Publicación PNUD: Capítulo 5: Gestión de Cuencas un Compromiso Estatal, Provado y Cuidadano

1. CAPÍTULO 5
Gestión de cuencas:
un compromiso estatal,
privado y ciudadano
Se ha definido bien a una nación como una
extensión de tierra, una cantidad de agua y
un grupo humano. Pero una nación merece
tal nombre, cuando sus hombres se organizan
cultivando la tierra y captando el agua.
La demarcación territorial del Perú,
o sea la forma como está organizada
administrativamente la República, es injusta
y anacrónica. De la demarcación defectuosa,
empírica, anticuada, arranca la mayor
parte de nuestra errónea administración.
Demarcación supone organización
administrativa, gobierno. A mala
demarcación, gobierno defectuoso.
La demarcación actual del Perú es un rezago
de la demarcación colonial, realizada con
criterio empírico y demasiado vago.
Emilio Romero: El descentralismo (1932)

3. CAPÍTULO 5
Gestión de cuencas:
un compromiso estatal,
privado y ciudadano
Este capítulo se ocupa de la relación entre la cuenta a las cuencas y la sostenibilidad de sus
institucionalidad del Estado y las cuencas, recursos.
entendiéndose por aquélla a las formas en que el Ese tratamiento permite retomar el tema de La incorporación
Estado se organiza en el territorio para cumplir las cuencas desde una definición de territorio como
de los recursos
sus diversos mandatos. Se hace referencia, en producto social, resultante de las interacciones
primer término, a los hitos más importantes y entre las personas, el Estado y el medio natural en naturales en las
la evolución de la acción estatal en el tema de un espacio y tiempo determinados.1 políticas de desarrollo
la normatividad y políticas sobre agua y en la nacional es un tema
gestión de cuencas hidrográficas; a continuación de preocupación
se agregan algunas experiencias de los actores 5.1 UN LARGO CAMINO: ¿QUÉ HA HECHO creciente, aunque
públicos y privados que se consideran relevantes. EL ESTADO SOBRE EL AGUA Y LAS
todavía no atendido
La segunda parte del capítulo trata sobre las CUENCAS?
relaciones entre la organización del Estado en el en toda su dimensión.
territorio y la gestión de cuencas, examinando en Evolución de las políticas de agua Sin embargo, el país
particular las formas recientes que ha adquirido ha ido reconociendo
la institucionalidad estatal para la gestión de los La incorporación de los recursos naturales en progresivamente la
recursos hídricos. las políticas de desarrollo nacional es un tema necesidad de conocer
El enfoque de partida es que la institucio- de preocupación creciente, aúnque todavía no
y aprovechar mejor
nalidad no se reduce solo a las organizaciones, atendido en toda su dimensión. Sin embargo, el país
sino que incluye también las normas formalmente ha ido reconociendo progresivamente la necesidad sus recursos naturales
establecidas y otros patrones de comportamien- de conocer y aprovechar mejor sus recursos
to social. Abordar esta segunda dimensión de la naturales. La gestión de estos recursos, entre ellos
institucionalidad estatal (las normas) en su rela- el agua, en el Perú como en la mayoría de países de
ción con el territorio no resulta fácil, porque sus Latinoamérica, se ha basado en la instrumentación
ámbitos de aplicación en el espacio no son tan de planes, programas y proyectos, con un gran
claramente delimitables como los de las organiza- énfasis en la priorización de inversiones en
ciones. En este capítulo se intenta hacerlo a través proyectos hidráulicos. El cuadro 5.1 se aproxima a
de algunos de los mecanismos e instancias de co- la evolución seguida por el Estado en el Perú desde
ordinación que el Estado pone en juego, buscan- mediados del siglo pasado.
do superar las divergencias entre el alcance de sus
mandatos y el ámbito territorial donde pueden
ejercerlos. La preocupación por las cuencas
Introducir las dimensiones de desarrollo
humano implica atender la relación entre Esta- En las últimas décadas el Estado en el Perú
do y territorio y la organización de aquél sobre en general ha mostrado iniciativas limitadas e
éste para: (i) llevar los servicios públicos a la intermitentes respecto de la gestión de cuencas
población en coherencia con su distribución, sus y la conservación del ambiente. En el marco
patrones de asentamiento en el territorio y sus de las reformas emprendidas por el Gobierno
necesidades diferenciadas; (ii) promover y arti- Militar desde fines de la década de 1960, se creó el
cular oportunidades económicas sostenibles que Ministerio de Agricultura (MINAG), lo que generó
permitan a esa población ampliar sus opciones algunas condiciones para el diseño y ejecución
y mejorar su calidad de vida; y (iii) ordenar los de programas sobre manejo de cuencas. Por otro
usos sociales, económicos y la infraestructura en lado, la acción de la Universidad Nacional Agraria
el territorio para que esos procesos tengan en La Molina, con sus especialidades de Ingeniería
1 Véase el capítulo 1, nota de pie de página 2.
Gestión de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano 103

4. Cuadro 5.1
Perú: Instrumentos de política y lineamientos de acción
Año Instrumento de política Lineamientos de acción
1945-1948 Plan Nacional de Irrigaciones y Mejoramiento de Riego Estudios y ejecución de obras.
1955 Fondo Nacional de Irrigaciones Ejecución de obras.
1969 Decreto Ley 17752, Ley General de Aguas Regula el uso del agua.
1976 Plan Nacional de Ordenamiento de Recursos Hídricos. Regiones de planificación. Regiones hidráulicas.
Programa Nacional de Conservación de Suelos y Agua
1981 Programa Nacional de Conservación de Suelos y Agua Difunde técnicas de conservación.
(PNCSACH)
1990 Decreto Legislativo 613, Código del Medio Ambiente y de Principios básicos respecto del patrimonio natural y
los Recursos Naturales regulaciones de diversas actividades.
1991 Decreto Legislativo 653, Promoción de la Inversión Privada Fomenta la actividad empresarial. Crea Autoridades
en el Sector Agrario Autónomas de Cuencas.
1992 Se crea PRONAMACHCS Apoyo técnico para conservación de recursos naturales.
1993 Constitución Política del Estado, capítulo del Ambiente y Promueve uso sostenible de los recursos naturales.
los Recursos Naturales
1997 Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Promueve aprovechamiento sostenible de recursos
Recursos Naturales (26821) naturales, estableciendo marco adecuado.
2001 Decreto Supremo 045-2001-PCM Declara de interés nacional el ordenamiento territorial y
ambiental del país. Se reglamentó mediante DS 087-2004-
PCM.
2002 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (27867) Define las competencias regionales en la gestión del agua y
otros recursos naturales.
2003 Ley Orgánica de Municipalidades (27972) Define competencias locales en el agua y otros recursos
naturales.
2003 Resolución Ministerial 2003-MINAG, sobre Política y Entre otros, establece los lineamientos para el uso eficiente
Estrategia Nacional de Riego en el Perú del agua de riego y para su conservación.
2005 Ley General del Ambiente (28611), complementada con Establece los derechos, principios y criterios generales para
la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental la formulación de política y gestión ambiental.
(28245) del mismo año
2005 Ley que crea el Programa de Riego Tecnificado (28585) Se reglamentó mediante DS-004-2006-AG.
2008 Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, Decreto Crea la Autoridad Nacional del Agua (ANA).
Legislativo 997
2008 Decreto Legislativo 1013, que crea el Ministerio del El MINAM se encarga de promover la gestión sostenible y
Ambiente (MINAM) de la calidad ambiental.
2009 Ley de Recursos Hídricos (29338) Regula el uso y gestión integrada del agua, la actuación del
Estado y los particulares.
2009 Resolución Jefatural 250-2009-ANA Establece el enfoque de gestión integrada del agua y las
bases para enfrentar los grandes retos del agua en el Perú.
