2. A manera de Introducción
 El problema más serio de gobernabilidad es la corrupción. La
frecuencia de los sobornos y la manipulación de licitaciones en obras
de construcción civil son bien conocidas, como son la necesidad de
.“facilitar.” pagos en muchas ciudades para obtener una nueva conexión
o para que se hagan reparaciones. Además, la corrupción también
puede tener un gran efecto en la eficiencia operativa de los servicios.
Por ejemplo, un estudio patrocinado por el Banco Mundial de 21
compañías de agua en África estimó que casi dos tercios de sus costos
operativos se debían a la corrupción (Estache y Kouassai, 2002).
 Más allá del nivel micro, existe una creciente evidencia de que la
corrupción reduce el crecimiento económico, afectando seriamente
más a los pobres que a los ricos. De hecho, una creciente encuesta
realizada en Perú (Kaufmann et al, 2005) demostró que los pobres
gastan un mayor porcentaje de sus ingresos en sobornos y son los que
sufren más por el acceso reducido a los servicios básicos, a causa de la
corrupción y la mala gobernabilidad.

4. Organización del sector
 Históricamente, el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, (SANAA) operaba cerca de la mitad del agua
urbana y el sistema de alcantarillados, con el resto era
administrado por los municipios. La ley del año 2003 pide que se
transfieran recursos y la responsabilidad de explotación de más
de 30 sistemas de acueductos y alcantarillados de SANAA a los
municipios antes de octubre de 2008. SANAA cambiará su
función de operador y asumirá la función de agencia de asistencia
técnica, y prestará apoyo a los servicios que sean propiedad de los
municipios. El diseño de las políticas seguirá siendo
responsabilidad del Consejo Nacional de Agua Potable y
Saneamiento, (CONASA), y se ha creado un nuevo Ente
Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento,
(ERSAPS).

5.  Todos los sistemas urbanos de agua potable son
operados públicamente, excepto en las ciudades de
San Pedro Sula, donde se ha otorgado un contrato de
concesión a una compañía privada y en Puerto Cortés,
donde se ha creado una compañía mixta. Un par de
municipios también han firmado convenios de
arrendamiento con operadores privados. Bajo el
esquema de descentralización, se espera que los
municipios establezcan operadores autónomos para
los sistemas de agua. Merece la pena señalar que
PEMAPS destaca la necesidad de fortalecer la
regulación y mejorar la gobernabilidad y
transparencia.

6.  En Nicaragua, los municipios son
responsables de suministrar los servicios de
agua y saneamiento. Sin embargo, en la
práctica solo 26 municipios pequeños
proveen estos servicios.
 En lugar de ello, la mayoría de las ciudades y
pueblos reciben el suministro de la Empresa
Nicaragüense de Acueductos y
Alcantarillados, (ENACAL) que opera 147
sistemas separados.
 También existen tres empresas de agua
departamentales (en Matagalpa, Jinotega y
Río Blanco) que administran en conjunto
cerca de 20 sistemas a través de contratos de
gestión con empresas privadas. Cerca de
5,000 sistemas rurales de abastecimiento de
agua son dirigidos por organizaciones
comunitarias con el apoyo del Fondo de
Inversión para Emergencia Social (FISE).

7. Acceso y calidad del servicio
 Tanto Honduras como Nicaragua han
alcanzado progresos importantes al
ampliar el acceso de los servicios de
abastecimiento de agua a la población
urbana, sin embargo, el suministro de
agua a zonas rurales sigue siendo más
problemático, al igual que el
saneamiento en zonas urbanas y rurales
Los niveles de servicio (de acceso
oficial) se sitúan por debajo de los de los
países más ricos de la región, y se
comparan con los niveles de servicio en
Asia y África Subsahariana.

8.  Sin embargo, la calidad del servicio es
bastante mala. Bajo la gestión de SANAA el
agua se racionan la mayor parte de ciudades
hondureñas y según el Banco Mundial, el
agua se suministra dos veces por semana o
incluso menos en verano.
 Según la Organización Mundial de la Salud
(OMS), en 2000, el 98% de los sistemas de
agua en Honduras suministraron agua de una
forma intermitente con una duración
promedio de 6 horas al día. En solo el 51% de
los sistemas urbanos de agua, el agua se
desinfectaba para uso doméstico y solo el 3%
de las aguas residuales recogidas eran tratadas
correctamente, dando lugar así a más
contaminación.

