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FAC. ING. GEO. MIN. MET. GEOG.                                                                          DANIEL F. LOVERA   DÁVILA, et al.
Revista del Instituto de Investigación FIGMMG
Vol 7, N.° 13, 31-36 (2004) Universidad Nacional Mayor de San Marcos
ISSN: 1561-0888 (impreso) / 1628-8097 (electrónico)




           EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA
                 APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA

                                                      Ricardo Ramírez*




       RESUMEN
           Imaginarios sobre el ordenamiento territorial, limitaciones técnicas, económicas, sociales y administrativas;
       así como las cosas positivas se escudriñan con el fin de aportar elementos para el debate sobre los planes del
       ordenamiento territorial. La división político–administrativa es la que presenta mayores dificultades, entregan-
       do como resultados diferencias que modifican substantivamente los territorios.
       Palabras clave: Colombia, ordenamiento territorial, Plan Municipal.


                   MUNICIPAL TERRITORIAL ARRANGEMENT: AN APPROACH FROM COLOMBIA
       ABSTRACT
          Imaginary about territorial ordainning, technical economical, social and administrative limitatons, and other
       positive things are searched, with the objetive of contributing with elements for discussion about municipals
       plans of territorial ordaining. The political-administrative division presents the greatest dificulties, its results
       revealing diferences that substanciallly modify territories.
       Keywords: Colombia, territorial ordaining, Municipal Plan.




1. INTRODUCCIÓN                                                       la comunidad en la concreción de sus herramien-
                                                                      tas, genera en muchos casos planes directores des-
      La realidad territorial presenta hoy una gran                   conectados de su realidad, con pocas probabilida-
complejidad, pues se halla sometida a procesos                        des de incorporarse con cierto éxito en la gestión
de cambios sociales, políticos y fundamentalmen-                      urbana, imposibilitada de observar el fenómeno
te económicos que demandan revisión en la con-                        social, cultural y económico que se lleva a cabo en
cepción de las herramientas de ordenación, obje-                      el territorio durante el proceso de ordenamiento.
tivo de la planificación urbana. Se busca integrar-
los a través de estos mecanismos como estrategia
para el cambio en la toma de conciencia, de cultu-                    II. LA ERA DE LA INFORMACIÓN, LA SOCIE-
ra urbana y de educación, para profundizar y cali-                        DAD ECO-TECNOLÓGICA Y SU APORTE AL
ficar el proceso político e ideológico, vía fundamen-                     ARTE ORDENADOR
tal del desarrollo.
                                                                           Se consolida en todo el mundo una economía
      La carencia de una perspectiva global e                         basada en la información. El ya calificado como
integralidad en los enfoques del ordenamiento y la                    «cuarto sector productivo» está superando
planificación urbana tradicional, así como la au-                     abrumadoramente su peso específico a expensas
sencia de mecanismos de participación efectiva de                     de los tres sectores tradicionales: agricultura,


* Fundación Ágora de Colombia. Calle 51 sur N.º 84-40 Int. 5 apt. 301, Bogotá-Colombia.


                                                                                                                                   31
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA


industria, servicios). Ello se debe en gran parte a                  zamientos innecesarios, ahorrando combustible,
la necesidad de nuevas tecnologías informáticas,                     contaminación, tráfico y tensiones nerviosas.
mediáticas y de telecomunicaciones, que posibiliten
la separación física entre personas y actividades                          Son ya relativamente numerosos en todo el
tradicionalmente enfocadas en la concentración.                      mundo los ejemplos de aplicación de estas tecno-
Sin embargo, el impacto no se reduce al campo                        logías al urbanismo y, en especial, al ordenamien-
laboral; la enseñanza, el consumo, la asistencia                     to territorial. Pero no basta con construir
sanitaria, el ocio, etc., tendrán lugar, cada vez más,               equipamientos de servicios o conectarse con las
a través de las nuevas tecnologías de la                             «autopistas de la información», visualizando todo
información. De tal forma, individuos y                              ello como una nueva capa de utilidades que se
organizaciones, al decidir su ubicación física, podrán               superpone a las ya existentes en la ciudad; tam-
tener cada vez menos en cuenta los criterios                         poco basta con «poner mucho verde» o reciclar la
tradicionales para el emplazamiento de actividades,                  basura doméstica para construir una ciudad
                                                                     ecológica; es necesario analizar y comprender cuá-
particularmente aquellos referentes a la cercanía
                                                                     les serán los impactos estructurales que tales tec-
física a mercados, centros urbanos, de transporte,
                                                                     nologías tienen y tendrán sobre nuestras ciuda-
productivos o de materias primas. Las ciudades,
                                                                     des, sobre nuestros modos de vida, sobre nues-
cuya razón fundamental de ser había sido, hasta
                                                                     tras viviendas y lugares de trabajo [3].
ahora, la concentración de actividades para
conseguir una máxima eficacia, perderán esta                                Esta aproximación requiere una visión de la
ventaja comparativa.                                                 cuestión urbana más rica y compleja que la pro-
                                                                     pugnada por el urbanismo funcionalista, pues im-
      La superación de la tradicional contraparte
                                                                     plica entender la ciudad más como una interacción
ecología-tecnología constituye el segundo gran
                                                                     viva y cambiante entre sistemas complejos que
aspecto de cambio. Ambos aspectos se integran
                                                                     como un ensamblado de piezas discretas y trata-
dentro de las estrategias para el desarrollo sus-
                                                                     bles por separado; metodología que se ha venido
tentable, más allá de confrontaciones ideológicas.
                                                                     utilizando hasta ahora1. El tráfico, la contamina-
[5] Por una parte, las consideraciones ecológicas
                                                                     ción, la estructura productiva, la energía, etc. son
han superado su papel marginal de «mala con-
                                                                     elementos intrínsecamente relacionados entre sí,
ciencia» –que tantos tratamientos «verdes» pura-
                                                                     y de ahí la incapacidad de las aproximaciones
mente cosméticos han originado en la industria, el
                                                                     «racionalistas» para resolver los problemas de la
urbanismo y la planificación– y ha sufrido transfor-
                                                                     ciudad. La falta de una visión de conjunto, de una
maciones en sus concepciones de base, esencia-
                                                                     meta integral para los múltiples operadores ciuda-
les en las nuevas maneras de pensar sobre la pro-
                                                                     danos, impide atacar los problemas de fondo, pro-
ducción, la ciudad y el territorio. En cuanto a la
                                                                     duciendo soluciones parciales y temporales que,
tecnología, su contribución al desarrollo sustenta-
                                                                     en muchos casos, se contradicen unas a otras. El
ble se produce principalmente en dos grandes cam-
                                                                     resultado es que cada «solución» genera nuevos
pos: por un lado, la denominada «eco-tecnología»,
                                                                     problemas, en un espiral infinito y aparentemente
puesta a punto tras dos décadas de intensa inves-
                                                                     ininterrumpible.
tigación, permite un uso más racional de los esca-
sos recursos naturales disponibles. El reciclaje de                        Una estrategia holística para la ciudad sig-
residuos sólidos y líquidos, la utilización de ener-                 nifica, por tanto, comprender el fenómeno urba-
gías renovables o la creación de microclimas ya no                   no esencialmente, no sólo como un conjunto
son utopías, sino realidades tangibles y eficientes                  interactivo de artefactos y seres vivos, sino tam-
en muchos lugares del mundo, tanto a escala ur-                      bién, y especialmente, como un conjunto
bana como en edificios individuales. Por otro lado,                  interactivo de relaciones. Relaciones en las que
las nuevas tecnologías informáticas, mediáticas y                    concurren los componentes físicos (hardware ),
de telecomunicaciones posibilitan una utilización                    los intangibles (software)2 y los seres humanos
más lógica del tiempo y del espacio, al evitar despla-               (humanware). Es preciso poner este énfasis en




