1. CONSEJO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL (CPCCS)
CONSULTORIA:
PROPUESTA CONCEPTUAL Y METODOLÓGICA Y MECANISMOS DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PAÍS, ELABORADA Y
CONSENSUADA CON LA CIUDADANÍA, A FIN DE FORTALECER LA
PARTICIPACIÓN EN LAS DIFERENTES FASES DE LA GESTIÓN DE LO
PÚBLICO
INFORME FINAL
COMUNIDEC, Fundación de Desarrollo
CONSULTORES
FECHA: 19 de abril de 2011

2. INDICE
PRESENTACIÓN .................................................................................................5
CAPITULO I..........................................................................................................7
DIAGNOSTICO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN EL ECUADOR:
PROCESO, NORMATIVA, PROPUESTAS Y ENFOQUES .................................7
1. GRANDES FASES DEL PROCESO PARTICIPATIVO EN EL ECUADOR...............................7
1.1 Primera Fase: las tradiciones desencontradas ...........................................................................................7
1.2 Segunda Fase: la ciudadanía organizada ...................................................................................................8
1.3 Tercera Fase: la participación local .........................................................................................................10
1.4 Cuarta Fase: la participación ciudadana en la esfera pública nacional..................................................17
2. TIPOLOGÍA TERRITORIAL DE LA PARTICIPACIÓN EN ECUADOR ....................................29
2.1 La participación en la Costa Norte...........................................................................................................30
2.2 La participación en la Costa Centro-Sur..................................................................................................31
2.3 La participación en la Sierra Norte ..........................................................................................................32
2.4 La participación en la Sierra Central .......................................................................................................32
2.5 La participación en la Sierra Sur..............................................................................................................33
2.6 La participación en la Amazonía .............................................................................................................34
2.7 La participación a nivel sectorial y nacional...........................................................................................35
3. PROPUESTAS DE LA SOCIEDAD CIVIL, AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS PARA
IMPULSAR LA PARTICIPACIÓN.................................................................................................................36
3.1. Propuestas generales para impulsar la participación ciudadana ...........................................................36
3.2 Propuestas por cada una de las regiones..................................................................................................38
3.3 Las políticas nacionales y sectoriales ......................................................................................................43
4. LA NORMATIVA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA..................................................................45
4.1. Breve análisis de la normativa de participación.....................................................................................51
5. ORIENTACIONES CONCEPTUALES PARA LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA......................................................................................................................................................56
5.1 ¿Qué es participación?..............................................................................................................................57
5.2 ¿Qué es participación ciudadana?............................................................................................................61
5.3 Flujo y agregación en la participación ciudadana...................................................................................63
5.4 Lo público y la participación....................................................................................................................66
5.5 El ciclo de gestión de lo público y la participación ................................................................................67
5.6 Políticas de participación ciudadana........................................................................................................70
CAPITULO II.......................................................................................................73
ENFOQUE INTEGRAL E INTEGRADOR DE LA POLÍTICA DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA .........................................................................73
1. ESLABONANDO LAS DIMENSIONES PÚBLICAS DE LA PARTICIPACION............................73
2

3. 2. CRITERIOS DE ACCIÓN PARTICIPATIVA ..........................................................................................76
2.1 Suficiente regulación ................................................................................................................................76
2.2 Apoyo a la gobernabilidad .......................................................................................................................76
2.3 Asunción de competencias .......................................................................................................................77
2.4 Articulación y agregación.........................................................................................................................77
2.5 Progresiva y diferenciada .........................................................................................................................77
2.6 Orientada por resultados...........................................................................................................................78
2.7 Desarrollo organizativo constante............................................................................................................78
3. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN .......................................................................78
3.1 Objetivo General.......................................................................................................................................78
3.2 Objetivos Específicos ...............................................................................................................................79
4. ALCANCES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA..............................................80
4.1 Alcance Mandatario..................................................................................................................................80
4.2 Alcance de Rectoría ..................................................................................................................................80