9.  En Nicaragua, el servicio de
agua es discontinuo en
prácticamente la mitad de las
localidades monitoreadas por
INAA y la proporción es mayor
en verano. La calidad del agua
potable urbana generalmente
cumple con los estándares de la
OMS. También se estima que el
42% de las aguas residuales
recogidas son tratadas (pero
pocos hogares tienen acceso a
un sistema de alcantarillado).

10. Eficiencia operativa
 Se estima que en Tegucigalpa, la capital hondureña, la
pérdida de agua alcanza el 50%, y en San Pedro Sula el
43%. Al inicio de 2000, el sistema de agua en
Tegucigalpa tenía más de 9 trabajadores por cada 1,000
conexiones, lo cual representa una cifra bastante alta.
 En Nicaragua se estima que un 18% de las conexiones
son ilegales y que el 56% del agua suministrada no está
siendo facturada. ENACAL tiene 6.5 trabajadores por
cada 1,000 clientes, lo cual representa el doble de lo
que está considerado como aceptable para una
compañía de este tipo (es decir de 3 a 4 trabajadores).

11. Tarifas y funcionamiento financiero
 Las tarifas de agua y alcantarillado en Honduras son bajas,
especialmente en los sistemas municipales, lo cual indica
que el establecimiento de tarifas en los municipios es
propenso a la “captura política..” La tarifa apenas cubre los
costos operativos y de mantenimiento. Los subsidios están
generalmente mal orientados.
 Las tarifas cobradas por ENACAL en Nicaragua son altas en
relación a los ingresos promedios de la población. La
empresa tiene todavía un estado financiero pobre debido a
los problemas operativos discutidos anteriormente. Esto
tiene un serio impacto sobre las nuevas inversiones como
en los procesos de operación y mantenimiento.

12. Gobernabilidad
 El análisis anterior indica que tanto en Honduras como en
Nicaragua, el servicio de abastecimiento de agua enfrenta
serios problemas de gobernabilidad. No se ha llevado a
cabo ninguna investigación que de manera directa mida y
describa la corrupción en el sector de agua en estos dos
países. Sin embargo, tanto los .“Indicadores de
Gobernabilidad.” del Banco Mundial (especialmente la
variable que mide el .“Control de la Corrupción.” de un
país), como el “Índice de
 Percepción de la Corrupción.” de Transparencia
Internacional indican que en estos países la administración
pública en general está siendo afectada por la corrupción.

13. ¿Qué constituye la corrupción?
 La corrupción existe en todas las sociedades, en diferentes
grados y formas. Algunas prácticas que pueden ser
consideradas corruptas en un país pueden ser legales y
socialmente aceptadas en otro. Por lo tanto, no existe una
definición de corrupción consensuada de forma universal.
Es más, los intentos para desarrollar una definición
invariable se encuentran con problemas legales y políticos.
Un buen punto de partida es la definición propuesta por el
Banco Mundial5:
 “Corrupción es el abuso del servicio público para beneficio
personal”

14.  Sin embargo, la corrupción no solo
ocurre en el sector público, sino
también en organizaciones no
gubernamentales y empresas
privadas. La manipulación de los
medidores de agua, por ejemplo, es
igualmente una práctica corrupta,
tanto si se lleva a cabo en una
empresa privada de agua o en una de
servicio público. Por lo tanto,
Transparencia Internacional adopta
una definición más amplia:
 “Corrupción es el abuso del poder
encomendado para beneficio propio”

15. El impacto de la corrupción
 En términos generales, los estudios presentados han
demostrado que la corrupción sistémica tiende a
disminuir el crecimiento económico, reduce las
inversiones locales y extranjeras y aumenta la
desigualdad de ingresos.
 El efecto más obvio ocasionado por la corrupción en el
sector de abastecimiento de agua y saneamiento es el
aumento del costo de su suministro. Los costos de
construcción aumentan, al igual que los costos de
funcionamiento y mantenimiento.