1
    Esta metodología es heredera de los principios de la Ilustración (siglo XVIII), pero su origen se remonta a la racionalización
    grecorromana de la naturaleza, el núcleo mismo de la ciencia y cultura en Occidente. Esto dificulta aún más el cambio de
    paradigma: las perspectivas holísticas son relativamente ajenas a nuestra cultura. En las culturas orientales, en cambio, se
    da el caso contrario.
2
    Como el conocimiento, los sistemas de gestión o de principios y valores culturales.



32
FAC. ING. GEO. MIN. MET. GEOG.                                                                   RICARDO RAMÍREZ


las relaciones para destacar la diferencia funda-        Estado y sus servicios, la descentralización y las
mental con las actuales maneras de entender el           autonomías regionales y locales, el ordenamiento
urbanismo, basadas en el tratamiento específico          orgánico y funcional de las ciudades y sus áreas
por componentes funcionales.                             rurales, el ejercicio de la democracia participativa;
                                                         la desconcentración del desarrollo y la autonomía
                                                         de las regiones y los municipios, la división político-
III. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL NACIO-                  administrativa, y varios otros [2].
     NAL, UN MARCO DE REFERENCIA PARA EL
     ORDENAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS Y                          Así, en el amplio contexto de la planificación
     CIUDADES                                            territorial, este ordenamiento se relaciona con tres
                                                         factores principales bien diferenciados, aunque
      En el contexto de las ciencias del desarrollo,     estrechamente interrelacionados:
el ordenamiento territorial es la parte de la planifi-
cación consagrada a la optimización de la eficien-       a) La eficiencia ecológica en la ocupación, el
cia de los procesos de ocupación y uso del terri-        uso y el manejo ecológico de cada unidad te-
torio, la distribución territorial del Estado y el ma-   rritorial urbana y rural, con el propósito de pre-
nejo geopolítico del país. Persigue la búsqueda de       servar el ambiente y los recursos naturales y pro-
la racionalidad, la funcionalidad y la coherencia en     yectarlos hacia el futuro con acierto y eficiencia,
la localización territorial de las actividades socia-    elevar la calidad de vida, maximizar la funcionalidad
les, económicas y políticas del desarrollo; particu-     orgánica de las ciudades y áreas rurales, incre-
larmente en cuanto a sus implicaciones ecológicas,       mentar la rentabilidad y competitividad de los
geográficas, económicas, sociales, político-admi-        asentamientos y emplazamientos productivos, ge-
nistrativas y geopolíticas, y su proyección al futuro    nerar y garantizar un hábitat sano y de escala hu-
con sentido prospectivo y otros aspectos conexos.        mana, crear las posibilidades de un desarrollo
Dicha eficiencia se refiere, forzosa y simultánea-       ambientalmente sostenible en los planos local, re-
mente, a los principales factores y fenómenos in-        gional y nacional, y otros objetivos conexos.
herentes al territorio y a su naturaleza geográfica
y ecológica, su ocupación y sus usos, su función         b) Un aspecto importante a considerar es el
como matriz espacial de referencia adminis-              manejo geopolítico del espacio socioeco-
trativa, su manejo estratégico como espacio              nómico nacional, con el propósito de otorgarle
socioeconómico, su sustentabilidad y su geopolítica,     unidad orgánica y posibilidades de ser manejado
y el compromiso con el futuro y otros aspectos           estratégicamente como escenario de desarrollo en
conexos. Asimismo, debe abarcar los planos na-           sus relaciones con los países vecinos y con las co-
cional, regional y local [1].                            rrientes y nichos del comercio internacional, en su
                                                         proyección cultural y política sobre regiones exter-
       En general, el ordenamiento territorial entraña   nas de interés geopolítico, como reserva de tie-
la búsqueda de la eficiencia de las estructuras          rras para ampliación de la frontera interna del de-
territoriales mediante la introducción deliberada y      sarrollo nacional, para la preservación de tierras y
planificada de racionalidad, coherencia y eficiencia     demás recursos naturales para las generaciones
en los citados procesos de ocupación y uso del           futuras, y otros objetivos afines.
territorio. Todo ello, simultáneamente, en los
aspectos ecológicos, funcionales, económicos,                   Según Hardoy (1992:47), las municipalidades
sociales y políticos, con la finalidad de optimizar la   son territorialmente los niveles administrativos más
eficiencia de dichas estructuras en sus escalas          pequeños en Latinoamérica, son los más débiles,
nacional, regional y local. Así, en el ejercicio del     tienen recursos limitados y, generalmente, son los
reordenamiento deben tenerse en cuenta, entre            menos eficientes en relación a las tareas que tienen
otros, los siguientes temas: la geografía, como          asignadas en la distribución de las actividades
conocimiento del territorio, sus recursos y atributos,   públicas. Muchos hechos llevan a pensar que uno
la organización y el acondicionamiento del territorio;   de los más formidables obstáculos del ordenamiento
la estrategia económica regional, es decir, la           territorial se encuentra en el sistema electoral
optimización del rendimiento de las inversiones y        vigente, tan crucial para la reproducción de la
actividades en las regiones; el adecuado manejo          politiquería y el clientelismo. La gran mayoría de
ambiental, el urbanismo y el ordenamiento de las         departamentos y municipios actualmente existentes
ciudades, la geopolítica interna y externa o manejo      –solo nombrando el caso colombiano– reflejan un
estratégico del espacio socioeconómico nacional, el      dominio electoral en cabeza de gamonales y
desarrollo regional, la presencia territorial del        caudillos locales y departamentales.


