Este documento analiza las instituciones de control ciudadano y participación ciudadana en los municipios argentinos. Discute cómo la globalización y localización, así como las demandas por mayor autonomía local y participación ciudadana, han impactado la relación entre administración y ciudadanos. También examina cómo la reforma constitucional de 1994 fortaleció la autonomía municipal y los derechos de los ciudadanos, e institucionalizó mecanismos como el control de gestión, la iniciativa popular y el defensor del pueblo a nivel local.

1. Mención Especial
del Concurso de Ensayos y Monografías
V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública
Administración y ciudadanía
en
los municipios argentinos
Mónica S. Iturburu
Santo Domingo - República Dominicana
24 al 27 de octubre de 2000

2. Indice Página
1. Introducción 3
2. Globalización y localización 5
3. Relaciones entre administración pública y ciudadanía 8
3.1. Antecedentes 8
3.2. Instituciones de control ciudadano 9
3.2.1. De observación de la administración 9
3.2.2. De intervención en la administración 11
3.3. Participación ciudadana 13
3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos 13
3.3.2. Participación ejercida a través de órganos 14
3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 15
consumidor
3.3.4. Fomento de la organización comunitaria 15
4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación 15
administración y ciudadanía
4.1. Autonomía municipal 16
4.2. Nuevos derechos y garantías 17
5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios 18
argentinos
5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano 19
5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública 19
5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios 20
5.1.3. Control de gestión 21
5.1.4. Control de las cuentas públicas 21
5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno 22
5.1.6. Actuación administrativa más amigable 23
5.1.7. Petición, queja y reclamo 23
5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo 23
5.1.9. Recurso administrativo 23
5.1.10. Amparo judicial 24
5.1.11. Demanda judicial 24
5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana 24
5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen 24
público
5.2.2. Iniciativa popular 25
5.2.3. Referéndum o consulta popular 25
5.2.4. Revocatoria 25
5.2.5. Voto popular 26
5.2.6. Consejos, comisiones o comités 26
5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del 26
consumidor
5.4. Fomento de la participación de los vecinos y de la organización 27
comunitaria
6. Conclusiones 28
Notas 28
Anexo: Textos constitucionales 33
Bibliografía 60
Fuentes 62

3. Administración y ciudadanía en los municipios argentinos.
1. Introducción
La relación administración y ciudadanía está condicionada por una multiplicidad de factores,
entre los que se destacan el sistema cultural y el tejido social, las condiciones socio-económicas, el
sistema político y el sistema de gobierno, el equilibrio y la independencia entre los poderes de
gobierno y la distribución de funciones entre jurisdicciones.
El fenómeno de la globalización agrega el surgimiento de nuevas reglas de juego, que derivan
en la transformación profunda del papel del Estado y, por ende, de la relación administración y
ciudadanía. El gobierno adopta instituciones y “modas” foráneas, que se hacen propias por convicción
de los gobiernos, o por sugerencia o imposición de organismos supranacionales. Los sectores
minoritarios y habitualmente marginados, por su lado, descubren la utilidad de las nuevas tecnologías
para el fortalecimiento interno y la búsqueda de apoyos externos a demandas antes inviables (p.e. a
través de las comunicaciones por Internet).
El creciente localismo, las presiones por la descentralización política en todas las naciones
industrializadas, la demanda por mayor autonomía, la resistencia a la mundialización, el activismo
ecológico y las luchas étnicas y raciales, dan cuenta del surgimiento de una nueva fuerza, la
localización (Toffler, 1990; The World Bank, 1999), de trascendente influencia en la relación
administración y ciudadanía
El aumento de las democracias en el mundo revela que está en marcha un nuevo proceso de
democratización denominado por Huntingtoni como la “Tercer Ola”, iniciado en 1974 en Europa del
Sur con la caída de la dictadura militar portuguesa y luego extendido a América Latina, Asia, Europa
del Este y África (Bos, 1997:7). El retorno de la democracia en la República Argentina, ocurrido en
1983ii después de casi ocho años de gobierno de facto, se inscribe en esta misma corriente.
No obstante, la reivindicación del derecho al voto universal no agota la disputa en torno al
poder de la sociedad para decidir su destino. Por el contrario, ha ido cambiando de formas, porque
persisten problemas como la desigualdad de la participación social y la baja calidad de la democracia
(Cunill, 1991:5).
En este escenario, en el que se contraponen fuerzas como la globalización y la localización, la
democracia y la toma del poder por grupos que responden a intereses particulares, los reclamos de
participación y la impunidad de los corruptos, requiere del fortalecimiento de instituciones
republicanas a efectos de asegurar el orden constitucional. Siendo la democracia el sistema en el cual
se dirimen institucionalmente los conflictos y la “incertidumbre” de los resultados de los procesos de
decisión política, es básico asegurar la “certeza” en relación a las condiciones institucionales marco y a
las reglas de procedimiento. Si esto no sucede y las instituciones son incapaces de resolver problemas
de complejidad creciente, se producen crisis que pueden afectar seriamente la organización
constitucional de los Estados (Przeworski, 1991:12; Hauriou y Leroy, citados por Zarini, 1996:145).
Las situaciones de anormalidad política, de crisis constitucional y de alto grado de corrupción
existentes en muchos sectores de la sociedad argentina, que no sólo afectan intereses públicos y

4. privados sino también a la democracia, han motivado la inclusión en la nueva Constitución Nacional de
1994 de varias cláusulas que coadyuvan al fortalecimiento republicano y democrático (Zarini,
1996:148). En el marco de esta investigación adquiere relevancia la institucionalización de nuevos
derechos y garantías tales como la lucha contra la corrupción, la implantación de formas de
democracia semidirecta (derecho de iniciativa, consulta popular y consulta popular no vinculante), los
derechos de consumidores y usuarios, el amparo judicial y la instit ucionalización del defensor del
pueblo.
Simultáneamente la nueva Constitución Nacional también consagra la autonomía municipal. La
descentralización del poder, que deriva de aquella, ha sido reivindicada tanto por los que bregan por
la democratización política del Estado como por los que persiguen la desagregación de las demandas
y conflictos, al proponerle a la ciudadanía actividades locales excluyentes de las decisiones políticas
fundamentales (Del Brutto, 1985; Cunill, 1991; Villanueva, 1993). Entendida en el contexto de la
primera acepción, también la descentralización puede contribuir a la democratización y a abrir cauces
a la integración y participación de sectores tradicionalmente manipulados y marginados.
Con la inclusión de los nuevos derechos y de la autonomía municipal, la nueva Constitución
Nacional reafirma el consenso social y político respecto de dos procesos -participación ciudadana y
descentralización- que encuentran en el ámbito local el espacio más adecuado para un desarrollo
conjunto y sinérgico. Sin embargo se ha observado que tales consensos son a menudo más
elocuentes en lo discursivo y menos concretos al momento de decidir su implantación. Con mucha
frecuencia se exige participación y descentralización de las decisiones cuando se está fuera del
gobierno, y se argumenta el poder delegado por la ciudadanía al momento de la elección popular,
durante el ejercicio de la función pública. Esto coincide con la relativa trascendencia de instituciones
más tradicionales como la responsabilidad de los funcionarios públicos y la publicidad de los actos de
gobierno. Aunque estas prescripciones ya se incluían en las primeras versiones de la Consitución
Nacional por tratarse de requisitos esenciales del sistema republicano, la inestabilidad del sistema
democrático y la aplicación “aggiornada” de la carta magna generaron una alarmante indiferencia de
una gran masa de la ciudadanía, que condujo a la “atrofia de la conciencia consitucional” (Zarini,
1996:146) y, por ende, a una presencia devaluada de estas instituciones de control social.
Si la política democrática “pierde arraigo cuando lo público se desvanece como espacio de
deliberación ciudadana” (Lechner, 1999:23), por contrario sensu, el fortalecimiento democrático
devendrá de la voluntad de volver a hacer públicas las decisiones y acciones del gobierno y de la
administración. El acceso del público a la información puede “fortalecer a los actores constituidos y
puede tornar activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397iii). Este proceso, convenientemente
acompañado por la institucionalización o funcionamiento efectivo de otros mecanismos de control y de
participación popular, pueden fortalecer el erosionado interés por lo público.
El objetivo de este trabajo es relevar las instituciones de control social y de participación
ciudadana de los municipios argentinos. Ello requiere algunas aclaraciones adicionales respecto de la
distribución de poder adoptada en la carta magna. El sistema de gobierno federal concede a las
provincias la autodeterminación constitucional, con la garantía del ejercicio normal sin intervención del

5. Gobierno federal, en tanto cumpla condiciones explícitamente establecidas, una de las cuales es
“asegurar su régimen municipal” y la “autonomía municipal (...) reglando su alcance y c
ontenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (C.N. arts. 5° y 123°). Por esto, el
relevamiento de las instituciones de control social y de participación ciudadana de los municipios
argentinos requeriría la revisión de una profusa legislación en cada una de las veintitrés provincias
argentinas (la constitución provincial, la ley orgánica de los municipios de cada provincia, las leyes
específicas sobre los temas abordados, las cartas orgánicas municipales, etc.). Sin embargo, en el
marco de esta investigación, la búsqueda se ha circunscripto al análisis de las constituciones de cada
Estado provincial, por economía de recursos y por considerar que su estudio, como paraguas
normativo, puede dar una aproximación respecto del consenso político y social de estas instituciones.
En este trabajo se analiza, en primer término, el impacto de la globalización y la localización,
la democratización y las demandas por mayor participación y autonomía local, en la relación de la
administración y la ciudadanía. En segundo término se reseñan las garantías institucionales esenciales
para el funcionamiento de la democracia y los derechos del ciudadano en su relación con la
administración. A partir de allí se describen las distintas instituciones que materializan las garantías y
derechos descriptos, agrupándolas según se trate de mecanismos de control o de participación
ciudadana. Luego se analiza el sentido de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, que recoge
los nuevos consensos de a sociedad argentina en lo relativo a la autonomía municipal y los derechos
l
de la ciudadanía en su relación con el Estado y la administración. Seguidamente se releva la inclusión
de los nuevos derechos y garantías en las constituciones de los veintitrés e
stados provinciales. Para
concluir se realiza un diagnóstico sobre las fortalezas y debilidades que presenta el régimen municipal
argentino en lo relativo a la relación administración local y ciudadanía, y su congruencia con los
discursos de distintos actores sociales a favor de la democratización.
2. Globalización y localización
La última década se caracterizó por la impresionante y creciente velocidad de los cambios y la
aparición de la globalización, un fenómeno multidimensional, dominado por la dimensión económica
que, en virtud de los alcances de la revolución científico-tecnológica, se desarrolla a escala mundial
(Cohendet, 1996; Yip, 1993). Resaltando la importancia de la variable económica, Toffler (1990)
sostiene que la forma de creación de riqueza de un pueblo y su forma de gobierno deben ser
congruentesiv ya que si los sistemas político y económico tienen profundas disimilitudes, uno acabará
por destruir al otro. Por ello, al analizar los impactos de los sorprendentes cambios tecnológicos,
económicos y sociales de los últimos tiempos, da mucha trascendencia a la transición de la
"democracia de masas" a la "democracia de mosaicos", otorgándole el carácter de tercer gran
movimiento históricov. Sostiene que la era de la democracia de masas coincidió con la era de las
inmensas concentraciones de poder en el ámbito nacional, lo que reflejaba el auge de la tecnología de
producción masiva y de los mercados nacionales. En cambio, en la actualidad, se producen
simultáneamente dos movimientos ya que mientras resurgen las producciones locales, ahora más