17.  Para abordar efectivamente el
tema de la corrupción en el
sector de abastecimiento de agua
y saneamiento, es esencial
entender la naturaleza y la
extensión de las prácticas de
corrupción y su impacto sobre
clientes actuales y potenciales.

18. Descripción de las herramientas e
instrumentos
 El primer paso para tratar el tema de la corrupción es llevar
a cabo un diagnóstico de la escala y naturaleza del
problema.
 Un diagnóstico rápido se basa en la premisa de que tanto
los trabajadores del servicio de abastecimiento de agua
como los clientes conocen la calidad del servicio y los
problemas potenciales de gobernabilidad. El punto de
partida para este tipo de diagnóstico es uno o varios talleres
de trabajo, o reuniones con representantes de la sociedad
civil y los empleados del ente que suministra el servicio de
agua.

19.  Diagnóstico detallado: representa un conjunto de
instrumentos que han sido desarrollados utilizando
técnicas rigurosas para obtener la descripción más
exhaustiva y objetiva posible. La ventaja de esta
metodología es que la evidencia empírica, aparte de
ofrecer información relevante para formular medidas
de reforma que guíen la intervención, también
contribuye a despersonificar y despolitizar el enfoque
a la corrupción como un problema en la institución
pública. Su relativa desventaja es un mayor costo y un
tiempo más largo para su implantación.

20.  Las herramientas de diagnóstico
externo buscan recoger
información de los clientes del
servicio y proveedores al igual que
de la sociedad civil y de la
comunidad empresarial en general.
Los principales instrumentos
externos son:
 Encuestas sobre corrupción.
 Libreta de calificaciones de la
ciudadanía.
 Evaluación participativa de la
corrupción.
 Modelos híbridos.

21.  Las herramientas de diagnóstico
interno toman en cuenta principalmente
las políticas de una organización,
procedimientos, incentivos, etc., que
pueden propiciar actos de corrupción. El
recurso clave son los propios miembros de
la organización, al igual que la existencia
de reglamentos escritos. Las herramientas
son las siguientes:
 Lista de verificación de servicios.
 Evaluación de vulnerabilidad.
 Estudio comparativo de rendimiento
(Benchmarking).
 PROOF: Public Record of Operation and
Finance (Registro público de operaciones y
finanzas).

23.  Este módulo está enfocado al
mejoramiento de los niveles de
gobernabilidad para enfrentar los
problemas de corrupción en el
sector. Un buen punto de partida es
identificar los papeles y las
responsabilidades de todos los
actores clave en la promoción de una
mejor prestación de servicios y
aprovechar al máximo su potencial
contribución.

24. 1. La promoción de evaluaciones y monitoreos: Esta
estrategia es también valiosa para crear una mayor
conciencia y movilizar a los votantes potenciales para
comprometerse a enfrentar la corrupción. Las
herramientas relacionadas incluyen encuestas,
evaluaciones e informes ciudadanos.
2. La promoción del acceso a la información y
participación pública: Medidas para mejorar el acceso
a la información de los actores para que puedan
participar en la toma de decisiones de manera más
efectiva. Las herramientas incluyen reuniones
públicas, acceso a leyes de información, manejo de
registros y sistematización y la promoción de la
participación pública.

25. 3. La promoción de la ética, el
profesionalismo y la integridad:
Herramientas para explicar lo que se
espera de los profesionales e incluso,
mecanismos de monitoreo para asegurar
que estos cumplan con sus compromisos y
que sean sancionados en caso de
traicionar la confianza de la población.
4. La promoción de reformas
institucionales: Estos pueden abarcar
desde el establecimiento de oficinas de
quejas y defensoría, hasta el
establecimiento de agencias
anticorrupción independientes, pasando
por el uso del método de presupuesto
participativo.

27. Experiencias de Panamá
 La Autoridad del Canal de Panamá (ACP) es una
organización gubernamental contemplada en la
constitución del país y en estado operacional desde
1997, cuyo propósito es garantizar que el Canal opere
de manera segura, continua, eficiente y rentable.’. La
honestidad y transparencia figuran entre los valores
empresariales de la ACP y han hecho de ésta –que tal
vez es la mayor organización en el sector del agua en
Centroamérica y Panamá– la organización líder en
función de su código de conducta y esfuerzos por
promover la transparencia.

