M3 unidad3.1elpapeldelsectorpriavadoylasociedadcivilenunanuevagobernanza

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
MÓDULO 3: GOBERNANZA CORPORATIVA Y GESTIÓN
ORGANIZACIONAL
UNIDAD DIDÁCTICA 3.1: EL PAPEL DEL SECTOR PRIVADO Y LA
SOCIEDAD CIVIL EN UNA NUEVA GOBERNANZA
Elaborado por el Dr. Mauricio Guzmán Bracho
Elaborado por el Mtro. Luis Fernández Marfil

Unidad 3.1: El papel del Sector Privado y la Sociedad Civil en una nueva Gobernanza 2
Módulo 3: Gobernanza Corporativa y Gestión Organizacional
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ÍNDICE
Introducción
1. El papel de la Sociedad Civil en la Nueva Gobernanza
1.1 ¿Qué es la sociedad civil?
1.2 La organización de la sociedad civil
1.3 Perfil y desarrollo de las ONG‟s
1.4 Gobernanza y retos de las ONG‟s
2. El papel del Sector Privado en la Nueva Gobernanza
2.1 Tipos de contrato APP y terminología
2.2 Interrelación Estado – Sector Privado: sectores de las APP
2.3 Beneficios de las APP y su extensión en el mundo
2.4 Limitaciones y dificultades de las APP
Resumen
Glosario
Bibliografía

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Introducción
La transformación del rol del Estado en las últimas décadas es la motivación central
para el debate académico y práctico en torno al concepto de Gobernanza. Las instancias
internacionales y las agencias globales, como se analizó en las Unidades anteriores,
encabezaron este esfuerzo en un primer momento; sin embargo, en los últimos años se
registra un interés creciente por parte de organismos civiles y centros de investigación para
incorporar nuevas voces en el análisis sobre los cambios en las formas de organizar y
gestionar la cosa pública.
El concepto de gobernanza propone esencialmente que los asuntos públicos
trascienden la esfera de la acción gubernamental. Es un concepto que describe en primer
lugar la iniciativa de los gobiernos de incorporar nuevos actores sociales y económicos a los
procesos de decisión y ejecución que le son propios. En otras palabras, es un concepto que
da cuenta de la decisión gubernamental de renunciar a la exclusividad de determinar y
emprender políticas públicas, incorporando, en consecuencia, mecanismos del
mercado y formas de participación de la sociedad civil. Las políticas públicas adoptan así
modalidades coordinadas de asociación entre el sector público y el sector privado, entre el
sector público y el sector social, y entre sector público – sector social – sector privado (Aguilar,
2008: 84).
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define a la Gobernanza
como un concepto donde concurren grupos ciudadanos ajenos a la esfera estatal
(Reconceptualising Governance, 1997). La Gobernanza es…
... el ejercicio de autoridad política, económica y administrativa para manejar los asuntos
de la nación. Es un complejo de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones por
medio de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus
derechos y obligaciones y median sus diferencias (UNDP, 1997: 9).
En ese documento se adopta un significado “amplio” de gobernanza, en el cual se incluyen
tres importantes dominios de la misma, que contribuyen a alcanzar un desarrollo humano
sustentable, a saber: el dominio del Estado (instituciones políticas y gubernamentales); el
dominio de las organizaciones de la sociedad civil y el dominio del sector privado. La
idea central es que la gobernanza trasciende al Estado e incluye a las organizaciones de
la sociedad civil (sindicatos entre otros) y al sector privado (PNUD, 1997: 11).
De esta manera, gobernanza ha venido a ser entendida como una forma en que se conduce
una sociedad y se organiza la acción colectiva para el logro de objetivos comunes, en la que
participan tanto actores públicos cuanto actores privados. En este sentido, representa
una forma distinta de visualizar los asuntos de ―gobierno‖ que bajo una concepción tradicional
se centraba exclusivamente en los poderes públicos (enfoque de gobernabilidad).
Se pueden señalar dos grandes tendencias internacionales que dan lugar a una mayor
presencia de la Sociedad Civil y de la Iniciativa Privada en el análisis y definición de los
temas nodales de las sociedades contemporáneas: 1) tercera ola de democratización

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acompañada de mayor participación ciudadana y una fragmentación del poder político, y 2) la
gobernabilidad como tema prioritario de los gobiernos nacionales por el fortalecimiento de los
agentes públicos y privados de los ámbitos local, regional y supranacional,
La primera gran tendencia internacional inicia en la década de los 70 del Siglo XX con el
proceso de democratización de numerosos países. Este proceso se conoce como la tercera
ola de democratización porque naciones de diversos continentes adoptan modalidades de
gobierno democráticas con el objetivo de abandonar formas dictatoriales o autoritarias.
La tercera ola de democratización tiene lugar en menos de dos décadas: en 1973, 92 países
independientes no son democráticos y 30 (24.6%) son democráticos. El panorama mundial
para 1990 cambia significativamente: 71 estados independientes no son democráticos y 58
(45%) son democráticos. En el periodo mencionado ―treinta países de Europa del Sur,
Latinoamérica, Asia, Europa del Este y África transitaron de diversas formas de gobierno
autoritario hacia la democracia‖ (Huntington, 1994: 26).
Recuadro 1: Transiciones a regímenes democráticos 1974-90
PERIODO PAÍSES
1974–80 Portugal, Grecia, España, Ecuador, India, Nigeria, Perú, República Dominicana (ext.)
1980–83 Argentina, Bolivia, Honduras
1984–87 Uruguay, Brasil, Filipinas, El Salvador, Guatemala, Corea, Granada (ext.), Sudán, Turquía
1988–90
Pakistán, Polonia, Hungría, Alemania Oriental, Checoslovaquia, Rumania, Bulgaria,
Nicaragua, Chile, Mongolia
Fuente: Elaboración propia con base en Huntington, 1994
La tercera ola de democratización mundial tiene como causa, y a su vez como consecuencia,
una mayor participación ciudadana que incide conscientemente en la toma de decisiones y
en la implementación de las acciones públicas de gobierno. Esta participación tiene la doble
connotación de ser un mecanismo de vigilancia de la acción de gobierno y, al mismo tiempo,
una modalidad que busca garantizar la satisfacción de las demandas sociales: la relación de
poder entre Estado y sociedad tiende a ser menos vertical y a exigir el diálogo entre los
actores de una nación.
La participación ciudadana no es monolítica. La democracia es una forma de gobierno
que significa conciliar intereses y atender a múltiples actores no gubernamentales y
sociales. Cada nación y cada región tiene modalidades diferentes, pero una característica
generalizada es su heterogeneidad. Surgen grupos ciudadanos que se organizan y
agrupan de formas no tradicionales, dejando al margen a las formaciones partidistas y
gremiales que fueron la principal forma de conjugar esfuerzos hasta entonces. Existe
pues una fragmentación y dispersión del poder político, tanto del Estado con los procesos
democratizadores cuanto de la sociedad Civil en sus formas de organizarse.
Esta tendencia de fragmentación del poder tradicional y el consecuente surgimiento de
nuevos actores sociales es la que da pie a la gobernanza como un modelo de acción

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pública diferente al centrado exclusivamente en el gobierno. En la Gobernanza logran
coincidir una multiplicidad de instituciones que viven en un contexto atomizado en busca de
producir y desarrollar políticas públicas trascendiendo los alcances de la organización
jerárquica. Estos elementos suponen una redefinición de las esferas pública y privada,
que podemos esbozar con tres grandes trazos: a) contracción del sector público en favor
del sector privado y de la sociedad civil, b) reorientación de los objetivos de las políticas
públicas, y c) creación de asociaciones público-privadas que inciden en la toma de decisiones
De estos trazos, el elemento detonador es la transformación de la Gestión Pública. La OCDE
perfila un nuevo paradigma (ideal) de gestión pública (OCDE, 1995: 8)
 Enfoque cercano a los resultados en términos de eficiencia, eficacia y calidad del
servicio.
 Reemplazo de estructuras centralizadas y jerarquizadas, por entes administrativos
descentralizados. Las decisiones sobre distribución de recursos y provisión de servicios se
dan en el punto más cercano a la provisión, permitiendo una mejor retroalimentación.
 Flexibilidad para alternativas a la provisión pública directa y regulación para generar
resultados en términos de costos y efectividad;
 Enfoque en la eficiencia en los servicios provistos directamente por el sector
público: metas de productividad y ambiente competitivo en el sector público, y
 Fortalecimiento de capacidades estratégicas del Estado para que responda a los
cambios de manera flexible y al menor costo.
En este marco conceptual, la OCDE (1995: 10) señala que el sector público será en las
próximas décadas muy diferente al de hoy porque estará caracterizado por ser un ente más
normativo y evaluador en detrimento de su participación directa en la dotación de
bienes y servicios a la sociedad:
 Menos involucrado en la provisión directa de servicios.
 Más concentrado en proveer un marco flexible en el que la actividad económica pueda
tener lugar.
 Dedicado a evaluar continuamente la efectividad de las políticas.
 Orientado a desarrollar funciones de planeación y liderazgo para responder a los
futuros retos económicos y sociales, y
 Atento a tener una perspectiva más participativa de la gobernanza.
La segunda gran tendencia internacional es el tema de la gobernabilidad como fenómeno
crecientemente preocupante para los gobiernos nacionales dado que su capacidad de
decisión (soberanía) es paulatinamente desplazada por las agencias públicas y privadas
supranacionales y locales.