2009 Decreto Supremo 012-2009-MINAM, que establece la En relación con el agua, impulsa la gestión integrada de
Política Nacional del Ambiente cuencas, con enfoque ecosistémico.
Fuentes: Bernex, Nicole, editora (2003). Hacia una gestión integrada de los recursos hídricos del Perú.
Lima: Global Water Partnership. Comité Técnico para América del Sur. Comité Consultivo del Perú. Disponible en:
<http://www.foroperuanoparaelagua.com.pe/docs/puicaciones:digitales/part_documento_completo.pdf>.
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Perú.
104 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

5. Agrícola e Ingeniería Forestal, significó también un cuencas y la práctica concreta, que se orienta en
cierto impulso a la gestión ambiental de cuencas. otro sentido. Un indicador de este divorcio es,
Con ello el país se insertó de alguna manera en la por ejemplo, el elevado grado de desinformación
corriente que entonces se desenvolvía en América que existe entre profesionales vinculados con los
Latina.2 recursos hídricos y el desarrollo territorial respecto
En esta materia, desde los años setenta del de los beneficios que aporta la nueva clasificación
pasado siglo la acción del Estado en el Perú se de cuencas hidrográficas en el país, a más de un
ha mantenido sobre dos líneas: una vinculada año de oficializada. Otro indicador es la falta de
a programas de manejo de cuencas, y otra voluntad de aplicar el marco normativo existente
dedicada a la producción de información de base (véase el anexo 2), la demora en reglamentar
y cartografía sobre la delimitación de las cuencas las leyes y la falta de financiamiento que torna
hidrográficas. inaplicables muchas normas. Desde los años
La ruta seguida en estos temas ha sido: setenta del pasado
siglo la acción del
• En 1974 se inicia desde el MINAG un Los principales actores vinculados a la gestión
Estado en el Perú
programa de manejo de cuencas, luego de recursos hídricos
modificado varias veces en los años
se ha mantenido
siguientes. Los actores relacionados con la gestión de las sobre dos líneas:
• En 1981 se pone en marcha el Programa cuencas son los mismos que tienen que ver con la una vinculada
Nacional de Conservación de Suelos y Aguas gestión de los recursos hídricos. Por lo tanto, son a programas de
en Cuencas Hidrográficas (PNCSACH) aquéllos que forman parte del Sistema Nacional manejo de cuencas,
con apoyo financiero de AID. En 1988 ese de Gestión de Recursos Hídricos. En el Estado, los
y otra dedicada a
Programa es replanteado en concordancia actores relevantes son:
con la Ley Orgánica del Sector Agrario
la producción de
(Decreto Legislativo 424) y se fija como un • El Ministerio de Agricutura, dentro del cual información de base
objetivo “[…] diseñar y establecer a nivel se encuentra la Autoridad Nacional del y cartografía sobre
nacional un conjunto de políticas, estrategias Agua. la delimitación de las
y acciones técnico-administrativas, con el fin • El Ministerio del Ambiente y los ministerios cuencas hidrográficas.
de aprovechar racionalmente los recursos de la Producción, de Energía y Minas,
naturales, humanos y de capital, a través del de Salud, y de Vivienda, Construcción y
manejo integral de las cuencas y conservación Saneamiento.
de suelos”. • Las entidades públicas vinculadas con la
• El mismo año 1988 el Programa cambia gestión de los recursos hídricos, entre ellas,
de nombre, convirtiéndose en Programa la Superintendencia Nacional de Servicios
Nacional de Manejo de Cuencas de Saneamiento (SUNASS) y las Entidades
Hidrográficas y Conservación de Suelos Prestadoras de Servicios de Saneamiento
(PRONAMACHCS). Luego, entre 1991 y (EPS).
1993 se cambia el carácter de “Programa” a • Los gobiernos regionales y los gobiernos
“Proyecto” y se incorporan nuevas líneas: locales.
infraestructura de riego, reforestación y
apoyo a la producción agropecuaria. Por parte de la sociedad civil:
• Desde 1972 se ejecutan acciones orientadas
a la identificación y delimitación de cuencas • Usuarios del agua: organizaciones agrarias y
que concluyen el año 2008 con la aprobación no agrarias.
del actual Mapa de Unidades Hidrográficas • Empresas: entidades operadoras de los
del Perú.3 sectores hidráulicos, de carácter sectorial y
multisectorial.
Los pasos aquí señalados son sin duda • Las comunidades campesinas y nativas.
importantes, pero se trata de intervenciones • Universidades, ONG, plataformas y redes
aisladas, que no necesariamente expresan especializadas involucradas con el tema.
la vigencia y continuidad de una política de
largo plazo, aceptada y apoyada por todos los Todos estos actores cumplen papeles
involucrados. Ello explica el divorcio, en algunos específicos en función de su mandato y
casos, entre el discurso a favor de la gestión de competencias legales (en el caso del sector público)
2 Dourojeanni, Axel (1994). “La evolución de la gestión de cuencas en América Latina y el Caribe”. Debate Agrario número 18. Lima:
CEPES.
3 Véase el capítulo 2 del Informe.
Gestión de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano 105

6. y de sus intereses legítimos (en el caso de la A fines del recién pasado año, la JNUDRP
sociedad civil). En lo que sigue se hace referencia ha coordinado una agenda de prioridades con
a dos actores sociales clave, dos plataformas o la Autoridad Nacional del Agua; destacan entre
redes y un grupo representativo de las agencias ellas la ratificación de los acuerdos consensuados
de cooperación. del Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos,
la presentación de esta propuesta de Reglamento
al MINAG y la PCM, la nominación del
La Junta de Usuarios de Riego representante de los usos agrarios del agua
ante el Consejo Directivo de la ANA, así como
La Junta Nacional de Usuarios de los Distritos la definición de mecanismos de coordinación
de Riego del Perú (JNUDRP) comienza a para facilitar la capacitación permanente de los
Por su grado de organizarse a escala nacional a partir de 1983 y usuarios de riego.5
representatividad, logra su reconocimiento oficial por el MINAG La presencia institucional de la JNUDRP
experiencia y en 1987. La JNUDRP opera como una asociación se aprecia más en los valles de la costa que en
civil sin fines de lucro, conduce un millón 452 los ámbitos andino y de la selva. Por su grado
capacidad propositiva,
mil hectáreas de tierras de cultivo con riego y de representatividad, experiencia y capacidad
la Junta Nacional representa a más de 1 millón 600 mil productores propositiva, puede jugar un rol más visible en la
de Usuarios de los agrarios. 4 gestión integrada de cuencas y, especialmente,
Distritos de Riego Destaca en la visión estratégica de la JNUDRP en la administración de los recursos hídricos.
puede jugar un rol más su voluntad de contribuir al desarrollo agrario y Para ello necesita fortalecer su institucionalidad,
visible en la gestión rural en coordinación con el gobierno nacional y así como la asistencia técnica y otros apoyos del
los gobiernos regionales. Se propone cumplir un sector público agrario.