28. Política de transparencia de la ACP
 La ACP ha promovido
desde un principio su
visión de ser un modelo de
‘excelencia, integridad y
 transparencia.’,
combinando práctica y
teoría en documentos
oficiales (como en
informes anuales), así
como en un conjunto de
actividades que reducen las
posibilidades de
corrupción.

29. Herramientas para aumentar la
transparencia
 La ACP utiliza tres herramientas clave para mejorar la
transparencia:
 Publicación de sueldos y de subsidios para gastos de
representación de cada empleado de la
 Autoridad.
 Divulgación de viajes al extranjero del personal y sus
gastos.
 Regulaciones sobre la ética y la conducta de la ACP.
 Todos estos mecanismos están disponibles al público bajo el
módulo de transparencia del sitio Web de la ACP.

30.  La otra cara de la información sobre transparencia en la
ACP tiene que ver con las restricciones impuestas sobre
empleados para prevenir el uso de datos internos en
transacciones financieras.
 Estas restricciones también se aplican bajo suma
rigurosidad cuando un empleado abandona la
organización. Los empleados tienen prohibido usar
información reunida durante su supervisión de un proyecto
en la ACP por dos años.
 Finalmente, en lo que concierne a la transparencia en la
toma de decisiones, la ACP sigue reglas establecidas, tales
como:
 Antes de aceptar un trabajo externo, los empleados de la ACP
tienen que obtener el consentimiento de su supervisor. El
proceso colegiado de toma de decisiones ayuda a evitar
conflictos de intereses.
 Al designar a nuevos miembros, el proceso de selección es
supervisado en conjunción con el contralor o la persona con
dicha competencia.

32.  Para avanzar en la lucha contra la
corrupción en el sector del agua y
saneamiento (WSS, por sus siglas en
inglés), es necesario pasar del análisis
a la acción. Para esto, debemos tener
en cuenta que:
 la corrupción es solo un aspecto de la
mala gobernabilidad.
 el objetivo general es mejorar las
operaciones de los servicios de agua y
saneamiento para el beneficio del bien
general.

33.  Al desarrollar un plan de
acción para combatir la
corrupción en el sector del
agua, se deben tener en cuenta
los siguientes aspectos:
(a) El ejercicio se enfocará en
combatir aspectos de la
corrupción en los servicios
municipales de agua así como
también en la operación de
sistemas ‘informales.’ o
comunitarios para satisfacer la
necesidad de contar con el
servicio de agua y saneamiento
de la gente que aún no está
conectada a la red de servicio.

34. (b) La voluntad política es una condición
necesaria para tener éxito; un apoyo inequívoco
y abierto de parte de los niveles más altos de
todas las organizaciones incidirán en el éxito de
dicho plan. Este compromiso puede ser
fortalecido por medio de la conformación de un
Comité Directivo extenso que ofrezca una
dirección estratégica y un monitoreo del
progreso.
(c) Existe el compromiso de desarrollar,
implementar y monitorear el plan de acción con
un enfoque participativo que involucre a todos
los actores. Idealmente se deberá contar con la
representación de los siguientes actores: el
Ministerio correspondiente del gobierno central
(federal); el ente regulador; la municipalidad; el
operador / servicio de agua; el sector privado;
los consumidores y la sociedad civil.

35. (d) Uno de los pasos iniciales clave
involucrará realizar un
diagnóstico inicial de la situación
así como también establecer un
punto de inicio de información
que sirva de comparación para
medir el impacto del programa.
Para establecer credibilidad en la
realización de este trabajo es
importante asociarse con una
organización que sea neutral y
respetada (como una
Universidad, una Organización
No Gubernamental (ONG) o una
institución administrativa).

36.  Es necesario tener indicadores
inequívocos intermedios y finales de los
niveles de cumplimiento o éxito, que
puedan ser monitoreados y reportados
por los medios de comunicación. Tales
indicadores deberán estar desarrollados
en conjunto y acordados por todos los
actores clave para generar ‘un acuerdo
inclusivo.’ dentro del proceso.