Kessler inseguridad subjetiva

Estado, democracia
y seguridad ciudadana
Estado,democraciayseguridadciudadana.Aportesparaeldebate
PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD-PNUD
Aportes para el debate
Alejandro Álvarez
Julián Bertranou
Fernando Calderón
Damián Fernández Pedemonte
Sabina Frederic
Diego Galeano
Emilio García Méndez
Alejandro Isla
Gregorio Kaminsky
Gabriel Kessler
Darío Kosovsky
Inés Mancini
Gloria Manzotti
Gustavo Palmieri
Marcela Perelman
Marcelo Saín
9 789872 232887
ISBN 978-987-22328-8-7

ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
APORTES PARA EL DEBATE
SecurityCorregidobis 4/8/08 2:04 AM Page 1

Alvárez, Alejandro
Estado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el
debate / Alejandro Alvárez; Julián Bertranou; Damián Fernández
Pedemonte. - 1a ed. - Buenos Aires: Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo - PNUD, 2008.
304 p. ; 23x16 cm.
ISBN 978-987-22328-7-0
1. Estado. 2. Democracia. I. Bertranou, Julián II. Fernández
Pedemonte, Damián III. Título
CDD
© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Esmeralda 130, Piso 13, C1035ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Argentina
http://www.undp.org.ar
ISBN 978-987-22328-7-0
Primera edición: 1000 ejemplares
Diseño y armado: Rosario Salinas
Hecho el depósito que establece la ley 11.723
La información contenida en este libro no refleja necesariamente la opinión
del PNUD. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni su
almacenamiento en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquier
forma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros
métodos, sin el permiso previo del PNUD.

ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA
APORTES PARA EL DEBATE

ÍNDICE
Prólogo ............................................................................................................... 9
Carlos Felipe Martínez
Introducción ....................................................................................................... 11
Julián Bertranou / Fernando Calderón
1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD ........................... 11
2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana.... 20
3. Organización del libro ............................................................................. 24
El estado de la seguridad en América Latina ..................................................... 31
Alejandro E. Álvarez / Gloria C. Manzotti
I. La situación de la violencia y el delito ...................................................... 34
II. El estado de las instituciones de seguridad pública.................................. 44
III. ¿Cómo revertir la situación? Las políticas de seguridad ciudadana............. 54
Situación de la seguridad pública en la Argentina. Análisis de coyuntura
y Pprospectiva..................................................................................................... 61
Marcelo Fabián Saín
I. La problemática criminal en la Argentina................................................. 61
II. El sistema institucional de seguridad pública en la Argentina.................. 69
III. El desempeño del sistema de seguridad pública en la Argentina............. 76
IV. Prospectivas de la seguridad pública en la Argentina.............................. 84
V. Lineamientos básicos para una seguridad pública democrática ............... 90
Anexo I........................................................................................................102
Anexo II.......................................................................................................103
Anexo III......................................................................................................104
Anexo IV .....................................................................................................105
Anexo V.......................................................................................................106
Inseguridad subjetiva: nuevo campo de investigación y de políticas públicas......107
Gabriel Kessler
1. Introducción ............................................................................................107
2. El miedo al crimen...................................................................................110

3. Consecuencias del miedo al crimen..........................................................113
4. Pasado y presente del temor en la Argentina............................................117
5. Victimización y temor..............................................................................119
6. Victimización y temor: una relación compleja .........................................123
7. Paradojas de la victimización...................................................................125
8. El impacto de los medios .........................................................................128
9. Ciudad e “incivilidades”..........................................................................131
10. Políticas frente al miedo.........................................................................132
Referencias bibliográficas.............................................................................137
Bajo sospecha: orden y seguridad en sectores populares de Buenos Aires...........143
Alejandro Isla / Inés Mancini
1. Introducción ............................................................................................143
2. El orden desbordado................................................................................146
3. El delito y la violencia en la vida cotidiana..............................................148
4. La desconfianza en las instituciones.........................................................152
5. La Policía.................................................................................................154
Algunas notas conclusivas............................................................................161
Editar la violencia. Dimensión ideológica de las noticias sobre inseguridad .......165
Damián Fernández Pedemonte
1. Introducción: contexto del discurso periodístico sobre inseguridad .........165
2. La dimensión ideológica de la edición periodística ..................................168
3. Una tipología de casos periodísticos ........................................................171
4. Casos mediáticos conmocionantes ...........................................................176
5. Blumberg como caso mediático conmocionante.......................................187
6. Algunas conclusiones ...............................................................................191
Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda de seguridad
en la Argentina ...................................................................................................195
Gustavo F. Palmieri / Marcela Perelman / Emilio García Méndez
1. Introducción ............................................................................................195
2. Derechos humanos y seguridad ciudadana...............................................198
3. El trabajo del CELS: la denuncia y la incidencia en políticas públicas .....199
4. El litigio estratégico: elección de casos testigo..........................................202
5. Diferentes estrategias de la línea de trabajo de control civil del accionar
policial en el marco de manifestaciones públicas y gestión del espacio
público.....................................................................................................206
6. Conclusión...............................................................................................218
6 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

Profesionalización y reforma policial: concepciones sobre las prácticas de la
Policía de la Provincia de Buenos Aires ..............................................................221
Sabina Frederic / Marcelo Fabián Saín
La profesión policial ....................................................................................221
La reforma de la Policia Bonaerense ............................................................223
Capacitación, control interno y purgas ........................................................226
Policia Comunitaria .....................................................................................231
Perspectivas sobre el abuso de la fuerza.......................................................234
La permeabilidad policial: desigualdad social y transformación del mundo
criminal........................................................................................................239
Reflexiones finales .......................................................................................240
Hacer saber: la entrada de la seguridad ciudadana en la formación universitaria
argentina.............................................................................................................245
Gregorio Kaminsky / Diego Galeano
La cuestión policial entre nuevos saberes sociales ........................................246
Seguridad, campo académico y saberes expertos..........................................249
La formación policial como problema académico........................................254
Seguridad ciudadana y formación universitaria en la Argentina ..................259
Las armas de fuego y los dos demonios en la seguridad pública.........................267
Darío Kosovsky
1. ¿Armas para atacar y armas para defender? ............................................267
2. Las armas de fuego en la Argentina. Dimensiones del problema..............270
3. ¿Por qué nada cambia? El enquistamiento en un punto de equilibrio
negativo...................................................................................................279
4. Hacia una política de armas enmarcada en una política integral de
seguridad pública.....................................................................................289
5. La punta del iceberg. Los cambios adoptados y los que se vienen ...........297
Acerca de los autores..........................................................................................301
ÍNDICE 7

PRÓLOGO
Tengo el enorme gusto de poder presentar este libro de contribuciones
al debate sobre la seguridad ciudadana en la Argentina. En él podrá encon-
trarse aportes de algunos de los más destacados especialistas en la materia,
que actualmente desarrollan su actividad en el sector público, en institucio-
nes académicas o en organizaciones de la sociedad civil. Con esta publica-
ción, el PNUD en la Argentina cumple su rol de apoyar el enriquecimiento
del debate alrededor de la formulación e implementación de políticas públi-
cas en todos los niveles de gobierno, con especial atención en aquellas polí-
ticas como la de seguridad ciudadana, en las que la ciudadanía solicita se
desplieguen los esfuerzos más eficaces.
El problema de la inseguridad se ha ubicado en estos últimos años en el
tope de las preocupaciones ciudadanas, desplazando incluso a los problemas
de pobreza y desempleo. En este cambio en el ordenamiento de las priorida-
des ciudadanas ha influido ciertamente la mejora significativa en los indica-
dores socioeconómicos desde el año 2003, como el recrudecimiento de las
percepciones de inseguridad por parte de los habitantes, en especial en los
centros urbanos. No quedan dudas de que este campo de política pública,
dada su creciente relevancia, debe recibir un prioritario tratamiento político
y técnico por parte de toda nuestra comunidad.
La perspectiva del PNUD es inscribir permanentemente el abordaje de
estas políticas desde nuestros enfoques integrales de seguridad y desarrollo
humano, estableciendo los nexos necesarios entre la mejora sostenida de las
condiciones de vida de los ciudadanos como marco ineludible para pensar
en la disminución de la emergencia de conductas delictivas. Al mismo tiem-
po, implica considerar a las políticas de seguridad como políticas públicas
con todos los rasgos inherentes: información pública accesible, debate abier-
to y democrático, garantía de protección de los derechos humanos, fortale-
cimiento de la capacidad estatal, participación de los ciudadanos y de las
organizaciones de la sociedad civil, y rendición de cuentas pública y trans-
parente.
Dentro de este marco más general del desarrollo humano y de la produc-
ción de políticas públicas, el PNUD ofrece su cooperación técnica a los
gobiernos para actuar en distintos frentes: el apoyo a políticas de atención

a los sectores vulnerables, la promoción de una cultura de resolución pací-
fica de conflictos, la promoción del debate público alrededor de las diversas
dimensiones que componen la seguridad ciudadana, el fortalecimiento de las
estructuras estatales de gestión de la seguridad, el fortalecimiento de la coor-
dinación interjurisdiccional (federal) y la promoción de la participación de
la sociedad civil.
Este libro, así como otras iniciativas enumeradas en la introducción al
volumen, conforman nuestro aporte inicial a este campo de acción pública.
Esperamos poder profundizar nuestro apoyo en los próximos años. Agra-
dezco a todos los expertos por sus contribuciones a esta edición y espero que
la misma sea de utilidad para todos los lectores y en particular, para aque-
llos que tienen responsabilidad pública y social por el mejoramiento de las
condiciones de seguridad.
Carlos Felipe Martínez
Representante Residente del PNUD y
Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en la Argentina