6. competitivas por las nuevas tecnologías disponibles, también se transfieren otras formas de
vi
producción al plano mundial .
"Estos cambios dobles, uno que rebaja el nivel de la producción y otro que lo eleva,
tienen similitudes políticas muy directas. En su conjunto explican la razón de que veamos
presiones en pro de la descentralización política en todas las naciones con tecnologías
avanzadas, desde Japón hasta Estados Unidos, pasando por toda Europa, junto con unos
intentos simultáneos de desplazar el poder hacia arriba, hacia organismos
supranacionales" (Toffler, 1990:290).
Ello explica el creciente localismo, el incremento de la demanda por mayor autonomía, la
resistencia a la mundialización, el activismo ecológico y el exacerbado sentido étnico y racial, que se
corresponden con la heterogeneidad del nuevo sistema de creación de riqueza.
La globalización y la localización, entendidas como la integración a la economía mundial y la
creciente demanda de autonomía local, son identificadas como las dos fuerzas que, en la actualidad,
más influyen en la forma que adopta el desarrollo en cada sociedad (The World Bank, 1999). Diversos
autores coinciden en la doble cara de la globalización, esencialmente global en lo económico y
localizante en lo cultural; remarcan la necesidad de pensar globalmente y actuar localmente a efectos
de poder comprender la dinámica social contemporánea, y entienden el carácter integrado de la
relación global-local, del mismo modo que se comprende la relación entre lo universal y lo particular,
en la cual no es posible pensar a uno sin lo otro (García Delgado,1997; Sonntag y Arenas,1995vii).
Otros autores agregan a las dimensiones económica y cultural recién mencionadas, la político-
institucional y la social. Es en el ámbito político-institucional dónde más reacomodamientos se están
dando: los gobiernos nacionales deben, por un lado, adaptarse a las normas impuestas por el
mercado internacional y por el otro, integrar a la población económicamente excluida. En lo social se
advierte la metamorfosis de las sociedades, con fuertes impactos en el mundo del trabajo y mayores
signos de fragmentación y exclusión, derivados de la marginación económica y del debilitamiento de
los lazos sociales preexistentes. Esto trae como consecuencia la crisis de la representación política, el
paulativo reemplazo de las identidades colectivas fuertes por nuevas segmentaciones temáticas y el
aumento de los excluidos sociales (Nardaccione, 1997; López, 1998).
Para respaldar este nuevo protagonismo de “lo local” se requiere, como condición básica, que el
Estado Nacional asuma el compromiso de delegar poder a los niveles subnacionales. La asunción
efectiva del liderazgo comunitario implica que los gobernantes locales tengan un rango importante de
autonomía ya que, comparativamente con el nivel central, este ámbito puede responder con mayor
flexibilidad a las oportunidades, comprender mejor las necesidades locales y articular más
efectivamente las acciones interinstitucionales. A partir de ello, en esta nueva y compleja relación
social, es fundamental la concertación entre los siguientes sectores: a) agentes económicos, que más
allá de su sometimiento a las reglas de juego de mercado, estén comprometidos con determinados
marcos político-ideológicos de integración y sustentabilidad social; b) organizaciones no

7. gubernamentales, con recursos de capacitación, ejecución y planificación de los distintos
microproyectos locales; c) Estado municipal, con un alto compromiso con el proyecto colectivo local,
desempeñando el papel de coordinación, administrando las redes que existen a través de los
organismos públicos, privados y las distintas esferas de gobierno; d) ciudadanos y/o vecinos, en lo
posible agregados en organizaciones con un amplio compromiso con el interés general (Nardaccione,
1997; Batley, 1998; Iturburu, 1999a).
El principio de subsidiariedad se ha convertido en un verdadero leit motiv de toda reflexión
acerca del ámbito de intervención de las entidades locales, el que fue recogido por la Unión Europeaviii
a fin de asegurar que las decisiones sean adoptadas en el nivel más próximo posible al ciudadano, en
la medida que se garanticen la transparencia y la eficacia de la acción de los poderes públicos. Se
reafirma así en el ámbito europeo la perspectiva de aportar criterios de fondo sobre la estructura de
los poderes públicos, privilegiando el componente democrático y la eficacia en la asignación de las
competencias y responsabilidades públicas (Font Llovet, 1995). En esta línea han evolucionado
muchos gobiernos europeos, profundizando los procesos descentralizadores iniciados en décadas
anteriores y se perciben tendencias de cambio en otros países, tales como Reino Unido y Estados
Unidos. En general se observa un resurgimiento d gobierno local, el que asume un número creciente
el
de funciones, adopta nuevos modelos de gestión y en muchos casos, se constituye en pionero de los
procesos de reforma del Estado.
En América Latina, en tanto, los municipios son débiles, en especial los de ciudades medianas y
pequeñas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparación con los países
europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones locales consolidadas y reconocidas.
Pueden mencionarse excepciones, sustentadas en la orientación y en la capacidad de los gobernantes
locales que, bajo un conjunto de circunstancias, han logrado cierto desarrollo de sus instituciones. En
estas situaciones predominaron, según los casos, nuevas formas de relación con la sociedad civil y
reformas político-institucionales, llevadas a cabo en Brasil, Bolivia, Chile, Colombia y en parte en
Argentina, Uruguay y Venezuela. Esto permite concebir una progresiva toma de conciencia de la
necesidad de fortalecer las instituciones locales en América Latina (Arocena, 1997). Al respecto, el
Banco Mundial (1997), sostiene la urgencia de aumentar la eficacia del Estado en las distintas
regiones en desarrollo y, en este sentido, destaca la importancia de la descentralización del poder y
del gasto y el asentamiento de la democratización, en la impresionante transformación del panorama
político en América Latina. También pondera el surgimiento de un nuevo modelo de gobierno, en lo
que algunos autores denominan "revolución silenciosa" y recomienda profundizar las reformas en el
sistema jurídico, la administración pública y las políticas sociales.
Siguiendo a Przeworski (1996), los procesos descriptos demuestran las tendencias de cambio
en las relaciones entre principal y agente, de la tríada ciudadanía-gobernantes electos-burocracia
estatal. Así, en tanto los burócratas se encuentra sujetos a las decisiones y órdenes de los políticos
para el cumplimiento de las funciones que les fueran encomendadas por los ciudadanos, la relación
administración y ciudadanía está desvalorizada cuando la burocracia estatal no reconoce a la
ciudadanía como al principal al cual debe responder. Entonces, para fortalecer los procesos de

8. democratización, será imprescindible generar mecanismos que faciliten y profundicen esta relación
que puede alcanzar en el ámbito local su mejor desarrollo.
3.Relaciones entre administración pública y ciudadanía
3.1. Antecedentes
La democracia, vocablo que comenzó a utilizarse durante el siglo V a. C. derivado de “ emos”
d
que significa “pueblo” y “kratien” que designa la acción de gobernar, se ha utilizado
indiscriminadamente, incluso para designar a los sistemas de gobiernos más contrapuestos, y ha
sufrido transformaciones a lo largo de la historia, conforme fue variando la concepción sobre el
ciudadano, la sociedad política y el desenvolvimiento del Estado (Zarini, 1996:151-152). En la
actualidad, según surge de los procesos de transición a democracias, se da especial énfasis a la
competencia política y a la participación, y definen a la democracia como un sistema en el que los
conflictos se dirimen en el marco institucional. En particular, al detallar las garantías institucionales
esenciales para el funcionamiento de la democracia mencionan: libertad de organización; libertad de
expresión y de opinión; derecho a ejercer el voto activo y pasivo; competencia entre dirigentes
políticos; libertad de información; responsabilidad de la política del gobierno frente a los votantes. De
este modo indican que un régimen democrático se caracteriza por elecciones libres y generales,
escasas barreras participativas, auténtica competencia política y amplia protección de los derechos
civiles (Przeworski, 1991:12; Dahl, 1971:3, citado por Bos, 1997:12). Otros autores (Zarini, 1996:26-
27) mencionan como requisitos esenciales de la república, vale decir del Estado democrático, a los
siguientes: igualdad ante la ley; elección popular de las autoridades; división de poderes
gubernativos; periodicidad de mandatos; responsabilidad de los funcionarios.
En consonancia con algunas de estas garantías institucionales, desde hace más de cuarenta
años las Naciones Unidas reconocen los siguientes derechos de los administrados en su relación con
los órganos administrativos: derecho a ser tratado con la debida observancia a las normas del derecho
y con justicia e imparcialidad; derecho a apelar contra las decisiones administrativas para protegerse
del trato arbitrario y tendencioso, y a obtener justicia; derecho a saber qué dicen las leyes y los
reglamentos y cuáles son sus prerrogativas y sus deberes; y derecho a estar informado acerca de los
propósitos, organización y actividades del gobierno (Cunill, 1991:53). Los requisitos enumerados,
indispensables para el funcionamiento democrático y republicano, y los derechos ciudadanos que se
derivan de él, tienen por objetivo evitar la concentración de poder, combatir y reparar los actos
administrativos ilícitos e ilegales y garantizar la convivencia pacífica y justa, en un clima de libertad y
dignidad (Zarini, 1996:151-152).
En el marco de esta investigación, de la totalidad de las institucionesix mencionadas, se
analizan únicamente aquellas que implican una relación entre la administración y la ciudadaníax. Las
instituciones son agrupadas en función del tipo de intereses que defienden, para lo cual se siguen los
conceptos de Nuria Cunill Gray (1991:52). En tal sentido se consideran, por un lado, las instituciones

