La política comercial influye en los precios de los productos importados y exportados a través de instrumentos como aranceles y cuotas. Aunque las negociaciones internacionales han buscado reducir barreras, los aranceles agrícolas permanecen altos en países desarrollados, afectando a los países en desarrollo. Mientras la liberalización puede traer beneficios a largo plazo, también crea desafíos para las familias rurales pobres con poca capacidad de adaptación. Las estrategias deben considerar el nivel de desarrollo

1. La política de comercio exterior puede otorgar poderosos incentivos o
desincentivos a la producción, por medio de su influencia en los precios y las
cantidades de los productos competidores que se importan en el país y a través de
sus efectos sobre los precios internos recibidos por las exportaciones. Se dice que
las políticas que encarecen los precios de las importaciones en el mercado interno
proporcionan protección económica. Los instrumentos principales de la política
comercial son los aranceles y las cuotas por el lado de las importaciones, y varios
tipos de incentivos cuando se trata de las exportaciones. En algunos casos se usa
una combinación de cuotas y aranceles (conocidas como “cuotas arancelarias”),
según la cual se aumentan los aranceles cuando las importaciones exceden una
cantidad establecida.
La política comercial ha sido objeto de intensas negociaciones internacionales
durante décadas. Desde las desastrosas guerras de aranceles de la década de
1930, el propósito de las negociaciones ha sido el desmantelamiento progresivo
de las barreras al comercio internacional. Existe consenso en que los aranceles
elevados no sólo estimulan medidas de represalia de parte de los socios
comerciales, sino que también conducen a ineficiencias en la estructura productiva
del propio país, al quitar la presión para incrementar la productividad y reasignar
los recursos productivos a ramas o productos más competitivos.
Muchos países en vías de desarrollo se han beneficiado del incremento del
comercio internacional en las décadas recientes. Por ejemplo, Eugenio Díaz
Bonilla y Lucio Reca han señalado que América Latina y el Caribe han disfrutado
durante décadas de una balanza comercial agrícola neta positiva, que en 1996
había alcanzado a 20,2 mil millones de dólares EE.UU.
Los beneficios derivados del aumento del comercio internacional hacen que los
países en desarrollo tengan interés en promoverlo y en asegurar que las normas
del comercio internacional sean justas. Sin embargo, desde que concluyó la
Ronda Uruguay, los países desarrollados han incrementado sus exportaciones
más que los países en desarrollo, y han surgido preocupaciones acerca de la
continuación de las medidas de protección agrícola en los países desarrollados.
Temas de esta naturaleza figuran prominentemente en la presente ronda de
negociaciones sobre el comercio internacional.
En la última década, la protección agrícola se ha reducido más lentamente que la
protección industrial. Timothy Josling ha analizado el conjunto de los aranceles
prevaleciente en el mundo y ha escrito:
... los aranceles de los productos manufacturados se encuentran actualmente a
niveles modestos en la mayoría de los países industrializados y en un creciente
número de países de ingresos medianos y bajos. Muchos de estos aranceles son
de 5 a 10 por ciento. Por el contrario, los aranceles agrícolas están por encima del
40 por ciento en promedio, con picos arancelarios (mega aranceles) de más del
300 por ciento... que efectivamente bloquean el comercio....

