1. Seguridad humana y seguridad ciudadana
Carmen Rosa de León-Escribano1
Contexto situacional
El concepto de seguridad humana es sujeto, en la última década, de amplias discusiones en
los foros nacionales e internacionales sobre seguridad. Este debate sigue estando vigente no
sólo desde la perspectiva conceptual sino también desde la aproximación práctica a la
realidad. Para abordar la relación del concepto de seguridad humana y su relación con el de
seguridad ciudadana, es necesario conocer el tránsito del enfoque de la seguridad en el
contexto de la realidad social de los pueblos. La seguridad en todos sus ámbitos, no es sino el
reflejo de las políticas públicas emanadas desde el Estado para enfrentar lo que considera son
sus riesgos y amenazas. Por ello, el concepto de seguridad está entrelazado con lo que el
Estado considera son el objeto y sujeto de aquellas acciones que debe realizar para lograr
garantizarles seguridad en el contexto nacional e internacional.
La seguridad humana es propuesta como concepto por primera vez en 1994 a través del
Informe de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
planteando una inquietud que ya se venía manifestando en los círculos académicos y de
seguridad, acerca de las variaciones en la naturaleza de las amenazas y riesgos que en ese
momento enfrentaban globalmente los países, respondiendo a un cambio de la perspectiva de
la seguridad a nivel mundial en el contexto posterior a la Guerra Fría. Durante décadas la
seguridad que se ejerció por parte de los Estados, estuvo orientada a combatir o defenderse de
la amenaza ideológica que se reflejaba en la dicotomía comunismo/capitalismo, diseñando
estructuras de defensa y seguridad que manifestaban claramente que el objeto y sujeto de la
seguridad no era más que el Estado, al cual debía defenderse a cualquier costo. Esto hacía que
el ciudadano, sea en forma individual o asociada, en la medida en que expresara ideas
contrapuestas al régimen ideológico predominante, se constituyeran en amenaza interna para
la seguridad nacional; al igual que cualquier país que se adscribiera expresamente al régimen
contrario, se convertía automáticamente en enemigo.
La forma en que el Estado se organiza bajo esta visión restrictiva de la seguridad lleva a
desarrollar complejos aparatos de control poblacional, sobre todo enfocados a detectar las
ideas y expresiones públicas, así como actividades, que pudieran ser asociadas a grupos
organizados adscritos a la ideología contrapuesta. En algunos países estos grupos se
convirtieron en guerrillas internas, provocando una mayor respuesta violenta por parte del
Estado. Este control poblacional demandaba aparatos policiales y militares con capacidades
enfocadas en la inteligencia, desarrollando amplias redes de espionaje e informantes, así
como sofisticados mecanismos de tortura con la finalidad de obtener información para
perseguir y neutralizar a los enemigos potenciales. Todo ello erosionó las libertades
fundamentales de las sociedades, violando mediante la captura ilegal, la desaparición forzada
y las ejecuciones extrajudiciales, las bases del Estado de Derecho. En algunos casos la acción
cruenta y represiva de los aparatos de seguridad desembocó en acciones de genocidio,
internacionalmente tipificadas como tales2.
1
Socióloga guatemalteca con Maestría en Sociología del Desarrollo, Directora Ejecutiva del Instituto de
Enseñanza para el Desarrollo Sostenible-IEPADES-
2
En el caso de Guatemala por ejemplo, se calcula que la guerra interna dejó más de 200.000 muertos, 50.000
desaparecidos, un millón de refugiados y más de 600 comunidades destruidas. De las victimas plenamente
identificas por la Comisión para el Esclarecimiento Histórico –CEH-, el 83% eran indígenas mayas y el 17% no
indígenas, por lo que la CEH lo tipificó como genocidio. Para más información ver Guatemala: Memoria del
Silencio de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH), (1999): V.21. La CEH se crea dentro de las
1

2. Desde esta perspectiva, la seguridad ciudadana estaba inevitablemente subordinada a la
visión imperante de la defensa del Estado, privilegiando los mecanismos propios de las
fuerzas armadas que orientan su accionar al combate y aniquilación del enemigo. La
diferencia es que en muchos de los países latinoamericanos durante ese período, ese enemigo
no era otra nación, sino los propios ciudadanos. Esto llevó a los gobiernos a conformar
fuerzas de seguridad interna orientadas a la persecución ciudadana en su afán de defensa de la
institucionalidad del Estado, tergiversando las funciones policiales para convertirlas en un
brazo más de la defensa y contravenir en esta forma la naturaleza misma de la institución
policial: la protección del ciudadano.