integrada de cuencas
papel de liderazgo en el ámbito político y en la
y, especialmente, en la gobernabilidad. Para ello persigue como objetivos
administración de los principales posicionar institucionalmente a la Las comunidades campesinas
recursos hídricos. JNUDRP en el ámbito nacional e internacional,
contribuir al desarrollo rural descentralizado En el Perú existen alrededor de 6 mil comunida-
en el marco de la gestión integrada de cuencas, des campesinas reconocidas en la sierra sur y la
fortalecer a las juntas de usuarios en su gestión costa,6 y más de mil comunidades nativas en la
de los recursos hídricos, promover el desarrollo Amazonía. Son propietarias del 40% de la superfi-
empresarial competitivo y fomentar la equidad cie agropecuaria del país.7 Siendo muy heterogé-
de género en la participación en las juntas de neas, algunas tradicionales y otras innovadoras,
usuarios. mantienen muchas disputas sobre los límites de
En este marco ha jugado un rol destacado las propiedades, su titulación y otros factores. De
en la aprobación de la nueva Ley de Recursos acuerdo con la legislación vigente, las tierras que
Hídricos (Ley 29338) y de la Política y Estrategia se encuentran dentro de una comunidad son de
Nacional sobre Recursos Hídricos en el Perú, así propiedad comunal, pero esta propiedad coexiste
como en la formulación del reglamento consen- con la individual, sostenida por prácticas de he-
suado de la Ley de Recursos Hídricos. Además, rencia, compraventa y el sembrado al partir.8
opina sobre otros aspectos de la problemática No tienen una sola organización que los
agraria del país, siendo un referente en la gestión represente sino varias y en aspectos que son
del MINAG y las comisiones correspondientes complementarios, como la Confederación
del Congreso de la República. Campesina del Perú (CCP), la Confederación
Por su amplio grado de representatividad, Nacional de Comunidades Campesinas afectadas
tiene el reconocimiento de entidades públicas y por la Minería (CONACAMI) y otras de carácter
privadas vinculadas con el agro y representa a regional.
los productores agrarios organizados en el Foro Reclaman una mayor transparencia en
del Acuerdo Nacional. el otorgamiento de concesiones mineras con
4 Hasta el 2008 había en todo el territorio nacional 122 Juntas de Usuarios distribuidas así: 66 en los valles de la costa, 35 en los valles
interandinos de la serranía y 11 en la selva peruana, que comprendían además, todos, cerca de 1.500 Comisiones de Regantes.
5 JNUDRP. Boletín Informativo número 009, noviembre del 2009.
6 Según el Directorio del Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT) del año 2000, eran 5.666 comunidades campesinas y
1.265 comunidades nativas (amazónicas) (véase Huarcaya, A. [2005]. “Realidad de comunidades en el Perú de hoy”. En Desarrollo
comunal en la era global: Derecho Indígena en el siglo XXI. Lima: INRENA. Comisión Revisora de la Legislación de Comunidades
Campesinas y Nativas, Congreso de la República del Perú. Paulina Arpasi, compiladora).
7 Según el Censo Nacional Agropecuario de 1994.
8 Oré, María Teresa, coordinadora (2009). El agua ante nuevos desafíos: Actores e iniciativa en Ecuador, Perú y Bolivia. Lima: IEP/Oxfam
Internacional.
106 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

7. fines de exploración en el territorio nacional, en El Grupo Agua en el Perú
particular en las zonas de cabeceras de cuencas
donde se encuentran hoy varias de las grandes Es el grupo de agencias cooperantes que trabajan
empresas mineras. en el sector Agua y Saneamiento en el país, en
Es indispensable que las comunidades estrecha coordinación con la Dirección Nacional
campesinas sean asumidas como un activo y no de Saneamiento del Ministerio de Vivienda,
como un obstáculo para el desarrollo del país. Construcción y Saneamiento. Su principal objetivo
Desde esta perspectiva, resulta alentador que la es aumentar tanto la efectividad y eficiencia de la
Ley de Recursos Hídricos reconozca el derecho cooperación con el sector a través de una mejor
de las comunidades campesinas a organizarse coordinación interinstitucional, mayor intercambio
en torno a sus fuentes naturales, microcuencas de información, conocimiento y experiencias, así
y subcuencas, y a estar representadas en el como realizar el seguimiento a temas específicos Es posible aplicar
Consejo Directivo de la Autoridad Nacional del mediante grupos de trabajo. Está conformado por una racionalidad
Agua y en los Consejos de Recursos Hídricos de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional territorial en el
Cuenca. (ACDI), el Banco Interamericano de Desarrollo
diseño y ejecución
(BID), la Cooperación Japonesa (JBIC y JICA),
Otros actores el Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria
de programas y
(CEPIS), la Cooperación Suiza para el Desarrollo proyectos públicos
Foro Peruano para el Agua (COSUDE), la Cooperación Alemana (GTZ, KfW e e iniciativas sociales
INWENT), y el Programa de Agua y Saneamiento orientadas a la gestión
Es una plataforma de diálogo y concertación, (WSP por sus siglas en inglés) administrado y aprovechamiento de
sin fines de lucro ni políticos, integrada por por el Banco Mundial. Los últimos dos años ha
los recursos naturales,
representantes de instituciones públicas, privadas realizado diversas actividades de sensibilización
y de la sociedad civil, involucradas con la gestión, y de promoción de valores como parte de una
en especial el agua.
uso y desarrollo de los recursos hídricos en el campaña sobre cultura del agua.
Perú. Es auspiciado por Global Water Partnership-
South America. Tiene por finalidad impulsar el uso
sostenible del agua en el Perú, promoviendo la Cuando se intenta hacer bien las cosas:
aplicación de los principios de la gestión integrada intervenciones relevantes del Estado
de los recursos hídricos. Busca también favorecer
una auténtica participación de todos los sectores Esta sección del Informe está dedicada a poner
involucrados y la construcción de consensos, en de relieve aquellas intervenciones que, desde
un ambiente de absoluta independencia, regido el Estado y la sociedad civil, han significado
por principios voluntariamente aceptados. Entre un impulso real por converger con la gestión
sus objetivos prioriza el logro de la gobernabilidad de cuencas y su valoración como elemento
eficaz del agua. fundamental de las estrategias de desarrollo.
Integran este Foro representantes de Este conjunto de experiencias, aunque
entidades públicas como INGEMMET, SUNASS, limitadas en número y circunscritas a
SENAHMI e INADE; instituciones académicas determinados espacios territoriales y algunos
como la Universidad Nacional Agraria La sectores institucionales, ha demostrado, en primer
Molina, la Universidad Nacional San Agustín, la lugar, que es posible aplicar una racionalidad
Pontificia Universidad Católica del Perú, además territorial en el diseño y ejecución de programas
de algunas organizaciones no gubernamentales y proyectos públicos e iniciativas sociales
y otras. orientadas a la gestión y aprovechamiento de
los recursos naturales, en especial el agua. En
El Instituto de Promoción para la Gestión del Agua segundo término, dichas intervenciones reclaman
(IPROGA) un esfuerzo de continuidad y de conversión en
políticas públicas capaces de generar resultados
Es una plataforma de carácter nacional creada sostenibles en beneficio de la gente. Finalmente,
en 1993 cuya finalidad consiste en promover tales experiencias reportan para el país una
concertadamente propuestas de política pública y valiosa acumulación de conocimientos y lecciones
acciones para la mejor gestión del agua. Conforme útiles para el manejo integrado del agua y demás
a su plan 2009-2013, está priorizando el desarrollo recursos asociados, y de ese modo hacer frente
de capacidades humanas, investigaciones, estudios ahora y en el futuro a los graves desafíos del
y propuestas, promoviendo el encuentro de la cambio climático y la seguridad alimentaria.
sociedad civil con el sector público y privado para La presencia del Estado ha sido importante
responder a los retos de la gestión integrada de en algunos casos a través de determinadas
agua y la defensa de los derechos de agua de los entidades y programas dedicados a la gestión
sectores más vulnerables. de recursos naturales y, en particular, al manejo
Gestión de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano 107

8. del agua. Entre las entidades más destacadas y las poblaciones más pobres y en los lugares
ya extinguidas hay que mencionar a la Oficina más remotos de la sierra peruana. En muchas
Nacional de Evaluación de Recursos Naturales localidades o comunidades altoandinas la
(ONERN), que en las décadas de 1970 y 1980 única presencia estatal durante años ha sido
contribuyó sustancialmente al conocimiento del la agencia de PRONAMACHCS (junto a la
inmenso patrimonio natural del país. Asimismo, escuela rural unidocente).