INTRODUCCIÓN
Julián Bertranou
Fernando Calderón
Con la colaboración de
Tomás Bril y Caterina Colombo
Durante los últimos quince años, la inseguridad ciudadana ha incremen-
tado su relevancia entre las preocupaciones de los ciudadanos de América
Latina en general y de Argentina, en particular. De hecho, según el Informe
Latinobarómetro 2006, la inseguridad es la principal preocupación de los
argentinos.
Sobre la base de estas prioridades el PNUD está llevando a cabo diver-
sas acciones con el propósito de ayudar a la comprensión y análisis del
problema así como al diseño de posibles soluciones. Este libro sobre seguri-
dad humana, que cuenta con las contribuciones de expertos en el tema,
forma parte de la agenda estratégica del PNUD para América Latina.
La presente introducción explica, en primer lugar, el marco conceptual
que organiza este documento. A continuación se describen algunas acciones
que se están desarrollando en materia de seguridad humana y por último, se
presenta el contenido de los capítulos que integran este libro.
1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD
Tradicionalmente, la agenda del PNUD se ha centrado en la promoción
del desarrollo humano. Y la seguridad ciudadana era abordada como tema
clave sólo en los países víctimas de conflictos o crisis humanitarias. Sin
embargo, en 1994, el Informe de Desarrollo Humano Las nuevas dimensio-
nes de la seguridad humana, incorpora de forma explícita el concepto y
busca integrar en un mismo marco analítico los diversos riesgos presentes en
la vida social y sobre los cuales deben desarrollarse acciones promocionales,
protectivas, preventivas y de mitigación.
La seguridad humana es definida de la siguiente manera en el IDH 1994:

“(…) tal vez sea útil contar con una definición más explícita. Se pude
decir que la seguridad humana tiende dos aspectos principales. En primer
lugar, significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la
enfermedad y la represión. Y en segundo lugar, significa protección contra
alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en
el empleo o en la comunidad”. (p. 26).
“Para definir la seguridad es importante que no se equipare la seguridad
humana al desarrollo humano. El desarrollo humano es un concepto más
amplio, definido en anteriores Informes sobre Desarrollo Humano como un
proceso de ampliación de la gama de opciones de que dispone la gente. La
seguridad humana significa que la gente puede ejercer esas opciones de forma
segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidades
que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana”. (pp. 26 y 27).1
Este concepto de seguridad humana reemplaza y supera la noción previa
de seguridad nacional, propia de los tiempos de la guerra fría. El foco de la
seguridad ya no se centra en el Estado, sino en la vida cotidiana de las perso-
nas y en los lazos sociales que ellas establecen. En otros términos, la seguri-
dad humana se refiere a la construcción en paz de la vida de la gente como
la principal garantía para lograr la estabilidad y el progreso. Más aún, es
producto de un desarrollo económico que genere integración social y que
promueva la participación política.
Desarrollo humano y seguridad
De acuerdo con Amartya Sen (1999) el desarrollo es la expansión de las
libertades que posee la gente para vivir de acuerdo con valores que aprecia2.
En particular, para Sen, el desarrollo humano requiere
“(…) de la remoción de grandes fuentes de ausencia de libertad: la
pobreza tanto como la tiranía; las oportunidades económicas limitadas
tanto como la marginación social sistemática; el deterioro de las facilidades
públicas tanto como la intolerancia o la intromisión de estados represivos”.
En efecto, lo que provee de originalidad y potencia ética al concepto de
1 PNUD (1994): Informe sobre Desarrollo Humano 1994, México D.F., Fondo de Cultura
Económica.
2 Sen, A. (1999), Development as Freedom. Nueva York: Alfred A. Knopf y Sen, A. (2005),
“What is it like to be a human being?” En: Third Forum on Human Development. Cultural
Identity, Democracy and Global Equity. Paris.

INTRODUCCIÓN 13
desarrollo humano es su insistencia en entenderlo como un proceso de
expansión de las libertades efectivamente disfrutadas por las personas.3
Entre las libertades, Sen destaca la “libertad real”, la cual se asocia a la
expansión de capacidades de las personas en función de sus valores y aspi-
raciones culturales; en otras palabras, se trata de que las personas elijan el
tipo de vida que desean llevar a partir de sus capacidades y subjetividades.
Las libertades, que son antes que nada políticas, constituyen a la vez un
medio instrumental y un fin sustantivo del desarrollo, y están asociadas con
oportunidades socio-económicas, transparencia institucional y seguridad,
son complementarias entre sí y se refuerzan unas a otras para incrementar
las capacidades integrales de las personas. Este enfoque supone que los acto-
res tienen capacidad de hacer propuestas (lo que Sen denomina “agencia”),
es decir, capacidad para actuar en sociedad y producir cambios. Pero ello, a
su vez, supone el logro de umbrales básicos de una vida digna y un empleo
decente (es decir, inclusión social). El desarrollo humano requiere, pues,
dignidad y libertad política. Y, por lo tanto, la seguridad en la vida cotidia-
na es impensable sin el desarrollo humano.
En efecto, el entonces Secretario General de la Organización de las
Naciones Unidas Kofi Annan expresó en 2005: “no tendremos desarrollo
sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni
seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos”4.
Luego del IDH global de 1994, se han realizado numerosos informes
regionales y nacionales que abordan la seguridad humana sobre la base de
las particularidades de cada región o país5. En América Latina, varios
informes se han centrado en la seguridad humana. El primero de ellos fue
el Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) de Bolivia de 1995,
seguido por el informe temático de 1996 La seguridad humana en Bolivia.
En Chile se elaboró en 1998 el INDH Paradojas de la modernidad: seguri-
dad humana, mientras que en Colombia los INDH de 1999 y de 2003 se
centraron en el conflicto armado y la seguridad humana en dicho país. El
más reciente de estos esfuerzos es el INDH de Costa Rica de 20056, en el
3 PNUD Costa Rica (2006): Venciendo el temor. (In)seguridad ciudadana y desarrollo humano
en Costa Rica. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, San José, PNUD, pp. 28-29.
4 “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para
todos. Informe del Secretario General”, Asamblea General de las Naciones Unidas, 21 de
marzo de 2005, p. 6 (documento A/59/2005).
5 Véanse, por ejemplo, IDH Europe & the CIS (2005), IDH África (1998); así como IDH
Filipinas (2005), IDH Afganistán (2004), IDH Letonia (2003), IDH Albania (2000),
6 PNUD Costa Rica (2006), op. cit.

cual se destaca que la inseguridad ciudadana es un obstáculo para el desa-
rrollo humano, ya que restringe las posibilidades de los individuos para
concebir y materializar un proyecto de vida y erosiona la cooperación
social y la vida cívica. La retracción de la libertad individual que provoca
la inseguridad —percibida o fáctica— impacta negativamente sobre el
potencial de desarrollo humano del individuo, en primer lugar, y de la
sociedad, en segundo término.
La inseguridad también tiene consecuencias indirectas: el incremento de
los recursos que los estados de América Latina deben destinar a paliar la
violencia reduce la disponibilidad de fondos públicos para otras áreas clave
como salud y educación, en especial, en contextos de restricción financiera.
En otras palabras, uno de los efectos indirectos de la inseguridad es el costo
de oportunidad que supone asignar recursos a la prevención y el combate de
la inseguridad ciudadana en vez de destinarlos a esferas relacionadas con el
desarrollo humano.
Por ejemplo, en 2004 se calculó que el estado costarricense asignaba
más fondos públicos a mantener a un presidiario promedio que a la educa-
ción de un estudiante desde la etapa preescolar hasta la graduación univer-
sitaria. En el mismo sentido, en 2004 se calculó que el estado costarricense
invertía más fondos públicos para mantener a un presidiario promedio que
para costear la educación de un estudiante desde la etapa preescolar hasta
su graduación universitaria. Por otra parte, se estima que en 2005 el costo
de la violencia en El Salvador era cercano a 11,5% del PIB; es decir, el equi-
valente a la recaudación tributaria total y a dos veces el gasto público en
salud y en educación7.
Como ha observado la Oficina Regional de América Latina y el Caribe
del PNUD8, los costos de la violencia y de la inseguridad ciudadana no sólo
afectan a los sistemas sanitarios, de administración de justicia, y de gestión
de la seguridad, sino también suelen desincentivar la inversión —tanto
nacional como extranjera directa—, ocasionar la destrucción de bienes
públicos y privados, reducir la producción e incrementar los gastos en segu-
ridad privada.
El PNUD ha enfatizado el hecho de que las personas más pobres son las
más golpeadas por la violencia: en general las áreas de mayor concentración
de comportamientos violentos de tipo callejero son, a su vez, barrios de bajo
7 PNUD Costa Rica (2006), op. cit.
8 Herramienta de conocimiento producida por el equipo de Justicia y Seguridad del PNUD LAC
SURF, “La seguridad ciudadana: un problema de desarrollo humano y de gobernabilidad
democrática”, 2005. Disponible en: www.lac-workspace.undp.org.co

INTRODUCCIÓN 15
desarrollo humano9. La violencia es percibida por las personas con escasos
recursos como un obstáculo para superar su situación de pobreza10.
Hasta aquí se han mencionado algunos de los efectos del déficit de segu-
ridad sobre el desarrollo humano. Ahora bien, como sucede con muchos fenó-
menos sociales, el orden de la causalidad puede ser invertido. De hecho, los
bajos niveles de desarrollo humano son también causa de la inseguridad
ciudadana. Según se ha señalado en un documento conjunto del PNUD y de la
OMS, la pobreza, la desigualdad de ingreso, las deficientes condiciones de vida
o la migración urbana poco planificada operan, entre otros fenómenos, como
factores catalizadores de la proliferación de la violencia en una sociedad11.
En América Latina muchas de estas causas sociales de la violencia y de
la inseguridad se han profundizado durante los años en que se implementa-
ron las reformas estructurales. En la región, a los factores catalizadores ya
citados se han agregado la creciente dificultad de los jóvenes de ingresar al
mercado laboral, el hacinamiento en las metrópolis y la ruptura de ciertos
lazos sociales y familiares que en épocas anteriores habían servido de
contención de la violencia12.
Gobernabilidad democrática y seguridad
El IDH de 2002 señala que la gobernabilidad democrática no es sólo un
valor per se, es un medio necesario para el desarrollo13. Para el PNUD la
gobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano,
9 En el caso de Argentina, Rafael Di Tella, Sebastián Galiani y Ernesto Schargrodsky demues-
tran que el crecimiento de la victimización de los sectores de bajos ingresos ha crecido 50%
más que la de los sectores de bajos ingresos. Para mayor detalle véase Di Tella, R., Galiani,
S. y Schargrodsky, E. (2006), Crime Distribution and Victim Behavior during a Crime Wave.
Documento de trabajo N° 44. CEDLAS.
10 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.
11 UNDP y WHO (2005): The Global Armed Violence Prevention Programme (AVPP). Phase I:
Support for the Development of a Framework to Address the Impacts of Armed Violence on
Human Security and Development. Documento de proyecto, 2 de junio.
El informe cita, asimismo, otros factores catalíticos como la debilidad de la regulación esta-
tal, la institucionalización de la violencia en la sociedad, la proliferación y la disponibilidad
de armas, y la precariedad del capital social. Para el tema específico del impacto negativo de
las armas pequeñas véase UNDP (2005): Securing Development: UNDP’s support for addres-
sing small arms issues, Nueva York, UNDP.
12 Estos elementos han sido remarcados por los especialistas del LAC SURF.
13 Para mayor detalle véanse PNUD (2002): Informe de Desarrollo Humano 2002. Profundizar
la democracia en un mundo fragmentado, Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa, y PNUD
(2003): Informe de Desarrollo Humano 2003. Los ODM: un pacto entre las Naciones para
eliminar la pobreza. Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa.