9. de control o defensa de intereses individuales y, por el otro, las que remiten a la expresión de
intereses colectivos y difusos, categoría que los autores definen como “participación ciudadana”.
3.2. Instituciones de control ciudadano
El asentamiento democrático en América Latina ha derivado en la incorporación de vocablos
de uso muy extendido en los países industrializados. Concordante con una de las instituciones
esenciales de los procesos democráticos, la “responsabilidad de la política del gobierno frente a los
votantes”, el término accountability –traducido en nuestro medio como “respondibilidad”- refiere a la
“obligación de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos
que detentan el poder del Estado”. Pero no se trata de una mera rendición económico-financiera sino
también de la “definición de los objetos sobre los cuales han de rendirse cuentas” (Levy, 1998:338-
339xi). Los casos de mala administración pueden ser investigados y sancionados sólo si las decisiones
y actividades son conocidas y la conducta administrativa puede ser medida en relación a parámetros
previamente establecidos. Esta “regla” inicial, que puede estar constituida por normas, lineamientos
de corrección, de regularidad, estándares de calidad de los servicios suministrados o de las
actuaciones realizadas, en los países industrializados se ha denominado “carta de servicios” o “carta al
ciudadano” (Rolla y Ceccherini, 1998:161). La experiencia pionera del Reino Unido, con la
xii
implantación del Programa Carta del Ciudadano a partir de 1991, muestra los intentos por incorporar
estas nuevas formas de responsabilización de la administración pública frente a la sociedad.
En este apartado se incluyen todas aquellas instituciones contenidas en el concepto de
accountability que, habiendo sido creadas para la defensa de intereses, son reductibles a la lógica del
interés personal y, por ende, aluden a sujetos singulares. A los efectos de simplificar el análisis, este
conjunto de instituciones es clasificado en función del papel que asume el ciudadano. De esta manera
se considera que un primer grupo está constituido por aquellas que implican un rol más pasivo, que
puede incluso ser anónimo, por el cual el ciudadano “observa” críticamente el accionar de la
administración. En el segundo grupo el ciudadano interactúa con la administración y, por tanto, es
identificado por la misma.
3.2.1. De observación de la administración:
La libertad de información alude al derecho del ciudadano de conocer los propósitos, la
organización y las actividades del gobierno, de saber qué dicen las leyes y los reglamentos y cuáles
son sus prerrogativas y sus deberes. El ejercicio de tales derechos implican una administración
“observada” por el ciudadano a través de la implantación de los siguientes mecanismos:
a) Desarrollo de pautas de ética pública
El profundo proceso de transición de los estados latinoamerianos, dominado por la transición
hacia la democracia y hacia la economía de mercado, dejaron al descubierto el entramado
corrupto que atraviesa la política y la administración. Especialmente protegida durante los

10. regímenes dictatoriales por la discrecionalidad de las autoridades, la falta de una prensa libre, la
inexistencia de oposición fiscalizadora y la presencia obstaculizante del Estado en todas las
actividades de las economías nacionales, la corrupción empezó así a dejar de ser un elemento
aceptado tácitamente como normal dentro del funcionamiento del Estado y pasó a ser
considerado un problema. La escasa legislación, que muchas veces refiere a una vaga noción de
interés público, se presta para muchas interpretaciones y deja amplios espacios para que se
cometan actos corruptos. Para revertir estos procesos, y en la senda de otras experiencias
internacionalesxiii, la Oficina Nacional de Etica Pública de la República Argentina, elaboró en 1998
un Código de Etica de la Función Pública que contiene principios generales (probidad, prudencia,
justicia, templanza, idoneidad y responsabilidad) y principios particulares entre los que se
encuentran: transparencia, declaración jurada patrimonial y financiera, independencia de criterio,
equidad, igualdad de trato, ejercicio adecuado del cargo, de los bienes del Estado y de la
información, obligación de denunciar delitos y violaciones al Código, etc. También detalla
prohibiciones tales como aceptar beneficios de personas o entidades, desempeñarse en materias
o causas en las que se encuentren comprometidos sus intereses personales, designar parientes o
amigos sin que reúnan los requisitos legales y de idoneidad necesarios y desempeñar más de un
cargo remunerado en la Administración Pública Nacional (Straface et al, 1999:62-63).
b) Responsabilidad de los funcionarios
La responsabilidad de los funcionarios evalúa el mal desempeño, o las faltas o delitos cometidos
en el ejercicio de las funciones y está referida a los ámbitos político, civil, penal y administrativo
(Zarini, 1996:26). A los efectos de precisar el análisis se incluirán en este punto aquellos aspectos
más directamente ligados con actos delictivos y de corrupción, vale decir todas las conductas que
impliquen falta de probidad, y se dejarán para el apartado “control de gestión” los aspectos
relacionados con el mal desempeño, en tanto falta de cumplimiento de deberes u objetivos. En
este marco, la regulación de esta responsabilidad configura una garantía de control externo, cuyo
ejercicio corresponde principalmente a los poderes deliberativo y judicial.
c) Control de gestión
El enfoque tradicional del control de gestión alude a la comparación de las actividades realizadas
con las metas previamente planeadas. En cambio, un enfoque más innovador propone una
verificación del nivel de eficacia y eficiencia en el ejercicio de las funciones básicas de la
organización, en todas sus etapas: planeamiento, implantación y control (Vinitzky, 1989:144). En
los últimos años se ha extendido en las ciudades el uso de herramientas de planificación
estratégica, como así también de planificación estratégica participativa que, cuando son
abordadas seriamente, se convierten en organizadoras y dinamizadoras de la actividad pública y
de la relación con la comunidad (Darmohraj, 2000). Sin embargo, al menos en el caso argentino,
se trata de experiencias aisladas debido a que la mayor parte de los municipios no implementan
las más indispensables herramientas de gestión: los presupuestos se presentan fuera de los
términos legales, los sistemas contables no son confiables, las rendiciones de cuentas son
cuestionables y extemporáneas, para mencionar sólo algunos ejemplos. Establecer los objetivos

11. políticos, definir las metas (cuantificadas en el marco del fin público), analizar eficacia y
eficiencia, estudiar los desvíos, publicarlos interna y externamente y redefinir metas, se
constituyen en actividades imprescindibles si se buscar fundar las bases para una nueva relación
administración y ciudadanía.
d) Control de las cuentas públicas
El control de las cuentas públicas consiste en un monitoreo formal ejercido en el seno del Estado
entre agencias de distinta o igual jurisdicción. La existencia de organismos de control externo
independientes posibilitan el acceso a los ciudadanos de información que normalmente no
pueden procesar o a la que no pueden acceder por sí mismos. Adicionalmente, en muchos casos,
se consagra el carácter público de los informes o dictámenes producidos, así como la obligación
de que los resultados de las investigaciones sean puestas al alcance de la opinión pública.
e) Publicidad de los actos de gobierno
Como complementaria del derecho a la información, se establece la obligación de la
administración, magistrados y funcionarios públicos, de divulgar los actos de la gestión de
gobierno que se les ha delegado. La información pública es prioritaria para el adecuado
funcionamiento y desarrollo de otras instituciones de control y participación ciudadana: “la
información para el público tiene la ventaja de fortalecer a los actores constituidos y puede tornar
activos a los ciudadanos pasivos” (Levy, 1998:397xiv).
f) Actuación administrativa más amigable
Este concepto implica la disposición de las estructuras administrativas de tomar medidas
orientadas a asegurar el mantenimiento de una buena relación entre la administracion y sus
ciudadanos. El derecho de los ciudadanos de tener una administración eficiente, se desagrega en
otros derechos más operacionales. En tal sentido el derecho a la información y el derecho a la
comprensión, sustentados en el uso de un lenguaje claro, asequible e inequívoco; el derecho a
ser entendido y escuchado; el derecho a una actuación correcta y profesional; y el derecho a
controles y evaluaciones contra conductas que, activ
as o por omisión, se alejan de los estándares de una buena administración pública (tales como
demoras y burocracia injustificada, incorrección en las relacones interpersonales, negativa a
colaborar con los ciudadanos y producción intencionada de servicios inadecuados).
3.2.2. De intervención en la administración:
Los derechos referidos a la igualdad ante la ley, a ser tratado con la debida observancia a las
normas del derecho y con justicia e imparcialidad, de tomar conocimiento sobre los expedientes que
lo afectan, de apelar contra las decisiones administrativas para protegerse del trato arbitrario y
tendencioso y de obtener justicia, tienen su contrapartida en este grupo de instituciones que implican
una relación directa del ciudadano con la administración.

12. a) Petición, queja y reclamo
El derecho de petición es un derecho esencial en el Estado democrático, que puede ser ejercido
individual o colectivamente. La petición genera la obligación de responder. Si el pedido es
formulado ante la administración pública, siguiendo el procedimiento regular administrativo, la
dependencia está obligada a expedirse acerca de la pretensión formulada. El silencio o la mora
prolongados constituyen un acto arbitrario que lesiona el derecho de peticionar (Zarini, 1996:54).
En tanto, las oficinas de quejas, reclamos e informes se instrumentan con la finalidad de
constituir una instancia mediadora y de resolución de las causas de roce entre la administración y
el administrado, de defender los derechos de los administrados y la eficiencia de la prestación de
los servicios, y de corregir arbitrariedades, desviaciones del poder o errores administrativos
(Cunill, 1991:53; Fydika, 1997:20).
b) Ombudsman o Defensor del pueblo
El ombudsman o defensor del pueblo es un órgano unipersonal e independiente que no recibe
instrucciones de ninguna autoridad; representa el instrumento de mayor difusión, creado para
asegurar la defensa no jurídica de los ciudadanos contra las omisiones, la actuación ilegítima o
incorrecta de la administración pública. También asume el control del ejercicio de las funciones
administrativas públicas y se constituyen en promotor de la transparencia al asumir el rol de
garantes de los derechos de los ciudadanos a ser informados (Fydika, 1997:20; Rolla y
Ceccherini, 1998:145).
c) Recurso administrativo
El derecho de apelar contra las decisiones administrativas se ejerce, entre otros mecanismos, a
través del recurso administrativo. Este se constituye en la "defensa jurídica que el particular
puede utilizar para contradecir un acto adminitrativo ante la propia autoridad que lo expidió, el
superior jerárquico u otro órgano administrativo, a fin de que sea revocado, anulado o reformado
una vez comprobada su ilegalidad" (Pichardo Pagaza, 1986:24xv). La mayoría de las
municipalidades argentinas carecen de ordenanzas de trámite administrativo, lo cual no impide la
vigencia de los recursos administrativos. Pese a no estar reglados, su existencia deriva de la
aplicación de normativa más general en materia administrativa, como es el caso de los recursos
de revocatoria o jerárquico. Estos recursos, reglados o no, son resueltos para agotar la vía
administrativa o por el intendente o por el concejo deliberante, según lo disponga la normativa
municipal (Hernández, 1984:427-428).
d) Amparo judicial
El amparo es un remedio excepcional que otorga una vía procesal sumarísima y expeditiva,
destinada a tutelar derechos reconocidos por la Constitución Nacional, un tratado o una ley, salvo
la libertad física o de locomoción, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo (Zarini,
1996:201). Esta acción puede tener por objetivo impedir una actividad pública o forzar a su
pronto despacho.