la Dirección General de Aguas desempeñó un • Ha sido el único organismo gubernamental
papel de importancia desde el Ministerio de dedicado a aplicar en forma sistemática
Agricultura. y continua prácticas de conservación de
Por su relevancia y relación directa con la suelos con tecnologías de fácil acceso a
gestión de cuencas y de los recursos naturales, los campesinos comuneros, en la lucha
Entre las entidades y por haber tenido vigencia hasta un periodo contra la desertificación y la pobreza,
más destacadas y reciente, cabe destacar con algún detalle la como parte de un enfoque de manejo de
ya extinguidas hay experiencia del Programa Nacional de Manejo cuencas en pequeña escala (las llamadas
de Cuencas Hidrográficas y Conservación “microcuencas”).
que mencionar a
de Suelos (PRONAMACHCS) y del Proyecto • De manera coherente con esa orientación,
la Oficina Nacional Manejo de Recursos Naturales de la Sierra Sur localizó sus intervenciones y sus
de Evaluación de (MARENASS). Se presenta a continuación un mejores recursos (personal profesional,
Recursos Naturales resumen de las acciones de ambos organismos. extensionistas, logística, apoyo financiero)
(ONERN), que en en las partes altas y laderas de las cuencas,
las décadas de 1970 Programa Nacional de Manejo de Cuencas a diferencia de otros organismos públicos
Hidrográficas y Conservación de Suelos que siempre han preferido asentarse en las
y 1980 contribuyó
(PRONAMACHCS): logros y limitaciones partes medias o bajas (valles).
sustancialmente al
conocimiento del Existen razones para sostener que el principal es- PRONAMACHCS ha mostrado también una
inmenso patrimonio fuerzo del Estado peruano en materia de manejo continuidad institucional que le ha significado
natural del país. de cuencas ha sido PRONAMACHCS. Resulta acumular una experiencia de 28 años, lo que
útil, en consecuencia, anotar los logros —reales constituye un verdadero logro en el contexto de
aunque limitados— alcanzados en sus casi tres un Estado más bien signado por la práctica de
décadas de actuación; pero también es necesario liquidar programas y proyectos cada vez que
señalar las limitaciones mostradas, con el propó- un nuevo gobierno asume la administración.
sito de tener una apreciación equilibrada de su Con diversos grados de éxito, ha intentado
trayectoria. Ello deviene además completamente aplicar estrategias de intervención basadas en
necesario, dado el nuevo escenario institucional la focalización espacial y social, la participación
en el que PRONAMACHCS ha sido absorbido e integración de acciones para lograr mayores
por el nuevo organismo AGRORURAL creado impactos, el fortalecimiento de las organizaciones
en el año 2008 como parte de la nueva reorgani- campesinas buscando alianzas estratégicas, y
zación del Ministerio de Agricultura establecida modalidades de trabajo sin remuneración de la
por el Decreto Legislativo 997. mano de obra comunal.
PRONAMACHCS surgió como un En 1991, al convertirse en “Proyecto”,
programa piloto y como parte de la ex Dirección se lo declara de interés y carácter nacional.
de Aguas y Suelos del Ministerio de Agricultura, Sus actividades pasan a considerarse gasto
en Convenio con la Agencia Internacional para de inversión en lugar de gasto corriente y a la
el Desarrollo (AID). En una segunda etapa conservación de suelos y aguas se suman los
(1988) se convirtió en Programa Nacional de componentes de reforestación y apoyo a la
Manejo de Cuencas y Conservación de Suelos producción agropecuaria. Desde entonces eso ha
(PRONAMACS) y operaba como Proyecto significado debilitar el perfil original dedicado a
Especial del Ministerio de Agricultura, adscrito la gestión de cuencas y conservación de suelos. En
a la ex Dirección de Aguas y Suelos.9 la década pasada, la creciente diversificación de
Desde entonces desarrolló algunos rasgos componentes se llevó a cabo sin una estrategia y
básicos que le confirieron un carácter singular planificación definida, de modo que desembocó
dentro de las iniciativas del Estado frente al en una dispersión de acciones con impactos de
sector rural: difícil evaluación.
Al año 2006, PRONAMACHCS tenía
• PRONAMACHCS se propuso, y lo presencia en 18 departamentos, 125 provincias y
consiguió en importante medida, atender a 783 distritos, y había atendido 746 microcuencas.
9 Véase presentación de PRONAMACHCS en: <http://www.agrorural.net/agrorural/php>.
108 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

9. De las 107 cuencas reconocidas hasta ese su relación con los campesinos y comuneros
entonces, PRONAMACHCS ha trabajado en beneficiarios del Proyecto. En esa perspectiva, la
79, distribuidas así: en 47 de las 53 cuencas de aplicación de fondos concursables permitió que
la vertiente del Pacífico, en 23 de las 44 cuencas sean los propios campesinos quienes decidan
del Atlántico, y en 9 de las 10 de la vertiente del el tipo de asistencia técnica que requieren y las
Titicaca. PRONAMACHCS había trabajado con formas de acceder a ella.
4.404 organizaciones campesinas y con un total La evaluación de impacto posproyecto
de 143.342 familias. realizada en ocho comunidades campesinas
No obstante esta notable expansión territorial, y centrada en la valorización de los activos
su escala de intervención ha sido siempre “micro”, comuneros concluye que:
lo que evidencia una limitación del Programa que
en realidad puede generalizarse a los distintos • El Estado ha obtenido una buena Una de las líneas
campos de intervención del Estado peruano en rentabilidad colocando el dinero en la de acción más
materia de desarrollo: la incapacidad para superar promoción de la vida social y económica importantes del
las acciones específicas “de carácter piloto”, los de estas comunidades. En promedio, se proyecto MARENASS
“proyectos especiales” que no llegan a convertirse obtuvieron 3,12 soles de beneficios por cada
en políticas de Estado y actividades permanentes
ha sido introducir el
sol invertido. Es cierto que la rentabilidad
de cobertura nacional. PRONAMACHCS fue sin de la mayoría de las actividades productivas
enfoque de demanda
duda un programa pionero que abrió rutas en la es baja, pero el acompañamiento del Estado en su relación con
gestión integral de cuencas, vinculando el manejo a las iniciativas campesinas permite a estos los campesinos
de aguas y suelos. No logró, sin embargo, traducir ciudadanos en condiciones de pobreza y comuneros. La
esta experiencia muy valiosa en una política efectuar estas inversiones y, en virtud de aplicación de fondos
nacional y en la institucionalización de un sistema sus aportes, generar un alto beneficio social.
estatal para la gestión de cuencas. Se plantea la
concursables permitió
• En segundo lugar, hay una diferenciación
interrogante sobre el destino de esta línea original importante inducida por las condiciones
que sean los propios
de trabajo, empequeñecida desde los años 1990, en específicas de cada una de las comunidades, campesinos quienes
la nueva etapa institucional marcada por la fusión en especial la dotación de los recursos y decidan el tipo de
en el Programa AGRORURAL. la ubicación en el espacio regional. Las asistencia técnica que
comunidades con mejor acceso han invertido requieren y las formas
Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur sobre todo en actividades productivas y,
(MARENASS)10
de acceder a ella.
dentro de ellas, en ganadería vacuna para
aprovechar la expansión de la demanda de
El Proyecto MARENASS fue ejecutado en proteínas de origen animal que caracteriza
el periodo 1997-2005 por el Ministerio de la evolución de la demanda alimenticia
Agricultura con el apoyo del Fondo Internacional urbana.
