El tratado constitucional europeo fue propuesto como una medida para refundir los múltiples tratados existentes de la UE en un solo texto, buscando establecer una estructura más federativa y democrática en la unión. Sin embargo, tras el rechazo en referendos en Francia y los Países Bajos y la falta de consenso en otros estados, el proceso de ratificación se detuvo, dejando a la UE en una encrucijada. A pesar de los intentos de avanzar hacia una mayor integración, la creciente oposición y el euroescepticismo dificultaron la consolidación del tratado.

1. TEMA 10 DE ROMA A LISBOA
1. LA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA
El Tratado de Niza había ampliado todo lo posible los efectos del Tratado de
Maastricht. Pero, como quedó demostrado por la insatisfacción que generó en muchos
ámbitos, no logró acercar a la naciente Unión Europea a los niveles de
supranacionalidad que requería un proyecto de integración que, para cubrir sus
objetivos, tendría que ser básicamente federalista. Por otra parte el Tratado de 1992
había empezado a funcionar en una estructura de quince miembros. Y, como la cuestión
de la mayoría cualificada en el Consejo había puesto crudamente de relieve, en la
Europa de los Veintisiete las condiciones de juego serían muy distintas. A la altura del
año 2001, el corpus legislativo de la UE se encontraba repartido en ocho tratados,
elaborados entre 1951 y 2000, y en más de medio centenar de protocolos
independientes, lo que complicaba extraordinariamente cualquier avance en la
integración continental. La Conferencia Intergubernamental que preparó el Tratado de
Niza había elaborado una Declaración en la que se expresaba «la necesidad de mejorar y
supervisar permanentemente la legitimidad democrática y las transparencia de la Unión
y de sus instituciones, con el fin de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados
miembros». Los miembros de la CIG proponían la apertura de un proceso de reflexión y
de negociación post-Niza, que llevara a una refundición de los diferentes tratados en
uno sólo, que formase un verdadero código constituyente de la UE. Era el punto de
arranque de lo que conocemos, desde 2004, con la ambigua denominación de Tratado
estableciendo una Constitución para Europa o, simplemente, Tratado Constitucional
Europeo (TCE).
1.1. El proceso de elaboración
La propuesta de reforma y refundición de los tratados fue acogida por el Consejo
Europeo en su reunión en la localidad belga de Laeken, el 14 y el 15 de diciembre de
2001. En una Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, o Declaración de
Laeken, anunció la convocatoria de una Convención Europea, la Convención sobre el
futuro de Europa, un foro de debate destinado a «examinar las cuestiones esenciales
que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas
1

2. posibles», sobre temas como la política exterior y de seguridad, las competencias
exclusivas de la Unión y las de los países miembros, el papel de los parlamentos
nacionales en la construcción europea, o la conveniencia de fundir todos los tratados
comunitarios en un único texto constitucional. Las conclusiones de la Convención
serían el documento de trabajo de una nueva CIG que prepararía el Tratado
Constitucional. La Convención, presidida por Valey Gircard d'Estaing e integrada
por representantes de los quince gobiernos, de los parlamentos nacionales, del
Parlamento Europeo y de la Comisión Europea, asesorados por un amplio «foro de
organizaciones sociales», inició sus sesiones el 28 de febrero de 2002 y las culminó en
Salónica el 18 de julio del año siguiente, momento en que Giscard entregó al Consejo
Europeo sus conclusiones.
La CIG inició los trabajos en octubre de 2003. Fueron unas sesiones complicadas, en las
que a los motivos de disenso entre los quince gobiernos que habían condicionado los
tratados de la década anterior, se sumaron las aportaciones de los diez nuevos miembros
que se integraron en la UE en pleno período de debates. La primera propuesta de la CIG
no obtuvo el apoyo de un dividido Consejo Europeo en diciembre de 2003. Pero, una
vez más, los gobiernos advirtieron el desastre que supondría la ruptura de las
negociaciones sobre el Tratado y se concertaron para aprobar un texto que, sin satisfacer
a ninguno, pudiera ser asumido por todos.
Uno de los puntos más controvertidos del TCE fue la mención de herencia cultural
europea en el Preámbulo. El primer proyecto de la CIG hacía referencia a los valores
laicos de la Ilustración como base del patrimonio cultural común y fundamentación de
la democracia en Europa. Pero los ministros democristianos y conservadores —con
polacos y alemanes a la cabeza— protestaron por lo que consideraban una visión «atea»
y exigieron que ese patrocinio cultural de lo europeo se le atribuyese al Cristianismo. El
veto del Gobierno francés, defensor del laicismo, evitó una mención confesional que
enervaba a las restantes confesiones religiosas presentes en el territorio de la UE. En su
redacción final, el Preámbulo se refería en abstracto a «la herencia cultural, religiosa y
humanista de Europa».
Por otra parte, la cuestión de la naturaleza del Tratado desató una intensa polémica
jurídica, tras la que existía un importante trasfondo político. La Unión Europea era
2

3. más que una organización internacional, pero menos que un Estado federal. Sus
instituciones básicas parecían representar un marco federal, o al menos confederal, con
poderes legislativo, ejecutivo y judicial de carácter comunitario. Pero el TUE había
resultado bastante ambiguo, o insuficiente, respecto a los rasgos definitorios de la
Unión. Esta era presentada como un espacio geográfico en el que un conjunto de
estados sometidos a convenios vinculantes delegaban parte de sus políticas de
gobernanza, y de su soberanía, en instituciones supranacionales que actuaban, sin
embargo, con un carácter básicamente subsidiario. Además, esas instituciones y su
ámbito de actuación se ceñían, en lo fundamental, al pilar comunitario, es decir, a la
Comunidad Europea (CE), que poseía naturaleza jurídica propia y que, a diferencia de
la naciente UE, estaba condicionada por la vigencia de cuatro tratados sucesivos (1957,
1965, 1986 y 1992). La naturaleza de la relación UE-CE era, para muchos, un problema
que había que resolver con urgencia.
Si el Tratado de Roma, de 1957, había dado vida a una comunidad económica con
vínculos bastante laxos entre sus socios, y el TUE de 1992 había establecido tres líneas
de integración disímiles e independientes —los famosos pilares— los europeístas
defendían que el TCE de 2004 debía ser una auténtica Constitución, que dotase a la
Unión de la tantas veces postergada estructura federativa. Latía la cuestión de si la
Unión Europea sería en el futuro un Estado de derecho, con la forma que se le diera, o
permanecería como un vínculo confederal de la «Europa de las patrias».
En su reunión de Bruselas, el 19 de junio de 2004, los jefes de Estado y de Gobierno de
Los Veinticinco —la ampliación se había producido un mes antes— aprobaron la
segunda propuesta de la CIG, el Tratado estableciendo una Constitución para Europa.
Era un título ambiguo, que no aclaraba si aquello era ya una auténtica Constitución o si
lo que hacía era fundir los tratados existentes y posibilitar redactarla más tarde como
una Carta propia de un Estado federal. El TCE fue firmado por los veinticinco jefes de
Estado o de Gobierno de la Unión Europea el 29 de octubre de 2004, en la capital
italiana, por lo que a veces se le define como Tratado de Roma II. Las previsiones
eran que, tras la ratificación en los países miembros, entrase en vigor el primer día de
noviembre de 2006, a tiempo para la segunda ampliación de la Unión. De hecho,
firmaron el Acta en calidad de observadores Rumania, Bulgaria y Turquía, país este
último que entonces parecía un firme candidato al ingreso.
3