No vamos aquí a debatir las causas y motivaciones que detrás de una fachada ideológica
deformada, llevaron a los gobiernos latinoamericanos a convertirse en expresión del poder
militar y en perfectos aliados de los Estados Unidos para formar parte de la cruzada
anticomunista emprendida por dicho país. A través de la Doctrina de Seguridad Nacional,
Estados Unidos convirtió a los ejércitos de la región latinoamericana en cómplices de una
tarea exterminadora que tuvo resultados sangrientos y fracturas sociales que hasta hoy día
constituyen uno de los principales problemas para alcanzar la plena democracia en sociedades
que lentamente avanzan en la reconstrucción de su tejido social y fortalecimiento de la
institucionalidad civil del Estado3.
Lo que interesa en este documento es articular la lógica de la seguridad ciudadana en el
contexto de las políticas de seguridad y de la visión conceptual atrás de la lógica misma del
Estado y sus instituciones y, en ese sentido, determinar la conexión entre la formulación
conceptual de la seguridad y su expresión en la seguridad ciudadana, y lo que esto plantea
desde la óptica no sólo del Estado, sino de las sociedades en su conjunto.
El concepto de seguridad humana
Una vez terminada la confrontación entre bloques mundiales, principiaron a evidenciarse
problemáticas sociales y económicas que habían quedado relegadas a un segundo plano por la
misma violencia de los conflictos y sus efectos en los países que se habían visto involucrados
en los mismos. Estas nuevas amenazas o riesgos que comienzan a visualizarse trascienden el
ámbito “duro” de la seguridad, entendiendo ésta como la base de defensa del Estado. Por una
parte, surge también el cuestionamiento hacia el aparato de los Estados que se habían
convertido en verdugos de sus pueblos y para ello habían utilizado a las fuerzas de seguridad
como instrumento; por otra, aparecen situaciones nacionales y regionales que ponían en
riesgo la consolidación de las incipientes y débiles democracias que empezaban a
reconstruirse, tales como la extrema pobreza, el cambio climático y el hambre. Al
replantearse el cambio de las relaciones entre estados, una vez acabada la confrontación
negociaciones de paz en 1994 con el mandato de investigar y rendir un informe sobre las violaciones a los
derechos humanos durante el conflicto.
3
Según la CEH, en Guatemala el Ejército se convirtió en la institución que controlaba todas las estructuras del
poder ejecutivo y en la única inteligencia del Estado. La CEH concluye en su informe que en ningún momento
del conflicto armado, la guerrilla tuvo el potencial bélico suficiente para vencer al Ejército, que con la ayuda de
estados Unidos contaba con mayor equipamiento y efectivos. Más bien, determina que el Estado magnificó
deliberadamente la amenaza, incluyendo en una sola categoría a los opositores demócratas o no, pacifista o
guerrilleros, legales o ilegales, con el fin de justificar los graves y numerosos crímenes. Frente a la amplia
oposición de la población, el Estado recurrió a operaciones militares dirigidas a aniquilarla físicamente. El plan
represivo fue ejecutado principalmente por el Ejército y los demás cuerpos de seguridad, especialmente la
Policía. Lo anterior explica por qué la gran mayoría de las víctimas de las acciones contrainsurgentes fueron
civiles. (CEH 1999: V. 27).
2

3. ideológica, surgen nuevas propuestas y visiones que cambiaban dramáticamente la naturaleza
de la percepción entre países vecinos. Se transita de la confrontación a la cooperación como
mecanismo para establecer relaciones armónicas y estables desde la perspectiva regional,
valorándose la creación de medidas y mecanismos de confianza que sustentaran la paz entre
los pueblos.
De este contexto mundial surge entonces la propuesta de seguridad humana, en donde el
objeto y sujeto de la seguridad se traslada a la persona humana como centro de la misma, en
una perspectiva donde el Estado se convierte en protector de la persona y modifica entonces
la lógica de su actuación institucional para respaldar esta concepción. El cambio proviene de
la transformación de la idea de defensa hacia la propuesta de protección y cooperación
ejercida desde el Estado, dentro de la lógica del bien común. Al eliminarse la defensa del
Estado como centro de actuación del mismo, las amenazas y riesgos que surgen para la
gobernabilidad y la estabilidad, son aquellas carencias que precisamente movieron las
demandas de sectores sociales que en el pasado habían sido catalogadas como acciones
revolucionarias contra el “statu quo”. Muchas de esas situaciones, agravadas por las mismas
confrontaciones internas, se plantean como las nuevas amenazas a enfrentar aportando
además el ingrediente de ser complejas problemáticas que ocupan las agendas globales.
