El documento describe la evolución de la política comercial colombiana desde la posguerra hasta inicios de los años 90. Inicialmente se implementaron medidas proteccionistas como aranceles y restricciones a las importaciones para impulsar la sustitución de importaciones. Posteriormente se adoptaron instrumentos para promover las exportaciones. A pesar de periodos de liberalización, el proteccionismo continuó siendo una constante. La apertura económica iniciada en los 90 eliminó las licencias previas y redujo los aranceles.

1. ACTIVIDAD COMERCIAL EN LA INDUSTRIA
La estructura comercial colombiana ha tenido oscilaciones a lo largo de las últimas
dos décadas que se relacionan con las políticas macroeconómicas y sectoriales
implementadas. Desde la posguerra, una de las principales formas de impulsar el
modelo de sustitución de importaciones era mediante una serie de restricciones
arancelarias y para-ancelarias. El objetivo principal era crear un esquema
proteccionista que al inhibir la libre entrada de importaciones permitiera la
consolidación de sectores o actividades de la industria manufacturera. En períodos
posteriores, cuando el modelo de sustitución de importaciones empezó a
complementarse con la promoción a las exportaciones e incluso en épocas de
relativa liberalización comercial, los instrumentos de protección -de tipo arancelario
y para-arancelario- continuaron siendo una constante en la política comercial del
país, a pesar de que la intensidad con que se aplicaban varió ostensiblemente
entre períodos. Sólo en el período de apertura económica comenzó un desmonte
de dichos instrumentos.
Además de la medidas arancelarias y para-ancelarias que enmarcaron el
desarrollo del sector externo colombiano, desde mediados de los sesenta la
política de comercio exterior se caracterizó por la adopción de instrumentos de
fomento a las exportaciones y por el manejo cambiario. El año 1967 representó un
giro en el manejo de la política cambiaria y comercial del país, al establecerse
mediante el decreto ley 444, medidas tendientes a controlar las periódicas crisis
cambiarias que venían presentándose en el país, como consecuencia
principalmente de la recurrente escasez de divisas y un manejo cambiario poco
flexible. Entre los principales objetivos de este decreto se buscaba ampliar la base
exportable del país y disponer de un control de cambios de ajuste gradual.
Los mecanismos adoptados para estimular el desarrollo de actividades
exportables, especialmente en la industria manufacturera, incluyeron instrumentos
como el certificado de abono tributario -subsidio de tipo fiscal a las exportaciones-,
el establecimiento de puertos libres y la creación del Fondo de Promoción de
Exportaciones para promover las exportaciones no tradicionales y conceder
créditos a tasas de interés preferenciales para el desarrollo de actividades de
exportación. Asimismo, se ampliaron y perfeccionaron los sistemas especiales de
importación-exportación del Plan Vallejo, con los cuales se ofrecían excenciones
arancelarias y fiscales a quienes importaran materias primas y equipo y
maquinaria con el compromiso de exportar los incrementos en producción
obtenidos a partir de la utilización de dichas importaciones.
La utilización de estos mecanismos, conjuntamente con una progresiva
devaluación del peso -que se hizo posible, entre otras razones por el uso del
sistema de devaluación gota a gota- y con una favorable coyuntura mundial -alza
en los precios internacionales de los productos básicos, abundancia de créditos
externos-, repercutieron favorablemente sobre el desempeño exportador del país,
en particular de la industria manufacturera. Así, las exportaciones industriales
aumentaron su participación en el total exportado del 15% en 1968 al 35% en

2. 1974. El coeficiente exportador -exportaciones sobre producción- para el sector
manufacturero se incrementó en igual período del 3% al 10%. Es importante
anotar que el esquema de protección vía restricciones arancelarias y cuantitativas
seguía vigente durante estos mismos años, e incluso se había incrementado para
los bienes intermedios y los bienes de capital. En tal contexto, los sectores
productores de bienes intermedios -en particular textiles, minerales no metálicos,
químicos y productos metálicos- fueron los que más incrementaron las
exportaciones y los de bienes de capital encontraron un ambiente propicio para su
crecimiento dentro de la producción industrial manufacturera.