de Desarrollo Agrícola (FIDA). Tuvo por objetivo: • Los campesinos de las comunidades
“[…] incrementar la capacidad de gestión de estudiadas se diferenciaron fuertemente por
las comunidades y de las familias para ejecutar la priorización del activo vivienda. En las
sostenidamente sus propias actividades de comunidades apurimeñas donde la lejanía y
desarrollo, ejerciendo sus derechos y deberes la pobreza impiden a las familias urbanizarse,
ciudadanos, en un marco de equidad de los comuneros han hecho todo lo posible por
género”. Se priorizaron los siguientes resultados mejorar sus condiciones residenciales. Han
generales: incrementar los ingresos de las invertido en sus viviendas pero también
familias campesinas, ampliar la frontera agrícola en sus locales comunales y sus plazas. Esta
y manejar los recursos naturales, y fortalecer la acción campesina es muy importante, porque
institucionalidad y la coordinación y concertación uno de los cambios rurales inducidos por la
entre las comunidades. transición demográfica es la disminución
El ámbito de intervención incluyó trece de la población rural dispersa, y no solo en
provincias, correspondientes a las regiones de provecho de las grandes ciudades. Además,
Apurímac (Abancay, Grau, Aymaraes, Antabamba, los principales servicios públicos en las áreas
Cotabambas, Andahuaylas y Chincheros), rurales solo pueden ser entregados a un
Ayacucho (Páucar del Sara Sara, Parinacochas, Sucre costo-efectividad accesible en estos centros
y Lucanas) y Cusco (Chumbivilcas y Espinar). poblados que continúan fortaleciéndose.
Una de sus líneas de acción más importantes • La valorización de los ingresos agrícolas
ha sido introducir el enfoque de demanda en también fue importante, aunque en menor
10 Las fuentes utilizadas han sido: (i) la Evaluación de Impacto Post Proyecto (realizada por Ricardo Vergara y Gustavo Rivas); (ii)
información suministrada por la ingeniero Antonieta Noli, ex directora de MARENASS en entrevista realizada en octubre del
2009.
Gestión de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano 109

10. proporción. Lo más importante a este nivel Los principales problemas que presenta esta
fue el aumento de la seguridad alimentaria, cuenca son el conflicto por el uso de los recursos
especialmente en el caso de las comunidades naturales, la necesidad creciente de agua de los
apurimeñas. usuarios del valle, el deterioro acelerado de los
• Los Grupos Organizados de Mujeres (GOM) recursos naturales en el ámbito de la cuenca, la
mostraron que estos espacios comunales migración de la población en extrema pobreza
pueden rentabilizar pequeños montos de de la sierra, una débil coordinación de las
dinero en negocios rurales de ámbito local y instituciones, trabajos aislados y organizaciones
realizados con la participación protagónica de productores débiles.
de las mujeres. Los beneficios registrados no En la cuenca San Juan existen diversos
son solo económicos sino también sociales. actores. Entre ellos están el Programa de De-
Desde diversos Las mujeres se han incorporado a nuevas sarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORU-
sectores del Estado y actividades y han dejado el rol tradicional RAL), el Proyecto Subsectorial de Irrigaciones
de la sociedad civil se de ayuda familiar no remunerada. PSI-BM, el Ministerio de Salud (MINSA), el
• Una cuestión muy importante es la revalo- Ministerio de Educación (MINEDU), la Junta
han ejecutado otros
rización de la institucionalidad comunal. Se de Usuarios del Distrito de Riego del Valle de
programas y proyectos ha fortalecido significativamente su capaci- Chincha y el Comité de Gestión de la Cuenca
que constituyen dad de representación y sobre todo su ca- San Juan Chincha.
también experiencias pacidad de gobierno interno, legitimándose Trabajan también en la cuenca grupos
relevantes por su a sus directivas. Además, la participación de agroexportadores, una asociación de
contribución a distintos en los concursos intercomunales ha fortale- empresarios avícolas, la Municipalidad
cido en muy buena medida el sentimiento Provincial de Castrovirreyna (Huancavelica),
aspectos del manejo
de pertenencia, y gracias al buen uso de los las municipalidades distritales de Chincha y
de recursos hídricos, premios obtenidos se han hecho inversiones Castrovirreyna, comités conservacionistas, ONG,
su vinculación con la colectivas para valorizar principalmente sus la Administración Técnica del Distrito de Riego
gestión de cuencas tierras mediante irrigaciones y sus centros (ATDR)12 de la cuenca, la Empresa Prestadora de
y la programación poblados, y en algunos casos incluso se han Servicio de Agua (EPS), entre otros.
racional de la iniciado pequeñas actividades agroindus- El proceso de gestión integral de la cuenca
triales. tiene por origen la preocupación de los produc-
producción agrícola.
tores de la parte baja, quienes se percataron de
que el nivel de la napa freática iba disminuyen-
Otras experiencias aleccionadoras do. Esta situación los llevó a contactarse con
los comités conservacionistas de la parte alta
Desde diversos sectores del Estado y de la que realizaban trabajos de manejo de la cuenca.
sociedad civil se han ejecutado otros programas y Igualmente coordinaron con PRONAMACHCS
proyectos que constituyen también experiencias (hoy AGRORURAL), institución que apoya a es-
relevantes por su contribución a distintos aspectos tos comités conservacionistas.
del manejo de recursos hídricos, su vinculación En el marco de estas coordinaciones, los
con la gestión de cuencas y la programación productores de la parte baja deciden apoyar
racional de la producción agrícola. Por su a los de la parte alta para que continúen
carácter aleccionador, se ofrece una síntesis de realizando el manejo de la cuenca. Así, se
esas experiencias. comprometen a aportar, a través de un convenio
con PRONAMACHCS, un porcentaje de su
La cuenca San Juan Chincha: Una experiencia de la recaudación por el cobro de la tarifa de agua
unión por el desarrollo rural11 para invertirlo en los trabajos de manejo de la
cuenca.
Nace en la Cordillera de los Andes y desemboca Otra experiencia importante que surge de
en el océano Pacífico. Se encuentra ubicada en la propia iniciativa de las organizaciones de la
las regiones de Huancavelica e Ica, y contiene, parte baja hacia los de la parte alta es el pago por
en sus 335 km2 de extensión, 18 distritos con servicios ambientales. Así, los han incentivado con
127.000 habitantes. La actividad principal de diferentes tipos de apoyo para forestar las zonas
estos pobladores es la ganadería, sobre todo de altas y de riesgo de erosión de la cuenca.
camélidos sudamericanos en la parte alta, una También se han apoyado y ejecutado
agricultura y ganadería extensiva en la parte obras de riego en la parte alta de la cuenca
media, mientras que en la parte baja se desarrolla (afianzamiento hídrico), en coordinación con
una agricultura tecnificada de exportación. PRONAMACHCS, PSI y las entidades locales.