Si se parte de la persona y su seguridad como bien a proteger, entonces se trasciende de la
protección de la vida y sus bienes como punto focal de las instituciones hacia la garantía de
satisfacción de las necesidades básicas que permiten a la persona “ser” en sociedad.
Empezando por el derecho a la alimentación, a un techo, a un trabajo, como parte de esa vida
que debe resguardarse. Dado que la seguridad es una percepción más que un estado, la
definición de seguridad humana se entiende como sentirse “libre del miedo” y “libre de las
necesidades”. Lo anterior presupone que la acción estatal debe extenderse para brindar no
sólo la seguridad desde la perspectiva restringida a los derechos humanos de primera
generación, sino también garantizar el cumplimiento de los derechos humanos llamados de
segunda y tercera generación.
La agenda de la seguridad humana viene a estar conformada por dos grandes bloques: uno en
el que las acciones del Estado deben orientarse a garantizar la seguridad directa de la persona
entendida como el acceso a la protección física de ella y de sus bienes. Otro en el que la
persona tiene el derecho a desarrollarse en un entorno favorable (siendo obligación del
Estado proveerlo) el cual se compone de siete valores básicos tal y como lo plantea el
concepto de Naciones Unidas, los cuales son: seguridad económica, alimentaria, de la salud,
medioambiental, personal, comunitaria y política. Aceptar esta visión de la seguridad implica
que el Estado deberá actuar en dos estrategias convergentes: la de la seguridad en sentido
restringido y la del desarrollo necesario para generar el ambiente seguro que se concibe como
parte integral de la seguridad humana. Lo anterior supone que la seguridad no será posible si
no se logran avances en las dos estrategias en forma complementaria, además de enlazar en
forma interdependiente ambas dinámicas: seguridad y desarrollo.
En este punto es necesario destacar el debate internacional que se sostiene en torno al difuso
límite entre agenda de seguridad y agenda de desarrollo. El concepto de seguridad humana no
ha logrado una definición precisa, ni desde la perspectiva teórica, ni desde la práctica, que
permita establecer en forma diferenciada las acciones que se requieren en los dos ámbitos en
forma coordinada. Se establece la duda si la agenda de seguridad se pierde frente a la
globalidad de los desafíos del desarrollo, o por el contrario, si la agenda de desarrollo se está
seguritizando. Todavía en las discusiones internacionales existe una reticencia de los estados
en aceptar la definición de seguridad humana en instrumentos internacionales por la falta de
certeza de las implicaciones reales que tiene para los gobiernos. Independientemente de estas
3

4. dudas, lo que sí constituye una realidad es la evidencia cada vez mayor, que no puede
abordarse una agenda de seguridad ciudadana sin que el desarrollo forme parte de la solución
a las situaciones de incremento de violencia, inseguridad y delito en los países.
Seguridad humana y seguridad ciudadana
Si se parte de la premisa que el Estado configura sus políticas atendiendo al objetivo de la
seguridad de forma que enfrente los riesgos y amenazas percibidos, el cambio que representa
convertir a la persona y su entorno en el bien a proteger, supone profundas transformaciones
institucionales. Evidentemente, las amenazas serán otras, así como los riesgos, y las políticas
deberán variar de acuerdo a las estrategias que se seleccionen para enfrentar dicha agenda.
Al igual que de la política de seguridad se derivan las políticas de seguridad ciudadana y
defensa, sigue formando parte del debate actual, el definir los ámbitos de acción dentro del
marco de la política pública. El pasado reciente de la Doctrina de Seguridad Nacional ha
llevado a los círculos de estudiosos a buscar nuevas definiciones y acuñar conceptos que se
diferencien de los utilizados en el contexto de la Guerra Fría. Sin embargo este esfuerzo
parece ser infructuoso. Pareciera ser más sencillo redefinir los contenidos de los conceptos
tradicionales de forma que permitan establecer claramente los ámbitos de acción y los
recursos y capacidades que el Estado aportará de acuerdo a las amenazas que hay que
enfrentar, y en esa medida, definir los actores e instituciones involucrados en las mismas.