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La gobernabilidad vertical (gobierno y gobernados) cede ante una gobernabilidad horizontal
caracterizada por la necesidad de una creciente coordinación de los Estados
nacionales con los nuevos actores sociales del ámbito local, nacional, regional y global.
Sin embargo, esta necesidad se enfrenta a emplazamientos institucionales y legales
asentados en los Estado – Nación que derivan en fuertes tensiones que impiden una
coordinación eficiente y oportuna. Hay casos donde el flujo entre Estados – Nación es
particularmente dinámico, como es el caso del ámbito económico y financiero. En el plano
político los emplazamientos nacionales tienen fórmulas de entendimiento multilateral que no
siempre logran su propósito de coordinar intereses y construir consensos, aunque se
mantiene un equilibrio no exento de conflictos (v. gr. ONU). En el aspecto poblacional se dan
severas limitantes, algunas tan obvias como las propias fronteras de los países que impiden el
tránsito de las personas y recrudecen los efectos nocivos de conflictos internos. El caso más
emblemático de la ausencia de mecanismos idóneos de coordinación entre las diferentes
escalas (local, nacional, regional y global) son los temas de los derechos humanos y la
democracia: la asunción de estos principios son en algunos casos totalmente acatados de
acuerdo con las normas universales aceptadas en los foros internacionales, en otros casos los
principios son parcialmente asumidos en el interior de las fronteras de los Estados – Nación y,
en muchos casos más, los países omiten las disposiciones convenidas y actúan de manera
unilateral de acuerdo con sus intereses. La consecuencia es un mundo donde en muchas
regiones priva la violación sistemática de los derechos humanos y la ausencia de
procedimientos democráticos para la toma de decisiones colectivamente vinculantes.
Un primer acercamiento a los nuevos actores participantes es su distinción en tres sectores. El
primer sector es el Sector Estatal o Sector Público Tradicional, es decir el conjunto de
instituciones y dependencias adscritas al poder público en cualquiera de sus modalidades
legales. El segundo sector es la Iniciativa Privada o Sector Empresarial donde se agrupan
el universo de corporaciones, asociaciones y consorcios cuya actividad tienen fines de lucro
económico. El tercer sector es la Sociedad Civil, es decir, el conjunto de organizaciones que
no pertenecen al sector público ni al sector privado, tales como cooperativas, fundaciones,
asociaciones, mutualidades, etcétera.
En esta Unidad abordaremos el papel de la Sociedad Civil y de la Iniciativa Privada como
sectores diferenciados del Sector Estatal. En el primer apartado se define qué es la Sociedad
Civil, el perfil de la Organizaciones No Gubernamentales (ONG‘s) y su contribución a la
gobernanza. En el segundo apartado se analiza el papel del Sector Privado en la Gobernanza
y las nuevas modalidades que se han conformado para estrechar sus relaciones con el Sector
Público, así como algunos trazos generales de los crecientes vínculos entre la Sociedad Civil
y el Sector Privado como elemento fundamental para entender la tendencia mundial de una
reducción del papel del Estado en las sociedades contemporáneas.
En la parte final del documento se elabora un resumen de las ideas principales de la Unidad,
así como un Glosario de los conceptos principales y un listado bibliográfico de las fuentes
consultadas y sugeridas para los temas estudiados en este documento.

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1. El papel de la Sociedad Civil en la Nueva Gobernanza.
1.1 ¿Qué es la sociedad Civil?
La sociedad civil es un sector amplio y heterogéneo. Las definiciones varían de acuerdo con
cada autor u organismo. El Banco Mundial (2004) considera que está integrado por
―organizaciones no gubernamentales, grupos basados en una fe común, sindicatos,
poblaciones indígenas y originarias, organizaciones de caridad, agrupaciones locales y
fundaciones privadas‖. Una definición más precisa y clara es la del Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente:
La sociedad civil es el conjunto de instituciones, organizaciones y comportamientos
situados entre el estado, el mercado y la familia. De manera más específica, se incluyen
organizaciones de voluntarios y no gubernamentales de muy diferentes tipos, instituciones
filantrópicas, movimientos sociales y políticos, otras formas de participación y compromiso
social y los valores y pautas culturales asociados a todos ellos (UNEP, 2005: 4).
Afirma Norberto Bobbio, como conclusión de un interesante repaso histórico sobre el tema1
,
que el concepto de sociedad civil ha tenido una amplia gama de significados y que una
idea común en el pensamiento político moderno es establecer la separación entre sociedad
política y sociedad civil (por ejemplo: Nicolás Maquiavelo). Sin embargo, se puede afirmar que
la sociedad civil es la esfera de relaciones entre individuos, grupos y organizaciones que
se desarrollan fuera de las relaciones de poder que caracteriza a las organizaciones
gubernamentales.
Una definición amplia de Sociedad Civil presupone dos requisitos mínimos: no
pertenencia al sector público y no pertenencia al sector privado. Sin embargo, esta
amplitud de criterio que es aceptada por algunos organismos internacionales y líderes de
opinión no permite distinguir entre asociaciones altruistas, asociaciones filo-empresariales
(fundaciones creadas para promover la imagen social de un cierto corporativo y, en no pocos
casos, para reducir los montos impositivos), partidos políticos, sindicatos y cooperativas
(trabajadores y empresarios), agrupaciones deportivas, etcétera.
Para tener una definición más precisa de la Sociedad Civil debemos considerar las diez
características siguientes (para más detalle: ver Recuadro 2 ¿Qué es la sociedad civil?):
1) La sociedad civil se le conoce como tercer sector y se divide en dos esferas: a) la
esfera lucrativa (empresas) y b) la esfera no lucrativa, que puede producir bienes y
servicios con una dimensión pública porque reinvierte sus ingresos en el mismo objeto
social de su organización y no tienen fines de lucro (ver Figura 1).
1
Bobbio, N. (1998). Estado, Gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política. FCE. pp. 39 – 68.
Consulta en: http://www.cedesur.org/wp-content/uploads/Bobbio-Norberto_ Estado-gobierno-y-sociedad-caps.-2-
4.pdf

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Figura 1: Gobernanza: articulación de intereses entre sectores
2) Es un punto intermedio entre el gobierno y el sector privado.
3) Es un espacio de encuentro donde el ciudadano se vuelve público y busca el bien
común.
4) No tiene el objetivo de obtener el poder (ejercicio de la coerción).
5) Es una actividad voluntaria (privada) que tiene como finalidad el beneficio público
(bien común) a través del consenso.
6) La sociedad civil combina lo público y lo privado: es pública sin ser coercitiva y es
voluntaria si ser privatista.
7) Es una forma de asociación libre y voluntaria entre individuos y/o grupos.
8) La colaboración y la integración son sus formas de acción.
9) La obligación cívica (bien común) prevalece sobre cualquier criterio privado
(lucrativo o comercial).
10) Establece una relación de interdependencia con el Estado y el Mercado. Dice N.
Bobbio que la sociedad civil se distingue del Estado y del mercado ―pero sin
oponerse sistemáticamente a ellos dos, sino más bien estableciendo una relación de
interdependencia‖ (Bobbio, s/f: 10).
Dominio
Estatal
(primer sector)
Dominio
Sector Privado
(segundo sector)
Dominio
Sociedad Civil
(tercer sector)
Fuente: Elaboración propia.