5. FUNCIONES DE LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA ............................................81
5.1 Función Preventiva ...................................................................................................................................81
5.2 Función de Articulación ...........................................................................................................................81
5.3 Función de Coordinación .........................................................................................................................82
5.4 Función de Formación ..............................................................................................................................82
5.5 Función de Evaluación .............................................................................................................................83
6. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS PARA FOMENTAR LAS DISTINTAS FORMAS DE
PARTICIPACIÓN ..............................................................................................................................................83
6.1 Predisposición a la agregación................................................................................................................83
6.2 Participación de calidad............................................................................................................................84
6.3 Superando los obstáculos .........................................................................................................................85
6.4 Selección de metodologías .......................................................................................................................85
CAPÍTULO III......................................................................................................87
PROPUESTAS DE MECANISMOS PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL CICLO DE GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..87
1. EL CARÁCTER DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA...........................87
2. EL SISTEMA NACIONAL DE PARTICIPACION CIUDADANA.......................................................89
3. LA PARTICIPACION DE LOS MIGRANTES ECUATORIANOS QUE RESIDEN EN EL
EXTERIOR..........................................................................................................................................................92
4. LOS MECANISMOS PARTICIPATIVOS EN EL CICLO DE LO PÚBLICO...................................93
4.1 Fase uno: mecanismos de participación en la identificación de problemas y soluciones ....................96
4.2. Fase dos: mecanismos de participación en presupuesto y toma de decisiones ....................................98
4.3. Fase tres: mecanismos de participación en la gestión por resultados...................................................99
4.4 Fase cuatro: mecanismos de participación en la evaluación de políticas públicas .............................100
5. ASPECTOS COMUNES A LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ......................................101
CAPÍTULO IV ...................................................................................................103
3

4. PROPUESTA DE MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN LOS DISTINTOS
NIVELES DE GOBIERNO ................................................................................103
1. LOS FUNDAMENTOS ..............................................................................................................................103
2. EL MECANISMO DE ARTICULACIÓN EN EL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
.............................................................................................................................................................................105
3. LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA.........................................108
3.1 Predominio de una cultura clientelar .....................................................................................................108
3.2 Distinto nivel organizativo .....................................................................................................................109
3.3 Escasa educación ciudadana...................................................................................................................109
3.4 Desconocimiento y prejuicio frente a la diferencia ..............................................................................110
3.5 Descoordinación institucional ................................................................................................................110
3.6 La inclinación por una normativa redundante.......................................................................................111
3.7 El riesgo de estandarización...................................................................................................................111
3.8 La escasez de recursos ............................................................................................................................111
3.9 Escepticismo ante la participación.........................................................................................................112
4. POLÍTICAS Y MECANISMOS PROPUESTOS AL CPCCS............................................................112
5. INDICADORES DE LA PARTICIPACION CIUDADANA .................................................................115
6. RECOMENDACIONES .............................................................................................................................123
BIBLIOGRAFIA...............................................................................................................................................127
4

5. PRESENTACIÓN
El siguiente Informe Final de la consultoría denominada: Propuesta conceptual y
metodológica y mecanismos de participación ciudadana en el país, elaborada y
consensuada con la ciudadanía, a fin de fortalecer la participación en las
diferentes fases de la gestión de lo público, ha sido preparado por COMUNIDEC
en el marco del contrato de consultoría firmado con el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social (CPCCS), de la Función de Transparencia y Control
Social del Estado ecuatoriano.
En el país, la participación ciudadana en la esfera pública tiene un camino
recorrido, pues se registran cerca de dos décadas de experiencias de
participación ciudadana, enfocadas en procesos de desarrollo local y en una
proporción todavía menor de gobiernos autónomos descentralizados, y en
escasas experiencias sectoriales en la Función Ejecutiva, especialmente en
materia de planificación participativa. Por ello, el enfoque general que se adoptó
para esta consultoría, es que la política pública de participación ciudadana sea la
continuidad de los procesos en marcha pero en una escala e intensidad mayor,
dando el salto desde prácticas locales y sectoriales, importantes pero aisladas, a
procesos de participación ciudadana en la esfera pública de carácter nacional-
local que sean integrales y simultáneamente que estén articulados sectorial y
territorialmente.