En este punto es importante señalar la diferencia entre seguridad nacional, seguridad pública
y seguridad ciudadana desde la perspectiva de la seguridad humana y definir cuáles son los
objetivos de cada una de ellas. Cuando un Estado decide incluir un problema en su agenda de
seguridad nacional es porque amenaza la existencia misma de la nación y está dispuesto a
enfrentarlo con todas sus capacidades. Desde la nueva visión de seguridad, serán aspectos
prioritarios en la agenda de la seguridad nacional por ejemplo: defender la soberanía nacional
y la integridad del territorio contra amenazas externas o desastres naturales; velar por un
desarrollo económico, social y político equitativo (es decir, combatir la pobreza y la
inequidad); y velar por la consecución del bien común. La seguridad pública debe definirse
como la forma en que el Estado enfrenta la amenaza de la delincuencia común y el crimen
organizado proveyendo a la persona de un entorno institucional que la asegure, la proteja y le
brinde los mecanismos institucionales necesarios para que sus derechos sean respetados por
una parte, y por otra, que tenga acceso a la justicia en forma rápida y eficaz.
La seguridad ciudadana puede concebirse como la forma en que el Estado enfrenta, en
conjunto con el ciudadano, el reto de garantizar un ambiente seguro a todo habitante sin
distingo de género, cultura o edad. Es decir, que dentro de la agenda de seguridad ciudadana
se incluirán como riesgos, todos aquellos agentes que amenacen la existencia de espacios
seguros y promuevan por acción u omisión, factores que favorezcan inequidad y
discriminación. La seguridad ciudadana es, de esta cuenta, el vínculo entre la acción social y
la acción pública del Estado a través de sus instituciones, con el objetivo de brindar seguridad
humana desde una perspectiva integral a todos los miembros de un grupo social. El rasgo
característico de la re-conceptualización de la seguridad ciudadana desde el enfoque de la
seguridad humana es, que todas las actuaciones que se den en este ámbito deben sustentarse
en el fortalecimiento del Estado de Derecho y en el irrestricto respeto a los Derechos
Humanos, como una condición inherente a la misma.
Las amenazas a la seguridad también requieren de una estrategia o acción de la sociedad y
estado para enfrentarlas y los niveles de peligrosidad adquieren diferentes características de
4

5. acuerdo al ámbito en que se pretende resolverlas. Existe un primer ámbito no político4 en el
que la sociedad busca solucionar los conflictos en el seno de sus comunidades, prescindiendo
de la injerencia del Estado. Esto requiere la existencia de una comunidad o grupo social que
posea una identidad, grado de cohesión, mecanismos reconocidos de sanción y resolución de
los conflictos y entidades mediadoras aceptadas por todos sus integrantes. Aquellos conflictos
que trascienden la capacidad de acuerdo de las comunidades o grupos sociales son sujetos de
trasladarle al ámbito político. En este nivel, el Estado es quien promueve la solución,
utilizando para ello el consenso, las leyes y el estado de derecho. En este ámbito los
problemas pueden tener dimensión nacional, e incluso, internacional. Cuando no se logra el
consenso y tampoco se resuelve por los procedimientos que marcan las leyes, se entra a la
esfera de la seguridad pública. Para ello se tiene dentro del sistema de justicia, mecanismos
de reacción que se utilizan para enfrentar a los individuos o grupos que no respetan el estado
de derecho y violan la ley. Un problema que no se resuelve en el ámbito no político, puede
transitar hacia convertirse en un problema de seguridad nacional. Por ello es importante
promover mecanismos de resolución de conflictos en el nivel local y procesos de
fortalecimiento del tejido social.
El nuevo concepto de seguridad ciudadana también se evidencia en la transformación
institucional. Si el enfoque de la seguridad nacional del pasado se basaba en la defensa del
Estado atribuyéndole un papel protagónico a las fuerzas armadas y sus métodos, la seguridad
ciudadana privilegiará una agenda preventiva en materia de seguridad y el fortalecimiento de
la actuación policial como institución diseñada para la protección del ciudadano. En
definitiva se trata de construir un nuevo modelo de seguridad basado en una concepción
antropocéntrica, en el que la seguridad es la base de la libertad y condición ineludible para la
misma. Pero igualmente es indivisible la construcción de una seguridad que se traduce en
alcanzar la satisfacción de las necesidades para todos y todas dentro de la misma diversidad
de la sociedad.