4. 1.2. Contenido del Tratado
El TCE, un largo texto de 482 páginas en su versión española, constaba de siete Títulos,
con 448 artículos y 36 protocolos adicionales. Sus principales novedades y avances en
el proceso de integración eran las siguientes:
− Refundía en un solo texto los diversos tratados comunitarios y terminaba con la
dualidad de Maastricht, al atribuir a la Unión Europea las competencias de la
Comunidad Europea, que desaparecía como ente jurídico.
− Creaba una estructura de representación y gestión de la UE que se acercaba al
concepto de organización de un Estado democrático. Así, la presidencia del
Consejo Europeo dejaba de ser asumida, en forma rotatoria y por períodos de seis
meses, por los jefes de Estado y de Gobierno que integraban el Consejo. El puesto
se «profesionalizaba» y pasaba a ser electivo en la figura de un presidente sin cargo
político alguno en su país, elegido por mayoría cualificada del Consejo por un
período de dos años y medio, con la posibilidad de renovar una sola vez.
− Respecto a la Comisión Europea, el Tratado limitaba, con vistas a las sucesivas
ampliaciones, el número de comisarios europeos, hasta un máximo de dos tercios
de la cifra de países miembros. Eso significaba que la Comisión, que en 2004 tenía
30 comisarios —los de los países recién llegados compartían comisaría con los
veteranos— contaría sólo con 19 tras producirse la segunda ampliación, en 2007.
− En cuanto a la Política Exterior y de Seguridad Común, el Tratado no entraba a
definir ámbitos de competencia comunitaria, ya que se limitaba a señalar que los
estados miembros evitarían en su actuación internacional «toda acción contraria a
los intereses de la Unión». Sin embargo, el TCE sentaba las bases de una
diplomacia comunitaria al colocar la PESC bajo la dirección del presidente del
Consejo Europeo y sustituir la figura del alto representante por la de un ministro de
Asuntos Exteriores de la Unión, elegido por el Consejo Europeo, que asumiría la
dirección de un auténtico aparato diplomático de la Unión y la coordinación de los
asuntos de Defensa de sus miembros.
− El Parlamento Europeo aumentaba su número de escaños y del máximo de 736
previstos en Niza se pasaba a los 750, reequilibrando la composición nacional para
4

5. compensar a los países medianos y pequeños. El Tratado reforzaba la capacidad
legislativa del Parlamento al convertir el procedimiento de codecisión con el
Consejo de Ministros en el sistema habitual de elaboración de la legislación
europea.
− El Consejo de Ministros, o Consejo de la Unión Europea, aumentaba sus
competencias con decisiones de política interior, relaciones internacionales o
política monetaria, que hasta entonces pertenecían en exclusiva al Consejo
Europeo. Para estas cuestiones se reforzaría la exigencia de mayoría cualificada en
doble votación, que sería del 75% de los estados y del 65% de la población. El
derecho de veto se mantenía, aunque se reducía su ámbito a asuntos relacionados
con la fiscalidad y la política exterior y de defensa que afectaran a intereses
concretos de los países miembros.
− El Tratado incorporaba plenamente al ámbito jurídico de la Unión la Carta de
los Derechos Fundamentales aprobada en la Cumbre de Niza, de 2000, con lo que
dejaba de ser una mera Declaración y vinculaba a los estados, que se someterían en
los pleitos sobre su aplicación a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea.
− Finalmente, en la cuestión de la unión monetaria, el Tratado abordaba la
presencia institucional del euro en el Fondo Monetario Internacional y otros
organismos financieros. Rechazaba la propuesta de la Comisión para que asumiera
tal competencia el presidente de esta y encomendaba a la Presidencia del Consejo
Europeo el establecimiento de «las medidas oportunas para contar con una
representación única» en los foros económicos internacionales, pero no entraba a
definirlas.
1.3. El fracaso de la ratificación
Como sucediera con sus predecesores, el Tratado Constitucional se enfrentaba a su
auténtica prueba de fuego con la ratificación en los países miembros. Los sectores
euroescépticos se movilizaron como nunca, alertando que el TCE representaba una
pérdida de soberanía nacional irreversible y mayor que en ningún tratado
anterior. Quizás previendo las dificultades, el Parlamento Europeo aprobó, el 12 de
enero de 2005, una moción recomendando a los ciudadanos de la UE que refrendasen el
proyecto. Una vez más, la ratificación se orientó hacia la votación parlamentaria en
5

6. algunos países y hacia la consulta popular en otros. En los parlamentos nacionales era
de esperar que no hubiese grandes problemas. Durante seis meses, en efecto, el Tratado
Constitucional tuvo un recorrido triunfal. El Parlamento lituano fue el más temprano, el
11 de noviembre de 2004, con el 95% de votos a favor. El húngaro, el 20 de diciembre,
lo aprobó con el 96%. En 2005 votaron a favor los parlamentos de Eslovenia (1 de
febrero, 95%), Italia (6 de abril, 94%), Austria y Eslovaquia (11 de mayo, 99% y 81%,
respectivamente) y ese mismo día Bulgaria y Rumania, futuros miembros (100% en
ambos casos), Alemania (12 de mayo, 95%) y Letonia (2 de junio, 71%).
Paralelamente, otros países iniciaban sus consultas populares. Sabedores de lo que se
jugaban, varios de los gobiernos comprometidos establecieron que los resultados del
referéndum no serían vinculantes para ellos, sino orientativos, por lo que el Parlamento
nacional tendría la última palabra. El primero país en organizar el referéndum fue
España, el 20 de febrero de 2005. La opinión pública se movilizó poco ante una
consulta no vinculante: apenas un 42% votaron y dieron el triunfo al «sí» con un 76,7%
de los sufragios emitidos. Pero luego todo se torció. El 29 de mayo votaron los
ciudadanos franceses, ganando el «no», por lo que el primer ministro, Jean-Pierre
Raffarin, dimitió. Tres días después, Holanda votaba también, con un mayor porcentaje
de sufragios en contra. Tanto si el referéndum no era vinculante (Holanda) como si lo
era (Francia) se trataba de algo más que un tropiezo. El 6 de junio, el Gobierno británico
anunció que suspendía su referéndum. El 10 de julio, la ciudadanía de Luxemburgo
ratificó el Tratado en las urnas (57%).
Como ya sucediera con el Tratado de Maastricht, los europeístas se empeñaron en
completar la ratificación, con la esperanza de que Francia y Holanda rectificaran
su voto negativo. El 20 de junio votó el Parlamento chipriota, pero sólo con un 55% de
votos favorables. Para incrementar la impresión de crisis institucional generalizada,
aquel mismo mes, el Parlamento Europeo rechazó el Presupuesto comunitario elaborado
por la Comisión por las fuertes disensiones surgidas en cuestiones siempre polémicas,
como las subvenciones de la PAC o el cheque británico.
Un año después, en mayo de 2006, Estonia y Finlandia pasaron el trámite de ratificación
parlamentaria sin dificultades y lo mismo hizo Malta en julio. Pero luego debían
celebrar referendos populares el Reino Unido, Polonia, Chequia, Irlanda, Dinamarca y
6