La consultoría se inició el 18 de noviembre del 2010 y concluyó el 17 de marzo
del 2011, período en el cual se realizaron en coordinación con la Secretaría
Técnica y la Dirección de Participación Ciudadana del CPCCS, 16 talleres
regionales de consulta a la ciudadanía y a las organizaciones sociales, varias
entrevistas a autoridades y funcionarios responsables de los procesos de
participación en las cinco Funciones del Estado, se revisaron documentos,
estudios e informes sobre participación ciudadana en el país, se hicieron varias
reuniones de trabajo entre los consultores y el equipo de seguimiento del
CPCCS, luego de lo cual se realizaron tres talleres regionales de validación de
las propuestas contenidas en el presente informe. El 4 de abril, recibimos
comentarios adicionales de Wilson Guamán, Administrador de la Consultoría,
cuyas observaciones y sugerencias han sido incorporadas y absueltas en esta
nueva versión.
De conformidad con los términos de referencia de la consultoría se incorporan
los siete productos comprometidos: (i) el plan de trabajo, metodología y
cronograma de ejecución de la consultoría; (ii) el diagnóstico de la participación
en el Ecuador; marco referencial: conceptual y enfoques en los que se basará las
políticas; (iii) los insumos para la política de participación ciudadana para
garantizar el derecho de participación de manera individual y colectiva; (iv) la
propuesta de mecanismos para la implementación de la política y fortalecimiento
de las distintas formas de participación; (v) la sistematización de los aportes de la
5

6. población para la definición de políticas de participación; (vi) los mecanismos para
garantizar la participación de la ciudadanía en el ciclo de las políticas públicas; y
(vii) los mecanismos de participación en los distintos niveles de gobierno.
Cada uno de estos productos fueron enviados en los respectivos tres informes
de avance, los que fueron conocidos y debatidos con los funcionarios del
CPCCS encargados del seguimiento de la consultoría. Sin embargo, cabe
advertir que por razones de ordenamiento lógico y para hacer más fácil la lectura
de este Informe, el documento tiene un ordenamiento propio que recoge los
elementos sustantivos, en tanto, el plan de trabajo y los insumos que son las
memorias de los talleres ciudadanos en los que se recogieron las propuestas de
participación han sido derivados a los anexos No 1 y 2 respectivamente, al igual
que las entrevistas a funcionarios públicos en el anexo No 3.
Los aportes fundamentales realizados en todos los talleres, entrevistas y
reuniones de trabajo fueron recogidos en este Informe, por lo que les
agradecemos a todas las personas, organizaciones sociales, redes, entidades
públicas y privadas, a la ciudadanía y a las autoridades que compartiendo el
interés en la política pública de participación ciudadana del CPCCS,
contribuyeron con información, experiencias, reflexiones, sugerencias y
propuestas orientadas a construir en la práctica la participación ciudadana. Al
tiempo que reconocemos a todas las personas, instituciones y organizaciones
por su cooperación, les eximimos de compromisos asumiendo el equipo
consultor la responsabilidad por los contendidos del Informe.
El equipo consultor de COMUNIDEC que participó en el estudio y en la
elaboración de este Informe contó con la colaboración de las siguientes
profesionales: magíster Alba Riera especialista en derechos y género, magíster
Tatiana Dávila especialista en temas generacionales, doctor Galo Ramón
Valarezo especialista en temas interculturales y territorio, y doctor Víctor Hugo
Torres D. especialista en temas de participación ciudadana y políticas públicas.
6

7. CAPITULO I
DIAGNOSTICO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA EN
EL ECUADOR: PROCESO, NORMATIVA, PROPUESTAS Y
ENFOQUES
1. GRANDES FASES DEL PROCESO PARTICIPATIVO EN EL
ECUADOR
1.1 Primera Fase: las tradiciones desencontradas
Hasta el año 1990, la participación ciudadana en el Ecuador no estaba en la
agenda de las discusiones públicas, pero existían algunas prácticas
participativas originadas en diversas tradiciones. Era posible reconocer tres
tradiciones desencontradas y casi independientes: una tradición ancestral que
se mantenía en las formas de participación comunitaria; una tradición colonial
que se practicaba en los gobiernos subnacionales; y la participación electoral en
la tradición de la democracia liberal.
La tradición ancestral se expresaba y mantenía, sobre todo, en las comunidades
indígenas rurales, en algunos gremios artesanales y obreros, y en algunas
organizaciones barriales del campo y la ciudad, por las cuales, eran las
comunidades en su conjunto (hombres, mujeres, jóvenes e incluso niños) las
que tomaban diverso tipo de decisiones, ejecutaban obras comunitarias, elegían
y controlaban a sus representantes con apego a normas tradicionales.