Aunque sigue existiendo el debate de los alcances de este nuevo modelo de abordaje de la
seguridad, al ir al terreno de la práctica podemos encontrar que la realidad misma sugiere la
interconexión estrecha entre el desarrollo y la seguridad ciudadana. Durante años el Instituto
Latinoamericano de la Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento al
Delincuente –ILANUD- ha venido realizando mediciones y recopilación de las mismas en el
continente a fin de identificar correlaciones entre el incremento del delito en un país y las
variables asociadas a dicho fenómeno (Carranza 2004). Dentro de esta últimas se destacan
seis: porcentaje de población joven; población joven desocupada u ociosa (tiempo fuera de la
familia y de la escuela); mayor desempleo; más inequidad en la distribución del ingreso;
menor consumo per cápita y mayor concentración urbana. Estos datos reflejan que la
construcción de la seguridad no sólo tiene que ver con mejor y mayor cobertura de los
cuerpos policiales, sino también en cómo el Estado se organiza para enfrentar desde las
políticas públicas la generación de empleo, disminución de la inequidad y mejor cobertura
educativa, como mecanismo preventivo del incremento de la incidencia delictiva en un país.
A partir de la propuesta del concepto de seguridad humana, países y regiones lo han retomado
para enfocar bajo una nueva perspectiva la consecución de la seguridad para sus sociedades.
Ya en 1995 los países de Centroamérica lanzaban el Tratado Marco de Seguridad
Democrática como la nueva agenda para la región. Esto es un hecho doblemente
significativo, tomando en cuenta que recién se estaba saliendo de conflictos armados internos
en varios de los países y aún se negociaba la paz en algunos casos. En el Tratado se acuña el
concepto de seguridad democrática, entendiendo que el Modelo Centroamericano de
4
Para ampliar estos conceptos ver Salazar 2002: 62-64
5

6. Seguridad Democrática se basa en la democracia y el fortalecimiento de sus instituciones y el
Estado de derecho; en la existencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y
secreto y en el irrestricto respeto de todos los derechos humanos.
Afirma que dicho modelo se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil;
el balance razonable de fuerzas; la seguridad de las personas y sus bienes; la superación de la
pobreza y pobreza extrema; la promoción del desarrollo sostenible; la protección del medio
ambiente; la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad; el terrorismo; la
narcoactividad y el tráfico de armas; así como (en) la orientación de los recursos a la
inversión social. Establece el Tratado que el irrespeto a los derechos humanos, la impunidad,
pobreza y extrema pobreza, corrupción, pública o privada, la delincuencia, el crimen
organizado (narcotráfico, tráfico de personas, entre otros), y los desastres naturales
amenazan la seguridad de las personas. En concordancia, el concepto de seguridad enunciado
refiere por un lado, al desarrollo sostenible y sustentable de los pueblos centroamericanos y
por otro, a la realización de acciones consensuadas entre los Estados de la región para generar
confianza mutua y articular esfuerzos tendientes al logro de la seguridad regional.
El modelo de seguridad democrática centroamericano se basa indudablemente en la
concepción de seguridad humana, e intenta a través del nuevo planteamiento, dejar atrás el
modelo regional de la Doctrina de Seguridad Nacional5. El valor de este modelo es que
además de incorporar nuevas amenazas como la pobreza, la corrupción y la impunidad,
también replantea las bases de la relación entre los estados de la región, hacia prácticas de
generación de confianza dentro de una visión de seguridad cooperativa, desarrollando en
forma práctica la noción implícita dentro del concepto de la seguridad humana, de construir
estrategias para sentirse libre del miedo y de las necesidades. En la misma forma, reformula
los ámbitos de actuación de las instituciones de la seguridad, determinando la separación de
funciones entre las fuerzas armadas y las policiales6.