puesto que mediante la política es posible generar condiciones más equitati-
vas e incrementar las opciones de la gente. La democracia es el medio propi-
cio para generar espacios de participación política y social, especialmente
para los grupos vulnerables y las minorías éticas y culturales. En la medida
que la democracia fomente diálogos que comprendan a todos los grupos
sociales y que se fortalezcan las instituciones, mayores serán las posibilida-
des de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio.14
La gobernabilidad puede entenderse como la compatibilización de entre
los conflictos sociales y la preservación del régimen político y también como
la capacidad para gestionar la política. La gobernabilidad puede ser afecta-
da por numerosos factores, como conflictos sociales que pongan de mani-
fiesto necesidades insatisfechas y falencias del gobierno en el diseño e imple-
mentación de políticas públicas, entre otros.
Una pregunta central del vínculo entre seguridad y gobernabilidad
democrática es cómo desarrollar las distintas dimensiones de la seguridad
humana en condiciones de gobernabilidad. Preservar la gobernabilidad es
fundamental para el mantenimiento de la democracia. Esto se va tornando
cada vez más complejo, por el proceso de inflexión y cambio que está expe-
rimentando América Latina.
La democracia debe ser vista no sólo como un régimen institucional,
sino como una forma de vida. El concepto de seguridad humana, al reem-
plazar al de seguridad nacional, se llena de contenido democrático.
Desarrollar la idea de democracia a partir de la equidad, una de sus princi-
pales dimensiones, permite entender la complementariedad de la seguridad
humana con el desarrollo humano. La seguridad humana se logra con
democracia; es decir, con gobernabilidad democrática. Sin embargo, debe
tomarse en cuenta que la gobernabilidad democrática será más compleja en
la medida que no esté garantizada la seguridad humana, sobre todo en
países como los latinoamericanos con importantes rezagos en pobreza y
desigualdad.
La gobernabilidad democrática ha alcanzado gran relevancia en la agen-
da tanto global como regional del PNUD Sin embargo, aún son insuficientes
los esfuerzos por encuadrar a la seguridad como problema central dentro de
esta agenda. El PNUD Argentina ha comenzado a orientarse hacia el recono-
cimiento de que la inseguridad afecta negativamente a la gobernabilidad
democrática y que, al mismo tiempo, las iniciativas vinculadas al fortaleci-
miento de la gobernabilidad democrática pueden tener efectos positivos
sobre la seguridad.
14 Para mayor detalle véase PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.

INTRODUCCIÓN 17
Las deficiencias institucionales de los estados de América Latina se han
convertido en causas del aumento de la violencia15. Por lo general, la segu-
ridad ciudadana ha sido un área de política pública que los gobiernos han
delegado casi por completo en las fuerzas policiales, las cuales, a su vez, han
tenido amplias libertades para definir la orientación de sus intervenciones en
los problemas sociales de seguridad. Además, las políticas de reforma de las
organizaciones de policía son más bien un fenómeno reciente. La ausencia
de programas de carácter más holístico ha redundado en la incapacidad de
los estados latinoamericanos para dar respuesta al creciente problema de la
inseguridad ciudadana, lo que a su vez ha erosionado la credibilidad de las
instituciones democráticas.
En este escenario, las administraciones latinoamericanas —aun cuando
en su totalidad han llegado al poder mediante elecciones democráticas—
han tendido a obstaculizar uno de los principios clave de la gobernabilidad
democrática: el fortalecimiento de la participación ciudadana en los asuntos
públicos y la generación de mecanismos de accountability que trasciendan
la esfera electoral. Mediante la circunscripción del problema a de los límites
de las fuerzas policiales se ha excluido la participación de la comunidad y
de los gobiernos locales.
Frente a la posición marginal que históricamente han ocupado estas
preocupaciones en los programas de gobierno, parece importante señalar que
(…) la seguridad —o su ausencia— no es sólo una cuestión de conflic-
to, de crimen o de desorden público sino que, al menos tan importante
como aquello, es una cuestión de buen gobierno. Allí donde los sectores de
la justicia y de la seguridad no rinden cuentas (is not accountable) a las
instituciones democráticas de gobierno, el desarrollo humano no resulta
sostenible. Dicho de otro modo, el control civil democrático sobre las fuer-
zas estatales de seguridad, lejos de perjudicar la seguridad de las personas,
es esencial para lograrla.16
Mientras la participación ciudadana se presentaba como elemento
secundario del debate, las políticas de “mano dura”, en cambio, gozaron de
amplia difusión. Como se sostiene en un documento de la Oficina Regio-
nal17, el PNUD considera que dicha línea de acción es inapropiada y que las
alternativas de “mano dura” contribuyen a la neutralización de un conjun-
to de derechos humanos básicos, lo cual a su vez debilita al Estado de
16 UNDP (2003): Security Sector Reform and Transitional Justice. A Crisis Post-Conflict
Programmatic Approach. P. 4.

Derecho y a la democracia misma. Según el mismo informe, no hay ningún
caso en la región donde este abordaje de la seguridad haya producido resul-
tados positivos: por el contrario, tras la implementación de políticas de
“mano dura” se constata el agravamiento de la sobrepoblación carcelaria,
la desnaturalización de las funciones de las fuerzas armadas —que en muchas
ocasiones pasan a actuar en el ámbito interno—, el creciente descrédito de la
acción estatal como vía de control de la inseguridad y la evidente contradic-
ción con la normativa internacional referida a los derechos humanos.
Como tendencia contemporánea, y en parte concomitante, de las políticas
represivas de “mano dura”, en años recientes se ha presenciado el surgimien-
to de la privatización de la seguridad que, en la mirada de sus defensores,
apuntaba a suplir las carencias e incapacidades de las políticas gubernamen-
tales. Por el contrario, el aumento de firmas privadas en el campo de la segu-
ridad pública es una muestra más del impacto negativo de la violencia sobre
la democracia, la vigencia de la ley y sobre los derechos humanos.
En definitiva, el PNUD aboga intensamente por el surgimiento de una
mirada amplia sobre la seguridad en la que ésta no se encuentre desligada
de la democracia en su sentido más profundo. Asimismo, pone de manifies-
to la necesidad de analizar la seguridad ciudadana y la gobernabilidad
democrática como mutuamente dependientes y de tomar iniciativas en el
terreno que logren incorporar esta perspectiva renovada.
Algunos elementos que caracterizan los enfoques del PNUD para la formu-
lación de políticas de seguridad ciudadana
Las políticas de seguridad ciudadana, de acuerdo con el PNUD, son aqué-
llas que se orientan tanto a prevenir y a controlar la violencia y el delito como
a reformar las instituciones vinculadas18. En este sentido, existen diversas
iniciativas concretas y trabajos analíticos en los que distintas unidades del
PNUD han aportado su visión para la formulación de estas políticas.
Desde la perspectiva de este libro, las políticas de seguridad ciudadana
deben tener carácter holístico, estar dotadas de estrategias sensibles al contex-
to y a las situaciones particulares, comprender tanto las causas sociales como
las institucionales de la inseguridad y de la violencia, y combinar acciones
preventivas que apunten a los factores estructurales con acciones de control o
de interrupción que sean capaces de poner fin a los ciclos de violencia19.
19 UNDP y WHO (2005), op. cit.

INTRODUCCIÓN 19
Detrás de esta concepción subyace la necesidad de superar las dicotomías
que, frecuentemente, han caracterizado a las políticas públicas del sector: en
un lado se encuentran aquellas estrategias, cuyos únicos focos son las insti-
tuciones directamente asociadas al fenómeno —es decir, las fuerzas policia-
les y los sistemas judiciales—, y en el otro, las acciones que sólo buscan
modificar las causas sociales de la inseguridad y que, por ende, en su afán
por modificar las condiciones estructurales, carecen de estrategias que
contemplen el corto plazo.
Esta perspectiva tiene otros aspectos clave. En primer lugar, el carácter
multidimensional de la seguridad pública requiere información actualizada,
confiable robusta para efectuar los análisis que conducen a la formulación
de políticas públicas referidas al sector. Esta información debería incluir
reportes provistos por los sistemas de salud, por el sistema judicial, así como
estudios de las políticas implementadas por los diversos niveles del Estado y
de las acciones comunitarias vigentes de prevención de la violencia . Sólo
debates informados —en los que se lleven a cabo esfuerzos concretos para
comprender mejor las causas, la distribución, la naturaleza y el impacto de
la inseguridad— pueden conducir a políticas públicas con potencial para
modificar positivamente el status quo20.
En segundo lugar, el enfoque holístico de la seguridad considera impres-
cindible la integración de las medidas destinadas a reducir la violencia dentro
de marcos más amplios de políticas públicas de desarrollo. En el diseño de
las políticas de seguridad ciudadana debe prestarse atención a las ventajas de
las acciones multisectoriales. Por ejemplo, para que un programa de preven-
ción de la violencia armada tenga éxito, sería recomendable que estuviese
incluido en la estrategia nacional de seguridad y que, a la vez, tuviera víncu-
los con los programas de desarrollo económico y social —estrategias de crea-
ción de empleo, de reformulación de la estructura urbana, de reformas
educativas, entre otras—.
Tercero, en lo que se refiere específicamente a las fuerzas de seguridad y
al sistema judicial, el PNUD promueve el siguiente enfoque:
“Rescribir leyes y reglas administrativas puede ser un necesario primer
paso, pero la cuestión central en la reforma de los sectores judicial y de
seguridad es un cambio en el comportamiento, las acciones, las operaciones
y en las estrategias del personal y de las instituciones de estos sectores (…).
Consecuentemente, (esta reforma) es un programa de desarrollo de largo
plazo (…). La reforma no puede ser medida en semanas y meses sino que
toma años y requiere de lenta y paciente atención en la medida en que
20 UNDP y WHO (2005), op. cit.