                                                                                                           33
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA


c) La articulación y organización político- ad-                      propios entornos rurales, regionales y nacionales
ministrativa de un territorio –llámese nacio-                        –como se anotó inicialmente– el ejercicio planifi-
nal– a través de regiones, departamentos, provin-                    cador de su ordenamiento tiene que ver con, al
cias, municipios, y otras formas de desagregación                    menos, los siguientes factores:
territorial se crearon con fines de jurisdicción, con
                                                                     • Las características del entorno rural y el
la intención de mejorar la gobernabilidad e incre-
                                                                       respectivo conjunto de recursos naturales y hu-
mentar la eficiencia de la gestión pública, descen-
                                                                       manos, así como las actividades productivas,
tralizar el poder, regionalizar el territorio nacional
                                                                       agrícolas, pecuarias, silvícolas y mineras; fac-
para el manejo administrativo y operativo general o
                                                                       tores que constituyen la fuente de insumos bá-
sectorial, encauzar las transferencias de recursos
                                                                       sicos y el nicho primario de mercado a la eco-
nacionales, fundamentar y consolidar las autono-
                                                                       nomía de la ciudad.
mías municipales, regionales y locales, descentrali-
zar políticamente el poder, desconcentrar                            • La correspondencia entre sus estructuras
geográficamente el desarrollo, aproximar                               urbanas y rurales con el ecosistema local.
territorialmente el Estado y sus servicios a la pobla-                 Es decir, la coherencia ecológica de los sistemas
ción, incentivar un escenario espacial propicio a la                   de asentamiento y usos del suelo con la
democracia participativa, garantizar el pluralismo                     capacidad de soporte , la productividad, la
étnico-cultural y proteger los resguardos indígenas,                   vulnerabilidad y la sustentabilidad del respectivo
crear escenarios regionales y locales para la solu-                    ecosistema y su recursos; así como la
ción de conflictos y buscar la paz y la convivencia,                   correspondencia con la geografía local y sus
manejar la disyuntiva federalismo-centralismo, y                       atributos.
varios otros objetivos afines. Se conoce de antema-
                                                                     • La localización de la ciudad y su papel en
no que las hegemonías electorales consolidadas
                                                                       el entorno nacional. Es decir, en el conjunto
impiden cualquier proceso de recomposición terri-
                                                                       de sistemas nacionales de espacios geográficos
torial que implique modificación de las circunscrip-
                                                                       y ecosistemas, espacios regionales socio-
ciones electorales.
                                                                       económicos y culturales, asentamientos y
      Es decir, se trata en general de aspectos re-                    emplazamientos productivos, integración vial y
lacionados principalmente con la gobernabilidad,                       telecomunicativa, mercados de bienes y
la descentralización del poder y la aproximación                       servicios, integración económica binacional e
de los ciudadanos al Estado.                                           internacional, espacios y recursos de reserva
                                                                       para el futuro, áreas especiales de protección
      Los factores mencionados dan origen, por lo                      para el cumplimiento de compromisos
menos a varios ejercicios ordenadores: el ordena-                      ambientales de carácter planetario, entre los
miento ecológico, el ordenamiento para la eficien-                     más destacados.
cia económica, el ordenamiento nacional del terri-
                                                                     • La localización y el desempeño de la ciudad
torio, el ordenamiento de las áreas estratégicas, el
                                                                       en el entorno regional, como centro de servi-
ordenamiento territorial municipal, el manejo es-
                                                                       cios y producción de bienes, así como el balance
tratégico del espacio socioeconómico nacional, y la
                                                                       de recursos y ventajas que éste le aporta.
organización político-administrativa del territorio.
                                                                     • El compendio de recursos naturales,
                                                                       humanos, tecnológicos, económicos y
IV. EL REORDENAMIENTO INTERIOR DE                                      culturales propios de la ciudad, así como
    LAS CIUDADES                                                       la función económica que ésta cumple en
                                                                       la región y en el país. Es decir, el conjunto de
      Definido el anterior marco de reordenamiento                     beneficios y desventajas, la función económica,
del territorio nacional en su conjunto, tiene ya sen-                  cultural y administrativa que cumple y el estatus
tido el ejercicio de reordenamiento de cada una                        que ostenta; así como sus fortalezas,
de las ciudades. Este concepto tan elemental no                        debilidades, potencialidades y oportunidades de
ha sido entendido en el país y por eso se expuso                       desarrollo.
ingenuamente a los municipios a improvisar «un
ordenamiento» marginal, mediante la formulación                      • Los procesos de desarrollo económico y
compulsoria de los Planes de Ordenamiento Terri-                       social de las ciudades y su dinámica. Con
toriales, actualmente en boga [2].                                     esto nos referimos a la dinámica de los proce-
                                                                       sos productivos y la dotación de la infraestruc-
    Puesto que las ciudades no son autónomas                           tura y los servicios urbanos y rurales; así como
en su desarrollo ni funcionan aisladas de sus                          la incidencia de dichos factores en los procesos