2. Las importaciones de lácteos en Canadá son un ejemplo muy conocido de estos
mega aranceles: el arancel sobre la mantequilla es de 351 por ciento y el del
queso 289 por ciento. Aún en el año 2000, estos aranceles todavía alcanzarán a
299 por ciento y a 26 por ciento, respectivamente.... los aranceles sobre las aves
de corral también sobrepasan el 200 por ciento en Canadá.Los Estados Unidos
tienen mega aranceles para el azúcar y los productos lácteos, y Japón para los
granos, azúcar y productos lácteos
En un análisis detallado de la evolución de los aranceles después del Acuerdo
sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, N. HagElamin explica los aspectos en
que la aplicación de dicho Acuerdo ha sido desfavorable para los países en
desarrollo:
Haber establecido un nuevo conjunto de normas sobre acceso a los mercados es
un resultado destacable del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) y una contribución
significativa para la previsibilidad y seguridad del comercio. Sin embargo, para el
desarrollo del comercio lo importante... es el nivel de los aranceles y otras
condiciones de acceso, que son específicas a cada país.... Aranceles altos sobre
los productos alimenticios de las zonas templadas y tasas bajas para los
productos tropicales [son] un patrón típico del perfil de aranceles post Ronda
Uruguay de varios países desarrollados. La razón es simple: las importaciones de
productos de zonas templadas compiten con la producción nacional mientras que
las otras no lo hacen. Esta diferencia se refleja también en la tasa de reducción
desde la base hasta los niveles finales: mientras que los aranceles de los
productos tropicales en su conjunto se redujeron 43 por ciento en promedio, la
reducción de otros grupos de productos fueron menores, por ejemplo, 26 por
ciento en los productos lácteos. Las normas del AsA exigían una reducción total
en promedio simple de 36 por ciento para los productos agrícolas y los países
desarrollados sobrepasaron esa meta en uno por ciento.
Hay un truco aquí que vale la pena mencionar: los aranceles sobre muchos
productos tropicales ya eran muy bajos (por ejemplo, 5-10 por ciento) lo que hacía
factible reducciones muy drásticas (por ejemplo, 50 por ciento) sin distorsionar el
mercado interno. Algunos comentaristas han expresado dudas sobre si estas
marcadas reducciones en los productos tropicales agregaron algo substancial en
términos de acceso. En muchos casos, estos niveles han caído a lo que se llama
“aranceles molestos” de 1-2 por ciento. Por el otro lado, los aranceles de los
productos de zonas templadas para el período de referencia eran muy elevados -
en muchos casos superiores al 100 por ciento- y por lo tanto bajas del 20-25 por
ciento todavía mantienen una considerable protección en frontera
Hubo una serie de razones por las cuales los aranceles consolidados sobre estos
productos resultaron muy altos:
La selección de 1986-88 como período de referencia fue un factor
importante. En ese entonces, los precios del mercado internacional eran
muy bajos y como resultado de ello los aranceles equivalentes resultantes,

3. o sea las brechas entre los precios mundiales y los nacionales, eran muy
altos. Estos equivalentes arancelarios altos se usaron para establecer los
aranceles del período base. Una reducción de 15-20 por ciento o aún de 36
por ciento desde estos niveles base altos todavía resultaba en aranceles
consolidados elevados para el año 2000.
Hay evidencias de que varios países [desarrollados] establecieron los
aranceles base de algunos productos a tasas mucho más altas que las
justificables por los equivalentes arancelarios calculados, particularmente
en productos de zona templada tales como cereales, lácteos, carne y
azúcar.
La fórmula del promedio simple usada en la Ronda Uruguay permitió a los
países efectuar las reducciones más pequeñas (el 15 por ciento mínimo
requerido) en algunos bienes (por ejemplo, los llamados productos
“sensibles”) combinadas con reducciones más grandes en otros productos
(por ejemplo, productos tropicales) para poder llegar al promedio simple [de
reducción] del 36 por ciento.
Un reciente estudio de la OCDE... demostró que la verdadera protección en
fronteras a la agricultura fue más alta en 1996 que en 1993 en ocho de los diez
países de la OCDE (la UE se cuenta como uno) cubiertos por el estudio; las dos
excepciones fueron Australia y Nueva Zelandia.
Otra preocupación importante de los países más pobres es la frecuencia de los
subsidios a las exportaciones agrícolas en las naciones más ricas. Estos tienen el
efecto de reducir los precios al productor en los países más pobres, y por lo tanto
tienden a agravar el problema de la pobreza rural. De acuerdo con Josling:
El uso de subsidios a la exportación en los mercados agrícolas plantea un serio
problema para los países que tratan de desarrollar sectores agrícolas competitivos
Este efecto resulta no sólo de los subsidios explícitos a la exportación. Varios tipos
de subsidios a la producción agrícola en las naciones ricas contribuyen a la sobre
oferta de productos agrícolas, exacerbando la tendencia descendente de los
precios reales agrícolas en los mercados mundiales.
Los países en desarrollo pueden responder a estos hechos con un doble enfoque:
reforzando su participación conjunta en las negociaciones sobre el comercio
internacional (como ya lo están haciendo) y poniendo en práctica medidas de
política interna para limitar el daño económico causado por las distorsiones en la
política de otros países. La mayor fuente de resistencia de los productores hacia la
liberalización del comercio es el miedo de que las importaciones baratas puedan
disminuir los precios internos hasta niveles no rentables, o para los productores de
subsistencia, hasta niveles que resulten en privaciones para sus familias. Estas
cuestiones son legítimas, especialmente para los países en desarrollo que ya
padecen de serios problemas de pobreza rural. El reto para la política es el de
responder a estas cuestiones sin caer en la trampa del proteccionismo, lo cual
empeoraría la situación.