7. Portugal, países en los que era muy posible que triunfase el «no» euroescéptico a un
Tratado cuyo impacto favorable en la opinión pública se había ido difuminando. Por lo
tanto, en el verano de 2006 el proceso de ratificación quedó detenido. Formalmente,
el Tratado Constitucional seguía abierto a su tramitación a través de los cinco
referendos pendientes y la consulta al Parlamento sueco, más la posibilidad de que
franceses y holandeses rectificaran su negativa. Pero para entonces nadie parecía
decidido a reactivar un proceso que podía conducir a un nuevo desastre político para el
europeísmo. Catorce años después de su creación, la Unión Europea entraba en vía
muerta.
2. LA UNIÓN EUROPEA OCCIDENTAL
La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), establecida por los tratados de
Maastricht y Ámsterdam, estaba destinada a dar a la UE una auténtica estructura
supranacional de diplomacia y defensa. Frente a la falta de un serio compromiso de
coordinación que había presidido la Cooperación Política Europea (CPE) y el débil
método Davignon de consultas colectivas, la PESC implicaba, en principio, la aparición
de unas reglas comunes y de unos mecanismo comunitarios de supervisión, que
obligaban a los estados a seguir unas líneas conjuntas de política exterior y a coordinar
sus aparatos militares. La creación, en 1999, de la figura del Alto Representante para
Asuntos Exteriores y de Seguridad Común —popularmente conocido como Mr.
PESC— venía a reforzar la idea de que la UE se proponía asumir competencias en
materia diplomática y militar que hasta entonces se reservaban los estados. Para el
puesto, que se correspondía con el de secretario general del Consejo Europeo, fue
designado el socialista español Javier Solana, quien como secretario general de la
OTAN había dado pruebas de notable capacidad política en la coordinación
supranacional.
Si en el terreno diplomático la CPE había permitido un mínimo nivel de coordinación
en la respuesta de los estados comunitarios a las grandes crisis internacionales, la
política común de defensa ni siquiera había logrado ese nivel. Tras el fracaso de la
CED, los gobiernos de la CEE habían confiado a la Alianza Atlántica la defensa
conjunta, básicamente orientada entonces a contener la «amenaza soviética». Desde
octubre de 1954 existía la Unión Europea Occidental (UEO), heredera de la
7

8. Organización del Tratado de Bruselas y que durante décadas actuó como un organismo
subordinado a la estrategia general de la OTAN. Al ponerse en marcha las primeras
iniciativas de creación de la Unión Europea, los dirigentes del Mercado Común
apreciaron la necesidad de impulsar una política de seguridad propiamente
europea. En octubre de 1984, en plena escalada de la «segunda guerra fría», se reunió
en Roma una Conferencia de Ministros de Defensa que acordó revitalizar la UEO. La
Declaración de Roma establecía «la necesidad de reforzar la seguridad occidental», por
lo que la activación de la alianza europea contribuiría a la seguridad de Europa
Occidental y a una mejora de la defensa común de todos los países de la Alianza
Atlántica.
En octubre de 1987, el Consejo de Ministros de la UEO estableció la Plataforma de
Intereses de Seguridad Europeos, que afirmaba que la construcción de la Unión
Europea sería incompleta si no incluía un «pilar» de asuntos de seguridad y defensa.
Con la entrada de España y Portugal en la UEO, en 1990, esta abarcó
prácticamente todo el territorio de la naciente UE, con excepción de Dinamarca, y
de Grecia, que se incorporó en 1995. Conforme a la voluntad de impulsar la alianza
militar en el seno del segundo pilar de Maastricht, el eje franco-alemán puso en marcha
una ambiciosa iniciativa, el Euroejército. Se creó, en el marco del acuerdo de
cooperación bilateral, en la Cumbre de La Rochela, en mayo de 1992. Al año siguiente
se adhirieron Bélgica y España y, en 1996, Luxemburgo. La idea, heredera de la CED,
era constituir un Ejército europeo permanente, de 55.000 hombres, integrado en la
UEO y nutrido con contingentes de los ejércitos nacionales, que actuase como
fuerza de choque para hacer frente a cualquier amenaza de seguridad que surgiera
en suelo europeo. Pero la iniciativa no llegó a traducirse en la práctica.
Por entonces, la UEO comenzaba a estar presente en determinadas situaciones
internacionales en las que los estados de la CEE/UE querían hacer valer su acción
común. Tal fue la vigilancia naval en el Golfo Pérsico durante la guerra irano-
iraquí de 1988 y, sobre todo, el conflicto de los Balcanes, entre 1991 y 1999.
Las sucesivas etapas del conflicto que llevó a la disolución de la Federación Yugoslava
constituyeron un bautizo y, a la vez, una prueba de fuego para la Política Exterior y de
Seguridad Común de la UE. La naciente diplomacia comunitaria se aplicó en la
8

9. búsqueda de sucesivos alto-el-fuego y proyectos de pacificación. Tales fueron las
gestiones de mediación del Consejo Europeo a través de la troika comunitaria, que
lograron los Acuerdos de Brioni, en octubre de 1991; la labor de la Comisión de
Arbitraje, o Comisión de los Cinco, que elaboró en noviembre de 1992 el llamado
Informe Badinter —por su presidente, el francés Robert Badinter— proponiendo
soluciones a los diversos conflictos en curso; o la iniciativa conjunta con los Estados
Unidos que se plasmó en el Plan Owen-Vance, en enero de 1993, que ofrecía una
salida confederal a Bosnia-Herzegovina. Fueron todas gestiones bienintencionadas,
pero fracasadas, que desprestigiaron la incipiente diplomacia comunitaria y no
sirvieron, además, para detener el copioso caudal de refugiados civiles que huían desde
las zonas en conflicto hacia el territorio de la Unión. Finalmente, las resoluciones de la
ONU y la decisión norteamericana de implicar a la OTAN en intervenciones armadas
contra la República de Serbia y las comunidades serbias en Bosnia-Herzegovina (1994 y
1999), pudieron ir zanjando los conflictos, lo que implicó una prolongada ocupación
militar de Bosnia y de Kosovo bajo el paraguas legal de Naciones Unidas.
Aunque relativamente marginales, la UEO tuvo algunas actuaciones en las guerras
yugoslavas, las llamadas misiones Petersberg, en junio de 1992, que apuntaban líneas
de lo que más tarde sería la Política Europea de Seguridad y Defensa. Así, en 1992-93
participó en misiones aéreas y navales en el Adriático y el Danubio para garantizar el
embargo decretado contra la Federación Yugoslava (operación Sharp Guard); en
octubre de 1993 destinó un pequeño contingente en la ciudad bosnia de Mostar, en
misión policial; en 1999 sostuvo una misión de desminado en Croacia; y ese mismo año
cubrió la información por satélite para la intervención militar de la OTAN en la
provincia serbia de Kosovo.
El estallido de la guerra en Yugoslavia aumentó las preocupaciones en las
cancillerías de la Unión sobre la estabilidad de los PECO, integrantes hasta poco
antes del Pacto de Varsovia. En los años centrales de la década se multiplicaron las
iniciativas, en las que llevaban la voz cantante París y Berlín. En mayo de 1994 se
reunió en la capital francesa una Conferencia sobre la estabilidad de Europa, que
puso de relieve la urgencia de atender las expectativas de ingreso en la UE de los países
ex-comunistas como forma de eliminar los contenciosos entre ellos, casi siempre por
cuestiones fronterizas o de minorías étnicas, y para prevenir la recuperación de la
9