frecuentemente se necesita reconstruir la confianza de la población en las
instituciones del sector, en sus operaciones y actividades.21
Por último, esta perspectiva postula que el control y la participación de
la sociedad civil pueden ser de gran efectividad para lograr que el Estado no
se convierta en fuente de la inseguridad sino en parte de la solución.
A modo de conclusión parcial, conviene destacar los atributos de las
políticas que han sido exitosas en América Latina:
• Todas contaron con una adecuada conducción política del proceso —es
decir, una autoridad a cargo del diseño, implementación y evaluación de
las medidas—.
• Los resultados positivos están asociados a políticas que han logrado
integrar la prevención y el control —por un lado, se consiguió conte-
ner el avance de la violencia y del delito mediante políticas de preven-
ción social (abordando las causas estructurales de la criminalidad) y
de prevención institucional (multiplicando los obstáculos para que se
comentan delitos), pero al mismo tiempo se hizo más eficiente la
respuesta a los delitos cuando éstos ya habían sido cometidos (mejor
investigación criminal e identificación de los responsables, reducción
de la impunidad)—.
• Todas estas políticas estuvieron complementadas por iniciativas de
reforma institucional del sector de la seguridad.
• Y, por último, estas políticas eran sostenibles y contaban con mecanis-
mos de rendición de cuentas22.
2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana
La participación directa de la Oficina de Argentina del PNUD en temas
de seguridad ciudadana data de unos pocos años. En términos generales, el
accionar del PNUD en un país se enmarca en un Programa de Cooperación
aprobado por las autoridades nacionales, reflejando este programa, las prio-
ridades que en materia de política pública y de cooperación para el desarro-
llo este país le demanda a los organismos internacionales.
El PNUD en Argentina en los últimos años, viene paulatinamente
cambiando su rol y convirtiéndose en un organismo de cooperación técnica,
más que en un proveedor de servicios administrativos para el desarrollo.
Este giro estratégico en su contribución al país, ha sido confirmado por las
21 United Nations Development Programme (2003), op. cit., pp. 8-9.

INTRODUCCIÓN 21
autoridades nacionales, y ha permitido desplegar un abanico de iniciativas
de cooperación técnica para el desarrollo en diversas áreas de incumbencia
pública, además de relanzar con cierta periodicidad, la producción de los
Informes Nacionales de Desarrollo Humano23.
Ante la emergencia de la inseguridad como fenómeno de preocupación
pública y ciudadana en la última década, el PNUD ha sido invitado por auto-
ridades nacionales, provinciales y municipales a involucrarse en forma más
activa, apoyándose en la vasta experiencia que el organismo tiene en diversos
países de la región. A partir del año 2002 entonces, el PNUD ha podido apoyar
o activar una serie de iniciativas que si bien preliminares o acotadas, como un
todo, representan el inicio de su aporte a la comunidad argentina.
A continuación, se precisarán algunas de estas iniciativas:
a) Mesa de Seguridad Ciudadana del Diálogo Argentino
El Diálogo Argentino (DA) fue una convocatoria del Presidente
Duhalde a los actores sociales y políticos en el momento más agudo de
la crisis de principios de 200224. Esta convocatoria contó con el respal-
do inicial de la Iglesia Católica (que ya en tiempos de De la Rúa había
alentado este tipo de llamado) y la asistencia técnica del PNUD. El
espacio institucional que se creó, le permitió al gobierno nacional
canalizar aportes de diversos actores de nuestra comunidad en un
contexto de gran conflicto social y político. En un principio, el gobier-
no fue parte de esta propuesta multiactoral, pero una vez que la misma
produjo algunos resultados en términos de políticas públicas y el
contexto social se fue encaminando hacia cierta normalización, dejó al
DA sólo integrado por instituciones sociales y religiosas25.
El DA produjo diversos documentos que inauguraron su aporte al
debate nacional. El 30 de enero se difundió el documento Bases del
Diálogo, en el que se proponen medidas en los planos político, econó-
mico e institucional. A partir de allí se crean las Mesas Sectoriales
dentro del DA para favorecer un análisis más específico de la realidad
social. El 28 de febrero fue entregado al Presidente el documento
23 PNUD (2002): Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina, 2002, Buenos Aires,
PNUD.
PNUD (2005): Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Argentina después de la crisis. Un
tiempo de oportunidades, Buenos Aires, PNUD
24 La convocatoria fue realizada el 14 de enero de 2002.
25 El PNUD Argentina realizó una evaluación del Diálogo Argentino durante el primer semes-
tre de 2004, con la ayuda de prestigiosos especialistas argentinos y extranjeros, que ofreció
evidencia muy interesante acerca de su funcionamiento.

denominado Construir la transición, que resume los acuerdos logra-
dos en el marco de las Mesas Sectoriales en términos de propuestas de
política pública, y define las etapas para su implementación.
Un poco más tardíamente, en julio de 2003 y cuando el DA ya esta-
ba sólo integrado por actores sociales y religiosos, se crea la Mesa
sectorial de Seguridad Ciudadana (MSC), presidida por Ricardo Gil
Lavedra, dada la creciente relevancia que la temática iba logrando en
la consideración pública26. La Mesa preparó inmediatamente un
Documento Base y dividió su trabajo en cinco Submesas: Conducción
y controles políticos de la seguridad; Participación Ciudadana;
Formación en Seguridad; Prevención de la violencia; y Seguridad
Regional.
Las principales propuestas que rápidamente encontraron cauce en los
organismos públicos fueron: mejoramiento de la actuación interjuris-
diccional, en especial en el Gran Buenos Aires, a partir de la firma de
un Convenio Interjurisdiccional de Seguridad Metropolitana, firma-
do el 22 de enero de 2004 a instancias de la MSC entre los gobiernos
Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos
Aires; la ampliación de espacios de participación ciudadana; la pues-
ta en marcha de número único de emergencias, con recepción directa
en el máximo nivel ministerial (*911); y el fortalecimiento de las
Dirección Nacional de Inteligencia Criminal.
Con el apoyo del PNUD, la MSC relevó experiencias sobre participa-
ción comunitaria en el país, promovió encuentros ciudadanos para la
discusión de políticas de seguridad y apoyó la conformación y forta-
lecimiento de Foros de Seguridad Ciudadana en la Provincia de
Buenos Aires (San Isidro, Lomas de Zamora y San Martín).
b) Formulación de políticas de seguridad ciudadana a nivel local
Dada la gran experiencia regional que el PNUD tiene en materia de
promoción del involucramiento de los gobiernos locales en temas de
seguridad ciudadana27, la oficina de Argentina apoyó una experien-
cia en el conurbano bonaerense28.
26 La información ofrecida sobre la MSC proviene de trabajos internos elaborados por José
Manuel Ugarte y Hernán Petrelli. Este último actuó como secretario de la Mesa y como coor-
dinador de un proyecto PNUD de apoyo a la misma. Agradecemos a ambos su colaboración.
27 Particularmente en Colombia.
28 De esta experiencia participaron especialistas locales reconocidos como Marcelo Saín y
Germán Montenegro, entre otros.

El contexto institucional era el adecuado, en la medida en que la
Provincia de Buenos Aires había sancionado en octubre de 2004 la
Ley 13.210, que establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionales
de la Policía Comunal en el ámbito de los distritos municipales de
menos de 70.000 habitantes. Los municipios que adhirieran a la Ley
tendrían competencias para el diseño de políticas preventivas y estra-
tégicas en la conformación de un Plan Municipal de Seguridad y para
la conducción delos elementos de la Policía Provincial en el distrito.
Paralelamente, la Resolución Nº 1625/04 del Ministerio de Seguridad
provincial crea la jefatura policial en cada distrito municipal del
conurbano (que no hubiera adherido a la Ley 13.210), para facilitar
la articulación de acciones directas con el municipio.
En este marco el PNUD lanza el Proyecto de formulación, organiza-
ción y preparación para la implementación de una política de seguri-
dad preventiva a nivel local, y encuentra eco para su desarrollo en los
municipios de San Isidro, Morón y Florencio Varela. Los componen-
tes de este proyecto de fortalecimiento de la capacidad local de invo-
lucramiento en temas de seguridad fueron:
• El desarrollo de un diagnóstico local y de un diagnóstico de mate-
ria de violencia y conflictividad social.
• El desarrollo de un sistema de recolección, procesamiento y análi-
sis de información sobre incidentes.
• El diseño y puesta en marcha de un Observatorio sobre Violencia y
Seguridad Pública.
• El diseño de un organismo municipal de planificación y coordina-
ción de labores preventivas.
• El asesoramiento sobre intervenciones focalizadas en áreas vulnera-
bles.
• Capacitación a actores públicos y de la sociedad civil.
El proyecto pudo fortalecer instituciones públicas locales, así como
favorecer la discusión de los temas de seguridad en el marco de foros
con participación de la sociedad civil. Los distintos avances del
proyecto fueron discutidos en las distintas instancias que cada uno de
los municipios tiene para facilitar la participación social.
c) Proyecto con el Consejo Federal de Seguridad Interior
El PNUD ha mostrado interés en fortalecer los organismos federales
de coordinación interjurisdiccional, para facilitar la coherencia
estructural del sistema de políticas públicas en todo el país. Uno de
los ámbitos adecuados para poder efectivizar este apoyo fue el
Consejo Federal de Seguridad Interior.
INTRODUCCIÓN 23