13. e) Demanda judicial
Los recursos o acciones judiciales se interponen al finalizar la instancia administrativa en sede
municipal. Los tribunales que resuelven los temas contencioso -administrativo, en el derecho
argentino, son los más altos de las provincias y tienen dicha competencia en forma originaria y
exclusiva. Cuando las municipalidades realizan actos que originan acciones civiles, intervienen los
tribunales ordinarios.
3.3. Participación ciudadana
La participación ciudadana puede definirse como la intervención de los particulares en
actividades públicas en tanto portadores de determinados intereses sociales e implica la creación d
e
nuevos cauces de relación entre la sociedad civil y la esfera pública. La participación ciudadana remite
a la expresión de intereses colectivos y difusos e implica deslindarla de todos aquellos mecanismos
creados para la defensa de intereses que son reductibles a la lógica del interés personal y que, por
ende, aluden a sujetos singulares (Cunill, 1991:52-56).
Siguiendo a Cunill (1991), la partipación puede adoptar distintas formas, en función de
diferentes variables (niveles y ámbitos en los que recaexvi, momentosxvii , carácter que puede asumirxviii,
grado de involucramiento de la ciudadaníaxix, carácter de la participación xx y origen del impulso xxi,
entre otros). La misma autora señala las diversas fórmulas institucionales a través de las cuales se
ejercen las distintas modalidades de participación. La mayoría de las veces la participación puede
integrarse a través de los mecanismos existentes. En otros casos se desarrolla mediante formas
institucionales expresamente diseñadas, entre las que puede distinguirse el ejercicio a través de
procedimientos y de órganos.
Al final de este punto se aborda un tema esencial para la participación ciudadana, como lo es
el fomento de la organización comunitaria, debido a que la agregación de los interlocutores es,
aglomerados medianos o grandes, la única vía posible de participación ciudadana.
3.3.1. Participación ejercida a través de procedimientos
La participación ejercida a través de procedimientos puede tener distinto grado de
institucionalización y de permanencia. En este grupo se ubica a:
a) Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público
Las audiencias públicas son utilizadas antes de adoptarse un proyecto público fundamental y
permiten a los ciudadanos participar en el proceso decisorio, antes de que la decisión sea
tomada.
Las conferencias con los interesados son adecuadas para la fase intermedia de un proceso de
planeamiento y se realizan muchas veces de manera ocasional e informal.
El exámen público se establece como etapa de consulta obligatoria en planes de desarrollo
urbano; los vecinos pueden hacer demandas o impugnaciones al plan, que deben ser elevadas a

14. las autoridades ministeriales. La participación puede instrumentarse por escrito o mediante un
debate entre los interesados y el representante ministerial. Siempre tiene lugar al final del
proceso.
b) Iniciativa popular
Esta institución permite forzar el tratamiento de un proyecto o disposición de origen no público,
en tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas. No supone una parti ipación
c
decisoria y requiere un grado importante de institucionalización.
c) Referéndum o consulta popular
El referéndum, también denominado consulta popular o plebiscito, es una forma de participación
individual que manifiesta una opinión o voluntad a través del voto. Puede ser consultivo o
decisorio. En algunas legislaciones, se concibe que también la iniciativa de la convocatoria sea
una decisión de la ciudadanía. Si bien es una alternativa que, salvo en Suiza, se utiliza raramente
y para casos especiales, se observa una leve tendencia a su aumento (Hernández, 1984:380).
d) Revocatoria o recall
Se trata del “derecho reservado a una fracción del cuerpo electoral para someter a votación de
éste la destitución de un funcionario electivo, o para decidir la anulación de una sentencia judicial
relativa a la inconstitucionalidad de una ley” (Battelli, 1932, citado por Hernández, 1984:381).
e) Voto popular
Es la más clara expresión de la participación ciudadana, y refiere al carácter electivo de las
autoridades municipales (intendente y miembros del concejo deliberante). En el ámbito
municipal, en muchos casos se incluye a los extranjeros como electores, con lo cual se amplía el
concepto de participación “ciudadana”, en relación a los niveles de gobierno regional y nacional,
en los que sólo pueden elegir autoridades los ciudadanos.
3.3.2. Participación ejercida a través de órganos
Estos mecanismos pueden instrumentarse para fomentar la participación de los ciudadanos en
las etapas consultivas, ejecutivas o de fiscalización, tener distintos grados de permanencia y diferente
inserción en la propia estructura de la administración. Se identifican dentro de este grupo a los
consejos, las comisiones y los comités.
Los consejos están generalmente ubicados en la cúspide de la administración consultiva
multisectorial o sectorial y tienen carácter permanente. En general congregan a representantes de los
trabajadores, los usuarios, el sector empresario, la educación, las organizaciones no gubernamentales,
entre otros.
Las comisiones, por lo general, tienen funciones de asesoría. Algunas de ellas son temporales
porque se refieren a una actividad determinada pero otras se constituyen en cuerpos consultivos
permanentes. Tal es el caso de la formación de comisiones de vecinos para fiscalizar una determinada
obra pública.

15. Los comités son cuerpos colegiados para trabajos específicos, designados en el seno de una
organización. Estos órganos pueden estar constituidos exclusivamente por los representantes de los
intereses sociales en cuestión o admitir otras variantes. También se utilizan éstas instituciones en
relación a la participación decisoria de los usuarios en la gestión o contralor de empresas o servicios
públicos.
3.3.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor
La participación de los usuarios de servicios públicos puede instrumentarse a través de varios
de los medios ya abordados. Sin embargo, los cambios derivados de la política de privatizaciones
llevada a cabo a partir de los ´90 en los estados nacional, provinciales y municipales, ameritan un
tratamiento diferenciado. Las privatizaciones, concesiones y tercerizaciones incorporan un nuevo
espectro de competencias municipales, cual es la del control de los servicios públicos prestados por
empresas privadas o concesionarias. Ello inaugura un nuevo canal y un nuevo objeto para la
comunicación entre administración y ciudadanía, que supera la clásica rivalidad prestador-usuario,
transformándola en una relación complementaria, en la que el municipio se constituye en articulador
de las relaciones concesionario-usuario, garante de la calidad del servicio y de las obligaciones
licitatorias acordadas.
3.3.4. Fomento de organización comunitaria
En un contexto de profundización de la relación administración y ciudadanía, es fundamental
la implantación conjunta de varias de las instituciones descriptas, a los efectos de favorecer la
participación de los vecinos desde múltiples dimensiones. Una de ellas consiste en dar impulso a la
agregación de actores de la sociedad civil ya que la atomización de los interlocutores les resta
capacidad de influencia y, adicionalmente, puede aumentar la cantidad de demandas sobre el Estado
(Cunill, 1991:233). Ello implica que “al mismo tiempo que se propugna la autonomización, la
democratización, la capacitación y, eventualmente, el equilibramiento de la sociedad civil, hay que
promover la constitución (...) de organismos integradores y confederadores que coordinen y sometan
a reglas de conducta comunes –destinadas sobre todo a procesar internamente el mayor número de
demandas posible- a trozos enteros de la sociedad civil” (Urbaneja, 1990:19, citado por Cunill,
1991:233). De ello resulta que, el fomento de la organización comunitaria, se constituye en una
herramienta privilegiada para el fortalecimiento de la participación ciudadana.
4. Impacto de la reforma de la Constitución Nacional en la relación administración y
ciudadanía
En la República Argentina, desde fines de los ´80 y en especial en los primeros años de los
´90, se concretaron reformas estructurales que determinaron un punto de inflexión en el

16. funcionamiento de la economía: apertura económica, integración comercial en el Mercosur,
xxii
desregulación y reestructuración del Estado Nacional . Respecto de las provincias, a partir de 1989
se produjo la transferencia de la prestación de la mayoría de los servicios públicos sociales y los de
naturaleza local. El proceso de reforma de los estados provinciales se inició con algún retraso, a partir
de 1995.
Las medidas adoptadas transformaron sustancialmente el papel del Estado produciendo una
fuerte transferencia de funciones hacia el mercado (a través de las políticas de privatización y
desregulación económica), hacia el nivel regional (con la constitución de espacios supranacionales
como el Mercosur), hacia adentro del aparato estatal (a través de las políticas de reforma
administrativa, reducción y profesionalización del personal estatal), hacia la propia sociedad (por la
delegación de la gestión operativa a organizaciones comunitarias y barriales de diversos programas
sociales) y especialmente, hacia los Municipios a través de la transferencia -de hecho y de derecho- de
funciones y competencias que antes se encontraban en manos de los niveles nacional y provinciales
(Arroyo, 1997).
Estos procesos reforzaron las tendencias que, derivadas de la consolidación democrática,
venían acentuándose desde el regreso al Estado de derecho, ocurrido en diciembre de 1983. La
ciudadanía y los gobiernos locales, por convicción o por necesidad, adquirieron un nuevo
protagonismo al asumir las funciones antes a cargo del Estado Nacional o de los gobiernos
provinciales.
La reforma de la Constitución Nacional recoge estas tendencias e introduce cambios
importantes en las instituciones analizadas: por un lado, consagra la autonomía municipal y por el
otro, introduce nuevos derechos y garantías. Ambas modificaciones implican la institucionalización de
nuevas formas y ámbitos de interacción entre administración y ciudadanía.
4.1. Autonomía municipal
Al momento de la sanción de la nueva Constitución Nacional, nueve constituciones
provinciales habían sido reformadas y habían incluido, en mayor o menor grado, el concepto de
autonomía de los municipios. Este proceso influyó definitivamente –lo que fue reconocido por la
misma Corte Suprema- en el viraje de la jurisprudencia que en 1989 admitió la autonomía de los
municipiosxxiii (Passalacqua, 1992; García Delgado, 1997; Frías, 1998).
La reforma de la Constitución Nacional, en 1994, otorgó la autonomía a los municipiosxxiv . El
artículo 5° mantuvo su antigua redacciónxxv pero cambió la del actual artículo 123°, que antes definía
que “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5”xxvi en tanto
en la actualidad agrega “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”
A pesar del mandato constitucional, cinco constituciones aún no reconocen la autonomía
municipal. Ellas son Entre Ríos y Santa Fe, con cartas antiguas sancionadas en 1933 y 1962; Mendoza
(1991) y Tucumán (1990), con constituciones modificadas después del cambio de jurisprudencia de la