34
FAC. ING. GEO. MIN. MET. GEOG.                                                                  RICARDO RAMÍREZ


   de ocupación del territorio y aprovechamiento        deben transitar por los Consejos de gobierno, los
   del suelo y sus recursos conexos.                    Consejos Municipales de Planeación y los Consejos
                                                        Consultivos de Desarrollo Territorial, no es raro que
• Las estructuras funcionales urbanas y ru-
                                                        alguno o casi todos funcionen con irregularidad.
  rales. Es decir, los sistemas de urbanización o
  asentamiento, el espacio construido, el conjunto            Según la Ley 388 de 1997, las administracio-
  de espacios públicos, el sistema de infraestruc-      nes, en cabeza de sus alcaldes, son las rectoras
  tura y servicios, la organización funcional urba-     del ordenamiento, función que no se ha entendido
  na y rural y el respectivo conjunto de espacios       muy bien, pues se acude a esa vieja idea según la
  funcionales; así como la correspondiente pro-         cual el que es contratista debe hacer el trabajo
  visión de éstos en el futuro.                         encomendado; no se tiene en claro que los equi-
• La ciudad como escenario sociocultural. Es            pos técnicos son consultores de apoyo, no grupos
  decir, su tradición histórica y cultural, así como    de profesionales que van a realizar la totalidad de
  los valores, actitudes, motivaciones y expecta-       la tarea de la alcaldía.
  tivas de la población y su proyección al futuro.
                                                               Estos aspectos, combinados con la falta de pre-
• Prospectiva de la ciudad. Es decir, su pro-           paración de los municipios y distritos y la falta de
  yección al futuro y la identificación de los cam-     voluntad política de la mayoría de sus autoridades,
  bios deseados en su desarrollo en todos los ám-       determinaron que, después de 2 leyes de aplaza-
  bitos desde lo económico hasta lo sociocultural.      miento para la ejecución, la inmensa mayoría (el 90%
                                                        aproximadamente) de los municipios –incluido el POT
      Todos los anteriores y otros factores inciden     de Bogotá D.C.– no pudieron formular oportuna y sa-
directa e indirectamente en las formas de ocupa-        tisfactoriamente sus respectivos POTs. Todos estos
ción del territorio urbano y rural y afectan su         antecedentes nos ponen a reflexionar sobre el tema
organicidad funcional y su dinámica de desarrollo       y a repensar su institucionalización. En este sentido,
y, por tanto, deben ser objeto de reordenamiento        debe partirse de un esquema de reordenamiento del
en su respectivo territorio.                            territorio en un ámbito de alcance nacional en su
                                                        conjunto desglosado en regiones y, a partir de allí,
                                                        desarrollar el tema del «ordenamiento territorial de
V. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICI-                  los municipios y las ciudades».
   PAL EN COLOMBIA

      El ordenamiento territorial actual en Colom-
                                                        VI. CONCLUSIONES
bia está signado por la presencia de múltiples prác-
ticas institucionales basadas en una amplia gama             Un Ordenamiento Territorial Alternativo de-
de fundamentos y enfoques conceptuales. La Cons-        bería potenciar las provincias y las regiones en el
titución Nacional de 1991 lo introdujo con un la-       marco de la unidad nacional, como estrategia para
mentable sesgo hacia la división político-adminis-      alcanzar la equidad.
trativa y ordenó al Congreso la expedición de la
correspondiente Ley Orgánica.                                 Existe una confusión general en los medios
                                                        escritos en torno al «ordenamiento territorial», que
      En este proceso se destaca la Ley 388 de 1997     cualquier intento de abordar el tema debe estar
sobre el «ordenamiento territorial municipal» des-      forzosamente precedido de algunas precisiones
tinada a normar la planificación física de las ciuda-   conceptuales y semánticas. Cuatro de éstas resul-
des y su entorno rural, instrumento jurídico que        tan imprescindibles:
fraccionó el proceso de planificación del desarrollo
municipal establecido en la Ley 152 de 1994, omi-       -   En cuanto a política, el ordenamiento aglutina
tió factores y aspectos imprescindibles del orde-           tres labores que debe abanderar el Estado para
namiento territorial de las ciudades, y obligó a los        señalar su papel de garante, éstas son: inte-
municipios a «ordenarse» en ausencia de un mar-             grar, armonizar y modernizar.
co nacional de ordenamiento del territorio y su         -   No se ordena el territorio, sino los procesos de
correspondiente desglose regional.                          ocupación y uso de éste y sus recursos, con el
                                                            fin de asegurar la sustentabilidad del territorio
      Al momento de reglamentar y culminar los
                                                            y sus ecosistemas.
planes de ordenamiento territorial, nos topamos
con municipios que no cumplen las instancias que        -   No se trata enfáticamente de «ordenar» sino,
por ley deben estar constituidas. Cuando los POTs           más bien, de reordenar los citados procesos


                                                                                                          35
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA


    en marcha, mediante las técnicas de la planifi-                        Una estrategia holística para la ciudad signifi-
    cación del desarrollo en sus especialidades re-                  ca, por tanto, comprender el fenómeno urbano esen-
    gional, urbana y ambiental; este ordenamiento                    cialmente, no sólo como un conjunto interactivo de
    no se limita a la división político-administrativa               artefactos y seres vivos, sino también, y especial-
    y a los aspectos urbanísticos y arquitectónicos,                 mente, como un conjunto interactivo de relaciones.
    sino que abarca una amplia y compleja gama                       En la marcha iremos aprendiendo, conociendo más
    de factores geográficos, ambientales, sociales,                  y esculpiendo de mejor manera este arte de orde-
    económicos, administrativos y geopolíticos.                      nar el territorio.
-   El «ordenamiento territorial» de las ciudades
    sólo puede ser abordado razonablemente con                       VII. BIBLIOGRAFÍA
    una doble perspectiva: en primera medida, el
    ordenamiento de las ciudades en el contexto                      1. Borja, Miguel. Estado, Sociedad y Ordenamien-
    de referencia del territorio nacional; y en un                      to territorial en Colombia. Bogotá, Cerec., 1996.
    segundo aspecto complementario, el ordena-                       2. Bervejillo, F. «Reinvención del territorio. Un de-
    miento interior de éstas. Ello es así porque                        safío para ciudadanos y planificadores-agentes
    desde el punto de vista de la dinámica del de-                      del desarrollo, documento presentado» al Foro
    sarrollo socioeconómico, las ciudades no cons-                      Latinoamericano y del Caribe sobre Desarrollo
    tituyen unidades autónomas, su territorio no                        Regional, Santa Fe de Bogotá, 1-3 de diciem-
    es aislado, y ni aquéllas ni éste funcionan al                      bre de 1997.
    margen de las respectivas influencias regio-
    nal, nacional y –en algunos casos– internacio-                   3. Castells, M. «Local-Global: Estrategias para pen-
    nal. Al mismo tiempo, las ciudades están                            sar el desarrollo territorial», ponencia presen-
    inmersas estructuralmente en su entorno ru-                         tada en el encuentro Pensar el Territorio, Bo-
    ral y de él derivan casi siempre sus mayores                        gotá 1 de marzo de 1998.
    impulsos de desarrollo.                                          4. Hardoy, Jorge. «Los cambios en la distribución
                                                                        espacial de la población y el medio ambiente
       La falta de una visión integral para los
                                                                        urbano en América Latina»: En: Problemática
múltiples operadores ciudadanos impide atacar los
                                                                        futura del medio Ambiente en América Latina,
problemas de fondo, produciendo soluciones
                                                                        España, Fundación Mapre, 1992.
parciales y temporales, que, en muchos casos, se
contradicen unas a otras. El resultado es que cada                   5. Martínez E. El ecodesarrollo: Informe del panel
«solución» genera nuevos problemas, un espiral                          de desarrollo del primer encuentro internacio-
infinito y aparentemente ininterrumpible.                               nal de Hábitat, Hamburgo, Alemania.