10. hegemonía sobre la zona de una Rusia que estaba reconstruyendo el espacio geopolítico
soviético a través de la Confederación de Estados Independientes (CEI). Una
iniciativa más concreta, a partir de 1992, fue el establecimiento del llamado triángulo
de Weimar, que relacionaba directamente al eje franco-alemán con Polonia mediante
contactos políticos privilegiados y proyectos de cooperación militar.
Sin embargo, la perspectiva de implicación de los PECO en la PESC, con anterioridad a
su entrada en la Unión Europea, estaba estrechamente vinculada a su ingreso en la
Alianza Atlántica. De hecho, fueron en paralelo. En enero de 1994, en su Cumbre de
Bruselas el Consejo Atlántico propuso a los miembros del antiguo Pacto de Varsovia
una «Coparticipación por la Paz», que suponía la cooperación en determinados
ámbitos militares y la integración de contingentes de tropas de esos países en las
«misiones de paz» que la OTAN comenzaba a asumir dentro y fuera de Europa. La
cooperación de Rusia, donde el presidente Boris Yeltsin alentaba una política
marcadamente pro-occidental, animó a los PECO a acercarse a la UEO en busca de vías
más rápidas de integración en la UE. Y en mayo de ese año, nueve países ex-comunistas
se integraron en el pacto militar europeo.
3. LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DEFENSA
En la segunda mitad de los años noventa, parecieron afirmarse las esperanzas de que la
UEO se convirtiera en un pacto militar realmente operativo. En noviembre de 1996 se
crearon en su seno dos organismos orientados a coordinar el rearme de sus miembros: la
Organización del Armamento de Europa Occidental, constituida por los miembros
de la alianza, y el Organismo de Cooperación en Materia de Armamento, que
agrupaba a Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia. Y en 1999, Javier Solana, el
alto representante de la PESC, se convirtió en secretario general de la UEO, uniéndola
aún más estrechamente a la faceta diplomática de la UE.
Pero para entonces, y especialmente tras la crisis de Kosovo, la visión de una gran
política exterior europea que requiriese autonomía en materia de defensa respecto a los
Estados Unidos había perdido fuerza en aras de la convicción de que las políticas de
seguridad exterior de la UE que implicaran el uso de la fuerza debían descansar en la
OTAN, a la que Washington aportaría los grandes recursos económicos y militares que
10

11. los gobiernos europeos no estaban en condiciones de emplear. Aun manteniendo la
capacidad de intervención armada en acciones puntuales, la UE se concentraría, por lo
tanto, en el ejercicio del denominado «poder blando», es decir, en las tareas de
mediación diplomática y de mantenimiento del orden, en las misiones
humanitarias, destinadas a paliar los efectos de los conflictos sobre la población y en
la reconstrucción de las zonas devastadas.
El Tratado de Ámsterdam, de 1997, definió una serie de actividades de la PESC que
se englobaban dentro de la denominada Política Europea de Seguridad y Defensa
(PESD): misiones civiles humanitarias y de evacuación, misiones de policiales de
«mantenimiento de la paz» y misiones militares de «gestión de crisis», es decir, lo que
desde 1992 se conocía como las misiones Petersberg. Junto a ello, a la PESD se le
atribuía un componente diplomático mediante la actividad de «prevención de
conflictos».
En la breve etapa de despliegue institucional de la UE transcurrida entre los tratados de
Ámsterdam y Niza, la PESD adquirió un creciente protagonismo en el seno de la
PESC. Mientras la UEO volvía a la inoperancia, el Consejo Europeo, y con él su
secretario general, que era Alto Representante de la PESC, asumió todo el protagonismo
a través de una estructura político-militar basada en cuatro organismos permanentes,
dependientes del Consejo:
− El Comité Político y de Seguridad (COPS), creado en 1999 en sustitución del
Comité Político del Consejo, está presidido por un delegado del Alto Representante.
Orienta las políticas exterior y de seguridad y define sus líneas de aplicación,
especialmente las operaciones humanitarias, las de prevención de conflictos y las
militares de gestión de crisis, que quedan bajo su supervisión política.
− El Comité Militar de la Unión Europea (CMUE), establecido en diciembre de
2000, está formado por los jefes de los Estados Mayores de los países miembros,
con competencias consultivas, de planificación y de control de las misiones
militares emprendidas en el marco de la PESD. De él depende el Estado Mayor de la
Unión Europea, creado en enero de 2001, que ejecuta las decisiones del CMUE
planificando las intervenciones militares en las operaciones de gestión de crisis, y
manteniendo una coordinación permanente con el Mando militar de la OTAN.
11

12. − El Comité para aspectos civiles de gestión de crisis (CIVCOM) creado en 2000,
se ocupa de los aspectos de cooperación civil (Justicia, reforma administrativa,
Sanidad) de las misiones PESD.
La nueva estructura político-militar de la UE estaba lejos de amparar el viejo proyecto
del Euroejército, sustituido por el concepto de los pequeños contingentes de las
Fuerzas Armadas Europeas (EUFOR). Pero poseía la suficiente flexibilidad como
para mantener la presencia internacional de la Unión en aquellos ámbitos de
interés para sus miembros en que se produjesen situaciones conflictivas, mediante
acciones puntuales de bajo riesgo y con la seguridad de que las situaciones realmente
comprometidas las abordaría la OTAN, con la imprescindible aportación de la
superpotencia americana. El Tratado de Lisboa vino, en este sentido, a cerrar una larga
etapa de esfuerzos poco satisfactorios de creación de una Alianza militar europea,
inaugurada en 1948 con la Organización del Tratado de Bruselas y que concluyó,
simbólicamente, el 30 de junio de 2011, cuando expiró el Tratado de la Unión
Europea Occidental. Pocos meses antes, la UE había puesto en marcha su Servicio
Europeo de Acción Exterior, dependiente del Alto Representante, en la idea de que la
diplomacia civil, el otro brazo de la PESC, alcanzase un nivel de desarrollo suficiente
para complementar, y anticipar en la medida de lo posible, las iniciativas del COPS.
A partir del año 2003, la PESD multiplicó sus misiones internacionales: operaciones
de policía (EUPOL) en Bosnia-Herzegovina, Kosovo, Macedonia o Palestina, misión
EUJUST THEMIS de fortalecimiento del Estado de derecho en Georgia, misión de
observación en Aceh (Indonesia), etc. Por los días en que entró en vigor el Tratado de
Lisboa, a finales de 2009, la PESD estaba presente, con pequeños contingentes
policiales, militares y de técnicos civiles, en seis zonas conflictivas:
− En Bosnia y Herzegovina, tras el final de la misión de policía, la Unión mantenía
la misión militar EUFOR-Althea, que sucedió al SFOR, el operativo de la OTAN,
en diciembre de 2004 y desplegó 2.200 efectivos, tropas procedentes de 24 estados
miembros de la UE.
− La Misión de asistencia fronteriza en Moldavia y Ucrania (EUBAM) era
consecuencia del acuerdo entre la Comisión Europea y los dos gobiernos afectados
por un contencioso territorial en el llamado Transdniéster, en octubre de 2005. La
12