17. Suprema Corte de Justicia de la Nación a favor de la autonomía municipal y Buenos Aires (1994), el
caso más llamativo, debido a que reformó su carta con posterioridad a la reforma de la Constitución
Nacional que impuso la obligación de reconocer la autonomía.
4.2. Nuevos derechos y garantías
La Constitución Nacional reformada, en la Primera Parte destinada a las “Declaraciones, derechos
y garantías”, introdujo el capítulo denominado “Nuevos derechos y garantías”. El mismo destina
cincoxxvii de los ocho artículos que lo componen al establecimiento de nuevas reglas de juego entre la
administración y la sociedad civil. Con la misma finalidad incorporó la institución del “Del defensor del
pueblo”, en la Segunda Parte correspondiente a las “Autoridades de la Nación”. En todos los casos se
incluyen instituciones nunca antes contempladas en la carta fundamental.
a) Responsabilidad de los funcionarios: Las anteriores versiones de la Constitución ya
incluían el derecho de la Cámara de Diputados de acusar ante el Senado a altos funcionarios y
magistradosxxviii en las causas de responsabilidad que se intentaran contra ellos, por
desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones. Este procedimiento, denominado
juicio político, no persigue castigar sino separar del cargo al enjuiciado, sin perjuicio de
someterlo posteriormente a la jurisdicción judicial (Zarini, 1996:236). La reforma de 1994
introdujo un nuevo concepto, el de la defensa de la ética frente a la corrupción, sin limitación
de sujetos. El artículo 36 establece que atentará contra el sistema democrático quien
incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, y quedará
inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos.
Esta cláusula pretende establecer efectos disuasorios para quienes alienten este tipo de
expectativas en el futuro, al equiparar a la corrupción con el delito de sedición.
b) Implantación de formas de democracia semidirecta: Se incorporan tres nuevas formas
de participación ejercida a través de procedimientos:
1. Derecho de iniciativa: para presentar proyectos de ley al Poder Legislativo,
excluyendo las materias referidas a reforma constitucional, tratados internacionales,
tributos, presupuesto y material penal.
2. Consulta popular: vinculante, de voto obligatorio, para someter a consideración
popular un proyecto de ley.
3. Consulta popular no vinculante: para el mismo propósito pero de voto optativo.
c) Derechos de consumidores y usuarios: Establece los derechos de los consumidores y
usuarios de bienes y servicios, en la relación de consumo, a la protección de su salud,
seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de
elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. En tanto determina que las autoridades
deben proveer a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa
de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los

18. monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la
constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.
d) Amparo judicial: Regula el derecho de toda persona de interponer acción expedita y rápida
de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión
de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos
por esta Constitución, un tratado o una ley. Incluye la protección a los derechos de incidencia
colectiva en general.
e) Ombudsman o Defensor del pueblo: El defensor del pueblo es un órgano independiente
instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional,
sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los
derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y
las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las
funciones administrativas públicas.
Las innovaciones detalladas fueron incluidas al sólo efecto de remarcar el consenso social y
político respecto de la creación de nuevas instituciones para el reforzamiento de la república y de la
democracia. Al mismo tiempo, por estar ubicada la Constitución Nacional en la cúspide de la pirámide
jurídica, permite conocer el marco general para el desarrollo de estas instituciones a nivel provincial y
municipal.
En el análisis de las constituciones provinciales que se realiza a continuación, se omiten las
instituciones concebidas para el propio gobierno provincial y se aborda directamente el objeto de esta
investigación: las relaciones administración-ciudadanía en el ámbito municipal.
5. Institucionalización del control y la participación ciudadana en los municipios
argentinos
De acuerdo a lo expuesto precedentemente, el régimen municipal de cada jurisdicción
estadual se define, en primer término, en la constitución provincial. La pirámide jurídica se completa,
hacia abajo, con leyes emanadas de la legislatura provincial y, según los casos, de las legislaturas
municipales. Entre las leyes provinciales, una ley general habitualmente denominada “Ley Orgánica de
las Municipalidades” legisla el funcionamiento de los municipios y comunas. De igual jerarquía jurídica,
otras leyes regulan aspectos particulares que directa o indirectamente pueden definir competencias,
deberes u obligaciones a los gobiernos locales. Cuando los municipios son autónomos, una convención
constituyente puede sancionar la constitución local, denominada “Carta Orgánica Municipal”.
Accesoriamente, los departamentos deliberativos de los municipios, habitualmente denominados
Concejos Deliberantes, también sancionan ordenanzas. La complejidad de este entramado jurídico,
que implica la acumulación de varias “capas” normativas en cada provincia y en cada municipio, obliga
a circunscribir este trabajo exclusivamente a lo sancionado en las veintitrés constituciones provinciales

19. argentinas. Debido a que la constitución provincial se constituye en el paraguas bajo el cual se ordena
la legislación provincial, esta selección permite determinar la relación administración municipal-
ciudadanía/vecinos concebida por los constituyentes provinciales. A contrario sensu, si la constitución
establece el marco jurídico general, detectar las instituciones obstaculizadoras de la participación
ciudadana puede contribuir a viabilizar cambios trascendentes en la democratización de los gobiernos
locales.
Corresponde asimismo aclarar que, en esta recopilación, sólo se han recogido las expresiones
que hacen alguna referencia explícita al gobierno municipal. Vale decir que por ejemplo, si la
provincia regula un mecanismo de participación popular para todos los habitantes de la misma pero
esta institución no es vinculada por alguna referencia al gobierno local, dicha referencia no es
considerada. Hechas estas salvedades, se analiza a continuación la institucionalización de las diversas
formas de control y participación ciudadana. Los textos constitucionales se incluyen en el Anexo.
5.1. Utilización de instituciones de control ciudadano
5.1.1. Desarrollo de pautas de ética pública
La obligación de los funcionarios municipales de manifestar sus bienes sólo es prescripta en
cuatro constituciones y, en una de ellas, sólo al momento de asumir. La más destacable es la
constitución de Tierra del Fuego que incluye a todos los funcionarios con responsabilidad en el manejo
y administración de fondos públicos, a sus cónyuges y personas a cargo, y sanciona la omisión de
cumplimiento con suspensión del pago de emolumentos o privación del beneficio previsional.
Asimismo, pocas constituciones prohiben que los funcionarios representen, litiguen o
mantengan intereses privados contrarios a los del municipio o que tengan más de un empleo público,
una de las cuales circunscribe esta prohibición exclusivamente al intendente municipal (p.e. Chubut).
Tierra del Fuego es la más comprometida en este tema, al imponer la revisión de la gestión pública a
través de una institución de la época colonial: el juicio de residencia.
Sobre el cumplimiento efectivo de sus funciones, seis constituciones penalizan la omisión de
cumplimiento los deberes, en tanto otras lo definen desde el punto de vista de los vecinos, al
establecer el derecho de los mismos o de los afectados de demandar ante los tribunales por la falta de
cumplimiento de un deber expresamente determinado. Entre Ríos prescribe ambas perspectivas.
5.1.2. Responsabilidad de los funcionarios
En el derecho argentino, el empleador siempre es responsable por las acciones de sus
dependientes, vale decir que el municipio responde ante terceros por los actos delictivos de sus
empleados. Por ello, siete constituciones establecen la solidaridad de los empleados y funcionarios con
el municipio por los actos cometidos que estuvieren penados por la ley, y por los daños y perjuicios
derivados. Río Negro, aunque legisla la responsabilidad solidaria de los agentes municipales, ratifica la
responsabilidad del principal, tal como lo establece la jurisprudencia.

20. Dado que el municipio administra lo público, algunas constituciones establecen la obligación
de acusar y hacer citar a juicio a los funcionarios demandados por mal desempeño de sus funciones,
estableciendo taxativamente en un caso, la acción de repetición (devolución). Una única constitución
(Salta) determina que corresponde al poder legislativo dictar leyes que permitan hacer efectivas las
responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos.
Respecto de sus autoridades electas, tres constituciones establecen la inmunidad de opinión y
arresto por opiniones o actos que emitieren en el desempeño de sus mandatos. Para removerlos, en
cuatro casos se establece la institución del juicio político; para que proceda el desafuero o la
suspensión se requieren dos tercios de los votos del Concejo Deliberante.
Otras cuatro constituciones indican la posibilidad de remoción del intendente por delitos, mala
conducta, reiterado incumplimiento de deberes o mal desempeño de su cargo. También en estos
casos se requiere, en general, el voto afirmativo de dos tercios del Concejo Deliberante. Iguales
mayorías se requieren dos constituciones para la remoción de los otros miembros del Departamento
Ejecutivo o de los concejales.
Una única provincia, Tierra del Fuego, establece el juzgamiento en instancia única, oral y
pública de los funcionarios procesados por delicos contra la administración y la fé pública.
5.1.3. Control de gestión
La concepción administrativista que prevalece en los gobiernos locales argentinos está en
consonancia con la escasa utilización de herramientas ligadas la fijación de objetivos y control de
gestión. También esto se manifesta en la escasa trascendencia que tienen estos conceptos en las
constituciones provinciales. Jujuy es la única provincia que indica que el presupuesto municipal debe
formularse en función de las políticas, objetivos y planes comunales y, a su vez, legisla la obligación
de establecer un régimen uniforme de contabilidad que refleje el estado de ejecución del presupuesto.
Chaco, por su lado, es también la única constitución que obliga al intendente a organizar el control de
gestión y evaluación de resultados.
Una gestión municipal que destina la mayor parte de sus recursos a su planta de personal
queda inmovilizada para la prestación de servicios y la realización de las obras que la comunidad
requiere. Este punto es especialmente sensible en los municipios argentinos, que tienen una larga
tradición de financiamiento de estructuras partidarias con recursos públicos. Por ello, las limitaciones
al gasto que establecen tres constituciones provinciales, también se constituyen en estándares de
gestión. La más taxativa es la de Tierra del Fuego que limita los gastos de funcionamiento (incluida
las nóminas salariales) al 50% de los ingresos totales. Tucumán, en tanto, obliga a destinar al menos
el 50% en obras y prestación de servicios, y Jujuy habla de la adecuada proporción de los gastos
salariales con los recursos. Estas dos últimas prescripciones, tal como están redactadas, no pasan de
ser declarativas, sobre todo cuando las imputaciones presupuestarias a los servicios también se
componen de gasto salarial y no se aclara qué se entiende por “adecuada” proporción.