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1.2 La organización de la sociedad civil
La Sociedad Civil es un vasto universo que adquiere modalidades distintas de
estructuración (Acotto, 2003: 36). Las formas de organizarse de la sociedad civil son
variadas. En este caso nos dedicaremos a las relaciones que establece la sociedad civil
a través de la modalidad de Organización No Gubernamentales (ONG) u Organización
de la Sociedad Civil (OSC)2
. Entre estos conceptos existe una discusión académica sobre
sus diferencias y semejanzas, pero para los propósitos de esta Unidad Temática utilizaremos
ambos conceptos de manera indistinta.
2
La diferencia conceptual entre OSC y ONG es imperceptible a veces. Por ejemplo: una definición de OSC dice
que son organizaciones privadas, no gubernamentales, autogobernadas, de adhesión voluntaria, con fines y
objetivos lícitos, y no lucrativas (Acotto, 2003: 38). Esta definición no establece ninguna diferencia con la de ONG
que utilizamos párrafos arriba.
El término Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) comprende a los diferentes actores de la sociedad civil
(ONG, sindicatos, organizaciones religiosas, asociaciones de personas indígenas, fundaciones, etc.) que actúan
en un país o en un campo dado. Para los organismos internacionales como la ONU, la UNESCO, el Banco
Mundial, etc., son actores importantes en la prestación de servicios sociales y en la puesta en marcha de
programas de desarrollo.
Recuadro 2: ¿Qué es la sociedad civil?
Una definición comúnmente aceptada es la de Benjamin Barber porque abarca diversos
elementos:
...la sociedad civil o espacio civil, se encuentra en un punto intermedio entre el
gobierno y el sector privado. No es donde votamos y tampoco donde compramos o
vendemos; allí es donde conversamos con nuestros vecinos sobre la protección mutua, la
planeación acerca del mejoramiento de nuestras comunidades escolares, o donde
discutimos la manera en que nuestra iglesia o sinagoga pueden ayudar a los
menesterosos, o donde organizamos la liga de futbol veraniega de nuestros hijos. En la
sociedad civil, nosotros nos volvemos “públicos” y compartimos con el gobierno un
sentido de publicidad y el respeto en general y por un bien común; pero a diferencia
del gobierno no reclamamos para nosotros el ejercicio del monopolio legítimo de la
coerción. Más bien allí, nosotros trabajamos de manera voluntaria y en este sentido
habitamos el reino de lo privado dedicado a la cooperación (no coercitiva) orientada al
beneficio público. Este espacio amistoso y cooperativo de la sociedad civil comparte con
el sector privado el don de la libertad: es voluntario y está constituido por asociación
libres tanto individuales como grupales; pero, a diferencia del sector privado, el
propósito de la sociedad civil es la construcción de un terreno común y de consenso
(es decir, colaborativo e integrativo), como formas de acción. Por lo tanto, la sociedad
civil es pública sin ser coercitiva, voluntaria si ser privatista. Es a este ámbito al que
pertenecen nuestras instituciones civiles tradicionales como las fundaciones, escuelas,
iglesias y otras asociaciones cívicas. Los medios de comunicación también forman parte de
la sociedad civil siempre y cuando asuman sus responsabilidades públicas seriamente y
subordinen sus intereses comerciales a sus obligaciones cívicas.
Fuente: Barber, Benjamin R. (1996). Jihad vs. Mc World (How Globalism and tribalism are reshaping the world). Random House. p.
281. Citada por Bobbio, Norberto (s/f). Capitulo II. El concepto de sociedad civil. Consulta en:
http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lid/vera_m_m/capitulo2.pdf

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Las formas de organización de la sociedad civil abarcan una amplia gama de significados. Si
únicamente se hace una distinción entre el Sector Público y la Sociedad Civil, se deberían de
incluir en esta última a las distintas formas de estructuración social que no se circunscriben en
la esfera gubernamental, a saber: sindicatos, cooperativas, partidos políticos, cajas de ahorro,
clubes privados y públicos, asociaciones privadas de todo tipo, fondos de vivienda,
asociaciones deportivas y un largo etcétera. Por el contrario, cuando recurrimos a las diez
características de la Sociedad Civil mencionadas párrafos arriba es menester tener en cuenta
varias características sustanciales para entender qué es una forma de organización de la
Sociedad Civil y qué es una forma de organización de otro tipo.
El término de Organización No Gubernamental es, sin duda, la referencia más antigua y
comúnmente aceptada para definir las formas de ordenamiento de la Sociedad Civil. En la
Carta de las Naciones Unidas que dio origen a la organización en 1945 se establece en su
Artículo 71 que ―El Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos adecuados para celebrar
consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en asuntos de la
competencia del Consejo. Podrán hacerse dichos arreglos con organizaciones internacionales
y, si a ello hubiere lugar, con organizaciones nacionales, previa consulta con el respectivo
Miembro de las Naciones Unidas‖. Años después, en 1996, la misma ONU define a una ONG
como ―cualquier grupo de ciudadanos voluntarios sin ánimo de lucro que surge en el
ámbito local, nacional, o internacional, de naturaleza altruista y dirigida por personas con
un interés común. Las ONG llevan a cabo una variedad de servicios humanitarios, dan a
conocer las preocupaciones ciudadanas al gobierno, supervisan las políticas y apoyan la
participación política a nivel de comunidad. Proporcionan análisis y conocimientos técnicos,
sirven como mecanismos de alerta temprana y ayudan a supervisar e implementar acuerdos
internacionales. Algunas están organizadas en torno a temas concretos como los derechos
humanos, el medio ambiente o la salud‖ (Resolución 1996/31, 25 de julio).
Recordemos algunas características esenciales de la Sociedad Civil: 1) se divide en
ámbito lucrativo y no lucrativo. En este apartado abordaremos la forma de organizarse la
Sociedad Civil no lucrativa y en el apartado siguiente analizaremos las formas de
organizarse del Sector Privado como modalidad lucrativa. 2) Es un espacio de encuentro
público (no privado). 3) No busca el poder. 4) Es una actividad voluntaria donde prevalece el
interés público sobre el beneficio privado. 5) Es una estructuración libre y voluntaria basada en
la colaboración. Con estos elementos se puede afirmar que las denominadas
Organizaciones No Gubernamentales (ONG‟s) son la modalidad prototípica de
estructuración de la Sociedad Civil no lucrativa.
Las ONG´s son organizaciones de la Sociedad Civil de carácter privado, independiente
del Estado, autónomas, auto gestionadas, sin fines de lucro, orientadas al bien común,
humanitarias, con membresía voluntaria y mayoritariamente no remunerada, y
financiada por fondos públicos y/o privados.

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1.3 Perfil y desarrollo de las ONG‟s:
El propósito esencial de las ONG‟s es el interés general o común. Sus acciones deben
trascender los límites de la propia organización, elemento distintivo respecto a otras
modalidades de organización como son las cooperativas, las cajas de ahorro, los fondos de
vivienda, los clubes de todo tipo, las uniones gremiales, etcétera. El Interés general refiere
un beneficio concreto para la sociedad, en particular para los miembros en situación
vulnerable.
La Universidad John Hopkins establece una definición que considera la estructura básica y
el modo de operación de las organizaciones. Las seis características principales de las
ONG‟s serían (citado por López Zamarripa, 2005: 147):
o Formales: Contar con algún grado de institucionalización, como algún registro legal, acta
constitutiva, programa con objetivos y estrategias, y/o reglas de procedimiento.
o Privadas: No son instancia de gobierno ni están dirigidas directa o indirectamente por
agentes gubernamentales. Los excedentes obtenidos no deben distribuirse entre los
socios sino reinvertirse para alcanzar el objeto de la organización.
o Autogobernadas: La organización debe contar con procedimientos internos de gobierno
donde se establezca la propia capacidad de decisión y su autonomía de cualquier entidad
externa.
o No comerciales: El interés común prevalece sobre el lucro. Las organizaciones no deben
estar principalmente organizadas para objetivos comerciales, por lo que no deben obtener
ganancias de sus actividades.
o No partidarias: La organización no debe deben estar principalmente comprometidas en
promover algún candidato político. Esta característica establece que sus actividades
deben ser de carácter no partidario.
o Voluntarias: La participación libre y voluntaria es una característica sustancial y debe ser
de un grado significativo en la organización.
Las asociaciones filantrópicas y sociales se distinguen de las ONG‟s en que estas últimas
tiene objetivos sociales más amplios, entre otros: autodeterminación, derechos civiles,
igualdad / equidad social, sustentabilidad, ética política y democracia participativa.

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Figura 2: Seis rasgos distintivos del perfil de las Organizaciones no Gubernamentales
Fuente: Elaboración propia con base en Universidad John Hopkins (citado por López Zamarripa, 2005: 147)
La sociedad civil organizada emprende estrategias de acción para la consecución de sus
propósitos. Las ONG‟s se clasifican en diferentes generaciones de acuerdo con sus
objetivos, actividades, alcances y estrategias. La primera generación es de corte
asistencialista. Se conforma en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial y su
actividad atiende situaciones de emergencia social ante la incapacidad de los gobiernos
nacionales de afrontar la escasez de bienes y recursos. El asistencialismo no se dirige a
grandes grupos sociales sino a familias e individuos y tiene un horizonte de corto plazo. La
segunda generación nace hacia 1960 y tiene como referencia de acción el modelo de
desarrollo de los países del Norte. Se dirige a estudiar las situaciones de carencias del Sur
y orienta sus actividades a la atención de pequeñas comunidades y poblados. La relación
entre ONG‘s del Norte y del Sur es unidireccional: transferencia de recursos económicos y
estrategia de sensibilización para la obtención de aportes privados. La tercera generación
irrumpe alrededor de 1973, año crítico en el plano mundial por situaciones de crisis
económica y conflictos bélicos. El modelo de desarrollo del Norte es cuestionado y se sugiere
un modelo de desarrollo propio y autónomo del Sur para superar las limitaciones
institucionales, transformar las políticas emprendidas y trascender el conflicto entre intereses
nacionales e internacionales. La actividad tiene un horizonte de largo plazo y una escala
multinivel (regional, nacional, estatal). La relación Norte – Sur incorpora el atributo de
corresponsabilidad. La estrategia de sensibilización se orienta hacia los ‗causantes‘ de las
carencias sociales (pobreza, hambre, comercio desigual, enfermedades, etcétera). Se exige
que los países destinen al desarrollo al menos 0.7% del PIB.
La cuarta generación emerge hacia el año 1982. Se adopta la idea de que el desarrollo
debe ser equitativo socialmente y sostenible ecológicamente a escala local y escala global. El
Formales(gradode
institucionalización)
Privadasyexcedentesalobjeto
social
Autogobernadas(autonomía)
Nocomerciales(biencomúnsobre
lucro)
Nopartidarias(carácterno
partidario)
Voluntarias(participaciónlibre)