13. Misión tenía como objetivo regularizar los controles fronterizos entre los dos países.
− En Iraq se estableció, en julio de 2005, la misión EUJUST LEX, con el objetivo
de modernizar y adaptar a los procedimientos democráticos la Administración
judicial y policial del reconstruido Estado iraquí.
− La EUPOL Afganistán se creó como misión de policía de la UE en Afganistán,
en junio de 2007, con 167 agentes dedicados a formar a las fuerzas policiales
afganas.
− La UE-Reforma del Sector de Seguridad para Guinea-Bissau se estableció en
junio de 2008, con la misión de asesorar a las fuerzas policiales y militares de ese
país africano
− En la República Democrática del Congo, escenario de una prolongada y
sangrienta guerra civil entre 1996 y 2002, la UE activó dos misiones: la UESEC
RD Congo, de junio de 2005, destinada a asesorar a las Fuerzas Armadas y la
EUPOL RD Congo, de julio de 2007, para la formación de la policía congolesa.
4. DE LOMÉ A COTONOU
Uno de los aspectos más solventes de la política exterior comunitaria era, desde sus
primeros tiempos, la relación comercial y de ayuda al desarrollo con aquellos países
surgidos de la disolución de los imperios coloniales europeos. Muchos de estos
nuevos estados habían firmado la convención euro-africana de Yaundé (1964) y
luego integraron el Grupo África Caribe Pacífico (ACP), que en febrero de 1978
firmó con la CEE la Convención de Lomé. Los países del Grupo, 46 en principio,
recibieron un estatuto de asociación comercial a la Comunidad, inversiones y ayuda
tecnológica y educativa a cambio del suministro regular y en óptimas condiciones
económicas de las materias primas que demandaba el Mercado Común. Lomé fue un
éxito, en la medida en que cumplió las expectativas de ambas partes, y tuvo
continuidad. Lomé II cubrió el período 1980-85, Lomé III, el comprendido entre 1985
y 1990 y Lomé IV abarcó dos lustros, hasta el año 2000. En este largo período, la
Comunidad Europea implemento políticas concretas, como el Stabex, que garantizaba
precios mínimos para las exportaciones del Grupo ACP, el Sysmin, que ofrecía ayudas
a los países exportadores de minerales en momentos de fuertes caídas de los precios, o
la política de defensa de los Derechos Humanos, incorporada en Lomé IV y mediante la
que Bruselas presionaba con medidas económicas a aquellos países ACP que no
13

14. respetaran los derechos establecidos por las cartas de la ONU y del Consejo de Europa.
En 1997, la Comisión Europea publicó un Libro Verde sobre la cooperación
internacional, que abrió paso a una nueva concepción de las relaciones con el Grupo
ACP. La Comisión constataba que las ventas de los países del Grupo, básicamente
materias primas, a las economías industrializadas de la CEE habían disminuido. Y el 60
por ciento de esas exportaciones se concentraban sólo en diez productos. En tal sistema,
el Africa subsahariana era la gran perjudicada. Su PIB, constataba la Comisión, había
crecido el 0,4% entre 1960 y 1990, mientras que el conjunto de países en desarrollo lo
había hecho un 2,3.
Al expirar el plazo de Lomé IV, el Grupo ACP y la UE lo sustituyeron por el Acuerdo
de Cotonou (Benín), de 23 de junio de 2000, que firmaron los 15 socios europeos y los
78 del Grupo. El Acuerdo de Cotonou —que sería renovado, con ligeras modificaciones
en 2005— ampliaba el ámbito de la cooperación, financiada por el Fondo Europeo de
Desarrollo, y lo modificaba en torno a cuatro principios:
− Garantizaba el principio de igualdad entre los socios, permitiendo a los países
ACP mayor capacidad de decisión sobre las políticas de cooperación destinadas a su
desarrollo social y económico.
− Abría las estrategias y los programas a la participación de agentes no
gubernamentales, como oenegés, sindicatos, o empresas del sector privado.
− Se fortalecían el diálogo y la asunción de obligaciones mutuas, especialmente en
la defensa de los derechos humanos, estableciendo mecanismos de control y
seguimiento y foros específicos. Las ayudas al desarrollo se supeditaban al
cumplimiento de estas obligaciones y a los principios del desarrollo sostenible.
− Se diversificaba y regionalizaba la cooperación a partir de la división del
Grupo ACP en siete subsistemas geográficos. La UE dirigiría su política de ayuda
al desarrollo en función de las necesidades específicas de cada socio ACP,
planificándola con él a largo plazo y primando a los países con menores estándares
de desarrollo, casi todos africanos.
5. EL PARLAMENTO EUROPEO 2004-2014
14

15. Tras la ampliación de mayo de 2004, la Unión Europea de los Veinticinco disponía
de un enorme cuerpo electoral, integrado por 342 millones de electores. El
Parlamento Europeo, tras sucesivos intentos, no había logrado que se estableciese
un Procedimiento Electoral Uniforme, en el que fueran las instituciones comunitarias
las que organizasen los comicios, a los que concurrieran listas auténticamente europeas.
Aunque se había avanzado mucho desde el establecimiento del sufragio universal, en
1979, en la armonización del procedimiento electoral, los comicios seguían poseyendo
una clave básicamente nacional, a cargo de los gobiernos y los sistemas de partidos de
los estados y las encuestas demostraban que la situación interior del país era, más que
las estrategias de integración continental, la que decidía el voto entre opciones
concretas.
A las elecciones de 2004 concurrían los electorados de diez nuevos miembros de la
Unión, que pocos años antes se habían volcado en el fervor europeísta durante las
consultas para la ratificación de la adhesión. La incógnita era si estos electorados con
poco más de una década de experiencia en consultas democráticas y que votaban a
sistemas de partidos jóvenes y, con frecuencia inestables, acudirían en masa a votar para
dar un giro espectacular a la composición de una Eurocámara que, de los Seis a Los
Quince, había estado controlada por opciones de centro-izquierda y centro-derecha. Los
conflictos étnicos alentados por un nacionalismo rampante, la carencia de tradiciones
democráticas —excepto en el caso checo— y el peso de neofascismo y el comunismo
en sociedades parcialmente desencantadas tras la experiencia de capitalismo salvaje que
trajeron las reconversiones de los años noventa, constituían otras tantas incógnitas sobre
la composición de una Asamblea como la de Estrasburgo, a la que la prevista
Constitución para Europa iba a dotar de considerable capacidad legislativa.
Los comicios de 2004, celebrados entre el 10 y el 14 de junio, vinieron a demostrar que
el electorado de los PECO apenas difería de las tendencias generales consolidadas en
los miembros más veteranos. Y esas tendencias se manifestaron en tres direcciones:
nuevo decrecimiento de la participación, derrota de los partidos gubernamentales
en la mayoría de los países y aumento moderado del euroescepticismo. La asistencia
a las urnas fue del 45,6%, frente al 49,8 de las anteriores, de 1999. Entre los miembros
antiguos fluctuaba entre el 90,8% de Bélgica y el 90,0 de Luxemburgo y el 38,8% de
Portugal o el 38,7 de Suecia —España estaba en situación intermedia, con el 45,1%.
15