A partir de 1975, como respuesta a la bonanza cafetera, la política interna fue
desviada hacia prioridades a más corto plazo, iniciándose un período de grandes
cambios en la política de comercio exterior (Esguerra y Rueda, 1992). Para
empezar, dada la necesidad de neutralizar el proceso inflacionario producto del
excedente de divisas cafeteras, se dio inicio a una revaluación real de la tasa de
cambio y se establecieron restricciones a las exportaciones como los certificados
de depósito a término sobre las exportaciones -solamente redimibles cuatro meses
después de realizada la exportación-. A su vez, comenzó un relativo desmonte del
régimen de licencia previa, trasladándose productos de prohibida importación a
licencia previa, y de ésta a libre importación.
En 1979 se profundizaron aún más las medidas de liberalización, ésta vez
contrario a los años anteriores, abarcando una reducción de las tarifas
arancelarias, que no obstante abarcar sólo el 8.3% del universo arancelario
repercutió considerablemente sobre la protección efectiva de la industria nacional,
que vino a afectar a los sectores exportado res de productos no tradicionales.
Entre este año y 1982, los niveles arancelarios no volvieron a reducirse pero sí se
continuó con la flexibilización en la aprobación de las licencias de importación.
Entre 1979 y 1982 el número de ítem que se encontraban en licencia previa
pasaron del 46% al 29% (27) del universo arancelario. Para el conjunto de
exportaciones manufactureras estos años implicaron un retroceso considerable
frente a la dinámica de los primeros años de la década del setenta, presentando
incluso tasas negativas de crecimiento consecutivamente entre 1981 y 1983.
Entre 1982 y 1986, con motivo de la crisis de la deuda externa y las restricciones
al sector externo que caracterizaron al período, se revirtieron los mecanismos de
liberalización y de nuevo se entró en una fase de mayor proteccionismo. Entre
otros aspectos, se volvió a incrementar la protección arancelaria, se trasladaron la
mayoría de ítem de importación a licencia previa y se instauró una sobretasa a las
importaciones (Esguerra y Rueda, 1992). Como medidas complementarias y en la
búsqueda de reducir el sesgo antiexportador, se recurrió así mismo a una
devaluación real de la tasa de cambio y se fortalecieron de nuevo los instrumentos
de promoción, entre ellos. el Plan Vallejo, el Cert y los créditos de Proexpo. Todo
ello revirtió favorablemente sobre la recuperación de las exportaciones sin que ello
implicase retornar al dinamismo de los setenta y sin que tampoco se
lograra quebrar debidamente el sesgo antiexportador.

3. Como parte de las políticas de estabilización que enmarcaron la administración
Barco, se plantearon ciertas políticas en los ámbitos cambiario y comercial, que
pretendían sostener una tasa de cambio devaluada y reducir parcialmente algunas
de las barreras para-ancelarias y arancelarias que limitaban las importaciones,
especialmente de bienes no producidos y de bienes e insumos requeridos por el
aparato productivo doméstico, buscando contrarrestar el sesgo antiexportador que
continuabaimpidiendo un mayor dinamismo de las exportaciones manufactureras.
Entre las medidas tomadas se amplió la lista de libre importación. La participación
en el total de importaciones (en valor) bajo la lista de libre importación pasó del 3%
en 1984 al 44% en 1988. No obstante, esta reducción de restricciones no se
tradujo ni en una mayor competencia para los productos domésticos ni tampoco
en una neutralización del sesgo antiexportador, ya que la mayoría de ítem
liberados eran insumos no competitivos con la producción doméstica. En este
período las exportaciones diferentes a café respondieron positivamente más como
resultado de la devaluación del peso que como respuesta a las demás políticas.
Asimismo, la mayoría de las exportaciones continuaron concentradas en muy
pocos productos, destacándose el petróleo, carbón y ferroníquel. En la industria
manufacturera, la orientación exportadora continuó siendo muy baja (6.3% en
1986) (Hallberg, 1991) e incluso inferior a una década atrás.
