municipal
(IDH-M), una adaptación del IDH para los
estados y municipios brasileños, indicaba
que la situación de la población blanca era
mejor en 2000 que la de Croacia, y la situa-
ción de la población afrodescendiente era
peor que la de Paraguay45
.
seguridad en un mundo desigual”
(PNUD). Estos informes, que parten
del cumplimiento de una agenda
mínima como son los ODM, permiten
visualizar el cumplimiento de los
derechos de la infancia y la adolescencia
en la región.
44a. PNUD. Informe Mundial sobre
Desarrollo Humano. La cooperación
Internacional ante una encrucijada, ayuda al
desarrollo, comercio y seguridad en un mundo
desigual. Ediciones Mundi Prensa 2005.
45. Informe de Desarrollo Humano.
Brasil. 2005.
0.640
0,614
Bolivia (2002)
Brasil
Colombia
0,614
0,613
0,584
Alrededor de 2005
0,578
0,569
0,544
0,525
República
Dominicana
Argentina
0.569
0,526
El Salvador 0,493
Muy Alto
0.580-1
Brasil
Bolivia
América Latina y el Caribe (7 países analizados )
Estratificación de países según el coeficiente GINI de la distribución del ingreso,
alrededor de 1999, 2002 y 2005
Nivel de
Desigualdad
Alrededor de 1999 Alrededor de 2002
0.640
0,586
Brasil
Bolivia
Colombia
República
Dominicana
Argentina
0,572
0,554
0,539
Argentina
Colombia
República
Dominicana
El Salvador
Alto
0.520-0.579
El Salvador 0,518Medio
0.470-0.518
Bajo
0-0.469
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre tabulaciones especiales de las encuestas de hogares
de los respectivos países. Datos extraídos del cuadro N° 2 presentado en Panorama Social de América Latina 2006. CEPAL.
Objetivo 8: Fomentar una alianza mundial para el desarrollo
Esencialmente, implica corregir las asimetrías in-
ternacionales a favor de los países en desarrollo.
Meta 12: Desarrollar aún más un sistema comercial
y financiero abierto, basado en normas, previsible
y no discriminatorio. Se incluye el compromiso de
lograr una buena gestión de los asuntos públicos, el
desarrollo y la reducción de la pobreza, en los pla-
nos nacional e internacional.
Meta 13: Atender las necesidades especiales de los
países menos adelantados
Abordar los problemas de la deuda de los países en
desarrollo con medidas nacionales e internacionales
a fin de que la deuda sea sostenible a largo plazo.
Meta 14: Atender las necesidades especiales de los
países en desarrollo sin litoral y de los pequeños Es-
tados insulares en desarrollo
Meta 15: Abordar en todas sus dimensiones los
problemas de la deuda de los países en desarrollo
con medidas nacionales e internacionales a fin de
hacer la deuda sostenible a largo plazo.
Meta 16: En cooperación con los países en desarro-
llo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen
a los jóvenes un trabajo digno y productivo.
Meta 17: En cooperación con las empresas farma-
céuticas, proporcionar acceso a los medicamentos
esenciales en los países en desarrollo a un costo ra-
zonable.
Meta 18: En colaboración con el sector privado,
velar por que se puedan aprovechar los beneficios
de las nuevas tecnologías, en particular los de las
tecnologías de la información y de las comunica-
ciones.
Declaración del Milenio, firmada en septiembre
del 2000

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