16. Eran tendencias habituales, que los integracionistas pensaban serían compensadas por la
afluencia masiva del nuevo electorado. Pero los resultados fueron sorprendentes. En
Chipre y Malta, países periféricos y con poca población, se produjo la afluencia
esperada: 82,3 y 71,2%, respectivamente. Pero entre los PECO reinó el desinterés. La
participación en Lituania fue del 48,3%; del 41,3 en Letonia, 38,5 en Hungría, 28,3 en
Chequia y Eslovenia, 26,9 en Estonia, 20,9 en Polonia y 17,0% en Eslovaquia.
El Parlamento surgido de los comicios, con 732 eurodiputados, recogía en su
composición siete grupos. El más votado, con sólo un tercio de los escaños pero
notable crecimiento respecto a 1999, era el Partido Popular Europeo-Demócratas
Europeos, amalgama de grupos democristianos y conservadores, entre los que
destacaban la coalicion CDU-CSU alemana (49), el Partido Conservador británico (29)
y el Partido Popular español (24). El Partido de los Socialistas Europeos mantenía sus
posiciones de la anterior legislatura gracias a los escaños del PS francés (31), del PSOE
(24), del SPD alemán (23) y del laborismo británico (19). Los liberales, con 88
diputados, tenían sus principales apoyos en los liberal-demócratas británicos (12) y la
francesa UDF (11). El cuarto grupo (42 diputados) estaba constituido por los
ecologistas Verdes, especialmente fuertes en Alemania, y la Alianza Libre Europea,
integrada por grupos independentistas de izquierda: escoceses, flamencos, corsos,
catalanes, etc. La Izquierda Unida, con partidos comunistas y socialistas de izquierda y
41 escaños, tenía su representación principal en Alemania, Italia y Chequia. La derecha
euroescéptica, opuesta a la continuidad de la UE, duplicaba sus resultados de 1999 y se
hacía con 37 escaños, de los que más de la mitad correspondían a Polonia y al Reino
Unido. Y los radicales de derecha de la Unión por la Europa de las Naciones, con 27
puestos, tenían su principal fuerza en la Alianza Nacional italiana.
La Legislatura de 2004-2009, presidida por el socialista español Josep Borrell y luego
por el democristiano alemán Hans-Gert Pöttering, estuvo marcada por el fracaso de la
Constitución para Europa, que había recibido muchas críticas en la Eurocámara por su
timidez en abordar la vía federalista, y luego por el Tratado de Lisboa, que situó al
Parlamento en paridad legislativa con el Consejo de Ministros.
Las elecciones celebradas entre el 4 y el 7 de junio de 2009 incluían ya a parlamentarios
de Bulgaria y Rumania, países cuyos primeros eurodiputados había sido elegidos,
16

17. respectivamente, en comicios parciales en mayo y noviembre de 2007. Conforme a las
estipulaciones del Tratado de Lisboa, la Eurocámara redujo el número de sus diputados,
que con la proporcionalidad demográfica aportada por las sucesivas ampliaciones
habían llegado a 785 en 2007. Ahora serían 736.
El fiasco del Tratado Constitucional, con los referendos perdidos en Francia y
Holanda, no era el mejor argumento para movilizar el voto y otorgaba, en cambio,
un argumento de peso al euroescepticismo. La abstención en los comicios batió un
nuevo récord, el 56,5% aunque, a cambio, las campañas electorales de los partidos y el
interés de los electores se centraron como nunca en las cuestiones de la integración
europea, como correspondía al creciente peso de la Unión Europea —y muy
significadamente de la Comisión— en el panorama de las políticas nacionales.
Los resultados de 2009, por otra parte, vinieron a demostrar que se había consolidado
un sistema de partidos «europeos» basado en coaliciones estables por proximidad
ideológica o programática. El PPE-DE mantenía sus posiciones con el 36% de los
escaños (265), quedando como primera lista en 16 de los 27 países, y lo mismo hacía
los liberales (84), mientras que los socialistas continuaban su lento retroceso y sólo
conservaban el primer puesto en Dinamarca, Suecia y Grecia. Subían
considerablemente, dentro de unos valores relativos, los ecologistas y nacionalistas sin
Estado de LV-ALE (del 5,7 al 7,5%) y, de un modo espectacular (del 3,6 al 7,3%), los
nacionalistas conservadores —sobre todo británicos, polacos y checos integrados en el
Grupo de Conservadores y Reformistas. Retrocedían, en cambio, aunque muy
ligeramente, los euroescépticos de la Europa de la Libertad y la Democracia, grupo
formado, entre otros, por la Liga Norte italiana, el Partido de los Verdaderos
Finlandeses, el Partido de la Independencia del Reino Unido o el lituano Ley y Orden.
La etapa de la vida del Parlamento Europeo enmarcada por las dos legislaturas que
transcurren entre 2004 y 2014 constituye una época de consolidación interna de la
institución, con la ampliación de sus escaños y del cuerpo electoral europeo, la
estabilización de una serie de grupos parlamentarios con vocación de asumir roles
de partidos europeos y la asunción de mayores competencias en materia legislativa y
de control institucional en el seno de la UE, incluida la elección del presidente de la
Comisión Europea. En cambio, el crecimiento continuo de la abstención electoral y el
17

18. apoyo de un sector significativo de los votantes a las formaciones contrarias a la
continuidad de los procesos de integración, denotan la escasa sintonía de la ciudadanía
de la Unión con una institución como la Cámara de Estrasburgo, que es percibida por
muchos como un órgano caro y poco eficaz, poco más que un lujo democrático que no
puede competir en representatividad e influencia con los parlamentos nacionales.
6. EL TRATADO DE LISBOA
El abandono de los trámites de ratificación del Tratado Constitucional, a comienzos del
verano de 2006, había llevado al proceso de integración europea a un punto muerto. Sin
el TCE, seguían vigentes los ocho tratados anteriores, como si no se hubiera producido
el solemne acto de firma en Roma. Pero para la Unión Europea era un revés muy duro,
que fomentaba la imagen de que los dirigentes políticos y los «eurocratas» caminaban
en una dirección distinta a la de los intereses de los pueblos del Continente. Fuera de
Europa, la impresión era muy negativa, y afectaba al prestigio exterior de la Unión y de
sus estados miembros. Era necesario salir del impasse enseguida. En busca de una
solución, dieciséis prestigiosos políticos europeos —exjefes de Gobierno,
parlamentarios, comisarios europeos— crearon entonces el Comité de Acción para la
Democracia Europea, conocido como el Grupo de Sabios, o Grupo Amato, por el
nombre de su presidente, el italiano Giuliano Amato. El Comité, que tuvo su primera
reunión en Roma, en septiembre de 2006, trabajó hasta junio del año siguiente en el
texto de un Tratado Constitucional mucho más breve, y sobre el que fuese más fácil el
consenso.
Mientras, la alemana Ángela Merkel, había asumido la presidencia rotatoria del
Consejo Europeo con el propósito de impulsar un nuevo proceso constituyente. En
marzo de 2007, durante la celebración del cincuentenario de los Tratados de Roma,
Merkel y los presidentes de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, y del
Parlamento, Hans-Gert Póttering, suscribieron la Declaración de Berlín, que venía a
confirmar la voluntad de los Veintisiete de seguir adelante en la construcción de la
Unión Europea, y en la cual se daban un plazo de dos años para dotar a la Unión
Europea de fundamentos comunes renovados.
Dos años no era un plazo muy largo, sobre todo porque el proceso de ratificación podía
18