11 Fuente: Contribución especial de AGRORURAL. Lima, octubre del 2009.
110 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

11. Esta experiencia de gestión de cuencas Ha tenido, hasta el 2008, 29 reuniones de
evidencia que cuando los proyectos surgen a trabajo y puede mostrar los siguientes logros en
partir de las demandas, en este caso de la Junta este periodo:
de Usuarios de Riego de la cuenca, se hacen
sostenibles, a pesar de algunas limitaciones. • Ha sensibilizado a la opinión pública
Asimismo, existe una organización que ha respecto de temas como la Ley de Aguas,
permitido acercar a la población de las partes el Interceptor Norte y los cambios de uso
altas y bajas de la cuenca, en la búsqueda de del suelo agrícola, y generado, a la vez, un
intereses comunes. Esa organización es el Comité fortalecimiento y posicionamiento del GTE.
de Gestión de la Cuenca San Juan Chincha. Esta • El Plan de Ordenamiento Territorial de la
experiencia puede ser replicada en cualquiera de Cuenca.
las cuencas del Pacifico, pues su problemática es • La propuesta del Parque Lineal Ecológico El GTE surge para
muy similar. Chillón como alternativa para el tratamiento promover el enfoque
de riberas de río. de gestión integrada
• La protección, seguridad y recuperación del
de cuencas en
Grupo Técnico Estratégico del Chillón (GTE- cauce en zonas críticas del río Chillón: Tambo
Chillón)13 Río, Chaperito, Caballero, Ecos del Chillón,
las instituciones
San Diego, etcétera, con base en el estudio de públicas y privadas
La experiencia del GTE-Chillón se inicia en el año 16 puntos críticos en residuos sólidos en el y organizaciones
2004 por decreto 002-2004 del Consejo Nacional Chillón y la propuesta de manejo integral de sociales que
del Ambiente (CONAM). Como el CONAM se ha residuos sólidos y líquidos en la parte baja de comparten el
integrado al Ministerio del Ambiente (MINAM), la cuenca, formulada por la Municipalidad
territorio de la
se está a la espera del reconocimiento del GTE por Provincial del Callao.
ese Ministerio. • El estudio hidrológico de las aguas superfi- cuenca del Chillón.
El GTE surge para promover el enfoque de ciales y subterráneas de la cuenca baja, rea- Los problemas
gestión integrada de cuencas en las instituciones lizado por ATDR-INRENA, y el apoyo al comunes pueden
públicas y privadas y organizaciones sociales que estudio “Evaluación de la presencia de sus- ser vistos como
comparten el territorio de la cuenca del Chillón. tancias químicas industriales contaminantes oportunidades de
Los problemas comunes pueden ser vistos en la cuenca baja del río Chillón”.
desarrollo mediante
como oportunidades de desarrollo mediante • La propuesta del Plan Integral de Educación
la concertación de intereses y acciones en esta Ambiental de la Cuenca, integrando acciones la concertación de
cuenca urbana. de educación formal y no formal. intereses y acciones
El GTE cuenta ahora con la participación • Incidencia sobre los tomadores de decisiones en esta cuenca
de 32 instituciones, una Secretaría Técnica a car- para la aprobación de una norma que defina urbana.
go de la Municipalidad Metropolitana de Lima, claramente áreas urbanas y de expansión
organizada en cuatro comisiones de trabajo urbana, lo que protege las áreas de Lima
priorizadas: Plan de Ordenamiento Territorial, Norte de denuncios mineros para canteras.
Manejo Integral de Residuos Sólidos, Minería Ha hecho asimismo gestiones ante la
y Educación Ambiental. Entre las instituciones Comisión de Minería del Congreso para tratar
participantes están la Municipalidad Metropoli- el asunto del alto riesgo de contaminación
tana de Lima; los gobiernos regionales de Lima por la extracción informal de oro, buscando
y el Callao; las municipalidades provinciales del la erradicación de los mineros informales
Callao y Canta; las municipalidades distritales apostados a lo largo de la cuenca.
de Ventanilla, Ancón, Rímac, Puente Piedra, San
Martín de Porres, Los Olivos, Carabayllo y Co- Entre las lecciones aprendidas destacan tres:
mas; los ministerios de Educación, Agricultura
y Salud; el CONAM (hoy MINAM); Sedapal; • El GTE muestra que es posible construir
las universidades Agraria La Molina y Nacional visiones comunes y consensos técnicos para
de San Marcos; ONG como Alternativa, Centro una acción integrada en la cuenca del Chillón.
de Investigación Social y Educación Popular; la Aun así, ellas requieren ser fortalecidas por
Junta de Usuarios de Riego del Chillón; la So- decisiones políticas.
ciedad Nacional de Industrias; la Mesa de Con- • La cuenca como unidad territorial natural
certación de Carabayllo; la Asociación Carhuina aún requiere de instrumentos y sistemas
y la Asociación Provincial de la Mujer Canteña de gestión que integren la dimensión
(APROMUC). urbano- rural. Se requiere compatibilizar los
12 Ha sido reemplazada por la Autoridad Local del Agua, según el marco normativo vigente en la actualidad.
13 Fuente: Informe de Gestión del GTE-Chillón, enero del 2009 y entrevista con la ONG Alternativa.
Gestión de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano 111

12. Recuadro 5.1
Las causas del éxito o del fracaso en la gestión de cuencas
Causas de éxito:
1. La persistencia de un líder local y apoyo de centro académico (Cajamarca, Pablo Sánchez).
2. La presencia de un proyecto de asistencia externa más un líder local (Tungurahua).
3. La existencia de un programa nacional más apoyo externo más líder local (Piuray y Ccorimarca).
4. La existencia de intereses de una empresa que usa el agua de una cuenca (Machángara, hidroeléctrica).
5. La preocupación por la disminución del agua en sus cuencas (cuenca de Cutilcay, Paute, Ecuador).
6. El interés de empresas de agua potable por conservar las fuentes de agua (ETAPA, ciudad de Cuenca,
Ecuador).
7. Grandes desastres originados por fenómenos naturales extremos (terremoto que origina CRYRSA en Áncash,
deslizamientos como el de Josefina en Ecuador que da nacimiento al Consejo de Cuenca del río Paute y
otros).
8. Convenios binacionales como los que el Perú tiene con Ecuador (Puyango Tumbes, Catamayo Chira) y con
Bolivia/lago Titicaca.
Causas de fracaso:
1. Lanzar programas de manejo de cuencas o de gestión del agua sin tener una visión compartida de lo que se
desea.
2. No aclarar desde el inicio cuáles van a ser los costos, cuáles los beneficios y quiénes y cuándo los van a
percibir en forma equitativa.
3. Discontinuidad en las acciones de apoyo a los procesos de gestión de cuenca.
4. Confusión en los roles de los actores participantes.
5. Distorsión de los fines iniciales para los cuales se crea la organización por cuenca.
6. Designación de líderes sin formación adecuada, por razones políticas.
7. Carencia de equipos técnicos calificados y que permanezcan un largo plazo.
8. Carencia de sistemas de captación de recursos financieros fijos.
[Fuente: Dourojeanni, Axel (2008). La minería y los nuevos enfoques y alcances de la gestión por cuencas. Encuentro de
Comités de Monitoreo Participativo. Lima. Disponible en: <http://grupodedialogo.org.pe/monitoreoyvigilaanci
ambiental/?p=291>.]
planes territoriales, reforzar la gestión del cultivos permanentes, praderas mejoradas
ecosistema hídrico de la cuenca: protección y madera de calidad en montes y bosques.
de fuentes, adecuado uso del agua y • Trabajar en áreas más reducidas, donde
saneamiento de las ciudades y poblados: el suelo esté mejor dotado y facilite el
“Mirar de la fuente al colector”. aprovechamiento eficiente del agua
• El rol de la ONG Alternativa ha consistido mediante el establecimiento de cultivos
en facilitar la articulación a partir de altamente rentables, en un sistema de
intereses específicos de cada institución, andenería o de espacios adecuadamente
lo que demuestra que sí es factible una protegidos.
interacción público-privada. • Pasar de los rendimientos actuales de dos o
tres veces el incremento de la semilla, a seis
o diez veces de incremento, como se está
La experiencia de cosecha del agua14 logrando en las chacras sostenibles.
En Cajamarca llueven 700 milímetros al año, lo El proceso de intervención comprende
que significa que se pueden recoger 700 litros una fase de sensibilización de las familias
por m2 de agua del techo de una casa, en 1 m2 de involucradas, la planificación participativa y el
montaña rocosa o en 1 m2 de suelo. La cosecha acondicionamiento de la chacra sostenible. La
del agua consiste en desarrollar diferentes primera fase se orienta a interesar a los actores
estrategias y sistemas que permitan: de la chacra a intervenir con diferentes prácticas
o tecnologías para realizar un manejo racional de
• Recoger y almacenar el agua para desarrollar
14 Fuente: Sánchez Zevallos, Pablo y Luis Chuquiruna Ortiz (2006). Acondicionamiento de la chacra productiva sostenible en las cuencas del
Cajamarquino y del Jequetepeque. Sistematización de la experiencia del Proyecto Regional de Cuencas Andinas CONDESAN/GTZ/
Centro Internacional de la Papa/Ministerio Federal de Alemania de Cooperación Comercial y Desarrollo.