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‗empoderamiento‘3
refiere la capacidad de los grupos vulnerables de entender su situación y
actuar eficazmente para revertir sus causas. Las situaciones de carencia son consideradas
como una situación de no vigencia de los derechos humanos. Las acciones se orientan a (1)
impulsar el desarrollo del Sur y recomponer las distorsiones del desarrollo del Norte, y, a (2)
resolver las contradicciones entre la escala local, la escala nacional, la escala regional y la
escala internacional. El horizonte temporal es de largo plazo y el ámbito de acción es
principalmente nacional y global. La relación Norte – Sur es concertada y descentralizada. La
estrategia es fundamentalmente política: coordinación de la protesta social (movilización y
medios de comunicación) y las propuestas específicas (investigación, formación de expertos y
medios de comunicación). La quinta generación corresponde a la ola iniciada en los años
90 del Siglo XX. Las organizaciones sociales critican las consecuencias sociales y
ambientales del proceso de globalización; en consecuencia, proponen una globalización
alternativa a la promovida por las principales instituciones internacionales. Su horizonte
temporal es indefinido y su ámbito de acción es mundial con raigambre nacional. La
estrategia política combina protesta y propuesta (movilización social y objetivos comunes
a escala global), por ejemplo: el tema de la deuda externa de los países en vías de desarrollo.
Las ONG‟s de cuarta y quinta generación enfrentan una tensión no resuelta entre la
presión que ejercen sobre los poderes (públicos y fácticos) para conseguir sus
objetivos y la conformación de una ruta alternativa viable (López, 2005: 150 – 153).
1.4 Gobernanza y retos de la ONG‟s.
Las redes entre las ONG‟s son un elemento esencial en su constitución como nuevos
actores sociales. La sinergia entre las organizaciones potencia su voz en la opinión pública
en los diferentes ámbitos (local, nacional, regional y mundial) y presiona a los gobiernos
nacionales y a los organismos multilaterales internacionales en torno a los contenidos
de las políticas públicas.
La razón de ser de la organización no gubernamental es su tema prioritario, pero es
imposible ubicarlo permanentemente en la agenda de los gobiernos, la sociedad civil y
las empresas. De ahí la necesidad de desarrollar estrategias que permitan conformar
escenarios propicios y aprovechar otros tantos para re(ubicar) recurrentemente el asunto en
cuestión. Parte de este proceso es la labor de estudio, investigación y diálogo que
construya tanto propuestas pertinentes cuanto redes de aliados para la acción colectiva
propositiva. Es sin duda una interrelación de cooperación y competencia entre temas
socialmente prioritarios y entre organizaciones que gestionan sus propios objetivos. Esta
tensión se incrementa en la disputa por financiamiento (público y privado) en momentos de
escasez de recursos.
Un ejemplo concreto de la acción colectiva coordinada entre ONG‟s son las reuniones
internacionales de diversos organismos multilaterales donde han logrado converger.
Las conferencias del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización
Mundial de Comercio son casos emblemáticos de la actividad de las ONG‘s. Diversos
3
Empowerment, término institucionalizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.

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Congresos de la Organización de Naciones Unidas han destacado por la presencia activa de
estas organizaciones: Derechos Humanos (Viena, 1993), Población y Desarrollo (El Cairo,
1994), Mujeres (Beijing, 1995), Desarrollo Social (Copenhague, 1995), Habitat II (Estambul),
etcétera. Adicionalmente, las redes temáticas son interrelaciones más específicas de las
ONG que tienen por objetivo articular intereses para incidir en la definición de las
políticas públicas a través del uso intensivo de la Internet y de la participación presencial en
foros de todas las escalas. En este sentido, la acción coordinada de las ONG‟s ha
contribuido en la gobernanza local y global mediante la definición de algunos
contendidos de las agendas de dichos ámbitos y, sin lugar a dudas, en las decisiones
sobre qué hacer en tono a ciertas problemáticas específicas (por ejemplo: derechos
humanos, medio ambiente, salud, equidad de género, etcétera). En el escenario
latinoamericano, como derivación lógica, se conformó una red sobre el marco legal para el
Tercer Sector MLTS, la red MLTS (website http://mls.org/) para el intercambio de
información, la difusión de experiencias y la conformación de soluciones a las problemáticas
específicas que postula cada organización.
Las redes y alianza sociales también adquieren forma en la prestación de servicios
sociales. Casos concretos son la coordinación de gobiernos locales y ONG‘s para proveer
servicios públicos. El carácter no lucrativo de la ONG´s reduce los costos y flexibiliza los
procesos acercando a la población ciertos servicios mediante una relación más directa con
y participativa de la ciudadanía. Esta es una contribución esencial de las ONG‟s por su
capacidad de vinculación con situaciones locales que permiten una detección precisa
de las problemáticas y una mayor participación de los sujetos involucrados en las
políticas públicas: proceso de empoderamiento ciudadano que activa la demanda de
derechos y el ejercicio de las obligaciones.
La transformación de la sociedad civil en las últimas décadas se manifiesta en el número de
organismos adscritos a ese ámbito, en la creciente temática abarcada por los mismos y en
su mayor capacidad para atender distintas problemáticas en todo el planeta. En la década de
los 90 del siglo XX las ONG´s internacionales aumentaron su número de 6 mil (1990) a 26 mil
(1999) (Banco Mundial, 2004). Cinco años después, en 2004, 2 mil ONG´s fungían como
consultoras en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (UNEP, 2005: 7).
Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) son también actores relevantes al momento
de canalizar recursos globales para el desarrollo de las naciones. La Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) afirma que las OSC aportaban cerca de
US$ 7 mil millones anuales a finales del Siglo XX. Las temáticas de acción van desde la
prohibición de las minas terrestres, la cancelación de deudas y la protección ambiental hasta
el Foro Social Mundial de Porto Alegre, Brasil, donde se lanzó la iniciativa de reemplazar el
modelo de globalización económica.
Los retos de las ONG´s para este siglo pueden dividirse en externos e internos. Respecto a
los primeros, pueden resumirse en la capacidad de responder a seis grandes tendencias
globales que se observan en las últimas décadas: 1) proceso de integración sistémica; 2)

2015
actividad enfocada a la parte propositiva; 3) estructura reticular; 4) financiamiento abierto; 5)
enfoque multidimensional, y 6) rendición de cuentas.
Recuadro 3: ONG‟s del Siglo XX versus ONG‟s del Siglo XXI
Tema Siglo XX Siglo XXI Comentarios
Estatus Outsiders Insiders De outsiders (retando al sistema) a integración progresiva
Atención a Problemas Soluciones
De centrarse en los problemas (fracaso del mercado) a
proponer soluciones que se logran a través de los
mercados (y a menudo mediante su trastorno).
Estructura Instituciones Redes
De pequeñas instituciones a una estructura horizontal y
multimodal.
Financiación Culpa Inversión
Gran parte de la financiación de las ONG del siglo XX
tuvo como origen los sentimientos públicos de ira o culpa.
Las ONG del siglo XXI tratarán de persuadir a los
patrocinadores de que son buenas inversiones.
Visión del
mundo
1 – D 3 - D
Las ONG del siglo XX se comunicaban mediante
eslóganes en campañas con un único asunto. En el siglo
XXI será multidimensional
Rendición de
cuentas
Ad hoc Estratégico
En el siglo XXI adoptarán las mejores prácticas respecto a
transparencia, rendición de cuentas y gobierno
organizativo.
Fuente: UNEP, 2005: 2
En el plano interno, la gobernanza de las propias ONG‟s enfrenta los retos de:
a) Rendición de cuentas: Materias relacionadas con los distintos grupos de interés;
Materias relacionadas con las circunscripciones; Campañas ―responsables‖ (Triple
Cuenta de Resultados); Posicionamiento competitivo; Explotación de la marca;
Absorción de la empresa
b) Transparencia: Publicación de informes sobre finanzas y ética; Retribución del director y
el personal; Políticas y prácticas de promoción; Informes Triple Cuenta de Resultados;
Mecanismos de garantía (Triple Cuenta de Resultados).
c) Financiación: Adecuada a las necesidades actuales; Adecuada a las necesidades
futuras; Fuentes de financiación; Métodos para recaudar fondos; % de asignación a la
‗causa‘.
d) Códigos de conducta: Objetivos y pautas profesionales; Herramientas de RSC; Puntos
de referencia para los grupos de interés; Satisfacción de los grupos de interés; Códigos
de conducta de TCR (Triple Cuenta de Resultados) requeridos a los proveedores y
colaboradores.
2. El papel del Sector Privado en la Nueva Gobernanza
Una infraestructura reducida, obsoleta o ineficiente es un factor de restricción en el
crecimiento económico en todo el mundo, pero de manera especial en los países en
vías desarrollo. La insuficiente infraestructura de los servicios para satisfacer plenamente la