19. ser, una vez más, complicado. Quedaba claro que habría que seguir trabajando en
proyectos poco ambiciosos, a fin de evitar vetos gubernamentales y rechazos populares.
El Consejo Europeo, reunido en Bruselas el 21 de junio de 2007, acordó encargar a una
CIG el borrador de un Tratado que, en la línea del que acababa de elaborar el Grupo de
Sabios, permitiera salvar aquellos aspectos del fracasado Tratado Constitucional que,
como la concreción de la política exterior, era necesario sacar adelante con urgencia.
Pero, en ese mismo Consejo de Bruselas, el premier Tony Blair fue muy claro a la hora
de marcar su negativa a reducir la soberanía británica en ciertos temas, unas «líneas
rojas» que Londres no permitiría cruzar: No aceptarán un Tratado que permita que la
Carta de Derechos Fundamentales cambie la ley británica en ningún sentido; no darían
su acuerdo a algo que reemplace el papel de la política exterior británica y de su
ministro de Exteriores; no asumirán ceder en su capacidad de controlar su derecho
común y judicial y su sistema policial; no aceptarán nada que ponga bajo voto de
mayoría cualificada algo que afecte seriamente a su sistema de impuestos y subsidios;
debían de tener el derecho de decidir las cosas en estos aspectos por unanimidad.
La Conferencia Intergubernamental actuaría bajo una fuerte presión. Sus miembros no
tardaron en apreciar que, con tantas limitaciones, el empeño en sacar adelante el TCE a
base de reducir su contenido y despojarlo de los aspectos más polémicos, como
pretendía el Grupo Amato, llevaba a un callejón sin salida. Era preferible volver al
Tratado de Maastricht y a sus dos modificaciones de Ámsterdam y Niza, y proseguir su
desarrollo, sin las pretensiones de rango constitucional que alentara en su momento la
Convención Europea. El resultado fue un proyecto de Tratado de Reforma, que se
presentó al Consejo Europeo de Lisboa en octubre de 2007. Y el 13 de diciembre, en el
Monasterio de los Jerónimos de Belem, los mandatarios europeos signaron el Tratado
de Lisboa, oficialmente conocido como Tratado por el que se modifican el Tratado
de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
El Tratado modificaba, pero no sustituía, a los de 1957 y 1992, que siguen siendo los
textos fundamentales de la integración europea. Recogía, por otra parte, bastantes de las
aportaciones del fracasado TCE, aunque no las más conflictivas.
Con una estructura muy diferente al TEC, el Tratado de Lisboa tenía sólo siete largos
artículos, modificando partes concretas de los tratados de Roma y Maastricht, y trece
19

20. protocolos adicionales. Entre las principales modificaciones que aporta Lisboa se
pueden señalar:
− Refuerza el papel del Parlamento Europeo, situándolo en paridad con el Consejo
de Ministros en el procedimiento de codecisión legislativa y reservándole la
aprobación de los miembros de la Comisión Europea. Da acceso a los parlamentos
nacionales a determinadas funciones de control de la acción de las instituciones
comunitarias en los asuntos sometidos a un régimen de subsidiariedad.
− Reafirma la doble mayoría, de estados y de población, que iba a establecer el
TCE para las votaciones del Consejo de Ministros. Elimina la cláusula de
unanimidad y, con ello, el derecho de veto.
− La Presidencia del Consejo Europeo deja de corresponder, por turno, a un jefe
de Estado o de Gobierno y su titular, denominado Presidente de la Unión
Europea, pasa a ser elegido por períodos de dos años mediante votación por
mayoría cualificada en el Consejo y sin que el Parlamento Europeo intervenga en el
proceso. Sus funciones, en el marco de la Unión, no son ejecutivas, sino
representativas y protocolarias y, en este sentido, es menos influyente que el
presidente de la Comisión Europea, que el Tratado de Lisboa presenta como a un
auténtico primer ministro de la Unión. El primer presidente electo del Consejo, en el
cargo desde el 1 de enero de 2010, fue el democristiano belga Hermán Van
Rampuy, un político discreto que se había dado a conocer a lo largo del año
anterior por su capacidad de negociación y consenso como primer ministro de un
país al borde de la ruptura por las divisiones etnolingüísticas.
− Establece la iniciativa ciudadana, por la que al menos un millón de ciudadanos de
la UE, pertenecientes por lo menos a la cuarta parte de sus estados, pueden pedir a la
Comisión que promueva acciones legislativas en ámbitos de su competencia. El
Reglamento que desarrolla la iniciativa, concluido en febrero de 2011, es aplicable
desde abril de 2012.
− Aborda los mecanismos para que un Estado abandone la Unión.
− Establece el carácter jurídicamente vinculante de la Carta de los Derechos
Fundamentales, hasta entonces una mera Declaración, y encomienda sus criterios
de aplicación jurídica al Tribunal de Justicia Europeo. No obstante, un protocolo
opt-out libera al Reino Unido de la aplicación de este punto y de las restantes
20

21. «líneas rojas» de Blair.
− Potencia la PESC con una acción institucional de mayor calado. A tal fin, y una
vez abandonada la idea de un ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, crea la
figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, al que atribuye la condición de vicepresidente de la Comisión Europea.
El cargo recae, por primera vez, en la laborista británica Catherine Margaret
Ashton, hasta entonces comisaria de Comercio en la primera Comisión Barroso. En
torno a su figura se organiza un esbozo de cuerpo diplomático comunitario, al
margen de los estados, el Servicio Europeo de Acción Exterior.
Tras la firma del Tratado, los países comunitarios hubieron de abordar un nuevo proceso
de ratificación. Vistos los antecedentes, parecía recomendable evitar los referendos y
encomendárselo a los parlamentos estatales. Así lo hicieron 26 miembros de la Unión,
comenzando por Hungría, el 17 de diciembre de 2007, y finalizando Chequia, el 6 de
mayo de 2009. Las votaciones fueron ampliamente favorables al Tratado, siempre por
encima del 75%, con excepción del Reino Unido, donde en la Cámara de los Comunes
sólo votó a favor el 53% de los parlamentarios. También el Parlamento Europeo
ratificó, el 20 de febrero de 2008, con el 78,4% de votos favorables.
Había, sin embargo, un país donde era obligatorio celebrar el referéndum popular,
porque para asumir el Tratado de Lisboa tenía que reformar su Constitución. Era
Irlanda, y sus antecedentes no resultaban halagüeños. Aunque los principales partidos se
implicaron a favor del «sí», el 12 de junio de 2008 un 53,4% de los electores irlandeses
rechazaron la enmienda constitucional que debía permitir a su Gobierno aplicar el
Tratado. El Parlamento dublinés tuvo que redactar una nueva enmienda constitucional,
que se sometió a un segundo referéndum el 2 de octubre de 2009, fuera ya de los plazos
que en su momento trazara la Declaración de Berlín. Esta vez, los electores apoyaron la
enmienda con el 67,1% de los votos. Hubo que esperar a que la modificación
constitucional irlandesa entrara en vigor. Y sólo entonces, con fecha 1 de diciembre de
2009, el Tratado de Lisboa pasó a organizar la vida de la Unión Europea.
7. DESPUÉS DE LISBOA
En las últimas semanas de 2009 se cerró un decenio de historia de la Unión Europea,
21