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  • 1. FAC. ING. GEO. MIN. MET. GEOG. DANIEL F. LOVERA DÁVILA, et al. Revista del Instituto de Investigación FIGMMG Vol 7, N.° 13, 31-36 (2004) Universidad Nacional Mayor de San Marcos ISSN: 1561-0888 (impreso) / 1628-8097 (electrónico) EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA Ricardo Ramírez* RESUMEN Imaginarios sobre el ordenamiento territorial, limitaciones técnicas, económicas, sociales y administrativas; así como las cosas positivas se escudriñan con el fin de aportar elementos para el debate sobre los planes del ordenamiento territorial. La división político–administrativa es la que presenta mayores dificultades, entregan- do como resultados diferencias que modifican substantivamente los territorios. Palabras clave: Colombia, ordenamiento territorial, Plan Municipal. MUNICIPAL TERRITORIAL ARRANGEMENT: AN APPROACH FROM COLOMBIA ABSTRACT Imaginary about territorial ordainning, technical economical, social and administrative limitatons, and other positive things are searched, with the objetive of contributing with elements for discussion about municipals plans of territorial ordaining. The political-administrative division presents the greatest dificulties, its results revealing diferences that substanciallly modify territories. Keywords: Colombia, territorial ordaining, Municipal Plan. 1. INTRODUCCIÓN la comunidad en la concreción de sus herramien- tas, genera en muchos casos planes directores des- La realidad territorial presenta hoy una gran conectados de su realidad, con pocas probabilida- complejidad, pues se halla sometida a procesos des de incorporarse con cierto éxito en la gestión de cambios sociales, políticos y fundamentalmen- urbana, imposibilitada de observar el fenómeno te económicos que demandan revisión en la con- social, cultural y económico que se lleva a cabo en cepción de las herramientas de ordenación, obje- el territorio durante el proceso de ordenamiento. tivo de la planificación urbana. Se busca integrar- los a través de estos mecanismos como estrategia para el cambio en la toma de conciencia, de cultu- II. LA ERA DE LA INFORMACIÓN, LA SOCIE- ra urbana y de educación, para profundizar y cali- DAD ECO-TECNOLÓGICA Y SU APORTE AL ficar el proceso político e ideológico, vía fundamen- ARTE ORDENADOR tal del desarrollo. Se consolida en todo el mundo una economía La carencia de una perspectiva global e basada en la información. El ya calificado como integralidad en los enfoques del ordenamiento y la «cuarto sector productivo» está superando planificación urbana tradicional, así como la au- abrumadoramente su peso específico a expensas sencia de mecanismos de participación efectiva de de los tres sectores tradicionales: agricultura, * Fundación Ágora de Colombia. Calle 51 sur N.º 84-40 Int. 5 apt. 301, Bogotá-Colombia. 31
  • 2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA industria, servicios). Ello se debe en gran parte a zamientos innecesarios, ahorrando combustible, la necesidad de nuevas tecnologías informáticas, contaminación, tráfico y tensiones nerviosas. mediáticas y de telecomunicaciones, que posibiliten la separación física entre personas y actividades Son ya relativamente numerosos en todo el tradicionalmente enfocadas en la concentración. mundo los ejemplos de aplicación de estas tecno- Sin embargo, el impacto no se reduce al campo logías al urbanismo y, en especial, al ordenamien- laboral; la enseñanza, el consumo, la asistencia to territorial. Pero no basta con construir sanitaria, el ocio, etc., tendrán lugar, cada vez más, equipamientos de servicios o conectarse con las a través de las nuevas tecnologías de la «autopistas de la información», visualizando todo información. De tal forma, individuos y ello como una nueva capa de utilidades que se organizaciones, al decidir su ubicación física, podrán superpone a las ya existentes en la ciudad; tam- tener cada vez menos en cuenta los criterios poco basta con «poner mucho verde» o reciclar la tradicionales para el emplazamiento de actividades, basura doméstica para construir una ciudad ecológica; es necesario analizar y comprender cuá- particularmente aquellos referentes a la cercanía les serán los impactos estructurales que tales tec- física a mercados, centros urbanos, de transporte, nologías tienen y tendrán sobre nuestras ciuda- productivos o de materias primas. Las ciudades, des, sobre nuestros modos de vida, sobre nues- cuya razón fundamental de ser había sido, hasta tras viviendas y lugares de trabajo [3]. ahora, la concentración de actividades para conseguir una máxima eficacia, perderán esta Esta aproximación requiere una visión de la ventaja comparativa. cuestión urbana más rica y compleja que la pro- pugnada por el urbanismo funcionalista, pues im- La superación de la tradicional contraparte plica entender la ciudad más como una interacción ecología-tecnología constituye el segundo gran viva y cambiante entre sistemas complejos que aspecto de cambio. Ambos aspectos se integran como un ensamblado de piezas discretas y trata- dentro de las estrategias para el desarrollo sus- bles por separado; metodología que se ha venido tentable, más allá de confrontaciones ideológicas. utilizando hasta ahora1. El tráfico, la contamina- [5] Por una parte, las consideraciones ecológicas ción, la estructura productiva, la energía, etc. son han superado su papel marginal de «mala con- elementos intrínsecamente relacionados entre sí, ciencia» –que tantos tratamientos «verdes» pura- y de ahí la incapacidad de las aproximaciones mente cosméticos han originado en la industria, el «racionalistas» para resolver los problemas de la urbanismo y la planificación– y ha sufrido transfor- ciudad. La falta de una visión de conjunto, de una maciones en sus concepciones de base, esencia- meta integral para los múltiples operadores ciuda- les en las nuevas maneras de pensar sobre la pro- danos, impide atacar los problemas de fondo, pro- ducción, la ciudad y el territorio. En cuanto a la duciendo soluciones parciales y temporales que, tecnología, su contribución al desarrollo sustenta- en muchos casos, se contradicen unas a otras. El ble se produce principalmente en dos grandes cam- resultado es que cada «solución» genera