2015
demanda da como resultado un racionamiento de los servicios, un deterioro de su calidad o
una congestión del mismo: el derecho ciudadano es, en los hechos, conculcado por una baja
calidad en la prestación.
Una infraestructura deficiente es un desafío permanente para los gobiernos por
diferentes motivos: 1) la mayoría de los países no cuentan con recursos propios suficientes
para afrontar el gasto de proporcionar la infraestructura necesaria; 2) la falta de planeación y
un análisis deficiente de los proyectos (aunado a la corrupción y a la obtención de beneficio
político) derivan en una toma de decisiones errónea; y 3) los servicios proporcionados con la
infraestructura existente a menudo decepcionan.
Ante esta situación, un número creciente de gobiernos de los países en desarrollo están
interesados en el uso de Asociaciones Público-Privadas (APP) para proporcionar los
bienes y servicios públicos sustentados en una mejor infraestructura. La Asociación
Pública – Privada —en inglés Public-Private Partnership (PPP)— es un "contrato a largo
plazo entre un particular y una entidad del gobierno, para proporcionar un bien o servicio
público, en el que la parte privada tiene un riesgo significativo y la responsabilidad de gestión,
y la remuneración está vinculada al desempeño‖ (World Bank, 2004). La Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define la APP como:
…acuerdo entre el gobierno y uno o más socios privados (que puede incluir
operadores y financiadores) bajo el cual los socios privados proveen un servicio de
manera tal que los objetivos de provisión de servicios del gobierno se encuentren
alineados con los objetivos de obtención de utilidad del sector privado y donde la
efectividad depende de una adecuada transferencia de riesgos del sector privado
(OCDE, 2008).
Las APP son un mecanismo socorrido en todo el mundo en las últimas dos décadas. El
Reino Unido es pionero en el desarrollo de APP y su experiencia ha sido replicada en Europa
(Francia, España, Alemania, etc.), Asia (Japón y Corea) y América (Canadá, Chile, México y
Perú). En el plano teórico y con las circunstancias adecuadas, las APP pueden movilizar
fuentes adicionales de financiación y financiar proyectos de infraestructura. La atracción de
inversiones privadas funciona simultáneamente como mecanismo de selección de proyectos
porque considera su viabilidad y robustez a los largo del tiempo. Los países con experiencia
en este tipo de fórmulas de co-financiamiento han encontrado que las APP permiten
una mejor gestión que la contratación tradicional, dados los incentivos establecidos en
los contratos público - privados. La perspectiva de inversión a largo plazo bajo contratos
APP puede ayudar a asegurar un servicio adecuado con base en el mantenimiento de los
activos en buen estado.

2015
Figura 3: Problemática de la infraestructura y cómo ayudan las APP
2.1 Tipos de contrato APP y terminología
Una Asociación Público Privada (APP) es un contrato a largo plazo entre una entidad
del gobierno y una empresa privada. Sin embargo, esta amplia definición abarca una gama
de tipos de contratos que pueden describirse de diferentes maneras. Las APP se describen en
tres grandes parámetros: 1) el tipo de activo, 2) la responsabilidad de la parte privada y
3) la forma de pago de la participación privada.
Muchas APP implican nuevos activos, a menudo llamados proyectos greenfield. Por ejemplo,
el programa del Reino Unido denominado Iniciativa de Financiación Privada (PFI) incluye
empresas privadas en la financiación, la construcción y la gestión de nuevos bienes públicos,
escuelas, hospitales e instalaciones de defensa. Las APP también se pueden utilizar para
transferir la responsabilidad de actualizar y gestionar los activos existentes a una empresa
privada. En cualquier caso, una característica clave de una APP es que los bienes o
servicios prestados se especifican en términos de resultados en lugar de los insumos,
es decir, la definición de lo que se requiere, en lugar de la forma en que se va a hacer.
Una característica central de un contrato de APP es que se conjugan múltiples fases del
proyecto o paquetes de funciones. No obstante, las funciones para las que la parte privada
es responsable varían, y pueden depender del tipo de activo y el servicio en cuestión.
Las FUNCIONES típicas pueden incluir lo siguiente:
 Diseño (también llamado trabajo de ingeniería). Significa el desarrollo del proyecto desde
los requisitos iniciales del concepto hasta las especificaciones finales para concluirlos.

2015
 Construir o rehabilitar. Cuando se utilizan las APP para los nuevos activos de
infraestructura, por lo general requieren de la parte privada para construir el activo e instalar
todo el equipo. Donde las APP implican activos existentes, la parte privada puede ser
responsable de la rehabilitación o ampliación de los activos.
 Finanzas. Incluye la construcción o rehabilitación de los activos. Se suele requerir la parte
privada para financiar la totalidad o parte de los gastos de capital.
 Mantenimiento. Asigna la responsabilidad a la parte privada para el mantenimiento de un
activo acorde a un estándar especificado. Esto se considera normalmente una
característica definitoria de los contratos APP.
 Operación. Las responsabilidades operativas de la parte privada de una APP puede variar
ampliamente, dependiendo de la naturaleza del activo subyacente y el servicio asociado.
Por ejemplo, la parte privada podría ser responsable de:
 Operación técnica de un activo y la prestación de un servicio a un concesionario
gubernamental (por ejemplo, una planta de tratamiento de agua).
 Operación técnica de un activo y la prestación de servicios directamente a los
usuarios (por ejemplo, un sistema de distribución de agua).
 La prestación de servicios de apoyo, quedando la agencia gubernamental como
responsable de otorgar el servicio público a los usuarios (por ejemplo, un edificio
escolar que incluye el servicio de limpieza).
De acuerdo a estas funciones básicas se ha desarrollado una nomenclatura específica
para clasificar los tipos de contrato APP con base en (1) el tipo de activo involucrado,
(2) en las funciones / responsabilidad que transfiere el sector público al sector privado
y (3) el esquema general de financiamiento de los costos del proyecto (forma de pago).
En cada país o continente existe una nomenclatura específica adaptada a su propia
circunstancia y a su propia legislación, pero en este caso es importante e interesa destacar
cuáles son los tipos de contrato básicos en el esquema de coordinación público – privado.
En el cuadro siguiente se enumeran 11 tipos de contratos PPP / APP, que son los más
utilizados en la literatura sobre el tema y que son la base para entender las modalidades
que han ido adquiriendo en un tiempo relativamente corto.

2015
Recuadro 4: Nomenclatura PPP / APP
Descripción de contratos PPP de acuerdo con el tipo de activo, funciones transferidas y financiamiento
Tipo de contrato Descripción Tipo de activo Función transferida Financiamiento
DBFOM
1.
Diseño / Construcción /
Financiamiento / Operación /
Mantenimiento El contrato es descrito por la
transferencia de funciones
al sector privado.
Infraestructura
nueva
Las que indica
cada tipo de
contrato
Gobierno y/o
usuarios
DBFO
2
Diseño / Construcción /
Financiamiento / Operación
DCMF
3
Diseño / Creación /
Administración / Financiamiento
O&M
4
Operación / Mantenimiento
Contratos de mantenimiento
de activos existentes
basados en rendimiento a
largo plazo.
Infraestructura
existente
Operación y
mantenimiento
Gobierno
BOT
5
= Construcción / Operación /
Transferencia.
BOOT
5
= Construcción / Propiedad /
Operación / Transferencia.
BTO
5
= Construcción / Transferencia
/ Operación.
La descripción de nuevos
activos capta la propiedad
legal y el control de ellos.
BOT: la parte privada es
propietaria de los activos
hasta que se transfieren al
final del contrato.
BOOT: se utiliza de forma
intercambiable con BOT.
BTO: la propiedad se
transfiere una vez que se
termina la construcción.
Infraestructura
nueva
Por lo general,
algunas o todas las
operaciones de los
contratos BOT o
BTO no incluyen
financiación
privada.
Los contratos
BOOT siempre
incluyen la
financiación
privada
Gobierno y/o
usuarios.
ROT
6
Rehabilitación / Operación /
Transferencia
La parte privada se encarga
de la rehabilitación,
modernización o ampliación
de los activos existentes
Infraestructura
existente
Como los BOT,
pero ‗rehabilitación‘
y no ‗construcción‘
Gobierno y/o
usuarios.
Concesión
En el marco PPP, concesión
es un "usuario que paga' el
PPP. También describe una
amplia gama de PPP‘s
Infraestructura
nueva o
existente
Provisión de
servicios a los
usuarios.
Generalmente
usuarios.
Gobierno o vía
subsidios.
Arrendamiento (franquicia)
Contrato de arrendamiento
o franquicia son similares a
una concesión, donde
normalmente el gobierno es
responsable de los gastos
de capital. Estos contratos
pueden o no estar bajo la
definición de PPP.
Infraestructura
existente o
nueva
Mantenimiento y
operación, da
servicios a
usuarios.
Franquicia puede
incluir diseño,
construcción y
financiamiento.
Usuarios la
parte privada,
que paga vía
impuestos una
proporción al
gobierno.
Franquicia:
usuarios o el
gobierno.
PFI
7
Iniciativa de Financiación
Privada
El Reino Unido fue uno de
los primeros países en
introducir el PPP con el
término PFI. Describe un
PPP como una forma de
financiar, construir y
gestionar una nueva
infraestructura
Infraestructura
nueva
Diseño,
Construcción,
Finanzas,
Mantenimiento. Se
puede incluir otros,
pero no dar
servicios al usuario
Pagos de
gobierno
WB, 2014: 22 y 23
!. Del inglés: Design-Build-Finance-Operate-Maintain).
2. Design-Build-Finance-Operate (DBFO).
3. Design-Construct-Manage-Finance (DCMF).
4. Operations and Maintenance (O&M).
5. Build-Operate-Transfer (BOT), Build-Own-Operate-Transfer (BOOT) y Build-Transfer-Operate (BTO).
6. Rehabilitate-Operate-Transfer (ROT).
7. Private Finance Initiative (PFI)