Ellas utilizaban mecanismos culturales como el diálogo comunitario o
“parlanakui”, la consulta familiar, las conversaciones de grupos de afinidad, el
“cuchicheo”, las Asambleas comunitarias”, las “Asambleas Populares” y las
“Juntas Populares”. Paradójicamente, por la influencia del sistema político,
muchas de estas formas habían dado paso en el último tiempo a formas
clientelares, y a la presencia de caudillos locales que poco a poco substituían a
la comunidad.
La participación de raigambre colonial había sido inaugurada por los cabildos
coloniales, que reconocían, que en ciertos momentos críticos, era posible
ampliar la participación al vecindario, es decir, a notables reconocidos de las
“fuerzas vivas” de sus respetivas ciudades. Esta participación se hacía a través
7

8. de cabildos abiertos, audiencias públicas, comisiones y consultas a notables.
Una expresión organizativa que apareció en el proceso de transición colonial a la
independencia fue la “Junta” que jugó un papel importante en ese proceso, y
mas tarde las denominadas “juntas cívicas”.
La tradición del régimen electoral liberal fue inaugurada en 1808, cuando las
Juntas Soberanas de Cádiz dictaron una Constitución de corte liberal, que en
ausencia del Rey, plantearon que la soberanía recaía en el pueblo y propusieron
la posibilidad de que los hombres libres (incluyendo a los indígenas no
vinculados en calidad de sirvientes a las haciendas u otra unidad productiva)
pudieran elegir a sus representantes (a la junta y a los cabildos),a la par que
reconocieron que las colonias eran parte de España.
Este gesto democrático, que solo duró entre 1808 y 1814, permitió la más alta
participación electoral que se haya producido en el siglo XIX, puesto que, con la
independencia, la votación se restringió a “electores” que eran personas
escolarizadas, con patrimonio y cristianos, lo cual permitió que solo un 3% de los
ecuatorianos participe en la elección de los gobiernos municipales, diputados y
presidente.
Esta tradición fue ampliándose con la revolución liberal y los procesos de
integración de 1930, que incluyeron más tarde el voto de las mujeres y el voto de
los analfabetos, hasta lograr que la mayoría de los ecuatorianos participe en
estos eventos. Sin embargo, como sabemos, se trataba de una participación
delegativa, que transfería el poder a los mandatarios, que resultaban electos a
través de mecanismo clientelares, caudillistas y populistas.
1.2 Segunda Fase: la ciudadanía organizada
En la década de 1980 saltó al orden del día el tema de la democracia en el
mundo. En América Latina este debate se produjo en un contexto contradictorio:
en medio de una transición de dictaduras de larga trayectoria a regímenes
democráticos, en el contexto de la globalización y de la implantación de
regímenes neoliberales.
De hecho, en el mundo industrializado el tema de la democracia se unió con el
de la globalización. Sin embargo, pronto nos dimos cuenta que la globalización y
la democracia tenían serias limitaciones. Era una globalización de las
expectativas, pero no del desarrollo equitativo. En verdad se trataba de una
democracia excluyente que sólo incorporaba a los grupos económicamente
viables, dejando fuera al resto.
Frente a la creciente exclusión de grandes sectores sociales se desarrollaron las
propuestas de un nuevo sector: organizaciones populares, indígenas, ONGs,
iglesias, ciudadanos, agencias de cooperación solidarias, que crecieron
8

9. inusitadamente entre los 80 y 90 para profundizar la democracia, para
extenderla a los sectores no viables, para que cada individuo y comunidad
tengan la capacidad de decidir sobre lo que concierne y sobre el destino de sus
propios pueblos.
En América Latina había una larga tradición de trabajo participativo entre los
sectores contestatarios y de una antigua cultura popular participativa entre los
grupos subalternos, en franca contradicción con las formas autoritarias y
excluyentes que manejaban las elites gobernantes, sobre cuya experiencia
trabajaron los nuevos grupos.
Entre los sectores contestatarios ha sido paradigmático el trabajo de Paulo
Freire en los años setenta en el terreno de la educación no formal, el impacto de
la teología de la liberación que cedió la palabra a los sin voz, los procesos de
investigación-acción desarrollados en diversos lugares, el trabajo de las
izquierdas por organizar a los sectores populares y el surgimiento de
organizaciones de nuevo tipo, que reivindicaron los derechos de los pueblos
indígenas, afrodescendientes, mujeres, niños, jóvenes, los derechos de la
naturaleza, entre otros. En todos ellos, la propuesta de liberación caminó de la
mano de la revalorización de la participación y de la democracia.