Junto a esta institución, y con el respaldo de la Secretaría de Seguridad
Interior de la Nación, el PNUD lleva a cabo un Proyecto (ARG/06/013)
cuyo objetivo central es el de proveer estándares para la formación
policial y para la presupuestación en materia de seguridad pública.
Al ser la Argentina un país federal donde las provincias gozan de
autonomía para implementar políticas de seguridad, entre otras, una
de las formas de establecer coherencia y coordinación interjurisdicio-
nal para el desarrollo de las políticas, es desarrollar parámetros de
gestión aprobados por el Consejo Federal que sirvan de referencia
para cada uno de los gobiernos provinciales.
Dos de las materias en donde hay una gran dispersión de prácticas
entre las provincias es la formación policial y las modalidades de
preparación e ejecución del presupuesto. El proyecto proporcionará
estándares para ambos casos que propondrá para su aprobación al
Consejo Federal. Las provincias tendrán opción para adherir o no a
estos estándares, pero su formulación estudiada y consensuada y su
remisión al Consejo Federal, facilitará la adhesión y por lo tanto la
posterior homogeneización de las prácticas en todo el país.
d) Campaña de Fútbol en Paz
Durante el primer semestre de 2006 se desarrolló junto a la
Subsecretaría de Seguridad en Espectáculos Futbolísticos del Minis-
terio del Interior, una campaña audiovisual y gráfica de No Discri-
minación y de Promoción de la No Violencia en el Fútbol, que contó
con el respaldo de diversos medios de comunicación, de organizacio-
nes de la sociedad civil ligadas a la lucha contra violencia en el fútbol
y de la Asociación del Fútbol Argentino (AFA).
3. Organización del Libro
El presente libro agrupa contribuciones que abordan diferentes dimen-
siones alrededor de la seguridad ciudadana. Los especialistas invitados, y en
función de su experiencia académica o institucional, ensayan descripciones,
interpretaciones y explicaciones sobre aspectos culturales, sociológicos,
institucionales y pedagógicos de nuestra inseguridad.
En este sentido, se intenta a través de este conjunto de contribuciones,
realizar un aporte a un debate multidimensional, que rompa con las expli-
caciones reduccionistas tanto economicistas como meramente policíacas.
Los primeras dos contribuciones realizan una caracterización del estado
de la inseguridad en América latina y Argentina, apelando a estadísticas

objetivas y subjetivas disponibles, y aportan elementos para un abordaje
integrado del problema.
El artículo de Alejandro Álvarez y Gloria Manzotti actualiza la informa-
ción sobre el crecimiento de los hechos delictivos en América Latina, esta-
bleciendo comparaciones estadísticas entre los diferentes países. En una
segunda parte, presenta el enfoque integral de abordaje de los problemas
seguridad que ofrece el PNUD en América Latina y que está aplicando en
diversos países como Colombia, Brasil, República Dominicana, Ecuador y
El Salvador, entre otros.
El trabajo de Marcelo Saín “Situación de la seguridad pública en la
Argentina. Análisis de Coyuntura y Prospectiva”, presenta evidencia empí-
rica del crecimiento reciente en la Argentina tanto de la delincuencia como
de la criminalidad organizada. Luego se hace un repaso de las condiciones
sociales del delito: a la profundización de la pobreza durante la década de
1990 se sumaron factores como la creciente heterogeneidad de la pobreza
urbana y el surgimiento de “guetos de ricos” en los countries del Gran
Buenos Aires. Sin embargo, el artículo sostiene que no se puede establecer
una causalidad directa entre la pobreza y la delincuencia y, por ende, propo-
ne observar las deficiencias institucionales que pesan sobre el sistema de
seguridad pública y de justicia penal. En efecto, determinadas agencias o
sectores estatales —especialmente, policiales—, por omisión, por complici-
dad o por participación directa en su desenvolvimiento han favorecido signi-
ficativamente la expansión de la criminalidad organizada. La segunda
sección del trabajo describe profundamente el sistema institucional de segu-
ridad pública en la Argentina para luego dar paso a un tercer apartado que
analiza su desempeño. En este sentido, el sistema de seguridad pública se ha
caracterizado por: a) el desgobierno político sobre los asuntos de la seguri-
dad pública y policiales; b) el autogobierno policial de la seguridad pública
y del sistema policial mismo; c) la deficiencia de la justicia penal en la perse-
cución penal de los delitos conocidos y en la administración de la ejecución
penal; y d) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguridad pública.
En la cuarta sección, el artículo presenta su perspectiva institucionalista,
centrada en la postulación de un proceso de reforma y modernización de las
áreas claves del sistema de seguridad pública.
El libro prosigue con aportes provenientes de investigadores cualitati-
vos que bucean en las motivaciones subjetivas alrededor de la criminalidad.
Gabriel Kessler, en su “Inseguridad Subjetiva: nuevo campo de investiga-
ción y de políticas públicas”, incursiona en algo novedoso en los países
centrales y poco desarrollado en América Latina, la inseguridad subjetiva
o el miedo al crimen (fear of crime), considerándola como un problema
autónomo respecto de la seguridad objetiva o tasas de delito “reales”. Aquí
INTRODUCCIÓN 25

reside el interés central del tema ya que las consecuencias políticas del
miedo al crimen son preocupantes: el creciente consenso hacia políticas
penales más punitivas en las últimas décadas en un gran número de países
está vinculado, entre otros factores, al aumento del temor en la sociedad.
Luego, el artículo revisa la literatura clásica y reciente sobre el miedo, al
tiempo que sitúa el miedo al crimen en la Historia y señala las dificultades
teórico-metodológicas de la sociología para estudiar el miedo y conceptua-
lizarlo. Los análisis bibliográficos se complementan con una investigación
del autor en barrios del conurbano bonaerense en la cual se reconoce el
lugar del miedo en la regulación de la vida local. En efecto, el miedo pare-
ce ocupar el lugar vacante que antes había ocupado la organización fabril
como principio regulador: ésta marcaba sus rutinas diarias, los horarios de
los hogares, determinaba períodos especiales, y mantenía en vilo a la comu-
nidad cuando acontecía algún conflicto.
Alejandro Isla e Inés Mancini (“Bajo Sospecha: orden y seguridad en
sectores populares de Buenos Aires”) realizan un trabajo etnográfico en
una villa de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires, y analizan, desde las
voces de sectores populares, la violencia, el imaginario del delito y las
representaciones sobre la policía. En una elaboración que surge de las
entrevistas presentadas, los autores señalan entre otros, los siguientes
puntos: las instituciones de control social son percibidas en la villa como
productoras de delitos; existen vínculos frecuentes entre la policía y activi-
dades delictivas en la villa, muchas de ellas relacionadas con la venta de
drogas; abundan ejemplos de la arbitrariedad policial que refieren a los
malos tratos, a golpes a los detenidos e incluso a muertes; la desconfianza
en las instituciones no es exclusiva de aquellas que son externas sino que
también afecta a las internas: el comedor, los centros de salud (“salitas”)
e incluso el hospital más cercano; el rasgo más saliente de las percepcio-
nes de las violencias en la villa —el robo con armas, el hurto y las lesio-
nes en peleas— es que las mismas no son conceptualizadas como algo exte-
rior a usos y costumbres sino que son naturalizadas. el artículo concluye
señalando que la ideología “seguritaria” plantea una polémica estéril entre
“garantistas” y “duros” que se traslada automáticamente al debate del
papel que debe jugar la policía: entre “prevención” y “represión”. En el
Estado de Derecho, en cambio, la seguridad debe buscarse en el equilibrio
entre prevención y represión.
Las contribuciones que siguen en el libro abordan áreas específicas.
Damián Fernández Pedemonte (“Editar la violencia. Dimensión ideológica
de las noticias sobre inseguridad”), busca describir dos estrategias actuales
de edición de noticias sobre inseguridad, identificadas en una muestra de
diarios argentinos: los casos conmocionantes y las olas de violencia. Se

analizan, luego, las implicancias ideológicas de estas rutinas de producción
de actualidad. Los casos pueden lograr una drástica renovación de la agen-
da pública y conseguir que afloren cuestiones estructurales soterradas, que
el tratamiento sucesivo de los medios tematiza o vuelve a enterrar. Las olas
pueden contribuir a crear un clima de opinión pública y a orientar el deba-
te en una dirección o en otra, de acuerdo con el uso que se haga de la infor-
mación y de las opiniones cualificadas. Las implicancias ideológicas de estas
estrategias se analizan con ocasión de una ola de violencia y del caso de la
irrupción en 2004 de la figura de Juan Carlos Blumberg como portavoz de
los reclamos de la opinión pública sobre inseguridad.
El artículo de Gustavo Palmieri, Marcela Perelman y Emilio García
Méndez, “Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda
de seguridad en Argentina. El caso de los estándares del accionar estatal en
el marco de manifestaciones públicas”, se divide en dos ejes centrales: en
primer lugar presenta una descripción sobre las características y las trans-
formaciones recientes de la intervención pública del Centro de Estudios
Legales y Sociales (CELS); y en segundo término, hace un recuento de las
acciones del mismo en pos de incidir en la formulación de los estándares del
accionar estatal en el marco de manifestaciones públicas. Uno de los focos
de las acciones de denuncia de violaciones de los derechos humanos (desde
la época de la dictadura) ha sido las instituciones policiales: el CELS intenta
revertir la impunidad con la que en general se enfrentan los casos de tortu-
ras, detenciones arbitrarias y homicidios. Al tiempo que se denuncian patro-
nes de violaciones de derechos humanos, se impulsan investigaciones y
reformas para establecer adecuados mecanismos institucionales de control
para asegurar sistemas policiales y de seguridad más eficaces y respetuosos
de los derechos humanos.
La formación policial es abordada en dos trabajos. El artículo de Sabina
Frederic y Marcelo Saín (“Profesionalización y reforma policial: concepcio-
nes sobre las prácticas de la Policía de la Provincia de Buenos Aires”) confir-
ma que la Policía Bonaerense es la fuerza de seguridad más grande del país
—con casi 46 mil miembros— y ha sido la fuerza policial más observada y
cuestionada. Los innumerables intentos de reformarla condensan las
concepciones predominantes sobre la profesión policial, hasta erigirse en
punto de referencia e incluso paradigma de las transformaciones necesarias
de la fuerza en el resto del país. El análisis del problema policial en el marco
de las reformas ha estado centrado en iniciativas referidas a: la depuración
institucional mediante las denominadas “purgas policiales”; la formulación
y el desarrollo de nuevas modalidades de capacitación policial de base; la
ampliación de la participación comunitaria en los asuntos de la seguridad
pública tradicionalmente gestionados por la policía; y las reformas legales
INTRODUCCIÓN 27