112 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

13. sus recursos naturales aplicando la estrategia de las La cuenca no coincide sino excepcionalmente con
4 R: Reducir el uso del agua evitando desperdicios los límites distritales y provinciales, pues puede
y pérdidas por malas instalaciones; Reusar el agua extenderse a través de varios distritos y provincias,
para obtener el mayor beneficio de este recurso o un distrito o provincia puede contener varias
escaso, almacenando el agua de uso doméstico en cuencas. Este problema debe ser resuelto en el
pequeños reservorios expuestos al sol, y reusar el tiempo.16
agua en el riego de huertos familiares de cultivos Un primer plano para abordar la organiza-
de tallos largos; Reciclar el agua usada con fines ción del Estado en el territorio es su organización
domésticos con sistemas de filtros biológicos y general en unidades político-administrativas de
físicos, para utilizarla en huertos frutales; y Respetar escala sucesiva, en cada una de las cuales se esta-
la cultura de la gente, incorporando a los grupos blecen niveles de gobierno responsables del con-
humanos de manera activa en la comprensión e junto de acciones de desarrollo en su respectiva La delimitación
innovación de las prácticas. circunscripción. El supuesto es que en cada una de esas unidades
de sus escalas, la delimitación de esas unidades político-administrativas
político-administrativas debería guardar coheren-
debería guardar
5.2 UN DIVORCIO NO RESUELTO: cia con la estructura real de organización del terri-
DELIMITACIÓN POLÍTICO- torio, distribución de la población, interacciones
coherencia con la
ADMINISTRATIVA Y CUENCAS económicas, y sistemas de infraestructura y servi- estructura real de
cios. De esta manera la promoción del desarrollo organización del
El Estado peruano se organiza hoy en 24 depar- que compete al Estado se podría ejercer con inte- territorio, distribución
tamentos, 195 provincias y 1.834 distritos. El año gralidad, además de asegurar que la organización de la población,
1821 la República nació con 9 departamentos, 26 de éste no imponga costos adicionales al desarro-
interacciones
provincias y 459 distritos que recogieron básica- llo social y económico.
mente la organización colonial preexistente. A lo
económicas,
largo de la vida republicana se produjo un activo y sistemas de
proceso de creación de nuevas circunscripciones Cuencas, departamentos y espacios locales infraestructura y
sin ningún criterio de racionalidad geográfica. servicios.
Fueron en cada caso producto principalmente de Considerando su origen histórico, resulta inevita-
la iniciativa de algún representante en el Congreso ble que, en general, los departamentos no tengan
de la República, en alianza con poderes de base lo- una racionalidad de cuenca para su delimitación.
cal que necesitaban expandir su capacidad de ma- Los departamentos cuya delimitación correspon-
nejar los asuntos locales, en un país con una fuerte de con los límites de un mayor número de cuencas
raigambre centralista y donde el gobierno nacional que recorren su territorio son Puno en la vertien-
tenía limitada presencia en esos espacios. te del Titicaca, Lima en la del Pacífico y Loreto y
Esas nuevas circunscripciones se conforma- Ucayali en la amazónica. Sin embargo, en ningún
ban en torno a algún centro poblado principal, departamento del país la totalidad de sus límites
alrededor del cual se agrupaba territorio, gene- coincide con los de las cuencas ubicadas en su ám-
ralmente habitado por comunidades rurales, con bito territorial.
una delimitación muy imprecisa. Esto hizo que, al Esta relación de no correspondencia plena
2005, 80% de los distritos y 92% de las provincias se da también entre los límites de los territorios
tuvieran deficiencias de delimitación.15 locales (provincias y distritos) y los de las cuencas
La división del país en departamentos, ubicadas en ellos. Por ejemplo, la cuenca Quilca-
provincias y distritos no obedece a ningún criterio Vítor-Chili involucra a cinco provincias, ninguna
de planificación del desarrollo. Los límites entre de manera completa, y 39 distritos (27 de ellos
estos ámbitos político-administrativos en general completos) (véase el capítulo 2, mapa 2.4); la cuen-
han resultado imprecisos y arbitrarios. Por su ca de Urubamba (véase el capítulo 2, mapa 2.5)
parte la cuenca, además de ser importante para el comprende trece provincias, tres de ellas comple-
manejo del agua, también lo es para una gestión tas (Calca, Canchis y Urubamba) y 71 distritos (63
integrada de los recursos naturales, humanos e de ellos completos); la cuenca Mayo abarca siete
institucionales, y para articular mejor las áreas provincias, dos completas (Moyobamba y Rioja),
rurales, pequeños poblados y centros urbanos y 34 distritos (27 de ellos completos).
contenidos en ese espacio. La realidad muestra Lo expuesto no significa que la delimitación
que esas articulaciones existen, pero que no han de los departamentos (mientras existan) deba
sido suficientemente exploradas ni aprovechadas. corresponder estrictamente con la de sus cuencas:
15 Presidencia del Consejo de Ministros-Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial (2006). Legislación sobre demarcación y
organización territorial. Lima: PCM-DNTDT.
16 Eguren, Fernando. “El proceso de descentralización en el agro”. Lima: CEPES. Disponible en: <http://actualidadecononomica-
peru.com/anteriores /ae_2003/octubre/eguren.pdf>.
Gestión de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano 113

14. además, la delimitación político-administrativa En cualquier caso, esta falta de correspon-
debe tomar en cuenta otros criterios: superficie dencia entre departamentos y espacios locales
territorial, distribución de la población, base con las cuencas debe llamar a reflexión sobre el
económica, identidades socioculturales, redes desafío aún pendiente de la integración de los de-
de infraestructura y servicios, etcétera. Se partamentos y provincias en efectivas regiones,
conoce, por otra parte, que no todas las cuencas así como de las provincias y distritos al interior
tienen la misma escala, por lo que tampoco de aquéllas. No es que las cuencas tengan que
podrían ser ellas el criterio principal para ese ser el principal ni el único criterio para formar
propósito. regiones, pero lo cierto es que si se crean efecti-
En el caso de los espacios locales, parecería vas regiones, por ser de mayor tamaño, deberían
que sí es posible asociar las cuencas con permitir reunir en una sola circunscripción por-
No es que las cuencas conglomerados más o menos numerosos de ciones de cuencas que hoy están desagregadas
tengan que ser el distritos, en su mayoría abarcados en la totalidad en varios departamentos.
principal ni el único de su territorio. De acuerdo con el análisis
efectuado de la distribución relativa del índice de
criterio para formar
desarrollo humano (IDH) distrital al interior de Institucionalidad especializada: planeamiento
regiones, pero lo cierto cada cuenca, se puede reconocer agrupaciones y gestión del territorio
es que si se crean de distritos con IDH relativamente homogéneo
efectivas regiones, entre sí. Estas agrupaciones conforman al Si la institucionalidad estatal para promover el
por ser de mayor interior de la cuenca una estructura de zonas desarrollo descentralizado tiene las limitaciones
tamaño, deberían diferenciadas por el nivel de su IDH. Como expuestas en su organización territorial, ello po-
se ha visto, esta zonificación de la cuenca por dría suplirse con una institucionalidad especiali-
permitir reunir en una
nivel de IDH se explica de modo importante zada. Ésta debiera entonces superponerse a la or-
sola circunscripción por la relación de cada una de esas zonas con ganización político-administrativa con el fin de
porciones de cuencas el sistema de asentamientos urbanos en la coordinar y articular los mandatos de distintas
que hoy están cuenca, los ejes de interrelación entre éstos y la entidades públicas, relacionadas con determina-
desagregadas en vinculación que con esta estructura tienen las das materias interdependientes en sus resulta-
varios departamentos. áreas predominantemente rurales intermedias y dos, de manera que se logre en el conjunto una
las áreas marginales de cada cuenca. Las zonas acción eficiente y eficaz del Estado.