nuevos pos: por un lado, la denominada «eco-tecnología», problemas, en un espiral infinito y aparentemente puesta a punto tras dos décadas de intensa inves- ininterrumpible. tigación, permite un uso más racional de los esca- sos recursos naturales disponibles. El reciclaje de Una estrategia holística para la ciudad sig- residuos sólidos y líquidos, la utilización de ener- nifica, por tanto, comprender el fenómeno urba- gías renovables o la creación de microclimas ya no no esencialmente, no sólo como un conjunto son utopías, sino realidades tangibles y eficientes interactivo de artefactos y seres vivos, sino tam- en muchos lugares del mundo, tanto a escala ur- bién, y especialmente, como un conjunto bana como en edificios individuales. Por otro lado, interactivo de relaciones. Relaciones en las que las nuevas tecnologías informáticas, mediáticas y concurren los componentes físicos (hardware ), de telecomunicaciones posibilitan una utilización los intangibles (software)2 y los seres humanos más lógica del tiempo y del espacio, al evitar despla- (humanware). Es preciso poner este énfasis en 1 Esta metodología es heredera de los principios de la Ilustración (siglo XVIII), pero su origen se remonta a la racionalización grecorromana de la naturaleza, el núcleo mismo de la ciencia y cultura en Occidente. Esto dificulta aún más el cambio de paradigma: las perspectivas holísticas son relativamente ajenas a nuestra cultura. En las culturas orientales, en cambio, se da el caso contrario. 2 Como el conocimiento, los sistemas de gestión o de principios y valores culturales. 32
  • 3. FAC. ING. GEO. MIN. MET. GEOG. RICARDO RAMÍREZ las relaciones para destacar la diferencia funda- Estado y sus servicios, la descentralización y las mental con las actuales maneras de entender el autonomías regionales y locales, el ordenamiento urbanismo, basadas en el tratamiento específico orgánico y funcional de las ciudades y sus áreas por componentes funcionales. rurales, el ejercicio de la democracia participativa; la desconcentración del desarrollo y la autonomía de las regiones y los municipios, la división político- III. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL NACIO- administrativa, y varios otros [2]. NAL, UN MARCO DE REFERENCIA PARA EL ORDENAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS Y Así, en el amplio contexto de la planificación CIUDADES territorial, este ordenamiento se relaciona con tres factores principales bien diferenciados, aunque En el contexto de las ciencias del desarrollo, estrechamente interrelacionados: el ordenamiento territorial es la parte de la planifi- cación consagrada a la optimización de la eficien- a) La eficiencia ecológica en la ocupación, el cia de los procesos de ocupación y uso del terri- uso y el manejo ecológico de cada unidad te- torio, la distribución territorial del Estado y el ma- rritorial urbana y rural, con el propósito de pre- nejo geopolítico del país. Persigue la búsqueda de servar el ambiente y los recursos naturales y pro- la racionalidad, la funcionalidad y la coherencia en yectarlos hacia el futuro con acierto y eficiencia, la localización territorial de las actividades socia- elevar la calidad de vida, maximizar la funcionalidad les, económicas y políticas del desarrollo; particu- orgánica de las ciudades y áreas rurales, incre- larmente en cuanto a sus implicaciones ecológicas, mentar la rentabilidad y competitividad de los geográficas, económicas, sociales, político-admi- asentamientos y emplazamientos productivos, ge- nistrativas y geopolíticas, y su proyección al futuro nerar y garantizar un hábitat sano y de escala hu- con sentido prospectivo y otros aspectos conexos. mana, crear las posibilidades de un desarrollo Dicha eficiencia se refiere, forzosa y simultánea- ambientalmente sostenible en los planos local, re- mente, a los principales factores y fenómenos in- gional y nacional, y otros objetivos conexos. herentes al territorio y a su naturaleza geográfica y ecológica, su ocupación y sus usos, su función b) Un aspecto importante a considerar es el como matriz espacial de referencia adminis- manejo geopolítico del espacio socioeco- trativa, su manejo estratégico como espacio nómico nacional, con el propósito de otorgarle socioeconómico, su sustentabilidad y su geopolítica, unidad orgánica y posibilidades de ser manejado y el compromiso con el futuro y otros aspectos estratégicamente como escenario de desarrollo en conexos. Asimismo, debe abarcar los planos na- sus relaciones con los países vecinos y con las co- cional, regional y local [1]. rrientes y nichos del comercio internacional, en su proyección cultural y política sobre regiones exter- En general, el ordenamiento territorial entraña nas de interés geopolítico, como reserva de tie- la búsqueda de la eficiencia de las estructuras rras para ampliación de la frontera interna del de- territoriales mediante la introducción deliberada y sarrollo nacional, para la preservación de tierras y planificada de racionalidad, coherencia y eficiencia demás recursos naturales para las generaciones en los citados procesos de ocupación y uso del futuras, y otros objetivos afines. territorio. Todo ello, simultáneamente, en los aspectos ecológicos, funcionales, económicos, Según Hardoy (1992:47), las municipalidades sociales y políticos, con la finalidad de optimizar la son territorialmente los niveles administrativos más eficiencia de dichas estructuras en sus escalas pequeños en Latinoamérica, son los más débiles, nacional, regional y local. Así, en el ejercicio del tienen recursos limitados y, generalmente, son los reordenamiento deben tenerse en cuenta, entre menos eficientes en relación a las tareas que tienen otros, los siguientes temas: la geografía, como asignadas en la distribución de las actividades conocimiento del territorio, sus recursos y atributos, públicas. Muchos hechos llevan a pensar que uno la organización y el acondicionamiento del territorio; de los más formidables obstáculos del ordenamiento la estrategia económica regional, es decir, la territorial se encuentra en el sistema electoral optimización del rendimiento de las inversiones y vigente, tan crucial para la reproducción de la actividades en las regiones; el adecuado manejo politiquería y el clientelismo. La gran mayoría de ambiental, el urbanismo y el ordenamiento de las departamentos y municipios actualmente existentes ciudades, la geopolítica interna y externa o manejo –solo nombrando el caso colombiano– reflejan un estratégico del espacio socioeconómico nacional, el dominio electoral en cabeza de gamonales y desarrollo regional, la presencia territorial del caudillos locales y departamentales. 33