del marco normativo de la institución policial. Cada una de estas herramien-
tas supone una ley, de la que deriva un conjunto de dispositivos que procu-
ran que la norma se convierta en acto. Pero, al mismo tiempo, como el artí-
culo pone de relieve, cada uno de ellos entreteje una mirada sobre la policía.
A lo largo del trabajo se intenta objetivar las representaciones sobre la poli-
cía tomando como ejemplo la reforma policial instrumentada en la
Provincia de Buenos Aires y llevada adelante por el Ministro Arslanian, así
como las investigaciones académicas sobre las policías del mundo. Los
términos de la visión aplicada en la reforma bonaerense señalan la necesi-
dad de profesionalizar la policía introduciendo en ella valores sociales
ausentes en una institución supuestamente cerrada, corporativa y custodia
de principios de corte militar. La renovación propiciada por esta concepción
tiene en la formación educativa, en el control interno y en la relación fluida
con la comunidad los pilares de la denominada modernización policial. Sin
embargo, existen según los autores dos problemas asociados a esta concep-
ción, los cuales derivan en parte de la ausencia de estudios empíricos sobre
el mundo policial ordinario y práctico. El primero es que la reforma se
sustenta en una representación normativa general sobre lo que debe ser la
policía que procura imponer sobre el mundo práctico la lógica de esa repre-
sentación. El segundo problema es cuánto se puede trasladar la idea del
aislamiento y encapsulamiento moral de la policía, detectado en las policías
donde se ha aplicado el modelo profesional racionalista, a una policía
aparentemente desprofesionalizada. La pregunta que se plantea, entonces,
es cuáles son las condiciones actuales de la profesionalización policial,
cómo, por ejemplo, la desigualdad social y la transformación del mundo
criminal encarnan en la práctica policial cotidiana.
Gregorio Kaminsky y Diego Galeano (“Hacer Saber: la entrada de la
seguridad ciudadana en la formación universitaria argentina”) presentan
una introducción a la problemática de la formación académica en seguridad
ciudadana en la Argentina, para lo cual realizan un breve recorrido a través
de los cambios producidos en los últimos años en materia de producción del
denominado “conocimiento experto” en seguridad, y de los nuevos circui-
tos de circulación de saberes académicos. El inmenso descrédito social de las
instituciones policiales argentinas puso en cuestión la legitimidad de sus
dispositivos de formación y capacitación. Sin embargo, las universidades
públicas —que tradicionalmente habían denegado la cuestión de la seguri-
dad ciudadana— no contaban con una trayectoria que les permitiera ocupar
el lugar de vacancia dejado por la corrosión de la educación policial tradi-
cional. Esta tendencia según los autores, ha comenzado a revertirse en años
recientes: no sólo la universidad se involucró en la temática sino que aque-
lla se integró en una compleja trama formada por agencias estatales de

gobierno, comisiones especiales de las cámaras legislativas, ONGs, organis-
mos internacionales de financiamiento, instituciones privadas —como
fundaciones y centros de investigación—, y grupos de trabajo. De esta plura-
lización y fragmentación de las instancias de producción de conocimientos
resulta que la seguridad comienza a ser desplazada como asunto exclusivo
del circuito “endopolicial”.
Finalmente, el libro aborda la temática de las armas de fuego pequeñas
y livianas a través del artículo de Darío Kosovsky, “Las armas de fuego y
los dos demonios en la seguridad pública”. Este artículo parte de reconocer
que en los reclamos referidos a la cuestión de la seguridad es frecuente
encontrar discursos o análisis que interpretan a la inseguridad como una
situación en la que se genera una divisoria social de aguas entre dos grupos.
De un lado se posiciona a quienes se autocalifican como los ciudadanos
honestos que se consideran las víctimas de la inseguridad. En una vereda
opuesta se ubica a quienes afectan la seguridad porque atacan al primer
grupo en su integridad física o en sus bienes. Estas concepciones según al
autor, tiñen el debate sobre las armas de fuego, diferenciando las armas en
legales e ilegales, buenas y malas, y armas para defenderse y armas para
matar, según quién las utiliza (“el buen ciudadano” o “el delincuente”). Así,
“las armas de los delincuentes” parecen ser las únicas que se fabricaron para
matar y, por tanto, las que realmente deben preocupar al Estado, que debe
perseguir su acceso y uso porque provocan inseguridad. El artículo provee
evidencia empírica acerca de la cantidad de armas en el país así como anali-
za los usos de las mismas y establece que no siempre se reconoce suficiente-
mente que las armas de fuego no sólo se utilizan para cometer delitos contra
las personas y la propiedad sino también para actuar en conflictos interper-
sonales no vinculados con la comisión de un hecho delictivo previo —fenó-
meno novedoso y en crecimiento en el país—.
Este libro contó con valiosas colaboraciones, entre las cuales se destaca
la de Sabina Frederic, quien contribuyó con la identificación de algunos de
los posibles aportes y con la primera edición del volumen. Tomás Bril y
Caterina Colombo brindaron un significativo apoyo de edición en la última
etapa de confección del libro. En todo momento, esta iniciativa contó con el
respaldo y la promoción de Carlos Felipe Martínez, Representante
Residente del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de las Naciones
Unidas en la Argentina, y de Pablo Vinocur, Coordinador de Programa del
PNUD.
INTRODUCCIÓN 29

EL ESTADO DE LA SEGURIDAD
EN AMÉRICA LATINA
Alejandro E. Álvarez
Gloria C. Manzotti
Desde hace algunos años la seguridad ocupa un lugar de gran relevan-
cia en la mayoría de los debates de América Latina. En las ciudades, en las
primeras planas de los periódicos, así como diversas encuestas de opinión,
muestran que la falta de seguridad es una de las preocupaciones principales
de los habitantes de la región, junto con el desempleo y la educación. Se ha
convertido en un tema necesario de las agendas políticas de los países de
América Latina. En buena parte de las elecciones presidenciales celebradas
recientemente, la seguridad ha sido tema de campaña electoral. En efecto,
aunque a menor velocidad que sensación de inseguridad, los índices de cier-
tos crímenes violentos (tales como el homicidio) han aumentado, sobre
todo, en el último decenio.
Este aumento tiene efectos negativos en el desarrollo humano y también
sobre la dinámica democrática. La gran importancia porcentual del gasto
asociado a la violencia en relación con el PBI1 que podría traducirse en una
menor asignación de recursos a inversiones productivas o a los sectores
sociales, así como la progresiva erosión de la credibilidad en las institucio-
nes democráticas, dan cuenta de la relevancia del problema.
En efecto, la violencia y la inseguridad son condicionantes del desarro-
llo y de las estrategias de reducción de la pobreza. Los países y las personas
más pobres son los más expuestos a los hechos de violencia (quizás con la
excepción de los secuestros). Los pobres ven la inseguridad como un obstá-
culo para superar su situación de desventaja y los países pobres enfrentan
mayores dificultades para resolver los problemas de violencia e inseguridad
que aquellos con mejores índices de desarrollo humano. Algunos estudios
realizados en Latinoamérica intentan mostrar el efecto negativo de la violen-
cia y el delito en el crecimiento del PIB. La violencia es, en consecuencia, un
1 Cf. Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD El Salvador, 2005.

obstáculo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDGs, por
sus siglas en inglés). Un ejemplo son los abordajes sobre el costo de la
violencia de Guatemala, El Salvador así como el Cuaderno de Seguridad y
Desarrollo Humano de Paraguay.2 La prevención de la violencia y la refor-
ma del sector de seguridad constituyen un factor clave de la lucha contra la
pobreza y la promoción del desarrollo humano.
La violencia y la inseguridad son, además, un obstáculo para la consoli-
dación de la gobernabilidad democrática en la región. Las dificultades del
sector de seguridad para reducir los niveles del delito han incentivado la adop-
ción de políticas o prácticas por fuera del Estado de Derecho, como las expe-
riencias de acciones de “limpieza social” que se llevan adelante en ciertas
ciudades. De igual forma, el desgobierno político y las dificultades del poder
civil para ejercer control sobre las fuerzas de seguridad pueden generar retos
futuros para la estabilidad democrática de la región. En definitiva, se advierte
la falta de prácticas institucionalizadas y culturalmente establecidas de trans-
parencia y de rendición de cuentas, tradicionales en las agencias que forman
parte de los sistemas de seguridad pública —como las fuerzas de seguridad
latinoamericanas— y la confianza de los ciudadanos en las instituciones.
Una primera distinción que debe mencionarse es que, a los efectos de
este documento, la noción de seguridad ciudadana se entiende como la
situación institucional y social en la cual las personas pueden ejercer y gozar
plenamente sus libertades y derechos. En este contexto, la seguridad ciuda-
dana comprende las acciones institucionales y sociales orientadas a resguar-
dar y garantizar las libertades y los derechos de las personas a través de la
prevención, conjura e investigación de los delitos, las infracciones y los
hechos que vulneran el orden público3.
El PNUD considera que la seguridad ciudadana es un área de gran
importancia para incrementar los niveles de desarrollo humano de las
sociedades latinoamericanas4. Con el objeto de apoyar una reflexión infor-
mada sobre la situación de la seguridad ciudadana en América Latina, el
2 PNUD Paraguay. Documento en edición.
3 Cf., por todos, Saín, Marcelo; Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en
América Latina, FCE, 2002.
4 La seguridad ciudadana (o seguridad pública) es sólo uno de los componentes del sector de
seguridad (Cf., para mayor detalle, la definición de Security System Reform de la OCDE, DAC
Guidelines and Reference Series, Security System Reform and Governance, 2005,
http://www.oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf). Este trabajo se concentrará en la seguri-
dad ciudadana aunque, cabe señalar, que un diagnóstico completo del sector requiere poner
en relación los problemas y las instituciones de seguridad ciudadana con las del resto del
sector de seguridad, tal como lo propone el documento PNUD, Guía para la Evaluación de
la Seguridad Ciudadana en América Latina, 2005.

EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA 33
En primer lugar, se abordará, la situación de la violencia y el delito,
mediante la comparación de datos sobre ocurrencias de los delitos más
importantes. Esto permitirá contar con una aproximación cuantitativa
sobre la actividad criminal en el continente. También se analizará la percep-
ción sobre la violencia y el delito, y sobre las respuestas del Estado. En
segundo lugar, se evaluará las instituciones del sector y la forma en qué los
países del continente responden al fenómeno de la violencia y el delito.
PNUD ha desarrollado indicadores para observar la seguridad en la región,
en asociación con el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia
(ILSED)5. Este trabajo incluye adelantos de los principales alcances de dicho
informe6.
Para observar la situación de la seguridad ciudadana se ha elegido una
metodología centrada en dos dimensiones: i) análisis de la situación de la
violencia y del delito comparada entre los países de la región7 y ii) evalua-
ción institucional; es decir, una fotografía de los principales aspectos del
funcionamiento y la organización de las instituciones del sector seguridad
pública.
5 El equipo de investigación del ILSED fue dirigido por Marcelo Saín, coordinado por Darío
Kosovsky y compuesto por Carola Cóncaro, Alan Iud, Sidonie Porterie, Santiago Fernández,
Ariel Cagnola, Nuria Becu, Hermann Ruiz Salgado. Mariano Ciafardini, Hernán Olaeta y
Carina Müler asesoran al equipo de investigación; Cf www.ilsed.org
6 Los resultados del Informe son actualmente presentados en entregas en la Revista
Latinoamericana de Seguridad y Democracia. www.revistaseguridadydemocracia.org
En este espacio se publicarán las actualizaciones periódicamente.
7 No se presentan datos de Ecuador por no encontrarse disponibles al momento de la elabo-
ración del informe.
Evaluación situacional
Dimensión objetiva de la seguridad
Dimensión subjetiva de la seguridad
Evaluación institucional
Gobierno de la Seguridad
Sistema de prevención social
de la violencia y el delito
Sistema policial
Sistema de persecución penal
Sistema de seguridad privada

I. La situación de la violencia y el delito
a. La situación objetiva de la violencia y el delito
Para reflejar situación objetiva del delito se ha elegido los índices de
homicidios, porque en general, el sub-registro es menor que en otros delitos,
y las denuncias por robos de automóviles. La selección de estos índices se
debe a que ofrecen una aproximación tanto a la actividad criminal “común”
como a la actividad criminal organizada, ya que los robos de automotores,
al requerir actividades de organización e involucrar a varias personas, son
de mayor complejidad8. Por último, estos datos han sido cruzados con el
Índice de Desarrollo Humano (IDH)9.
En cuanto a los homicidios, la tasa anual registrada por cada cien mil
habitantes es:
Gráfico 1
América Latina y el Caribe, países seleccionados
Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003
8 Las fuentes de información utilizadas son: UNFPA (habitantes de cada país); ILSED-PNUD
(tasas de homicidios por cada 100.000 habitantes); y PNUD (IDH 2002).
9 El Índice de Desarrollo Humano es un índice compuesto por: la esperanza de vida, la tasa de
escolarización y el ingreso per cápita ajustado por el índice de paridad de poder de compra.
Fuente: ILSED, PNUD.

La información también se presenta en valores absolutos:
Cuadro 1
América Latina y el Caribe, países seleccionados
Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003
País
Chile
Perú
Uruguay
Costa Rica
Argentina
Panamá
Nicaragua
Ecuador
Paraguay
Bolivia
Rep. Dom
Brasil
México1
Honduras2
El Salvador
Guatemala
Venezuela
Colombia
Cantidad de homicidios
dolosos registrados
(absolutos)
281
1.316
197
300
2.876
338
635
1.621
973
1.521
1.649
40.666
28.330
2.155
2.172
4.237
11.342
23.523
Tasa de
Homicidios
dolosos
1,85
5,13
5,90
7,46
7,77
11,83
12,52
12,82
17,70
18,11
19,69
23,86
28,65
33,58
34,60
35,80
46,93
55,87
Fuente
Ministerio del Interior.
División de Seguridad Ciudadana
Instituto Nacional de Estadísticas
Ministerio del Interior
Departamento de Datos,
Estadísticas y Análisis
Poder Judicial
Departamento de Planificación,
Sección de Estadística.
Área de Estadísticas Policiales
Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos
Dirección Nacional de Política Criminal.
Ministerio de Gobierno y Justicia
CONADEC
Policía Nacional
Dirección Nacional de la Policía Judicial e
Investigaciones - Sección Estadística
Dirección General de Estadísticas,
Encuestas y Censos
Instituto Nacional de Estadísticas
Procuraduría General de la República
Departamento de Estadísticas
Secretaría Nacional de Seguridad Pública
Secretaría de Seguridad Pública
Observatorio de la Violencia
Policía Nacional Civil
Policía Nacional Civil
Ministerio del Interior y Justicia
Policía Nacional de Colombia
Revista de Criminalidad
Nota: 1 Contempla homicidios dolosos y culposos. Por esta razón no está incluido en el gráfico.
2 Datos correspondientes a 2004. Por esta razón no se incluyen en el gráfico.

Como puede observarse, los países del triángulo norte de
Centroamérica (Honduras, Guatemala y El Salvador), junto con Colombia
y Venezuela se encuentran entre los más violentos de la región y entre los
más violentos del mundo, ya que según datos de la Organización Mundial
de la Salud (OMS), Latinoamérica es la región más violenta. En el otro
extremo se encuentran Chile, Perú, Uruguay y Costa Rica. Sin embargo,
estos datos no permiten observar las diferencias al interior de cada país.
Por ejemplo, en Brasil, cuyo índice es similar al promedio de Latinoamé-
rica, hay regiones o Estados con un alto índice de homicidios como el
Estado de Espirito Santo (57 por cada 100 mil Habs.), mientras que otras
regiones registran índices muy por debajo del promedio, como Santa
Catarina (9.7 por cada 100 mil Habs.)10.
La situación del triángulo norte de Centroamérica es particularmen-
te crítica porque los índices no han cesado de aumentar. Según datos
preliminares de 2004, 2005 y 2006 los homicidios han aumentado en los
tres países. Es interesante destacar que Nicaragua registra índices infe-
riores a los de sus vecinos centroamericanos, a pesar de compartir con
ellos el haber sido un país traumatizado por la guerra y con fuertes simi-
litudes culturales. Es posible que la explicación de tal diferencia se deba
a la respuesta institucional al fenómeno de la violencia y el delito en
Nicaragua. Desde los años 80 la policía nicaragüense cuenta con una
mejor política de acercamiento a la comunidad y una cultura cercana al
‘policiamiento’ por resolución de problemas, que ha permitido prevenir
la proliferación de bandas juveniles y mayor eficacia en la investigación
criminal.
Colombia, a pesar de sus altos índices de homicidios, presenta una situa-
ción inversa a la del triángulo norte de Centroamérica, ya que en los últimos
años se ha producido un importante descenso de los índices de homicidios,
sobre todo porque algunos programas han sido exitosos en la reducción de
la violencia y el delito. Los índices de México y Venezuela, en cambio, son
elevados y la tendencia no parece modificarse. En el caso de México, el
vínculo de los homicidios con el crimen organizado parece ser la razón más
plausible para explicar el fenómeno.
En el otro extremo, Chile es el único país de la región con índices compa-
rables a los de Europa Occidental. Perú y Uruguay también poseen bajos
índices homicidios y según datos recientes con cierto grado de estabilidad.
10 Datos para 2003. Fonte: Ministério da Justiça do Brasil - MJ/ Secretaria Nacional de
Segurança Pública-SENASP/ Secretarias Estaduais de Segurança Pública/ Departamento de
Pesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública -
Coordenação Geral de Pesquisa/ Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.

Fuente: elaboración propia.
Como puede observarse, existiría una relación inversa entre el IDH y los
índices de homicidios. Costa Rica, Chile, Uruguay y Argentina se encuen-
tran entre los países con mejores índices de desarrollo humano de la región
y, a la vez, con los menores índices de homicidio; mientras que Guatemala,
Honduras o El Salvador, poseen bajos índices de desarrollo humano y altos
índices de homicidios. Asimismo, Brasil, República Dominicana, Paraguay
y Panamá, se encuentran en una situación intermedia.
Las razones que explican los índices de homicidios de cada país son
diversas y responden a razones históricas, sociales e incluso culturales. Por
lo tanto, no es posible concluir que el nivel de desarrollo humano puede
explicar por sí sólo el índice de homicidios. No obstante, en la medida que
el IDH refleja un conjunto de situaciones que incide en la capacidad de elec-
El cruce de los índices de homicidios con los Índices de Desarrollo
Humano (IDH) por país, permite elaborar algunas conclusiones adicionales.
En el siguiente gráfico se muestra el cruce entre el IDH de los países de
América Latina de 2002 y los índices de homicidio:
Gráfico 2
Países en función al IDH (2002) y tasa de homicidios dolosos
cada 100.000 hab. (2003)