2015
El esquema de identificación, asignación y distribución de riesgos es propio a cada
contrato y a cada sector, y, por supuesto, a la capacidad de las partes de tomar el
riesgo y aminorarlo. La asignación de riesgos se fundamenta en el supuesto de que cada
una de las partes asume los riesgos que tiene mayor capacidad de manejar: a mayor
riesgo, mayor dificultad para reducirlo y, por tanto, mayor costo
Recuadro 5: Esquema típico de distribución de riesgos
Tipo de riesgo Descripción
Sector
Público
Sector
Privado
Riesgos contractuales
Regulatorios X
De fuerza Mayor X X
De seguros X
De garantías y
obligaciones
X
Riesgos técnicos
De diseño Nivel de detalle y costeo de las obras X
De construcción
Riesgo geológico, disponibilidad de materiales,
excesivos costos de distribución
X
Tecnológicos
Tecnología para la prestación eficiente del servicio.
Obsolescencia tecnológica.
X
X
De terminación Lucro cesante. X X
De operación
Nivel de servicio.
Mantenimiento.
Disponibilidad del bien.
X
X
X
Ambientales y sociales
Participación de la comunidad.
Fauna y flora.
Uso del agua y del suelo.
X X
X
X
Riesgos financieros
Relacionados con el cierre
financiero
Disponibilidad de recursos a tiempo.
Requerimientos de capital.
Capacidad de pignorar rentas/titularización
X
X
X
Se repago
Tasa de interés.
Garantías.
Riesgo cambiario.
Disponibilidad de recursos de largo plazo.
X
X
X
X
Comerciales
De demanda Proyecciones de ingreso.
Proyecciones de usuarios.
Disponibilidad a pagar.
Elasticidad de la demanda X
X
X
X
X
De competencia Existencia de opciones.
Monopolio natural. X
X
Fuente: Tomado de Alborta et. al (2011). Con base en base de Barbero (2009),
BID (2009) y PPIAF & Banco Mundial (base de datos en línea, s/f).

2015
2.2 Interrelación Estado – Sector Privado: sectores de las APP
Las APP han sido utilizadas en una amplia gama de sectores para proporcionar una
creciente variedad de activos y servicios públicos. Hay dos características principales de
los sectores y servicios donde las APP se utilizan: 1) el proyecto constituye o contribuye a la
provisión de un bien o servicio público y 2) el proyecto involucra activos concurrentes de
larga duración en el contrato APP.
Es importante considerar que la definición de ‗servicios público‘ varía de una región a otra,
pero usualmente se considera „servicio público" cualquier servicio que una instancia de
gobierno debe proveer o debe asegurarse de que se provea. En este sentido, las APP han
sido utilizadas en los sectores de Transporte; Construcción de vías terrestres, vías férreas,
puertos y aeropuertos; Edificios públicos; Hospitales; Colegios; Cárceles; Proyectos de
renovación urbana; Proyectos ambientales; Iluminación pública; Disposición de residuos
sólidos y reciclaje; Desarrollo de energía alternativa, etcétera.
Las APP participan a menudo en el suministro de servicios vinculados a sectores
monopólicos (o semi-monopólicos). En estos casos, los proveedores privados de servicios
monopólicos son normalmente regulados por el gobierno para controlar las tarifas y las
normas de la prestación (vía agencias reguladoras autónomas y/o independientes) con el
objetivo de proteger a los usuarios o clientes contra posibles abusos del mercado. La
regulación es significativa en los sectores del agua, electricidad, gas, telecomunicaciones,
aeropuertos o autopistas. Hay tres maneras básicas de regular la participación privada
vía las APP en el contexto de los sectores de monopolio natural:
 APP y la privatización como alternativa. Los gobiernos buscan opciones para mejorar el
rendimiento de los activos y servicios públicos existentes en algunos sectores. Pueden
considerar una APP como una opción alternativa a la privatización del sector y
establecer un plan regulador. Aunque hay algunas similitudes en los procesos de
privatización y establecimiento de una APP, el tipo de la relación resultante es distinta
porque el gobierno mantiene generalmente tanto el control normativo cuanto la facultad de
supervisión-sanción.
 Regulación por contrato de una APP. Cuando las APP se introducen en sectores
normalmente regulados, el contrato de la APP en sí mismo puede ser utilizado para definir
los aranceles y los estándares de servicio de una manera que proteja los intereses de los
clientes; es una alternativa a la formulación de un plan regulador.
 Simultaneidad PPP y regulación del sector. Algunos países decidieron establecer
regulaciones sectoriales cuando permitieron la incorporación de las APP en la provisión de
ciertos servicios, incluyendo en algunos casos al gobierno como parte en el contrato. Es
necesario armonizar cuidadosamente que no haya conflicto entre el contrato de la APP y
las normas reglamentarias, estableciendo claramente las funciones y responsabilidades.

2015
Recuadro 6: APP por sector: ejemplos y recursos
Sector Tipo de proyecto
Transporte
o Carreteras, túneles y puentes.
o Trenes
o Sistemas de transporte masivo
o Puertos
o Aeropuertos
Agua y tratamiento de residuales
o Tratamiento de aguas residuales
o Distribución de agua y sistemas de
alcantarillado
o Servicios de gestión de residuos sólidos
Electricidad
o Generación
o Sistemas de distribución
Infraestructura social y
gubernamental
o Educación. Instalaciones y servicios de
escuela.
o Salud. Hospitales y otros servicios de salud
o Seguridad. Prisiones
o Urbanismo: Proyectos de vivienda social y la
regeneración urbana.
Fuente: WB, 2014: 22 y 23
Mecanismo de pago y financiamiento
El mecanismo de pago a las APP es una tercera característica definitoria. La parte
privada se puede pagar mediante la recopilación de los honorarios de los usuarios del
servicio, por el gobierno o por una combinación de los dos. La característica definitoria
común es que el pago esté supeditado a los resultados. Las opciones para un
mecanismo de pago puede depender de las funciones de la parte privada:
 El usuario paga la APP. Como en las carreteras de peaje, la parte privada ofrece un
servicio a los clientes y genera ingresos al cobrarles por al servicio. Estas tasas (o tarifas o
peajes) pueden complementarse con los subsidios pagados por el gobierno, que puede ser
basado en el rendimiento (por ejemplo, condicionada a la disponibilidad del servicio con
una calidad determinada) o basado en los resultados (por ejemplo, los pagos por usuario).
 El gobierno paga la APP. El gobierno es la única fuente de ingresos para la parte
privada. Los pagos gubernamentales pueden depender del bien o servicio que esté
disponible en una calidad definida contractualmente. También pueden ser pagos basados
en los resultados de los servicios prestados a los usuarios (por ejemplo, un camino de
peaje en sombra, que es gratuito para los usuarios pero el gobierno paga una tarifa por
conductor para el operador).
Estas características se pueden combinar de diversas maneras, para crear una amplia
gama de contratos de APP. Los contratos pueden ser considerados como un continuo de
responsabilidades entre la oferta pública y la privada donde se transfiere al sector