  • 4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA c) La articulación y organización político- ad- propios entornos rurales, regionales y nacionales ministrativa de un territorio –llámese nacio- –como se anotó inicialmente– el ejercicio planifi- nal– a través de regiones, departamentos, provin- cador de su ordenamiento tiene que ver con, al cias, municipios, y otras formas de desagregación menos, los siguientes factores: territorial se crearon con fines de jurisdicción, con • Las características del entorno rural y el la intención de mejorar la gobernabilidad e incre- respectivo conjunto de recursos naturales y hu- mentar la eficiencia de la gestión pública, descen- manos, así como las actividades productivas, tralizar el poder, regionalizar el territorio nacional agrícolas, pecuarias, silvícolas y mineras; fac- para el manejo administrativo y operativo general o tores que constituyen la fuente de insumos bá- sectorial, encauzar las transferencias de recursos sicos y el nicho primario de mercado a la eco- nacionales, fundamentar y consolidar las autono- nomía de la ciudad. mías municipales, regionales y locales, descentrali- zar políticamente el poder, desconcentrar • La correspondencia entre sus estructuras geográficamente el desarrollo, aproximar urbanas y rurales con el ecosistema local. territorialmente el Estado y sus servicios a la pobla- Es decir, la coherencia ecológica de los sistemas ción, incentivar un escenario espacial propicio a la de asentamiento y usos del suelo con la democracia participativa, garantizar el pluralismo capacidad de soporte , la productividad, la étnico-cultural y proteger los resguardos indígenas, vulnerabilidad y la sustentabilidad del respectivo crear escenarios regionales y locales para la solu- ecosistema y su recursos; así como la ción de conflictos y buscar la paz y la convivencia, correspondencia con la geografía local y sus manejar la disyuntiva federalismo-centralismo, y atributos. varios otros objetivos afines. Se conoce de antema- • La localización de la ciudad y su papel en no que las hegemonías electorales consolidadas el entorno nacional. Es decir, en el conjunto impiden cualquier proceso de recomposición terri- de sistemas nacionales de espacios geográficos torial que implique modificación de las circunscrip- y ecosistemas, espacios regionales socio- ciones electorales. económicos y culturales, asentamientos y Es decir, se trata en general de aspectos re- emplazamientos productivos, integración vial y lacionados principalmente con la gobernabilidad, telecomunicativa, mercados de bienes y la descentralización del poder y la aproximación servicios, integración económica binacional e de los ciudadanos al Estado. internacional, espacios y recursos de reserva para el futuro, áreas especiales de protección Los factores mencionados dan origen, por lo para el cumplimiento de compromisos menos a varios ejercicios ordenadores: el ordena- ambientales de carácter planetario, entre los miento ecológico, el ordenamiento para la eficien- más destacados. cia económica, el ordenamiento nacional del terri- • La localización y el desempeño de la ciudad torio, el ordenamiento de las áreas estratégicas, el en el entorno regional, como centro de servi- ordenamiento territorial municipal, el manejo es- cios y producción de bienes, así como el balance tratégico del espacio socioeconómico nacional, y la de recursos y ventajas que éste le aporta. organización político-administrativa del territorio. • El compendio de recursos naturales, humanos, tecnológicos, económicos y IV. EL REORDENAMIENTO INTERIOR DE culturales propios de la ciudad, así como LAS CIUDADES la función económica que ésta cumple en la región y en el país. Es decir, el conjunto de Definido el anterior marco de reordenamiento beneficios y desventajas, la función económica, del territorio nacional en su conjunto, tiene ya sen- cultural y administrativa que cumple y el estatus tido el ejercicio de reordenamiento de cada una que ostenta; así como sus fortalezas, de las ciudades. Este concepto tan elemental no debilidades, potencialidades y oportunidades de ha sido entendido en el país y por eso se expuso desarrollo. ingenuamente a los municipios a improvisar «un ordenamiento» marginal, mediante la formulación • Los procesos de desarrollo económico y compulsoria de los Planes de Ordenamiento Terri- social de las ciudades y su dinámica. Con toriales, actualmente en boga [2]. esto nos referimos a la dinámica de los proce- sos productivos y la dotación de la infraestruc- Puesto que las ciudades no son autónomas tura y los servicios urbanos y rurales; así como en su desarrollo ni funcionan aisladas de sus la incidencia de dichos factores en los procesos 34
  • 5. FAC. ING. GEO. MIN. MET. GEOG. RICARDO RAMÍREZ de ocupación del territorio y aprovechamiento deben transitar por los Consejos de gobierno, los del suelo y sus recursos conexos. Consejos Municipales de Planeación y los Consejos Consultivos de Desarrollo Territorial, no es raro que • Las estructuras funcionales urbanas y ru- alguno o casi todos funcionen con irregularidad. rales. Es decir, los sistemas de urbanización o asentamiento, el espacio construido, el conjunto Según la Ley 388 de 1997, las administracio- de espacios públicos, el sistema de infraestruc- nes, en cabeza de sus alcaldes, son las rectoras tura y servicios, la organización funcional urba- del ordenamiento, función que no se ha entendido na y rural y el respectivo conjunto de espacios muy bien, pues se acude a esa vieja idea según la funcionales; así como la correspondiente pro- cual el que es contratista debe hacer el trabajo visión de éstos en el futuro. encomendado; no se tiene en claro que los equi- • La ciudad como escenario sociocultural. Es pos técnicos son consultores de apoyo, no grupos decir, su tradición histórica y cultural, así como de profesionales que van a realizar la totalidad de los valores, actitudes, motivaciones y expecta- la tarea de la alcaldía. tivas de la población y su proyección al futuro. Estos aspectos, combinados con la falta de pre- • Prospectiva de la ciudad. Es decir, su pro- paración de los municipios y distritos y la falta de yección al futuro y la identificación de los cam- voluntad política de la mayoría de sus autoridades, bios deseados en su desarrollo en todos los ám- determinaron que, después de 2 leyes de aplaza- bitos desde lo económico hasta lo sociocultural. miento para la ejecución, la inmensa mayoría (el 90% aproximadamente) de los municipios –incluido el POT Todos los anteriores y otros factores inciden de Bogotá D.C.