Por el lado de la cultura popular, muchos de nuestros países tienen poblaciones
de raíz no occidental, de base india, negra y popular con una fuerte tradición
comunitaria, en la que los dirigentes son controlados por sus bases. En estas
poblaciones, a menudo organizadas en comunidades de base, el poder no se ha
separado de la sociedad, los dirigentes están obligados a expresar el consenso
de las bases con un amplia participación de hombres, mujeres y niños, de
manera que las organización de mayor coalición que surgieron conservaron
muchos de estos atributos.
En este proceso de “empoderamiento” de los actores organizados de la
sociedad civil, se apeló a la tradición participativa comunitaria y a la creación de
nuevos elementos democráticos. Aparecieron nuevos temas de debate que
ampliaron la democracia interna en esos colectivos: la búsqueda por una mayor
autonomía de las organizaciones, una construcción más conciente de la
democracia interna, la construcción de redes y coaliciones horizontales para
lograr mayores niveles de impacto, la construcción de sistemas de comunicación
e información para debatir y socializar sus ideas, la movilización de recursos
para lograr cambios en su ingresos, aprovechar adecuadamente los espacios de
participación para permear a los sistemas políticos estatales, recuperar su
historia, crear, conocer otras experiencias, adaptarlas, recrearlas y universalizar
sus propios avances.
En el caso ecuatoriano, el proceso de revalorización de la democracia en los
colectivos sociales avanzó notablemente por la revitalización del movimiento
indígena que logró construir organizaciones nacionales sólidas. A este proceso
concurrieron ONGs, intelectuales, algunos sectores de la iglesia, grupos
9

10. ambientalistas, de mujeres, populares urbanos, niños y adolescentes, entre los
principales.
Desde mediados de las década de la 80, estos movimientos lograron incorporar
un notable cambio en la agenda política y social, que comenzó a presionar por
ampliar la democracia con la participación directa de los ciudadanos, sobre todo
de aquellos organizados en los espacios cantonales. Se inició una participación
inédita de la ciudadanía que pasó de las experiencias comunitarias a la
participación pública, de acciones tradicionales a propuestas sistematizadas de
participación ciudadana, que fueron recogidas en metodologías escritas y
validadas como “el Planeamiento Comunitario” (una aplicación local de los
Diagnósticos Rurales Rápidos y de los Diagnósticos Rurales Participativos), los
Planes Estratégicos de OSGs, Planes temáticos (revitalización cultural, riego,
etc). El proceso fue bastante amplio, de manera que hacia fines de la década del
noventa, alrededor de 250 OSGs contaban con planes participativos de
desarrollo con identidad, cuestión que sin duda los preparó para dar el salto a la
gestión pública, sobre todo en aquellos lugares de mayor presencia indígena.
1.3 Tercera Fase: la participación local
Con la irrupción de los movimientos sociales de nuevo cuño, varias experiencias
organizativas producidas en cantones de tradición indígena, lograron a través de
procesos electorales universales, captar varios municipios, con lo cual la
participación abrió una nueva fase, que la hemos denominado de “participación
local”, caracterizada por el paso de experiencias sociales a modalidades
institucionales de participación impulsadas por Municipios Innovadores
(Parlamentos, Asambleas Cantonales, Consultas amplias) que provocaron
cambios significativos en esos contextos. Varios de estos procesos se iniciaron,
como hemos dicho a mediados de la década del 80 y crecieron sustantivamente
de los 90.
En la década del 2000, se realizaron varios estudios que buscaron conocer las
experiencias de participación ciudadana y calibrar la magnitud de los cambios
que estas nuevas experiencias promovieron, identificar sus actores, establecer
las tendencias y tipologizar sus experiencias.
En el estudio realizado por Torres (2004), se mostró que hasta ese año, 52
municipios habían realizado alguna acción participativa. La mayoría de ellos
estaban en la sierra (33 casos), 14 en la amazonía y solo 6 en la costa. Constató
en estas experiencias, que ellas se habían producido, allí donde había una clara
combinación de capital social acumulado (densidad organizativa, presencia de
movimientos sociales y grupos contestatarios), de liderazgos democráticos
nuevos y el apoyo técnico y financiero de ONGs y Agencias de Cooperación.