4. Los cultivos básicos, principal fuente de alimentos e ingresos para las familias
pobres tienen derecho a un tratamiento especial en la política comercial. Los
beneficios de la liberalización comercial surgen de la habilidad de los trabajadores
para aprender maneras más eficientes de producir o de aprender nuevos oficios.
Las familias rurales pobres son generalmente las menos educadas y tienen mayor
dificultad para aprender nuevos oficios. Además, las conocidas deficiencias de los
mercados de crédito rural y de tierras les hacen difícil realizar inversiones en
tecnologías agrícolas mejoradas. Estas familias carecen de redes de protección
social que les ayuden a su adaptación, como existen en los países más
desarrollados. En parte por estas razones, México negoció un arancel de 100 por
ciento para el maíz durante 15 años en el contexto del Tratado de Libre Comercio,
y en el período 1999-2001, el Salvador, Nicaragua y Panamá aumentaron sus
aranceles sobre los granos importados después de varios años de modificarlos
solamente hacia la baja.
La agricultura del Asia Central también ha experimentado dificultades durante el
proceso de liberalización. A pesar de haberse movido hacia un sistema de
mercado en lo que concierne a la comercialización, el comercio exterior y los
precios, el desempeño agrícola de la región ha sido malo, muchas fincas han
perdido su viabilidad financiera, numerosos sistemas de riego han quedado en
desuso y la pobreza rural ha aumentado
Quizás pensando en este tipo de situaciones, Dani Rodrik ha articulado un
enfoque bien pensado y pragmático para la política de comercio exterior de los
países en desarrollo, según el cual la fase del desarrollo en que se encuentran
sería el factor determinante del grado de liberalización:
... la índole de la relación entre la política de comercio exterior y el crecimiento
económico continúa siendo una cuestión abierta. Este tema está lejos de haber
sido resuelto sobre bases empíricas. De hecho, hay razones para ser escéptico
sobre la posible existencia de una relación general y clara entre la apertura
comercial y el crecimiento. Es probable que la relación sea contingente,
dependiente de características internas y externas a cada país. El hecho de que
prácticamente todos los países actualmente avanzados crecieron detrás de
barreras arancelarias y redujeron la protección solamente después de haber
crecido, indudablemente ofrece algunas claves. Además, la teoría moderna del
crecimiento endógeno ofrece una respuesta ambigua a la pregunta de si la
liberalización comercial promueve el crecimiento. La respuesta varía dependiendo
de si las fuerzas de las ventajas comparativas orientan los recursos económicos
hacia actividades que generan crecimiento a largo plazo (a través de
externalidades en investigación y desarrollo, ampliación de la variedad de
productos, mejoramiento de la calidad de productos, etc.) o si las desvían de tales
actividades.
Sin duda, la complementariedad entre incentivos de mercado e instituciones
públicas, que ya he subrayado repetidamente, no ha sido menos importante que el
desempeño del comercio exterior. En Asia oriental el papel del gobierno en

5. promover las exportaciones durante las etapas tempranas del crecimiento ha sido
extensamente estudiado y documentado.... Aún en Chile, modelo ejemplar de
orientación hacia el libre mercado, el éxito de las exportaciones desde 1985 ha
dependido de una amplia gama de políticas públicas, incluyendo subsidios,
exoneraciones de impuestos, reintegros de impuestos, investigación de mercados
a cargo del gobierno, e iniciativas públicas para fomentar el desarrollo de pericia
científica. Después de detallar algunas de las políticas nacionales utilizadas para
promover los sectores de frutas, pesca y forestación en Chile, antes y después de
1973, Maloney... concluye que “es justo dudar si estos, tres de los sectores de
exportación más dinámicos, habrían respondido a las fuerzas de mercado de la
manera que lo hicieron, sin el temprano y continuo apoyo del gobierno”.
La conclusión adecuada de todo esto no es que la protección al comercio exterior
debe preferirse a la liberalización, como regla general. No existe evidencia en los
últimos 50 años de que la protección comercial esté sistemáticamente asociada al
crecimiento más rápido. El punto es simplemente que los beneficios de la apertura
comercial no deben ser sobrestimados. Cuando otros objetivos válidos de política
compiten por los escasos recursos administrativos y el capital político, la
liberalización comercial profunda a menudo no merece la prioridad normalmente
alta que se le asigna en las estrategias de desarrollo. Esta es una lección de
particular importancia para los países que están en etapas tempranas de reforma,
tales como los de África
Entre los “otros objetivos válidos de la política” a que alude Rodrik, la reducción de
la pobreza rural sería el primero de la lista. Los apartados siguientes analizan
temas específicos de la política de comercio exterior y revistan opciones de
política que ayudarían a lograr los beneficios de la liberalización comercial,
contribuyendo al mismo tiempo a aliviar la pobreza.