21. 5.1.4. Control de las cuentas públicas
El control externo de las cuentas públicas, es una modalidad indirecta de la ciudadanía de
tomar conocimiento de los actos de gobierno. Para ello es fundamental asegurar la imparcialidad,
independencia y profesionalidad de los organismos de control. Veinte constituciones hacen referencia
a modalidades de control de las cuentas públicas, el que adopta dos formas principales: la más
numerosa (doce casos) deposita la exclusividad del control externo en el Tribunal de Cuentas
provincial; la otra (seis casos) permite que los municipios con autonomía institucional tengan un
órgano municipal de fiscalización de cuentas, en tanto el tribunal provincial conserva el control sobre
los municipios que no lo hubieren constituido.
Las constituciones y luego las cartas orgánicas deben extremar los cuidados al definir los
mecanismos de funcionamiento y selección de los responsables de los órganos de control municipales.
Pero sólo dos constituciones son taxativas en el aseguramiento de su independencia. La constitución
de la Provincia de Córdoba indica para los municipios autónomos que “Las Cartas Orgánicas deben
asegurar (...) un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría” (art. 183
inc. 3). Río Negro, en tanto, establece que “los electores del municipio eligen un Tribunal de Cuentas
integrado por tres miembros” (art. 236). La existencia de intereses contrapuestos no se garantiza en
dos situaciones que se valoran en forma negativa. En el caso de los municipios rionegrinos que no han
creado su propio órgano de contralor, el Tribunal de Cuentas interviene sólo si el municipio “lo
solicita”, lo cual debilita el sistema ya que el control no puede ser optativo. En la constitución de la
Provincia de La Pampa, en tanto, se establece que “las inversiones que realice (el Departamento
Ejecutivo) estarán sujetas a la fiscalización y aprobación del Departamento Deliberativo (art. 124), lo
que hace peligrar la independencia del control externo cuando el Concejo Deliberante esté controlado
por el oficialismo.
Resulta inadecuado lo prescripto en la Constitución de la Provincia de La Rioja, que establece
la inclusión en la carta orgánica -que es un acto jurídico de una única jurisdicción- de la obligación de
constituir un organismo “regional” de control (art. 157, inc. 1). Aunque parezca adecuado el fin
buscado, se considera poco operativo el medio elegido (en especial tratándose de una provincia con
un promedio de población por municipio muy inferior a la media). En tal sentido, la creación de un
organismo regional corresponde al gobierno provincial o a un conjunto de municipios que así lo
convengan y, en tales casos, la obligación municipal se limitaría a designar y enviar representantes al
mismo.
Por último, la intervención provincial se plantea en dos provincias (La Rioja y Salta) como una
alternativa de control externo de la gestión financiera municipal. Al respecto indican esta posibilidad
ante déficits sucesivos que puedan comprometer su estabilidad financiera.
5.1.5. Publicidad de los actos de gobierno

22. La información de los actos de gobierno no se menciona en siete de las veintitrés
constituciones e incluye reducidas obligaciones en muchas otras. La dimensión más mencionada es la
publicidad en relación al manejo del dinero público. En general se establece la obligatoriedad de
publicar periódicamente los ingresos y gastosxxix y de elaborar una memoria y balance anual.
En cinco constituciones se avanza prescribiendo la publicidad de todos los actos de gobierno.
No obstante, en particular en las constituciones más antiguas, la publicidad de “todos” los actos
parece circunscribirse al detalle e la memoria anual. Más realistas y mejor definidas respecto de este
n
punto son las cartas de Santa Cruz y Tierra del Fuego, que indican una publicación frecuente de
aquellos actos oficiales que se relacionen con la percepción e inversión de la renta, en especial los
contratos susceptibles de licitación, y establecen la nulidad del acto que no se ajuste a ello. Otra
prescripción que contribuye a obtener información de la gestión municipal es la fórmula utilizada por
cinco provincias al establecer que todos los actos del estado municipal son públicos. Ello implica que
los vecinos, lo que comprende a la prensa y las organizaciones no gubernamentales, tienen el derecho
de solicitar información sobre cualquier actuación del municipio y a que ésta le sea concedida.
Aisladamente las constituciones imponen la obligación de publicar las adquisiciones o
enajenaciones de bienes, los actos relacionados con la percepción e inversión de la renta y las
contrataciones, en especial las susceptibles de licitación (Santa Cruz y Tierra del Fuego). Sólo Chubut
establece que incurre en falta grave el funcionario que entorpece la publicidad de los actos de
gobierno.
En unas pocas cartas se explicita la obligación de publicar la convocatoria a electores (San
Luis y Santiago del Estero) y las ordenanzas del Concejo Deliberante (San Luis).
5.1.6. Actuación administrativa más amigable
En lo relativo a principios rectores de la actuación municipal, los cuales tienen un peso
decisivo en la relación administración y ciudadanía, sólo son contemplados en cinco provincias. Al
respecto legislan que la organización administrativa municipal debe considerar la descentralización de
la gestión de gobierno (La Rioja), desarrollar la actividad conforme a criterios técnicos (Corrientes),
centralización normativa, imparcialidad, equidad, igualdad y publicidad de las normas o actos (Río
Negro), verdad, celeridad, sencillez en su trámite, determinación de los plazos para expedirse y
participación de quienes pudieran verse afectados en sus intereses (Có rdoba), eficiencia, celeridad,
economía, descentralización e imparcialidad y al mismo tiempo racionalización del gasto público
(Tierra del Fuego).
Respecto de acercar la administración al vecino, varias constituciones indican la necesidad de
convenir con la Provincia la descentralización (Santiago del Estero, Río Negro, Neuquén, La Pampa) en
especial la descentralización operativa de la gestión y ejecución de obras y servicios que se ejecuten o
presten en su ejido, para lograr mayor eficiencia (Córdoba, Chaco, Santa Cruz, Tierra del Fuego).
También se expresa que la provincia puede acordar con los municipios la delegación de servicios
públicos, en tanto garantice los recursos necesarios a los fines de su prestación (Chubut).

23. 5.1.7. Petición, queja y reclamo
Una única constitución, la de Santiago del Estero, hace referencia explícita al “derecho de
petición” y al “derecho de reclamo” cuando expresa que las sociedades intermedias “estarán
facultadas para ejercer el derecho de petición, iniciativa y reclamo representando a vecinos y usuarios
de servicios municipales” (art. 218). No obstante, esta falta de inclusión en las constituciones
provinciales nada trasunta sobre la intencionalidad de los legisladores provinciales, debido a que se
trata de mecanismos que requieren un bajo grado de formalidad. Por otra parte, están implícitas en
otras instituciones que reglamentan la comunicación y/o participación de los electores o usuarios o de
las asociaciones intermedias que los representen.
5.1.8. Ombudsman o defensor del pueblo
No se encontraron referencias a esta institución en las constituciones provinciales argentinas,
en lo relativo al nivel de gobierno local. De hecho, es reciente su institucionalización a nivel nacional,
la cual derivó de la reforma constitucional de 1994.
5.1.9. Recurso administrativo
El recurso administrativo, sin aclaración de alternativas, es prescripto por las constituciones de
Córdoba y Santiago del Estero. Se lo menciona tangencialmente, como requisito previo a la demanda
judicial: “será suficiente que los interesados acrediten haber agotado la vía administrativa” (Santiago
del Estero) o “sin más requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa” (Córdoba).
5.1.10. Amparo
El amparo judicial que procede contra cualquier decisión, acto u omisión de una autoridad
administrativa provincial o municipal, así como de entidades o de personas privadas que amenacen,
restrinjan o impidan de una manera ilegítima el ejercicio de los derechos reconocidos por la
Constitución Nacional o provincial, siempre que no pudieren utilizarse los remedios ordinarios sin daño
grave o que no existieren procedimientos eficientes acordados por las leyes o reglamentos para
reparar el agravio, lesión o amenaza, es legislado por tres constituciones (Jujuy, Santa Fe y Santiago
del Estero).
El amparo por mora corresponde cuando la parte que se considere damnificada demanda el
restablecimiento del derecho vulnerado y la reparación del perjuicio causado; también procede por
falta de cumplimiento del deber expresamente impuesto a un funcionario público o corporación
pública de carácter administrativo, por aquella persona o entidad en cuyo interés deba ejecutarse el
acto y que sufriere perjuicio material, moral o político. Lo indican cuatro provincias (Catamarca,
Formosa, San Juan y Santa Cruz).