ción de modelos de vida, es probable que los países con menores índices de
desarrollo humano puedan ser más vulnerables a situaciones de violencia
extrema (como el homicidio).
Los comportamientos violentos también son influenciados por las
modalidades crecientes de ciertos tipos de urbanización, de socialización, de
la disponibilidad de armas de fuego y de otros elementos no incorporados
en el IDH. A pesar de ello, es posible avanzar dos ideas: i) una mejora en las
áreas que integran el concepto de desarrollo humano podría estar acompa-
ñada por una mejora en los niveles de violencia y; ii) es probable que, en la
medida que el IDH refleje la eficacia de las políticas sociales, es posible supo-
ner que la capacidad institucional de responder a la violencia y el delito sea,
en consecuencia, menor.
Este ejercicio permite entender el vínculo entre el IDH y el índice de
homicidio, ya que los componentes del IDH nos acercan a una apreciación
acerca de las condiciones de vida de un país, y el índice de homicidios puede
interpretarse como una aproximación a las amenazas al desarrollo humano.
Asimismo, es importante señalar que los delitos relacionados con el
crimen organizado son cada día más complejos, e incluso capaces de alterar
la institucionalidad de los estados. Un ejemplo son los episodios ocurridos
en la ciudad de Sao Paulo, Brasil, a mediados de 2006.
Una fotografía completa de la situación de la criminalidad, además de
mostrar los delitos interpersonales como los homicidios, debe incluir refe-
rencias de la delincuencia que requiera mayor organización para ser come-
tida. Esto se debe a que una política de seguridad; es decir, una política
pública que prevenga y pueda responder efectivamente a los comportamien-
tos delictivos debe contemplar las diferencias entre delincuencia “común” y
delincuencia “organizada”. De hecho, la gestión directiva y operacional en
las agencias del estado encargadas de controlar tales tareas requiere el mane-
jo diferenciado de la información, de las necesidades logísticas y de los
recursos, al igual que distintos tipos de entrenamiento y de uso potencial de
la fuerza.
Entonces, para diseñar políticas públicas de seguridad es necesario
contar con información sobre el crimen organizado. Como aproximación,
en este informe se utilizan las denuncias por robo de vehículos, ya que dicha
actividad requiere cierta organización para falsificar títulos, desarmar los
automotores y venderlos por piezas e, incluso, traspasar fronteras interna-
cionales.

Gráfico 3
Tasa de robo de vehículos por 100 mil habitantes por país, 2003
Otro dato que puede permitir completar los datos de actividad criminal
organizada, vinculado al tráfico de drogas ilegales, son los decomisos o
capturas de sustancias prohibidas, como la cocaína. Al respecto, a continua-
ción se presentan las incautaciones de cocaína por país:
Gráfico 4
Incautaciones de cocaína por país, 2003
Fuente: Observatorio Interamericano sobre Drogas.

Por su parte, el robo de vehículos se presenta como un índice útil para
observar la criminalidad organizada. Su tasa de sub-registro relativamente
baja puesto que, en casi todos los países analizados, se debe hacer una
denuncia ante la policía o la justicia para poder cobrar los seguros contra
robos11. El robo de vehículos es un delito, cuyo objetivo puede relacionarse
con modalidades criminales más complejas en el sentido el robo de autos
puede utilizarse como medio de obtención de recursos para otras finalida-
des delictivas. Al igual que con las tasas de homicidios, se han cruzado las
tasas de robos de vehículos con el IDH:
Gráfico 5
Países en función del IDH (2002) y tasa de robo de vehículos
cada 100.000 hab. 2003
Nota: No hay información sobre Chile en esta sección del informe.
11 Cabe mencionar la dificultad del índice tomado dado que existen países en los que no se
presenta tal actividad como modus operando delictivo recurrente y sostenido.

En valores absolutos los datos son los siguientes:
País Tasa de Robo de Vehículos IDH 2002
cada 100.000 hab.
Guatemala 79,69 0,649
Nicaragua 4,25 0,667
Honduras 36,34 0,672
Bolivia 58,48 0,681
El Salvador 25,34 0,720
Paraguay 48,19 0,751
Perú 33,98 0,752
Colombia 65,44 0,773
Venezuela 170,19 0,778
Panamá 6,09 0,791
Uruguay 134,07 0,833
Costa Rica 126,24 0,834
Argentina 126,6 0,853
Puede observarse, que estos datos se relacionan de forma inversa con el
IDH, a diferencia de los homicidios. En efecto, mientras en los homicidios la
mayor tasa correspondía a los países con menores IDH, en los robos de vehícu-
los los índices más altos se presentan en los países con mejor nivel de desarro-
llo humano. Argentina, Costa Rica y Uruguay presentan, en este caso, los
mayores índices de robos de vehículos por cada cien mil habitantes.
De acuerdo con estos datos, pareciera entonces que a mayor nivel de
desarrollo humano, la actividad criminal tiende a mutar y a tornarse más
compleja y organizada.
b. Situación subjetiva de la seguridad
Para tener un panorama completo de la situación de seguridad, no son
suficientes los datos objetivos sobre violencia y delito. También deben cono-
cerse las percepciones de las personas al respecto, así como el grado de
confianza en las instituciones del sector de seguridad y en sus responsables.
La percepción de los ciudadanos es un dato de gran relevancia al momento
de diseñar políticas públicas. En efecto, es posible que, en un país determi-
nado, la situación de la violencia y el delito se mantenga estable mientras la
percepción de población sobre el fenómeno se deteriore, por lo que deben
contemplarse acciones concretas en cualquier diseño de política pública de
seguridad.

A continuación se presentan los resultados de una encuesta de opinión,
realizada en mayo de 2005, sobre la confianza de la población en la policía
de sus países.
Gráfico 6
Porcentaje de individuos que confían en la policía por país, 2005
Fuente: Barómetro Iberoamericano.
Para realizar la selección de la muestra por países se tomó como referen-
cia a las instituciones policiales con jurisdicción nacional12.
Del gráfico se desprende que la confianza de los latinoamericanos en sus
policías es baja. Salvo en Chile —donde más de 60% de la población confía
en la fuerza policial—, en los demás países más de la mitad de la población
desconfía de la policía. El caso extremo se observa en Paraguay: nueve de
cada diez ciudadanos no confía en su policía.
La urgencia proviene del hecho de que las sociedades modernas son alta-
mente dependientes de la función policial. Las fuerzas policiales son las
12 En países federales como Argentina, Brasil, México y Venezuela también hay policías esta-
duales o provinciales.

encargadas de mantener el orden público y del control de comportamientos
violentos. No obstante, las fuerzas policiales prácticamente no han sido
objeto de procesos de reforma y continúan ejerciendo la función de forma
reactiva, sin capacidad para brindar las respuestas que requieren los tiem-
pos actuales. A lo sumo, las fuerzas policiales han experimentado cambios
ligados al proceso de reclutamiento y formación y, a veces, la modernización
del equipamiento, incluyendo los sistemas de información.
Como se aprecia en el gráfico, no sólo la policía sufre de falta de
confianza de la población. Los poderes ejecutivos de la región —representa-
dos por los presidentes en la encuesta— también son objeto de malas califi-
caciones ante la pregunta sobre cómo manejan los asuntos de seguridad. A
continuación se presentan los resultados de la encuesta de opinión sobre el
desempeño de los presidentes en temas de seguridad.
Gráfico 7
Porcentaje de opinión positiva (muy buena o buena)
sobre la actuación presidencial en materia de seguridad, 2005
Fuente: Barómetro Iberoamericano.

En la mayoría de los países, la opinión buena o muy buena sobre la
actuación presidencial en materia de seguridad es menor a 30%. Aún en el
caso de presidentes con altos índices de apoyo popular, la opinión sobre el
manejo de los asuntos de seguridad es desfavorable.
La insatisfacción con respecto al desempeño del Poder Ejecutivo es, de
alguna manera, consecuencia de la falta de liderazgo civil en la región en
materia de políticas públicas para el sector. La población no percibe que los
poderes ejecutivos den respuesta a sus problemas de seguridad. Esto se
traduce en un aumento del descrédito de las autoridades públicas para resol-
ver los problemas de inseguridad y la generación de un ambiente más propi-
cio para respuestas demagógicas que prometen acabar con la delincuencia
en poco tiempo o planes de tolerancia cero o mano dura.
II. El estado de las instituciones de seguridad pública
Los datos sobre la situación de la violencia y el delito por si solos, no
permiten contar un panorama detallado sobre cómo un Estado nacional o
local puede elaborar políticas efectivas de prevención y control de la insegu-
ridad. Para ello también es necesario conocer el estado de las instituciones
que conforman el sector de seguridad, puesto que cualquier política pública
debe considerar las posibilidades reales de que las instituciones vigentes
puedan implementar dichas políticas e identificar las necesidades de refor-
ma o modernización del sector.
Para comprender la dimensión de las instituciones del sector, se ha utili-
zado la Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América
Latina elaborada por el PNUD13. Según dicha Guía, una revisión completa
de instituciones debería incluir los siguientes aspectos:
13 PNUD (2005), Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina.
Marcelo Saín fue consultor principal para la elaboración de este texto. La Guía describe cada
uno de los ámbitos que deben ser evaluados y sugiere metodologías para su observación.

Contexto normativo e institucional del
sistema de seguridad pública
Gobierno de la seguridad
Sistema de prevención social de la violen-
cia y el delito
Sistema policial
Sistema de persecución penal
Participación comunitaria
Sistema de seguridad privada
Bases normativas generales
Contexto institucional general
Gobierno administrativo
Legislatura
Gobierno local
Prevención situacional
Fomento de la convivencia comunitaria
Reducción de factores de riesgo y de situaciones
de violencia
Mecanismos de resolución pacíficas de conflictos
Modalidades de vigilancia preventiva
Intervención en zonas vulnerables de alto riesgo
Estructura del mando policial
Estructura del personal policial
Sistema policial de seguridad preventiva
Sistema policial de seguridad compleja
Régimen de profesión policial
Sistema de control policial
Asignación presupuestaria y recursos disponibles
Equipos técnicos y policiales disponibles
Desempeño de la investigación y resultados
procesales
Control externo e interno
Coordinación interinstitucional
Foros y juntas de participación comunitaria
Defensoría de la seguridad pública
Movimientos sociales y grupos de interés
Opinión pública
Entidades y empresas de seguridad privada
Agencia estatales de control de la seguridad
privada
Interacción con el sistema policial

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