2015
privado una mayor responsabilidad en la infraestructura y el riesgo de su diseño,
construcción, mantenimiento, financiamiento y/u operación.
La transferencia de la responsabilidad al sector privado para atraer recursos de
inversión en infraestructura es una de las principales diferencias entre las APP y la
adquisición convencional. La parte privada es, por tanto, responsable de identificar a los
inversionistas y el desarrollo de la estructura de financiamiento para el proyecto.
Sin embargo, es importante para los profesionales del sector público comprender las
estructuras de financiación privada para la infraestructura y también a tener en cuenta las
posibles consecuencias para el gobierno.
Estructura de financiamiento
En la mayoría de los contratos APP, la parte privada es una empresa formada para el
proyecto específico. La empresa del proyecto plantea la financiación a través de una
combinación de capital proporcionado por los accionistas de la empresa y deuda
proporcionada por los bancos (bonos u otros instrumentos financieros). La estructura de las
finanzas es la combinación de capital y deuda, y las relaciones contractuales entre los
accionistas y prestamistas. La relación contractual principal del Gobierno es con la empresa
del proyecto. Esto puede ser complementado por un acuerdo directo entre la autoridad
contratante y los prestamistas; aunque a menudo esta relación se limita a las disposiciones en
favor de los prestamistas incluidos en el acuerdo APP.
Los inversores de capital iniciales que desarrollan la propuesta APP suelen denominarse
accionistas del proyecto. Los inversores de capital pueden ser los desarrolladores de
proyectos, empresas de ingeniería o construcción, empresas de gestión de infraestructura y
fondos de capital privado. Los prestamistas de proyectos APP, principalmente en países en
desarrollo, pueden incluir bancos comerciales, bancos de desarrollo e instituciones financieras
internacionales, como fondos de pensiones.
Cuando una APP conlleva una financiación privada, el inversionista normalmente tiene
la responsabilidad principal para el desarrollo de la estructura de las finanzas. Sin
embargo, hay varias formas en las que puede necesitar al gobierno para influir en la
estructura de financiamiento.
En el nivel más básico, los gobiernos deben asegurarse de que el diseño del proyecto sea
'bancable' (bankability), es decir, la empresa del proyecto es capaz de elevar la deuda (mayor
financiamiento) y cuenta con respaldo de instituciones financieras acreditadas. Aunque la
capacidad de aumentar la deuda es una característica necesaria, demasiada deuda puede
socavar de transferencia de riesgo, por lo que los gobiernos pueden querer limitar la cantidad
de financiación de la deuda (apalancamiento) permitido. Otros detalles importantes son: la
forma de gestionar los riesgos desde la adjudicación del contrato hasta el cierre financiero del

2015
mismo; cómo hacer frente a la posibilidad de refinanciar la deuda del proyecto; y cómo definir
los derechos para los prestamistas y el gobierno.
El uso exclusivo de la financiación privada no es una característica definitoria de una
APP. Los gobiernos también pueden financiar proyectos de APP, ya sea en su totalidad o en
parte. La decisión de reducir la cantidad de la inversión de capital privado reduce el
grado de riesgo. Hay varias razones por las que los gobiernos pueden optar por proporcionar
financiación para proyectos de APP. Éstas incluyen:
 Evitar el exceso de las primas de riesgo. El gobierno puede considerar excesiva la prima
de riesgo que cobra el sector privado en relación con los riesgos reales del proyecto. Esto
puede ser una decisión difícil porque los mercados financieros son generalmente mejores
en la evaluación de riesgo que los gobiernos.
 La mitigación de riesgos de los ingresos del proyecto dependen de pagos regulares
de gobierno. Este riesgo afecta la parte privada y repercute en el costo del proyecto. Si los
pagos del gobierno están en duda, los pagos por adelantado (préstamo o financiación en
lugar de pagos periódicos) podrían mejorar las perspectivas de rentabilidad y reducir el
costo del proyecto.
 Mejorar la disponibilidad o reducir el costo de la financiación. Los gobiernos a menudo
tienen acceso a la financiación en condiciones favorables, que se pueden transmitir para
reducir el costo de los proyectos de infraestructura. Esto también puede ser parte de una
política más amplia de la participación de las instituciones financieras del Estado para
proporcionar préstamos a largo plazo con fines de desarrollo.
2.3 Beneficios de las APP y su extensión en el mundo
Las condiciones de contratación y ejecución de las APP ofrecen beneficios, entre otros
(DPN, 2014: 3 – 4):
 Disponibilidad de nueva infraestructura y sus servicios para mejorar el crecimiento
económico, las condiciones sociales y la competitividad de un país.
 Mejora la planeación de los recursos fiscales.
 Coordina fortalezas del sector privado y del sector público. Cada parte se dedica a lo
que mejor sabe hacer. Ejemplo de un proyecto penitenciario: una constructora edificaría la
cárcel, una compañía de salud atendería el rubro de salud de la población carcelaria, otra
compañía prestaría el servicio de alimentación, una más los lineamientos de rehabilitación y
el sector público el servicio de vigilancia. El sector público establecería indicadores de
gestión de la prestación del servicio por parte del sector privado: diseño, construcción,
operación y mantenimiento del activo, tales como limpieza de celdas o contenido nutricional
de los alimentos.
 Incluyen incentivos que permiten que los proyectos sean entregados a tiempo y de
acuerdo con lo presupuestado.

2015
 Mejoran gobernabilidad y transparencia. Estimulan la utilización de mejores estándares
de calidad, contabilidad, análisis de riesgos, sistemas de costeo y sistemas de
administración de recursos.
 Los riesgos del proyecto son compartidos y/o transferidos entre el sector público y
privado. El riesgo lo asume la parte que mejor puede administrarlo.
 Abarcan un largo periodo de vida de los activos, por lo que se garantiza el adecuado
mantenimiento de la infraestructura durante la ejecución del proyecto.
Otros autores agregan como principales beneficios: a) capacidad de proveer un servicio a
menor costo y en menos tiempo, b) posibilidad de mejorar la calidad de los servicios y
garantizar buenos niveles de servicio durante largos períodos, c) gestión más eficiente de
los riesgos del proyecto, d) capacidad de atraer innovación tecnológica y otorgar flexibilidad
a la provisión de servicios, y e) que en algunos casos la estructuración financiera de un
proyecto puede atraer recursos financieros en condiciones más favorables que si se
realizara como un proyecto público (Alborta et. al, 2011: 10).
2.4 Limitaciones y dificultades de las APP
Las APP pueden lograr alcanzar mejoras en la eficiencia al momento de proporcionar
infraestructura. Sin embargo, depende de la instancia gubernamental crear los incentivos
para lograr alcanzar mayor eficiencia, y asegurar a los usuarios obtener el máximo beneficio.
Los procesos de contratación de APP exigen información y análisis adicionales para la
selección de proyectos, sin embargo, la parte gubernamental se mantiene como la
instancia responsable de la elección de proyectos a implementar. Esta situación puede
ser un factor de distorsión en el grado en que un proyecto puede ayudar a mejorar la
selección de proyectos, por ejemplo: los proyectos de baja prioridad puede ser seleccionados
sobre otros de mayor complejidad.
Las APP no ayudan siempre a mejorar la planeación gubernamental. Las ideas de las
APP son generadas por empresas privadas, pero su capacidad de aportación se
encuentra enmarcada en la programación gubernamental.
La insuficiente flexibilidad de los contratos de PPP también puede exacerbar los desafíos de
planificación del sector. Los proyectos de APP constituyen un compromiso a largo plazo,
que pueden ser altamente costosos revertir cuando cambian las prioridades de la
política pública (o fueron mal interpretadas en primer lugar). Aunque los cambios en la
contratación pública tradicional también conllevan costos adicionales, éstos suelen ser más
bajos que en los casos de un APP, ya que la ausencia de compromisos contractuales a largo
plazo permite recurrir a otras modalidades.
Existen limitaciones en la medida en que las APP pueden mejorar el análisis de
proyectos: 1) el sector privado obviamente no es inmune al defecto de establecer
prioridades de acuerdo con criterios de ganancia (en España se sobrestimó el tráfico

2015
vehicular esperado en los contratos APP de carreteras, por lo que los ingresos generados por
las empresas apenas podía cubrir los intereses de la deuda); 2) cuando la parte privada de
un APP no está vinculada al riesgo propio de todo contrato de inversión, no existe el
incentivo para un análisis riguroso (se ocultan costos y se transfiere el riesgo de los
sobrecostos al gobierno); y 3) las APP son una oportunidad para la corrupción,
principalmente en la selección de proyectos. Los casos prototípicos son cuando la
selección de proyectos no se basa en el análisis sino que es influenciada por la corrupción o
la ganancia política (el Banco Mundial ha evaluado los riesgos de corrupción en sectores del
agua, transporte y energía).
Buena gobernanza en las APP:
La Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE) ha establecido una
Guía para promover la buena gobernanza en las APP. Define la gobernabilidad como "los
procesos en las acciones del gobierno y cómo se hacen las cosas, no sólo lo que se hace". La
CEPE describe como "buen gobierno" aquel que abarca los siguientes seis principios
básicos (más detalle en Guía de la CEPE sobre la Promoción de Gobernabilidad para las
APP, especialmente la Sección 2.1: Principios de Buen Gobierno de las APP).
 Eficiencia en el uso de los recursos. Sin desperdicio, sin retraso, sin corrupción y sin carga
indebida sobre las generaciones futuras.
 Rendición de cuentas, el grado en que los actores políticos son responsables ante la
sociedad por sus acciones.
 Transparencia en la toma de decisiones.
 Decencia como acción de aplicar las normas sin dañar a la gente.
 Equidad como igualdad de reglas para todos los miembros de la sociedad.
 Participación de todos los interesados.
Un marco legal integral de las APP debe incluir los componentes siguientes:
 Política de articulación. La intención del gobierno de utilizar las APP para prestar
servicios públicos, así como los objetivos, el alcance y los principios de aplicación del
programa PPP.
 Marco legal. Las leyes y reglamentos que permiten al gobierno a entrar en asociaciones
público-privadas, y el establecimiento de las reglas y los límites de cómo se implementan.
Esto puede incluir una legislación específica u otras leyes de administración financiera
pública.
 Procesos y responsabilidades. Los pasos por los que se identifican los proyectos APP,
desarrollo, tasación, implementación y gestionan institucional; y las funciones de las
diferentes entidades en ese proceso.