24. 5.1.11. Demanda judicial
Un grupo importante de constituciones (10 casos) establecen que las municipalidades pueden
ser demandadas ante los tribunales ordinarios, sin necesidad de formalidad ni autorización previa. Sin
embargo, al momento de la aplicación de la sanción, algunas indican privilegios especiales para los
municipios al impedirse el embargo sobre algunos de sus activos (rentas, bienes afectados a servicios
públicos, salud, educación, etc.).
En otros cuatro casos, las constituciones prescriben el fuero contencioso-administrativo como
derecho de toda persona afectada por una resolución que vulnera un interés legítimo, un derecho de
carácter administrativo establecido en su favor por una norma legal (Chaco), contra una ilegalidad de
una ordenanza (San Luis), por actuación u omisión (Buenos Aires), por incumplimiento de un deber
expresamente determinado (Jujuy).
Una sola constitución, Río Negro, indica al Superior Tribunal de Justicia provincial como la
instancia con competencia jurisdiccional ante el incumplimiento en el dictado de una norma que
impone un deber concreto a los municipios.
5.2. Utilización de instituciones de participación ciudadana
5.2.1. Audiencias públicas, conferencias con los interesados y exámen público
Estas instituciones permiten la participación ciudadana en el proceso decisorio y el legislador
debería, al menos, indicar los temas en los que obligatoriamente debería ser escuchada la voz de la
ciudadanía. Sin embargo, raramente las const ituciones provinciales las indican para su uso en el nivel
municipal argentino. En el caso de La Rioja, se hace referencia a la audiencia pública al establecer la
obligación de su inclusión en las cartas orgánicas. Al respecto el texto constitucional expresa: “Las
cartas orgánicas deberán asegurar (..) los derechos de (...) audiencias públicas (art. 157 inc. 2). Una
prescripción de Córdoba podría dar lugar a su instrumentación: “La Administración (...) Municipal
sujeta su actuación a la (...) participación de quienes puedan verse afectados en sus intereses,
mediante procedimiento público e informal para los administrados” (art. 176).
Un comentario aparte merece lo establecido por Buenos Aires: “Todo aumento o creación de
impuestos (...) necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta
por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos
municipales (art. 193 inc. 2). Esta participación de los “mayores contribuyentes” en el aumento o
creación de nuevos impuestos merece una valoración negativa y, de hecho, no fortalece la
democratización. En primer término, porque remite al modelo prevaleciente antes de la Revolución
Francesa, en el cual sólo los propietarios de la tierra intervenían en el gobierno local (Groisman,
1997); por el contrario, si se parte de la premisa de que todos los vecinos son iguales, todos ellos -
grandes y pequeños contribuyentes- tienen el mismo derecho de decidir sobre las finanzas comunales.
En segundo término, esta institución ha sido a menudo trasvasada por las lucha partidarias, llegando

25. a situaciones irritantes por el envío de representantes partidarios conocidos por su incumplimiento
tributario.
5.2.2. Iniciativa popular
La iniciativa popular, que implica la posibilidad de forzar el tratamiento de una ordenanza en
tanto se lo avale con un número preestablecido de firmas, es incluida en la mayoría (dieciocho casos)
de las constituciones provinciales en lo relativo al régimen municipal. Se establece como obligació n de
inclusión o reglamentación en las cartas orgánicas o en la ley orgánica, o como derecho de los
electores. En dos cartas, si bien se garantiza el derecho del electorado, se hace hincapié en el derecho
de las sociedades intermedias de hacer uso de la iniciativa en representación de vecinos y usuarios
(Santiago del Estero) o de la potestad que tienen las juntas vecinales de presentar proyectos de
ordenanzas (San Luis). Resulta llamativa la redacción que utiliza la constitución de San Juan: en tanto
permite a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la
necesidad de dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá el derecho de iniciativa.
Respecto de la temática comprendida en este derecho, sólo una constitución (Salta) precisa que
puede ser utilizada para solicitar el dictado o reforma de la carta municipal.
5.2.3. Referéndum o consulta popular
Aunque las denominaciones más comunes son referéndum y consulta popular, también se
utilizan aisladamente las de plebiscito o consulta pública. Este derecho es mencionado en dieciocho
constituciones. En algunos casos se señala el deber de incluirlo en las cartas orgánicas que dicten los
municipios; en otras lo menciona como un derecho de los electores; en u minoría se otorga a la
na
potestad de la legislatura de reglamentarlo.
En dieciseis casos no se aclara la vinculación entre el resultado de la convocatoria y la
decisión del poder convocante. Santiago del Estero regula las dos alternativas, la consulta popular
vinculante y no vinculante, en tanto La Pampa establece que el “resultado será vinculante para el
órgano o Poder a que se refiere el mismo”.
En la mayoría de los casos no se aclaran los temas por los cuales puede convocarse la
consulta popular. Cuando lo hacen, se refieren a consultas ante la modificación de los límites
territoriales del municipio, en especial anexiones o segregaciones (3 casos), remoción del intendente
dispuesta por el Concejo (1) o para contraer empréstitos o acordar concesiones de servicios públicos
por montos o plazos superiores a los normales (1).
5.2.4. Revocatoria
El derecho de revocatoria o de destitución de autoridades municipales es mencionado por
menos en la mitad de las constituciones provinciales. En muchos casos se consagra el derecho de los

26. electores y en otros se obliga a su inclusión en la ley orgánica de los municipios o en las cartas
orgánicas que dicte cada gobierno municipal. Es la forma de democracia semi-directa de menor
repercusión. Los reparos en instaurar este derecho se reflejan no sólo en su omisión en doce
constituciones, sino en la curiosa forma que utiliza la constitución de San Juan, ya que si bien permite
a los municipios el uso de la consulta popular cuando lo estime necesario, establece la necesidad de
dictar una ley para establecer las condiciones en que se ejercerá dicho derecho.
5.2.5. Voto popular
Es unánime la determinación de la elección por voto popular de las autoridades municipales.
Incluso para aquellos casos en los que se concede al municipio la potestad de definir la forma de
gobierno, se prescribe la obligatoriedad de elegir por voto popular a los representantes. En muchos
casos se adicionan condicionamientos tales como la representación proporcional, asegurar la
representación de las minorías, etc. Del mismo modo, para los gobiernos locales sin jerarquía
municipal, en los pocos casos en que las constituciones explicitan la forma de gobierno, aclaran que
las autoridades deben surgir de elecciones populares (Iturburu, 1999b).
5.2.6. Consejos, comisiones o comités
Los consejos, generalmente pensados para la representación multisectorial, se ubican en la
cúspide de la administración consultiva y tienen carácter de permanente. Tres constituciones
provinciales promueven la formación de instituciones con representación sectorial (empresarios,
sindicales, profesionales, culturales, educativos, de consumidores, etc.). En todos los casos se trata de
instituciones para consulta y asesoramiento; en el caso de Santa Cruz se aclara que son de carácter
permanente.
En lo relativo a las comisiones, por lo general tienen por función el asesoramiento al órgano
que promovió su constitución. Este criterio fue distintivo al seleccionar las prescripciones
constitucionales que hacían referencia a esta institución. Se descartaron, entonces, todas aquellas
expresiones que denotaban organizaciones más permanentes y no estrictamente direccionadas a la
interlocución con el órgano promotor. Así, todas las “comisiones de vecinos” asimilables a uniones de
vecinos, fueron incluidas en el apartado respectivo.
Desde esta perspectiva, sólo dos cartas instrumentan esta institución. Las municipalidades de
Mendoza pueden nombrar comisiones honorarias en los pequeños poblados. En tanto, Buenos Aires
obliga a nombrar una comisión de propietarios para que fiscalicen las obras municipales:
5.3. Participación de los usuarios de servicios públicos y defensa del consumidor
El protagonismo de los usuarios de servicios públicos en alguna de las etapas de la cadena
productiva debe entenderse como otra forma de participación ciudadana. Las constituciones

27. provinciales se hacen escaso eco de esta institución en lo relación al nivel de gobierno local. Sólo dos
constituciones hacen precisiones al respecto. Santa Cruz da participación a los usuarios en fase
decisoria de la regulación: en el marco de una política general de prevención y represión de todo
abuso del poder económico y de las actividades que tiendan a dominar los mercados o eliminar la
competencia, establece que los municipios deben conformar comisiones asesoras permanentes,
integradas entre otros por representantes de los consumidores, para asesorar a las autoridades en la
sanción de las leyes que afecten a la economía de la colectividad. Córdoba, por su lado, contempla la
participación de los usuarios en el control de la prestación de los servicios públicos.
En lo relativo a la explotación de los servicios, un pequeño grupo de constituciones fomenta la
explotación por un grupo acotado de sujetos (Estado, municipios, entes autárquicos, etc.) entre los
que también menciona a las cooperativas de usuarios (La Pampa, Misiones, Río Negro), cooperativas
populares (Neuquén) o simplemente cooperativas (Córdoba, Chaco, Formosa). La redacción utilizada
por Río Negro es la que más avanza en el sentido del involucramiento de los usuarios: “Los municipios
dan preferencia en el otorgamiento de permisos a las cooperativas integradas por la comunidad
respectiva, o la mayor parte de ella, para la prestación de los servicios públicos de los que es usuaria”
(art. 102). “El municipio (...) participa con fines de utilidad común en la actividad económica; crea y
promueve (...) cooperativas, consorcios de vecinos y toda forma de integración de los usuarios en la
prestación de servicios y construcción de obras” (art. 229, inc. 8 y 13). La Provincia de Salta da
participación a los usuarios en la explotación al indicar la alternativa entre la conceción o un ente
constituido por el Estado, el personal y los usuarios. Por último, Neuquén establece el sometimiento a
referéndum popular de las concesiones de servicios públicos que superen el plazo máximo habitual
(diez años).
Respecto de asegurar la defensa del consumidor y del usuario, La Rioja establece la obligación
de incluir este precepto en las cartas orgánicas municipales. Otras dos prescripciones, si bien afectan
a los derechos de los consumidores y usuarios, no contemplan su participación directa: una de ellas se
refiere al control de precios municipal sobre los artículos de primera necesidad (Catamarca) y la otra
regula la participación de los municipios en los órganos de control de los servicios públicos (Chaco).
5.4. Fomento de la participación de los vecinos y de la organización comunitaria
El fomento de la participación de los vecinos debe desarrollarse simultáneamente con la
promoción de la organización comunitaria. Así se posibilita la agregación de los actores y sus
demandas y la coordinación y sometimiento a discusión de reglas de conducta comunes.
Un pequeño grupo de constituciones definen en forma genérica su postura respecto de la
participación y las asociacionaes de vecinos. Dos se limitan a declarar que el municipio asegura la
participación de los vecinos, en tanto otras cuatro incluyen la decisión de dar reconocimiento e
impulsar las organizaciones vecinales.
Las restantes constituciones son algo menos genéricas y preven la participación ciudadana a
través de mecanismos habituales o pre-existentes, vale decir que no se trata de instituciones creadas