10

11. Estas experiencias habían logrado procesos de concertación social para
elaborar planes estratégicos y presupuestos participativos más equitativos; una
mayor incorporación de las juntas parroquiales y barrios de la ciudades en los
procesos; habían diversificado las actividades de los gobiernos seccionales y
habían elevado sus coberturas en la población y en el territorio, especialmente
rural; habían logrado cierto fortalecimiento institucional de los municipios y
juntas; una mayor movilización de recursos; y habían asumido nuevas
competencias y acciones, es decir habían avanzado en los procesos de
descentralización, visible en el aparecimiento de nuevos temas en su gestión,
que no existían en el pasado: manejo ambiental, agua, turismo, interculturalidad,
producción agropecuaria, educación, capacitación, entre los principales (Torres,
2004:151).
En marzo del 2008, pocos meses antes de que se reúna la Asamblea Nacional
Constituyente, el CEPLAES y el DED realizaron un nuevo estudio de las buenas
prácticas en participación y control social en los procesos de desarrollo del
Ecuador1, que sintetiza los mayores logros que se habían conseguido hasta ese
momento. El estudio analizó experiencias representativas a nivel nacional
distribuidas en las cuatro regiones naturales del Ecuador, tomando en
consideración el tamaño de la población, las necesidades básicas insatisfechas
y el tamaño del territorio.
En esta ocasión, se mapearon experiencias cantonales, provinciales y de
manejo de cuencas en cuatro ejes temáticos: desarrollo económico local; medio
ambiente; seguridad y atención de conflictos sociales que incluyen violencia de
género; y promoción de la democracia e inclusión social de mujeres e indígenas,
que en su opinión constituían los temas mejor trabajados.
El mapeo identificó 79 experiencias, que tenían una distribución regional
parecida a la encontrada por Torres cuatro años antes: el 65%, se ubicaron en la
sierra, el 18 % en el oriente y 17% en la costa (García, S. compiladora, 2008:41),
es decir, la combinación entre capital social, liderazgos democráticos y apoyo
técnico/financiero de agentes de desarrollo, continuaban en la base de estas
experiencias.
Ellas fueron clasificadas en seis tipos: 25 de Planificación local participativa
(31,65%); 3 de Inclusión social (3,8%)); 12 de Presupuesto participativo
(15,19%); 13 de Desarrollo económico local (16,46%); 14 de Contraloría social
(16,46%); y 13 de Medio ambiente (16,46%). Como se advierte, esta
investigación muestra, respecto a la realizada por Torres que, del amplio
abanico de temas abiertos por estos procesos innovativos, habían logrado
mayor difusión y concentración aquellos que podríamos agruparlos en la
construcción de una nueva “cultura política democrática” (planificación local
participativa, inclusión social, presupuesto participativo y contraloría social) que
significaban el 67% de las experiencias; en tanto, los temas de desarrollo
1
García, Sonia (Compiladora), Buenas Prácticas en Participación: experiencias de participación
y control social de la sociedad civil en procesos de desarrollo del Ecuador, 2008, CEPLAES-DED
11

12. económico y medio ambiente, comenzaban a aparecer, aunque todavía en una
ubicación secundaria, reprisando en cierta manera, una tendencia captada ya en
1990 en las organizaciones sociales, en la que se observaba que aquellos
temas de la cultura política eran mejor asumidos que aquellos referidos a la
economía o al medio ambiente2
Entre las buenas prácticas encontradas por la investigación aludida, se
enumeran las siguientes3:
La planeación local participativa, para la elaboración de Planes Estratégicos,
el plan de gobierno y el plan operativo, a través de la coordinación institucional
del sector público y privado, especialmente de las universidades, que
contribuyeron con la formación de recursos humanos o con el levantamiento de
información; las alianzas construidas entre la sociedad civil y los gobiernos
locales para mantener sus alineamientos frente a los objetivos del Plan, generar
recursos propios, canalizar asistencia técnica, capacitación, recursos financieros
y logísticos para fortalecer, sostener y renovar la participación ciudadana; el
fortalecimiento de estrategias de educación y comunicación e información para
la sociedad civil, la rendición de cuentas y la contraloría social; el fomento de la
solidaridad al priorizar obras y proyectos, el aporte de la población con dinero o
mano de obra; la inclusión social de actores tradicionalmente marginados, la
disminución del clientelismo porque las autoridades y población debían sujetarse
al Plan; la institucionalización de la participación en varios niveles; la
representación ciudadana amplia, diversa, con legitimidad social y mecanismos
de elección y alternabilidad de rápido funcionamiento; la incorporación entre los
actores de una visión amplia del desarrollo y nuevas prácticas de gestión; la
creación de sistemas de información georeferenciada con actualización
permanente; y las alianzas con AME, CONCOPE, BEDE, CONAJUPARE como
garantía de respaldo político y asistencia técnica para el fortalecimiento,
procesos que con diferencias y particularidades se vieron en experiencias como
las de Cotacachi, Otavalo, Gualaceo, Sigchos, Cayambe, Puyo, Quito y
Tungurahua (García, Sonia, 2008: 53-55).