2015
 Arreglos prácticos de gobernanza ampliados a otras entidades como entes de
auditoría, la legislatura y el público.
Resumen
El orden mundial actual es cada día más abierto, complejo e interconectado. Existen
nuevas interacciones entre agentes estatales, sociales y privados nacionales mientras los
fenómenos globales desbordan las capacidades de los gobiernos nacionales. La globalización
es un nuevo nivel de interacción entre los ámbitos local, regional, nacional y mundial que
incide en todos los ámbitos del quehacer humano. Esta condición requiere nuevas formas
de interrelación entre los principales sujetos sociales: un nuevo despliegue de las
formas de entender y afrontar los asuntos públicos.
La gobernanza es una modalidad que incorpora nuevos sujetos sociales y nuevas
temáticas en la elaboración, decisión y ejecución de las políticas públicas. Dos nuevos
actores son la Sociedad Civil y el Sector Privado que condicionan las modalidades de
articulación de las instancias gubernamentales (Estado) con su entorno.
La posibilidad de la sociedad civil de incidir en el cambio mundial deriva de la creciente
acción ciudadana. La actividad ciudadana con el objetivo de propiciar al bien común ha
contribuido a la democracia de muchos países y a la conformación de sociedades informadas
y participativas. Este fenómeno también incidió en el plano internacional al profundizarse
las relaciones entre organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales.
La capacidad de influencia de la sociedad civil aumenta por la presencia de los medios
de comunicación, principalmente por la pluralidad de las fuentes de información que limita el
control de la misma. La inmensa mayoría de las organizaciones de la sociedad civil tienen una
base nacional y están enfocadas a cuestiones específicas. Dada la interrelación entre las
esferas nacional y mundial, las iniciativas ciudadanas cuando tienen éxito tienden a superar
las barreras territoriales y a influenciar procesos más amplios. La reivindicación y la presión
política también combinan niveles de acción simultáneos, pasando sucesivamente del
ámbito local al mundial y viceversa. La legitimidad de las organizaciones de la sociedad
civil emana de lo que hacen y no de su representatividad ni de algún mandato externo. El
poder de la sociedad civil es un poder difuso. Consiste en su capacidad de discutir,
proponer, experimentar, denunciar y servir de ejemplo. No es un poder de decisión. El
debate y la reflexión que genera la sociedad civil constituyen la base de la gobernanza
mundial en el mundo contemporáneo.
En el otro lado de la balanza, existe una creciente presencia del Sector Privado en los
procesos de elaboración, decisión y ejecución de las políticas públicas. En particular, destacan
las APP como modalidad contractual para proporcionar una creciente variedad de
servicios públicos en un amplio abanico de sectores económicos antes reservados a la
inversión pública.

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Las APP han proporcionado algunos beneficios: disponibilidad de nueva infraestructura y
servicios, mejorar la planeación de la cosa pública, coordinación entre sector privado y sector
público, proyectos en tiempo y apegados al presupuesto, mejor gobernabilidad y
transparencia, riesgos compartidos entre el sector público y privado, y una mayor vida útil de
los activos. En paralelo, se observan varios riesgos en este tipo de contratos público –
privados, que se han concretado en más de una ocasión: prioridad del lucro sobre el bien
común, riesgos mal distribuidos entre el sector público y el sector privado, y casos de
corrupción. En este balance se incorporan algunos criterios de gobernanza y normatividad
para mejorar las buenas prácticas de las APP.
En síntesis, la colaboración y la asociación entre actores múltiples aumentan la
disponibilidad de ideas, capacidades y recursos para tratar un problema determinado.
Una sociedad civil y una iniciativa privada que trabajen de manera coordinada con el
gobierno incrementa los recursos invertidos en el desarrollo social. La mejor manera de
lograrlo es a través de un largo proceso de diálogo y deliberación. En este tenor, la
coordinación entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado puede contribuir al
crecimiento económico y al desarrollo social sostenible. Los beneficios esperados, de acuerdo
con el Banco Mundial (2004), son:
 Mayor representatividad y participación de los sectores sociales.
 Promoción de la responsabilidad y transparencia del sector público.
 Facilitar el acuerdo público y del apoyo local al desarrollo.
 Aportar ideas y soluciones locales innovadoras.
 Aportar de competencia profesional y capacidad de prestación de servicios.
Glosario
Rendición de cuentas: Un agente rinde cuentas cuando se da cuenta de que ha hecho una
promesa para hacer algo, y ha aceptado la responsabilidad moral y legal de tratar de hacer lo
posible para cumplirla
Sociedad Civil: En una definición amplia es el conjunto de instituciones, organizaciones y
comportamientos situados entre el Estado, el Mercado y la Familia. Se incluyen
organizaciones de voluntarios y no gubernamentales de muy diferentes tipos, instituciones
filantrópicas, movimientos sociales y políticos, otras formas de participación y compromiso
social y los valores y pautas culturales asociados a todos ellos
Responsabilidad Social Corporativa (RSC): La RSC significa para las empresas un
compromiso continuo de comportamiento ético y de contribuir al desarrollo económico al
mismo tiempo que contribuyen a mejorar la calidad de vida de sus trabajadores y sus familias,
así como de la comunidad local y de la sociedad en general.

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Mercados Emergentes: Países en desarrollo que se considera que tienen acceso a los
mercados internacionales de capitales, de forma que se crean oportunidades para atraer flujos
privados de capitales.
Mercado: Condiciones que permiten a los individuos o a los grupos de individuos la
oportunidad de comprar o vender bienes o servicios.
ONG: Organización autogestionada, privada, sin ánimo de lucro, orientada hacia la mejora de
la calidad de vida de personas desfavorecidas.
Colaboración (partnership): Es una alianza intersectorial en la cual los individuos, grupos u
organizaciones se ponen de acuerdo para trabajar juntos con el fin de cumplir con una
obligación o llevar a cabo una tarea específica, compartir tanto los riesgos como los beneficios
y hacer balance de la relación y revisar el acuerdo con regularidad.
Empresa Social: Una empresa cuyo principal objetivo es generar beneficio social, con la
finalidad secundaria de lograr un retorno justo para los inversores.
Emprendedor social: Un agente del cambio social que crea nuevas formas de satisfacer
necesidades sociales o medioambientales a través del mercado.
Capitalismo sostenible: Un sistema de capitalismo que conserva la salud a largo plazo de
los distintos sistemas económicos, sociales y medioambientales de los que depende.
Desarrollo sostenible: El desarrollo es sostenible cuando ―satisface las necesidades
presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades‖.
Triple Cuenta de Resultados (TCR): Un marco para medir y gestionar valor económico,
social y medioambiental creado o destruido.
Bibliografía
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construcción de ciudadanía. Espacio Editorial. Buenos Aires.
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(http://www.bancomundial.org/temas/resenas/sociedad_civil.htm).
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FCE. pp. 39 – 68. Consulta en: http://www.cedesur.org/wp-content/uploads/Bobbio-
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http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lid/vera_m_m/capitulo2.pdf
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– Capítulo 1 - La asociación público privada. Marzo de 2014.
8. Henrique Cardoso, Fernando (XXXX). La sociedad civil y la gobernanza mundial.
Documento de antecedentes preparado para el "Grupo de Personas Eminentes para
examinar las relaciones entre las Naciones Unidas y la Sociedad Civil". Consulta en:
http://www.democraciasur.com/global/CardosoSocCivilOnu.htm (3.5 cuartillas).
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en: http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1248002 y en
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11.OECD (1995). Governance in Transition, Public Management Reforms in OECD
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12.UNDP (1997). Reconceptualising Governance. Discussion Paper Núm. 2. Management
Development and Governance Division. Bureau for Policy and Programme Support.
UNDP. Nueva York. Enero de 1997.
13.United Nations Environment Programme (2005) Las ONG´s del Siglo XXI. En el
mercado, por el cambio. Consulta en:
http://ecodes.org/documentos/archivo/Espanol_ONG.pdf
14.World Bank (2014). Public-Private Partnerships. Reference Guide. Version 2.0.
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