En seguimiento de esta dinámica regional, los Acuerdos de Paz de Guatemala, firmados en
1996, recogen el espíritu del concepto de seguridad humana y de seguridad democrática y lo
definen en el Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y papel del Ejército en una
Sociedad Democrática. Este Acuerdo desarrolló una agenda de seguridad basada en un
concepto ampliado, que plantea que la paz firme y duradera requiere el respeto de los
derechos humanos, y del carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la Nación
guatemalteca, el desarrollo económico del país con justicia social, la participación social y,
por ende el orden constitucional democrático. Dentro de este concepto, afirma que la
seguridad ciudadana y la seguridad del Estado son inseparables del pleno ejercicio por los
ciudadanos de sus derechos y deberes políticos, económicos, sociales y culturales. Y a
continuación define que los desequilibrios sociales y económicos, la pobreza y la pobreza
extrema, la discriminación social y política, la corrupción, entre otros, constituyen factores de
riesgo y amenazas directas para la convivencia democrática, la paz social y, por ende, el
orden constitucional democrático. Establece además que la seguridad es un concepto amplio
que no se limita a la protección contra las amenazas armadas externas, a cargo del Ejército, o
5
En el capítulo II el Tratado afirma que la seguridad democrática es inseparable de la dimensión humana. El
respeto a la dignidad esencial del ser humano, el mejoramiento de su calidad de vida y el desarrollo pleno de sus
potencialidades constituyen requisitos para la seguridad en todos sus órdenes
6
En el apartado de Estado de Derecho, el Tratado plantea el fortalecimiento y perfeccionamiento de las
instituciones democráticas a través de la consolidación y fortalecimiento del poder civil, la limitación del papel
de las fuerzas armadas y de seguridad pública a sus competencias constitucionales y la promoción de una
cultura de paz, diálogo y tolerancia basada en los valores democráticos; así como, la subordinación de las
fuerzas armadas, de policía y de seguridad pública, a las autoridades civiles constitucionalmente establecidas.
6

7. a la protección contra las amenazas al orden público y la seguridad interna, a cargo de la
Policía Nacional Civil, siendo consecuente con la necesaria transformación institucional de la
seguridad ciudadana.
Tanto en los Acuerdos de Paz de Guatemala, como en el Tratado Marco de Seguridad
Democrática en Centroamérica, la búsqueda del cambio de un modelo de seguridad basado en
la prevención, centrado en la persona como eje del desarrollo de las acciones y que cuenta
con la participación como sustento, es esencial. Para el efectivo cumplimiento de esta visión,
se requiere la transformación institucional, así como las relaciones entre sociedad y Estado.
De esa cuenta, la política pública que se deriva de ese nuevo contexto y concepto, se basa en
la prevención, en la defensa de los derechos del ciudadano y en el diálogo y la participación
como instrumento de relacionamiento.
Seguridad humana y el nuevo modelo de seguridad ciudadana
Partiendo de los ejemplos anteriores, podríamos decir que en términos generales, la política
pública en materia de seguridad ciudadana en esta nueva perspectiva, debe formularse bajo
las siguientes premisas:
 el respeto a los derechos humanos,
 el reconocimiento a la diversidad de la población,
 una visión de equidad e inclusión
 la participación ciudadana efectiva y
 la garantía de la protección de los derechos ciudadanos en todas sus dimensiones.
Este nuevo modelo de seguridad en el que confluyen las acciones necesarias para generar
sociedades libres del miedo y de las necesidades es incluyente, dialogante, horizontal, toma
en cuenta las necesidades diferenciadas de los múltiples actores comunitarios, construyendo
la consecución de ambientes seguros a partir de la solidaridad y organización de la población.
Así mismo, es un modelo que percibe la relación entre la sociedad y el Estado como una
relación de confianza y mutuo acompañamiento y específicamente en el tema de seguridad,
un modelo en el cuál el policía se coloca como el mediador del conflicto social y el gran
aliado de la población en la solución de los problemas cotidianos.
En el marco de la seguridad humana, las nuevas agendas en esta materia deben diseñarse a
partir de la re-conceptualización de la seguridad, sobre la base del reconocimiento de la
ausencia de amenazas tradicionales frente a la relevancia de amenazas no tradicionales, que
incluyen nuevos riesgos, y vulnerabilidades, ajenos a su anterior concepción de defensa del
Estado, para enfocarse en lo ambiental, lo económico y lo social, primordialmente. Estas
agendas parten de la prevención y anticipación para reducir la vulnerabilidad, por una parte,
pero por otra, al cubrir esta diversidad de temas, el concepto de seguridad se vuelve
multidimensional, requiriendo un enfoque similar para poder enfrentar adecuadamente los
riesgos y las amenazas.
El nuevo modelo requiere de un enfoque multidisciplinario y de la participación de todos los
sectores de la sociedad. Esto implica el cambio de las instituciones públicas hacia una
modalidad de trabajo que privilegie la participación y por lo tanto, que utilice estrategias para
facilitarla. La toma de decisiones se descentraliza y se desconcentra, dando mayor peso a lo
local y a la participación ciudadana. También privilegia los mecanismos de diálogo y
resolución de conflictos y la cooperación nacional, subregional y regional, como modalidad
7

8. de trabajo para enfrentar las nuevas amenazas. La prevención se convierte en la acción
principal, tanto a nivel local, como nacional e internacional. Esto requiere de información,
análisis y sistematización de la misma. En la medida en que se puede prevenir, la
vulnerabilidad disminuye.