En momentos en que se comenzaba a plantear el debate respecto a la necesidad
de adoptar un modelo de apertura económica e internacionalización, la evaluación
de los resultados obtenidos en materia de desempeño exportador eran poco
halagiieños. De una parte, continuaba presentándose un
acentuado sesgo antiexportador que en principio respondía a la distorsión de
precios internos que se creaba dado el alto costo de las importaciones, y que
hacía más rentable y por ende atractivo producir para el mercado doméstico que
para el externo. Al respecto, Hallberg (1991) destaca cómo durante el período
comprendido entre 1966 y 1986, la contribución al crecimiento del producto
manufacturero provino principalmente de la demanda interna; en ningún sector
industrial las exportaciones contribuían con más de un 10% en el crecimiento del
producto. Señala, asimismo, cómo las exportaciones se incrementaban en
episodios a corto plazo y se deterioraban en escenarios de crecimiento de la
demanda agregada interna, y cómo la mayoría de las firmas no tenían como
objetivo a largo plazo vender en los mercados externos. Como se verá en el
Capítulo 13, la descomposición Chenery permitió establecer que en efecto las
exportaciones industriales han representado un aporte marginal sobre el
crecimiento del producto industrial.
De otra parte, a pesar de que se adoptaron diversos instrumentos de promoción a
las exportaciones, ello no se reflejó en una diversificación y ampliación de la base
exportable, al menos con una intensidad como la esperada, y, definitivamente, las
exportaciones no lograban reducir su alta dependencia de la tasa de cambio, lo
cual le restaba solidez a su competitividad real. En efecto como se puede observar
en el Gráfico 12.26, el crecimiento de las exportaciones manufactureras hasta
1990 -sin café, refinerías de petróleo y ferroníquel- muestra una correlación

4. siempre positiva con la tasa de cambio incrementándose en períodos de
devaluación y disminuyendo ostensiblemente en períodos de revaluación.
Asimismo, el menor ritmo de crecimiento y el relativo estancamiento de la
productividad del conjunto de la economía y de la actividad manufacturera hacían
apremiante un cambio en la política de desarrollo de país, tal que fortaleciese la
capacidad productiva de mismo y permitiese alcanzar elevadas tasas de
crecimiento. El marco de la internacionalización económica y de la globalización
de los mercados ya constituía la estrategia de desarrollo seguida por muchos
países. En este sentido apuntaban desde entonces las directrices de los
organismos internacionales como el Banco Mundial, para reorientar la política
económica del tal forma que el sector externo pudiese convertirse en el motor de
desarrollo, especialmente en aquellos países de menor desarrollo relativo.
Para 1989, cuando empieza a delinearse la política de liberalización de la
economía, los niveles de protección continuaban siendo muy elevados. La
estructura arancelaria tenía 23 tarifas distintas que oscilaban en un 0% y 200%. El
promedio arancelario era del 40% para productos de consumo manufacturados,
22% para bienes intermedios y 21% para bienes de capital. Adicionalmente, el
régimen de licencia previa servía, de una parte, para regular la disponibilidad de
reservas internacionales y, de otra, para proteger la ptoducción doméstica de la
competencia externa. Del total de posiciones, el 39% se encontraban libres de
licencia previa, 60% sujetas a licencia previa bajo la discrecionalidad del lncomex
y el 1% en prohibida importación (Hallberg, 1991).
Al interior de la industria manufacturera el mayor porcentaje de bienes libremente
impotables recaía en bienes intermedios semiprocesados, materias primas y
equipos de capital, mientras que los sectores con las mayores restricciones se
ubicaban en bienes terminados, alimentos y productos agrícolas. Esto, a su vez,
implicaba una relación inversa entre la penetración de importaciones y la
competencia potencial a la producción doméstica: el coeficiente de importaciones
era del 5.3% para bienes de consumo no durable, 28.3% para bienes de consumo
durable e intermedios y 55.4% para bienes de capital.
Con el programa de apertura económica, las licencias previas se eliminaron para
la casi totalidad de posiciones arancelarias y las tarifas se redujeron a partir de
1992 a Sólo cuatro niveles. El nivel promedio del arancel pasó a ser el 12.5%
frente al 43.7% en 1989.