28. especialmente para abonar la relación administración y ciudadanía, como sucede en los casos en que
los vecinos participan de la administración de una obra.
Varias constituciones vinculan a las asociaciones de vecinos con el Estado municipal.
Neuquén, Salta y Jujuy expresan que se promueve la formación de entidades comunitarias para
organizar los canales de comunicación de los vecinos con la autoridad municipal. Un grupo más
numeroso (siete casos) avanza en el otorgamiento de derechos y las compromete más en la gestión
municipal. Neuquén establece que se impulsará la organización de sociedades vecinales o de fomento
que colaboren con ellas y a su vez presenten las necesidades de la población (art. 197). El derecho de
participar en la gestión municipal es establecido por Córdoba, Chaco, Chubut y Santa Cruz, y, la
facultad de intervenir en las gestiones administrativas y de servicio público, es indicado por Santiago
del Estero. Asimismo Río Negro otorga el derecho de participar con voz en las sesiones de los cuerpos
deliberativos y de administrar y controlar obras o actividades municipales.
6. Conclusiones
La turbulencia de los cambios de la última década transformaron el escenario en el que deben
desarrollar su función los municipios argentinos. La administración y la ciudadanía local no están
ajenas a los efectos de las tensiones entre fuerzas contrapuestas, tales como la globalización y la
localización, la demanda social por transparencia y la toma del poder por grupos que responden a
intereses particulares, los reclamos de participación y la impunidad de los corruptos. No obstante,
siendo la democracia el sistema más adecuado para la resolución de los conflictos y el ámbito local el
que facilita las relaciones administración y ciudadanía, bien podría transformarse al municipio en el
pionero de procesos de transformación de carácter regional y nacional, continuando lo que muchos
autores denominan la “revolución silenciosa”.
Sin embargo, los procesos de transformación que involucran fluidas interrelaciones personales
-como lo es la relación administración y ciudadanía-, requieren también de profundos cambios
culturales. Por ello, la institucionalización de nuevas formas de relación deberá ser gradual, sostenida
en el tiempo, diversificada e integradora, en especial, de los grupos que habitualmente no son
escuchados.
La precedente recopilación de instituciones de control y participación legisladas para los
municipios argentinos ha intentado describir el marco jurídico actual y señalar los obstáculos y las
debilidades más notables del sistema:
a) Respecto de las instituciones de control ciudadano, se observó la escasa referencia a mecanismos
básicos de control tales como la obligación de que los funcionarios municipales presenten sus
declaraciones juradas o la prohibición de tener intereses contrapuestos con su función. La
responsabilidad de los funcionarios por realizar actos penados por ley y la obligación del municipio de
denunciarlos, no tiene el desarrollo adecuado para constituirse en freno de las conductas delictivas. La
mención por una única c
onstitución de la obligación de implantar mecanismos de control de gestión y
evaluación de resultados, es ilustrativa de la orientación administrativista prevaleciente, y tendiente a

29. la reproducción del aparato burocrático. El control de las cuentas tiene más desarrollo, pero no
siempre se garantiza la independencia de criterio. La publicidad de los actos de gobierno, que debería
estar expresamente determinada en todas las constituciones, no es mencionada en siete de ellas e
incluye reducidas obligaciones en muchas otras. Entre la prescripciones que tienden a contribuir a una
administración pública más amigable, se destaca que varias constituciones mencionan la necesidad de
descentralizar funciones desde el gobierno provincial. Los jefes comunales, en tanto, han elevado sus
quejas por la implantación de estos procesos, cuando no van acompañados de la descentralización de
recursos para financiar las competencias delegadas. Los recursos administrativos y el amparo judicial
son escasamente indicados y la institución del defensor del pueblo, en lo atinente al gobierno local, no
es legislada por ninguna provincia. La posibilidad de demandar al municipio es establecida por la
mayoría de las constituciones, aunque se establecen algunos privilegios al momento de ejecutar las
sanciones.
b) Las formas de democracia semidirecta están muy difundidas, al menos en las prescripciones
constitucionales. El derecho de iniciativa de proyectos de ordenanzas para su discusión por el Concejo
Deliberante está prescripto en diecinueve constituciones. La consulta popular o el referéndum para el
tratamiento de temas de especial importancia para la comunidad son mencionados en dieciocho
constituciones, aceptándose en un caso la consulta popular vinculante. Algunas constituciones
contemplan mecanismos de consulta a la población ante casos especialmente definidos y de particular
impacto para la comunidad (anexiones o escisiones de municipios, aprobación de la destitución del
intendente u otorgamiento de concesiones de servicios que exceden los plazos normales). El derecho
de revocatoria para remover a los funcionarios electivos es el menos mencionado. Las audiencias
públicas se incluyen en forma aislada, así como los consejos o comisiones de vecinos.
c) Son usuales las prescripciones consti ucionales referidas a reconocimiento de las organizaciones
t
vecinales y, en varios casos, se explicita la cooperación de éstas con la gestión municipal. La
participación de los usuarios, en cambio, es escasamente mencionada y se instrumenta en las etapas
de explotación y control de la prestación de los servicios públicos. Sólo una provincia incorpora a los
usuarios en la definición del marco regulatorio para defender la competencia.
Del análisis realizado surge una notable desproporción en el desarrollo de las instituciones de control y
participación ciudadana, desbalance que puede influir en el ejercicio efectivo de cada uno de los
temas abordados. En tanto la obligatoriedad de la información constante sobre aspectos sustantivos
de la gestión local, la garantía de accesibilidad a la misma, el control externo y las pautas de ética
pública sigan siendo mecanismos débiles, las otras instancias de participación ciudadana -incluso la
aplicación de figuras como la consulta popular- pueden estar vacías de contenido, al no estar
fundadas en un conocimiento adecuado del tema sobre el que se pide opinión. Por lo tanto, sin bien
son plausibles las inclusiones masivas de las formas de democracia semidirecta y las distintas
alternativas de participación ciudadana, deben reforzarse las acciones que aseguren un importante
acceso a la información sobre los actos de gobierno y un control externo independiente y profesional.
Como corolario final cabe hacer algunas advertencias respecto de la aplicación de estas instituciones
en el ámbito local argentino. Por un lado, la extrema debilidad de la mayoría de los gobiernos locales

30. argentinos –el 50% tiene menos de 2.000 habitantes- conlleva una diferencia notable al momento de
la aplicación de las instancias de control y participación ciudadana. En segundo término, es imperativo
abandonar posturas ingenuas respecto de la distancia existente entre la elocuencia de los discursos
políticos y la voluntad concreta de llevar adelante las reformas necesarias para la democratización,
distancia equivalente a la detectada entre la prescripción normativa y la realidad de la gestión. Ambas
situaciones condicionan la posibilidad concreta de aplicar con éxito muchas de las instituciones
analizadas y advierten sobre la necesidad de sincerar las conductas y de acordar, como política de
Estado, una reingeniería de la democracia argentina. El mayor desafío de la próxima década será
compatibilizar la modernización económica con la demanda de participación ciudadana, lo que sin
dudas requiere previamente mejorar las condiciones económico-sociales de vastos sectores de la
comunidad, desafío que sin dudas es compartido en toda América Latina.
i
Bos aclara que “Huntington (1991) identifica dos olas de democratización previas, a las que en cada caso le
siguió una ola opuesta, caracterizada por el sucesivo colapso de regímenes democráticos. La primera ola, más
prolongada y lenta, comenzó en Estados Unidos en los primeros años del siglo XIX y finalizó con el fin de la
Primera Guerra Mundial. Al final de esta ola de democratización se contabilizaban 30 países gobernados
democráticamente en el mundo. En 1942 quedaban apenas una docena de democracias. La segunda ola de
democratización comenzó después de la Segunda Guerra Mundial y comprendió en primer término a los
regímenes fascistas derrotados (Alemania, Austria, Italia, etc.) y más tarde a los Estados que adquirieron
soberanía como consecuencia del proceso de descolonización. Al final de esta ola, hacia comienzos de la década
del sesenta, existían 36 estados democráticos. Con posterioridad siguió un segundo movimiento de restauración
de regímenes autoritarios” (Bos (1997:7).
ii
La República Argentina sufrió reiteradas interrupciones a sus gobiernos constitucionales, por gobiernos de
facto que abarcaron los siguientes períodos: 1930-1932; 1943-1946; 1955-1958; 1962-1963; 1966-1973; 1976-
1983 (Zarini, 1996:147-148).
iii
Citado por Straface et al. (1999:30).
iv
Toffler ha introducido la idea de congruencia en el sentido de que “debe existir cierta compatibilidad e ntre los
modos en que estén organizados los sectores privado y público para que no se ahoguen entre sí. Ahora el sector
privado avanza a la velocidad de un reactor supersónico. El sector público todavía no ha descargado sus valijas
en la entrada del aeropuerto” (Toffler, 1996).
v
La primera "ola" estaría constituida por la propagación de la agricultura, que acabó con las agrupaciones
tribales, las partidas de cazadores y otros ordenamientos sociales y políticos, que se vieron sustituidos por las
ciudades-estado, los reinos dinásticos y los imperios feudales. La segunda “ola”, dominada por la Revolución
Industrial, barrió a su vez muchos de estos ordenamientos. Con la producción en masa, el consumo en masa y los
medios de comunicación de masas, en muchos países surgió un sistema equivalente: la democracia de las masas.
Pero con la desmasificación de la sociedad, las necesidades de las personas y sus exigencias políticas se
diversificaron, constituyendo lo que puede denominarse “democracia de mosaicos” (Toffler, 1990). Podría
decirse también que este mosaico incluye a aquellas comunidades y hasta regiones enteras que aún permanecen
ligadas a sistemas de producción de la primera ola (cazadores-recolectores y campesinos en sistemas feudales).
vi
Ejemplifica esta situación la producción de pan, que durante la segunda ola reemplazó al horno hogareño por la
producción en empresas gigantes y la venta en supermercados. Sin embargo, hoy en día, muchos supermercados,
además de vender las marcas nacionales e internacionales, han comenzado a vender pan recién horneado en sus
propias instalaciones, lo que cierra el círculo pero con una tecnología más refinada (Toffler, 1990).