Al partir de un enfoque preventivo, el papel de los gobiernos locales adquiere nuevas
dimensiones dada la posibilidad de intervención en la prevención a través del abordaje de la
mejora de los entornos locales, la coordinación interinstitucional para abordar las
problemáticas de inseguridad desde la perspectiva local y la provisión de recursos básicos
para conducir las soluciones multidisciplinarias. Esta multidimensionalidad también se
traslada al ámbito de la justicia, ya que la construcción del concepto de sentirse libre del
miedo, implica no sólo la atención directa de las instituciones del estado en brindar seguridad
al ciudadano, sino la certeza que el sistema de justicia regulará las actuaciones transgresoras
y dependiendo el caso, actuará en defensa de los derechos del ciudadano, en igualdad de
condiciones.
Dentro de las transformaciones del sistema de seguridad, la reforma institucional es crucial,
tanto para constituir entidades de seguridad ciudadana con este nuevo enfoque, como
igualmente, reconvertir a las fuerzas armadas en la nueva dimensión de la seguridad humana
y la seguridad cooperativa. En la policía, lo anterior significa la construcción de una
institucionalidad que tienda al fortalecimiento de un Modelo Policial Preventivo que debiese
considerar en su haber, estrategias de acercamiento policía-comunidad, para dar contenido al
respeto de la diversidad de la población; al desarrollo de alianzas estratégicas para garantizar
la sostenibilidad de los procesos; mecanismos alternos para la transformación y gestión de la
conflictividad; estrategias de incorporación y participación ciudadana, entre otros
componentes. Así mismo, se requiere la transformación de la doctrina policial, de forma que
contemple las acciones de prevención como una parte constitutiva del quehacer policial en la
misma medida que las prácticas de contención y persecución del delito. En este punto es
importante la modificación de la orgánica policial de forma que se exprese con balance, el
nivel de importancia de la prevención dentro de las tareas de combate a la criminalidad.
El objeto de las acciones que se realicen por parte de los cuerpos policiales dentro de esta
nueva dinámica requiere de instancias de acopio de información y análisis de la misma, que
tienda a la creación de ambientes seguros, tanto en el entorno físico como en las prácticas
sociales cotidianas. Las estrategias de construcción de estos espacios seguros debe tomar en
cuenta la participación de la población en las tareas de anticipación, el diseño de modalidades
de trabajo para la prevención específicas para sectores poblacionales determinados y la
participación activa de las autoridades locales y los múltiples actores de la comunidad. Lo
anterior debe derivar en el fortalecimiento de las unidades dentro de las policías encargadas
de recopilar y analizar la información para el desarrollo de planes de prevención específicos,
de las unidades orientadas a la atención de poblaciones en riesgo priorizadas por el análisis de
las amenazas, de las unidades de atención a las víctimas y de las encargadas de establecer el
relacionamiento cotidiano con la población. Igualmente debe capacitarse a los funcionarios
policiales en mecanismos de relacionamiento y de coordinación con otras instituciones
encargadas de la prevención del delito y de proporcionar apoyo en la creación de ambientes
situacionales seguros.
Una de las nuevas dimensiones de aplicación del concepto de seguridad humana a la
seguridad ciudadana, es el protagonismo que debe asumir la ciudadanía a través de una
participación efectiva. Parte de las condiciones de liberarse frente al miedo, es la posibilidad
de controlar el ambiente cercano. De ahí la importancia de establecer esos mecanismos de
participación poblacional en la definición y desarrollo de estrategias de construcción de
8

9. seguridad local. En ese sentido el monitoreo y acompañamiento de la ciudadanía a los
esfuerzos conjuntos de las instituciones es sin duda la garantía de sostenibilidad de las
acciones para lograr la solución a los problemas priorizados por la misma población. La
participación y seguimiento de las acciones emprendidas por las instituciones del Estado
brindan el espacio de confianza para desarrollar al menos una mayor percepción de seguridad
y control sobre el entorno por parte de la ciudadanía.