– no pudieron formular oportuna y sa- directa e indirectamente en las formas de ocupa- tisfactoriamente sus respectivos POTs. Todos estos ción del territorio urbano y rural y afectan su antecedentes nos ponen a reflexionar sobre el tema organicidad funcional y su dinámica de desarrollo y a repensar su institucionalización. En este sentido, y, por tanto, deben ser objeto de reordenamiento debe partirse de un esquema de reordenamiento del en su respectivo territorio. territorio en un ámbito de alcance nacional en su conjunto desglosado en regiones y, a partir de allí, desarrollar el tema del «ordenamiento territorial de V. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICI- los municipios y las ciudades». PAL EN COLOMBIA El ordenamiento territorial actual en Colom- VI. CONCLUSIONES bia está signado por la presencia de múltiples prác- ticas institucionales basadas en una amplia gama Un Ordenamiento Territorial Alternativo de- de fundamentos y enfoques conceptuales. La Cons- bería potenciar las provincias y las regiones en el titución Nacional de 1991 lo introdujo con un la- marco de la unidad nacional, como estrategia para mentable sesgo hacia la división político-adminis- alcanzar la equidad. trativa y ordenó al Congreso la expedición de la correspondiente Ley Orgánica. Existe una confusión general en los medios escritos en torno al «ordenamiento territorial», que En este proceso se destaca la Ley 388 de 1997 cualquier intento de abordar el tema debe estar sobre el «ordenamiento territorial municipal» des- forzosamente precedido de algunas precisiones tinada a normar la planificación física de las ciuda- conceptuales y semánticas. Cuatro de éstas resul- des y su entorno rural, instrumento jurídico que tan imprescindibles: fraccionó el proceso de planificación del desarrollo municipal establecido en la Ley 152 de 1994, omi- - En cuanto a política, el ordenamiento aglutina tió factores y aspectos imprescindibles del orde- tres labores que debe abanderar el Estado para namiento territorial de las ciudades, y obligó a los señalar su papel de garante, éstas son: inte- municipios a «ordenarse» en ausencia de un mar- grar, armonizar y modernizar. co nacional de ordenamiento del territorio y su - No se ordena el territorio, sino los procesos de correspondiente desglose regional. ocupación y uso de éste y sus recursos, con el fin de asegurar la sustentabilidad del territorio Al momento de reglamentar y culminar los y sus ecosistemas. planes de ordenamiento territorial, nos topamos con municipios que no cumplen las instancias que - No se trata enfáticamente de «ordenar» sino, por ley deben estar constituidas. Cuando los POTs más bien, de reordenar los citados procesos 35
  • 6. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL: UNA APROXIMACIÓN DESDE COLOMBIA en marcha, mediante las técnicas de la planifi- Una estrategia holística para la ciudad signifi- cación del desarrollo en sus especialidades re- ca, por tanto, comprender el fenómeno urbano esen- gional, urbana y ambiental; este ordenamiento cialmente, no sólo como un conjunto interactivo de no se limita a la división político-administrativa artefactos y seres vivos, sino también, y especial- y a los aspectos urbanísticos y arquitectónicos, mente, como un conjunto interactivo de relaciones. sino que abarca una amplia y compleja gama En la marcha iremos aprendiendo, conociendo más de factores geográficos, ambientales, sociales, y esculpiendo de mejor manera este arte de orde- económicos, administrativos y geopolíticos. nar el territorio. - El «ordenamiento territorial» de las ciudades sólo puede ser abordado razonablemente con VII. BIBLIOGRAFÍA una doble perspectiva: en primera medida, el ordenamiento de las ciudades en el contexto 1. Borja, Miguel. Estado, Sociedad y Ordenamien- de referencia del territorio nacional; y en un to territorial en Colombia. Bogotá, Cerec., 1996. segundo aspecto complementario, el ordena- 2. Bervejillo, F. «Reinvención del territorio. Un de- miento interior de éstas. Ello es así porque safío para ciudadanos y planificadores-agentes desde el punto de vista de la dinámica del de- del desarrollo, documento presentado» al Foro sarrollo socioeconómico, las ciudades no cons- Latinoamericano y del Caribe sobre Desarrollo tituyen unidades autónomas, su territorio no Regional, Santa Fe de Bogotá, 1-3 de diciem- es aislado, y ni aquéllas ni éste funcionan al bre de 1997. margen de las respectivas influencias regio- nal, nacional y –en algunos casos– internacio- 3. Castells, M. «Local-Global: Estrategias para pen- nal. Al mismo tiempo, las ciudades están sar el desarrollo territorial», ponencia presen- inmersas estructuralmente en su entorno ru- tada en el encuentro Pensar el Territorio, Bo- ral y de él derivan casi siempre sus mayores gotá 1 de marzo de 1998. impulsos de desarrollo. 4. Hardoy, Jorge. «Los cambios en la distribución espacial de la población y el medio ambiente La falta de una visión integral para los urbano en América Latina»: En: Problemática múltiples operadores ciudadanos impide atacar los futura del medio Ambiente en América Latina, problemas de fondo, produciendo soluciones España, Fundación Mapre, 1992. parciales y temporales, que, en muchos casos, se contradicen unas a otras. El resultado es que cada 5. Martínez E. El ecodesarrollo: Informe del panel «solución» genera nuevos problemas, un espiral de desarrollo del primer encuentro internacio- infinito y aparentemente ininterrumpible. nal de Hábitat, Hamburgo, Alemania. 36