22. marcado por las sucesivas ampliaciones de su ámbito territorial, por su creciente
influencia en las políticas de los estados y en la vida de los ciudadanos y, a la vez, por la
frustración, labrada Tratado tras Tratado, de las expectativas de un avance definitivo
hacia la Federación continental a través de una Constitución europea.
En esos momentos eran muy patentes los efectos de la grave crisis económica
mundial desatada en agosto de 2007 por los excesos de algunas entidades que operaban
en el mercado financiero norteamericano (crisis de las hipotecas subprime). Tras un
par de décadas de intensa internacionalización de las actividades financieras y de
desregularización de los mercados por la debilitación del control de los estados, la crisis
llegó pronto a Europa y obligó a inyectar en el sistema bancario grandes cantidades de
dinero público para evitar el hundimiento de las entidades crediticias, que habían
asumido enormes riesgos. Ello, junto con la extensión del desempleo, consecuencia de
una rápida caída del consumo, aunque con impacto irregular en las distintas economías
de la UE, acrecentó el proceso de debilitamiento de las finanzas estatales.
Enfrentados a la amenaza de una merma irreparable de las partidas de gasto público
sobre las que se sostiene gran parte del modelo europeo de Estado de bienestar, los
gobiernos nacionales de la eurozona no podían recurrir, como en otros tiempos,
con las tasas de descuento o con los tipos de cambio mediante la devaluación
controlada de su moneda. Eso era imposible bajo el régimen de moneda única del euro
y con un organismo regulador, el Banco Central Europeo, presidido por un neoliberal
de fe monetarista, Jean Claude Trichet, que buscaba contener la inflación a costa de
mantener elevados tipos de interés, lo que traía efectos negativos sobre la
recuperación económica. Quienes, sobre todo desde la socialdemocracia, proponían el
retorno a políticas keynesianas de fomento del gasto como motor de crecimiento, apenas
eran escuchados. Y el Gobierno democristiano alemán, presidido por Ángela Merkel,
reproducía comportamientos de la crisis monetaria de 1992, asumiendo, en razón de
la creciente superioridad de la economía alemana y de su poder financiero, funciones de
gobernanza y arbitraje sobre las restantes economías de la UE. La crisis afectaba con
especial virulencia a un grupo de-países con mecanismos económicos poco eficientes:
Portugal, Irlanda, Grecia y, en menor medida, España.
A partir de 2010, la Unión hubo de plantearse el «rescate» de las finanzas públicas
22

23. de Portugal, Irlanda y Grecia, cuyo nivel de endeudamiento, favorecido por la intensa
especulación de los mercados financieros, era insoportable y que amenazaba con
arrastrar al euro en su caída hacia la insolvencia. No tardaron en surgir voces que
proponían la liquidación de la moneda única y se planteó incluso la posibilidad de que
la abandonara algún país, sobre todo al producirse la segunda crisis de la Deuda griega,
en la primavera de 2011. Pero para entonces, como ya sucediera en otras ocasiones, una
seria amenaza a los mecanismos continentales de integración hacía reaccionar a los
gobiernos europeos en forma solidaria y abría expectativas de que abordaran juntos una
salida global. El llamado «pacto del euro», suscrito por los ministros de Economía del
eurogrupo en febrero de 2011, planificó una futura estabilización de las finanzas de
los países en graves dificultades mediante los préstamos de un Fondo de Rescate de
500.000 millones de euros aportados por los estados de la Unión, a los que se
sumarían las aportaciones del Fondo Monetario Internacional y, eventualmente, del
sector privado, a fin de renegociar y reducir la deuda del país rescatado. Pero, a
cambio, este tendrá que abordar una disminución drástica de su gasto público, que
afectará seriamente a las políticas sociales, como las pensiones o la cobertura del paro, y
obligará a reducir el tamaño del sector público mediante privatizaciones y supresión de
organismos administrativos.
Esta grave y prolongada crisis económica, que genera fuertes tensiones sociales y
políticas en los países más afectados, viene acompañada por otros signos de
agotamiento del vigente modelo de integración. Sobre todo en lo que afecta a la PESC,
donde los intereses particulares de los estados siguen predominando en demasiadas
ocasiones sobre los del conjunto de la Unión, el Servicio Europeo de Acción Exterior
tiene escasa presencia y la Alta Representante, Catherine Asthon, mantiene un perfil
público muy bajo frente al creciente protagonismo de algunos jefes de Estado y de
Gobierno.
Ello ha quedado patente con las revueltas populares que sacudieron a los países
árabes mediterráneos durante la primera mitad de 2011. La política al respecto de la
Unión y de los gobiernos, errática y descoordinada, basculó entre el apoyo inicial a
dictadores que podían aportar un currículo de colaboración con Occidente, hasta
el abierto apoyo manifestado a los pronunciamientos democratizadores de los
rebeldes, quienes ganaron rápidamente las simpatías de la opinión pública europea.
23

24. Mientras el asunto se mantuvo en un plano diplomático, es decir, sin acciones concretas,
no hubo mayores problemas, aunque se ponía en cuestión a la Unión para el
Mediterráneo, lanzada por algunos países de la UE en 2007 con la colaboración de los
regímenes autoritarios árabes. Pero cuando algunos líderes europeos decidieron evitar el
triunfo del dictador libio, Muammar al- Gaddafi sobre los rebeldes de su país,
tuvieron que recurrir a los Estados Unidos para montar un espectacular operativo de
bombardeo aéreo «selectivo» sobre el territorio libio a fin de eliminar a Gaddafi. Como
sucediera poco antes con el reconocimiento de la independencia de Kosovo, o con el
«escudo antimisiles» que entre 2000 y 2009 pretendió desplegar Washington en las
fronteras orientales de la UE, dirigido contra Rusia, el asunto dividió a los países
comunitarios, que aplicaron criterios nacionales, y demostró que a la PESC le queda aún
un largo camino que recorrer antes de que sea una opción de poder, siquiera «blando»,
en el panorama mundial.
Y los sucesos de Libia han tenido una pequeña, pero muy significativa repercusión en el
interior de la UE. La gran afluencia de civiles libios a las costas italianas, que tras
obtener el estatuto de refugiados se pueden desplazar libremente por la Europa sin
fronteras, despertó temores y sentimientos xenófobos de considerables sectores de
las sociedades continentales, no necesariamente euroescépticos, pero sí críticos con el
multiculturalismo que preconiza Bruselas y tras el que ven un germen de graves
conflictos identitarios en el seno de la Unión, especialmente por parte de las crecientes
comunidades islámicas. La primera consecuencia fue la aplicación, a petición de
Francia e Italia, de un artículo de la Convención de Schengen que permite restringir la
libertad total de movimientos en el interior del territorio comunitario cuando se
considere que los desplazamientos masivos pueden constituir una «seria amenaza al
orden público o a la seguridad interior».
Cuando se escriben estas líneas el proceso de integración europea está en una
encrucijada. Ha avanzado espectacularmente en poco más de medio siglo,
conquistando espacios de libertad y progreso para los pueblos continentales que estos,
probablemente, no hubieran podido alcanzar en solitario. Pero ahora da síntomas de
agotamiento. Detenido el proceso constitucional mucho más atrás de lo que deseaban
los europeístas, enfrentados con distinta suerte los países de la UE a una dura crisis
económica que está pulverizando décadas de políticas de cohesión, con la imagen
24

25. exterior de la Unión muy debilitada, anunciada una nueva ampliación —Islandia,
Croacia, Turquía— sobre la que se amontonan los inconvenientes... el presente de la
integración europea es muy complicado, y el futuro dista de estar despejado.
25