homogéneas por su IDH y diferenciadas entre Para ello se requiere examinar el diseño
sí por éste representan ámbitos de una escala institucional en un campo de la acción pública
asimilable a la de las provincias, pero no son las que es clave para hacer posible un manejo
provincias existentes. integrado de las cuencas. Así, al considerar las
Obviamente, ello no significa que se esté competencias relativas al planeamiento y gestión
sugiriendo reorganizar los distritos en provin- del territorio, relacionadas con los recursos
cias de IDH homogéneo, es decir, provincias de naturales y el ambiente y que requieren de
IDH bajo opuestas a provincias de IDH alto. El una racionalidad de organización territorial,
contrasentido de una alternativa como ésta es el panorama de fragmentación institucional
evidente. Lo que ocurre es que el IDH propor- se complica aun más. Se presenta la siguiente
ciona un patrón de comparación de la calidad de distribución de las principales competencias:
vida relativa en estos ámbitos subdepartamenta-
les, cuya escala se ha señalado que puede asimi- • Ordenamiento territorial: bajo responsabili-
larse a la provincia. Por lo tanto, estos ámbitos dad de los gobiernos regionales y la rectoría
podrían servir de referencia para la aplicación del Ministerio del Ambiente.
con enfoque territorial de políticas públicas di- • Demarcación político-administrativa: di-
ferenciadas con enfoque territorial; es decir, en vidida entre la Dirección Nacional de De-
función de abordar los desafíos específicos para marcación Territorial de la Presidencia del
ampliar el desarrollo humano en cada uno de Consejo de Ministros y los gobiernos regio-
esos espacios. nales.
Finalmente, el problema principal no • Planeamiento urbano y territorial:
es cuántas cuencas completas hay en un bajo responsabilidad principal de las
departamento, sino la coordinación y articulación municipalidades provinciales, pero con
de las políticas que requieren necesariamente de algunas competencias de regulación a cargo
un enfoque de cuenca para asegurar su efectividad. de la Dirección de Urbanismo del Ministerio
Interesa además si el Estado, desde la iniciativa de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
del gobierno nacional u horizontalmente entre • Planeamiento de redes de infraestructura:
los gobiernos regionales, puede poner en marcha Ministerio de Energía y Minas para el caso
mecanismos que hagan posible esa coordinación de los sistemas y redes de energía; Ministerio
y articulación de políticas. de Transportes y Comunicaciones, gobiernos
114 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

15. regionales y locales para los sistemas y redes en sus sucesivas jerarquías; y también porque
de transporte; y gobiernos locales para los es en función de las cuencas y el acceso a sus
sistemas de agua y saneamiento.17 recursos que desde tiempos remotos se han ido
• Saneamiento de predios urbanos y rurales: configurando los patrones de asentamiento de
Comisión de Formalización de la Propiedad la población en el territorio.
Informal (COFOPRI) adscrita al sector Ha habido experiencias al respecto que
Vivienda, Construcción y Saneamiento. merecen ser destacadas. Por ejemplo, en la
• Planeamiento estratégico: Centro Nacional segunda mitad de la década de 1980, por iniciativa
de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) del Instituto Nacional de Planificación (INP),
adscrito a la Presidencia del Consejo de las microrregiones buscaron acercarse a definir
Ministros. ámbitos subdepartamentales más homogéneos
en los cuales articular la acción pública. O, más En la evolución
La característica predominante que muestra recientemente, la experiencia del Fondo de reciente del aparato
este diseño institucional es la fragmentación y Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), estatal peruano
la inexistencia de mecanismos de coordinación del Programa Nacional de Apoyo Alimentario
hay varios casos
para resolverla. De manera que no hay forma de (PRONAA), adscritos al sector Mujer y Desarrollo
asegurar el planeamiento territorial efectivo y la Social, y la de las redes y microrredes de servicios
de organismos
gestión articulada de diversos temas de desarrollo de salud pública. Siendo estos tres sistemas de o sistemas de
en sus sucesivas instancias. Es decir, ni el esfuerzo servicios de alcance nacional, han incorporado en servicios públicos
de crear una institucionalidad especializada, con su organización territorial adaptaciones basadas que han corregido
un diseño que recorre los tres niveles de gobierno, en criterios de accesibilidad a las poblaciones a en su organización
resuelve las incongruencias de la organización las que sirven, los cuales están inevitablemente
institucional las
del Estado para la gestión descentralizada en relacionados con los pisos altitudinales que
departamentos, provincias y distritos. configuran las cuencas. Incluso el Poder Judicial
incongruencias del
El país ha conocido en diversos momentos no sigue estrictamente, en la organización de diseño político-
y espacios el alto costo asociado a esta falta de las jurisdicciones de sus 29 cortes superiores, la administrativo del
planeamiento y ausencia de gestión coordinada delimitación de los ámbitos departamentales, Estado con relación
del territorio en general y de las cuencas en pues incorpora también criterios de centralidad y a la conformación
particular. Como ejemplo, cercano y dramático, mayor accesibilidad relativa.
real del territorio.
se pueden mencionar los impactos que sufre la
Amazonía peruana por la presencia de muchos
grandes proyectos de infraestructura y de Riesgos de una descentralización sin enfoque de
explotación de recursos naturales, al margen servicios
de planes de desarrollo y sin apertura alguna a
la coordinación del gobierno nacional con los Con la descentralización, la mayor parte de
gobiernos regionales y locales involucrados.18 estas adecuaciones organizativas se han debido
recomponer de acuerdo con las circunscripciones
departamentales de los nuevos gobiernos
Adaptaciones del Estado al territorio: algunos regionales. El Ministerio de la Mujer y Desarrollo
antecedentes Social, por ejemplo, está impulsando una
reorganización de las oficinas zonales del
En la evolución reciente del aparato estatal pe- FONCODES y el PRONAA, constituyendo
ruano hay varios casos de organismos o siste- sedes de mayor jerarquía que coincidan con los
mas de servicios públicos que han corregido en ámbitos departamentales, con el fin de mejorar
su organización institucional las incongruen- su coordinación con los gobiernos regionales.
cias del diseño político-administrativo del Es- A partir del año 2009, el Ministerio de Salud
tado con relación a la conformación real del te- ha reestructurado los ámbitos de las redes y
rritorio. Estas adaptaciones en la organización microrredes de salud circunscribiéndolos a la
territorial del Estado respondieron en general organización en departamentos y provincias,
a criterios de mayor accesibilidad a los asenta- también para hacerlas corresponder con los
mientos de la población a la que estas depen- ámbitos de los gobiernos regionales. Ello está
dencias debían servir. Tales criterios están en produciendo contrasentidos como el referido
cierta medida relacionados con la configuración por funcionarios del Ministerio según los cuales
de las cuencas en el territorio nacional y es a lo la población de determinadas localidades sigue
largo de ellas y entre ellas que debe buscarse el acudiendo a establecimientos de salud que le son
diseño más eficiente para la red vial nacional más accesibles, que ahora pertenecen a otra red
17 Con la sola excepción de las provincias de Lima y Callao.
18 Véase Dourojeanni et al., op. cit.
Gestión de Cuencas: un compromiso estatal, privado y ciudadano 115