Los retos del nuevo modelo de seguridad ciudadana
Uno de los primeros retos que enfrenta el concepto de seguridad humana, es precisamente, su
aceptación internacional, no sólo como una declaración de principio, sino como una práctica
real de la estrategia de abordaje para lograr sociedades libres del miedo y de las necesidades o
carencias fundamentales. Brevemente se ha plasmado en este artículo las necesarias
transformaciones que deben realizarse a partir del cambio de una perspectiva antropocéntrica
de la seguridad, las cuáles abarcan desde la reformulación de las políticas públicas, pasando
por las reformas institucionales y las modalidades de trabajo de los operadores de justicia y
seguridad en los países. Quizás uno de los desafíos que siguen persistiendo es el establecer
ese enfoque integral y sistémico entre la visión tradicional de seguridad y las necesidades de
desarrollo.
En el ámbito mundial, la persistencia de conflictos armados no favorece la aceptación de este
nuevo modelo de seguridad, ya que la lógica de la confrontación se antepone a la visión
antropocéntrica de una seguridad para y por la población. En el caso regional latinoamericano
las dificultades provienen de la necesaria transición institucional que se da y la convivencia
de modelos en transición. Lo anterior desemboca en instituciones que si bien promulgan
teóricamente la aceptación del nuevo concepto de seguridad, siguen lidiando hacia el interior
con las prácticas del pasado.
En el caso centroamericano, sobre todo en el llamado triángulo norte (Guatemala, El
Salvador y Honduras), la lucha contra el narcotráfico y el enfoque del terrorismo que impuso
Estados Unidos después del 11 de septiembre del 2001, han hecho muy difícil la
consolidación de modelos policiales civiles efectivos por una parte, y la separación de
funciones de las fuerzas armadas de la seguridad interna. El ataque terrorista contra Estados
Unidos provocó la reactivación de la tesis del enemigo interno, lo que se tradujo en el apoyo
hacia los aliados tradicionales en la región (los ejércitos), frente a la existencia de
instituciones policiales aún en transición y por ende, menos efectivas. La nueva agenda que
Estados Unidos ofrece a los ejércitos de la región se centra en el combate al crimen
organizado, al narcotráfico, al terrorismo o narcoterrorismo así como a la defensa de los
recursos nacionales.
En la nueva situación enfrentada desde la ortodoxia de la seguridad tradicional, la lucha
contra el terrorismo se convierte en un instrumento que permite volver al control social y a la
persecución de las ideologías. La consecuencia ha sido efectivamente, el retorno al
fortalecimiento de los ejércitos en detrimento de las fuerzas policiales civiles; el
endurecimiento de las políticas migratorias; la consideración como amenazas de los
conflictos étnicos, de las diferentes concepciones de la integridad territorial, y de las
diferencias socioculturales, religiosas, económicas, lingüísticas y políticas.
En este contexto, dentro de la agenda de seguridad que se ha trasladado a la región se
encuentra el señalamiento de las pandillas juveniles como una amenaza a la seguridad
nacional y subregional, al mismo nivel que el narcotráfico, el crimen organizado y el
terrorismo. Es evidente que la naturaleza de los fenómenos es diferente, y si volvemos a la
9

10. vinculación de la agenda de seguridad con la de desarrollo, es fácil determinar que la forma
de enfrentar el fenómeno de la violencia juvenil y su vinculación con el crimen organizado,
reside en el incremento de políticas públicas orientadas a mejorar la educación y el acceso al
empleo. Situar el tema a la par del crimen organizado, conlleva el riesgo de querer enfrentar
ambos fenómenos de la misma forma: con el uso de la fuerza dentro de la óptica de combate
al enemigo. De hecho la criminalización de la juventud sigue siendo un tema presente en la
subregión, a la vez de seguir pendiente la formulación de una política pública dirigida a los
jóvenes por parte de los gobiernos.
Finalmente, otro de los grandes valladares par la implementación de un concepto democrático
de la seguridad, es precisamente la misma sociedad, sobre todo aquella que ha estado sujeta a
conflictos internos. La práctica de la violencia y la represión como mecanismo para enfrentar
la conflictividad hace aún más difícil el desarrollar acciones preventivas acordes con el nuevo
modelo de seguridad humana. En muchas ocasiones es la misma población la que genera y
exige niveles de alta violencia y reacción a las autoridades, como mecanismo para combatir
la inseguridad. Los plazos extensos para lograr resultados de las experiencias de prevención
en materia de seguridad, no facilitan el contar con resultados que permitan ofrecer salidas
creíbles a poblaciones acostumbradas a la violencia y a la represión.
10

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