2
Paola, Silva, en La Organización rural en el Ecuador, CEPP, ABYA-YALA, 1991, concluía que
las organizaciones habían logrado cambios significativos en la lucha por “servicios y en la
reivindicación de derechos civiles y étnicos, pero tienen verdaderos problemas al enfrentar la
producción” (Silva, 1991). Una investigación liderada por Galo Ramón, “Actores de una Década
Ganada”, COMUNIDEC, 1992, matizó parcialmente esta idea, mostrando que en efecto, los
mejores resultados se habían dado en la reconstrucción de la memoria histórica, en la
construcción de su ideario político como nacionalidades, el reclamo a su inserción en un Estado
plurinacional y en la elevación de la calidad de vida, registrándose en este punto, unas pocas
experiencias exitosas, como la de Salinas de Guaranda. Esta tendencia, centrada en los temas
de la cultura política, parece continuarse en los gobiernos locales.
3
A continuación hacemos una transcripción de los principales resultados de la investigación
aludida “Buenas Prácticas de Gobierno”, a la que hemos modificado levemente para presentar
una lectura fluida y continuada.
12

13. La elaboración de presupuestos participativos, con la participación de las
organizaciones ciudadanas formales, territoriales y aquellas que tenían
legitimidad social; el logro de mejores niveles de comunicación y control social
entre la ciudadanía, técnicos y autoridades; la inclusión de la participación
ciudadana en las cuatro grandes etapas del ciclo de las políticas públicas locales
(formulación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas); el registro de
proyectos ejecutados que contribuye a actualizar los diagnósticos y contar con
información georeferenciada; la capacitación a los funcionarios municipales en
metodologías participativas para articular la voluntad política de las autoridades
con las necesidades ciudadanas; la colocación de la contraparte comunitaria en
mano de obra, materiales y recursos financieros que obliga a la ejecución de lo
planificado al gobierno local y la sociedad civil, sobre todo cuando ésta se
suscribe bajo un convenio de colaboración; la preasignación de montos por NBI,
población y extensión territorial; la rendición de cuentas de doble vía, en la que
se evalúan los compromisos del gobierno local y de la ciudadanía; la instalación
de sistemas de acceso a la información amigables y actualizados para hacer
contraloría social; la inclusión en la contraloría social de actores sociales con
capacidades técnicas suficientes, como colegios profesionales, universidades,
ONGs, lo cual permite hacer evaluaciones objetivas y retroalimentar el proceso,
analizar el catastro, los sistemas informáticos, los sistemas contables y
financieros, procesos que se presentaron con mayor profundidad en espacios
como Cotacachi, Sigchos y Quito (García, Sonia, 2008: 69-71).
Experiencias de contraloría social, que se realizó con la selección adecuada
de integrantes de las veedurías garantizando su trayectoria ética; la
incorporación de profesionales o técnicos expertos en los temas observados; la
clara definición de los propósitos, como aspecto clave para evitar que estos
espacios se usen de plataforma por parte de la oposición política; la búsqueda
por garantizar la voluntad política de autoridades para respaldar el proceso; la
capacitación ciudadana y funcionarios de instituciones; la sensibilización y
motivación ciudadana para impulsar la cultura de la exigibilidad de derechos; la
definición de marcos de comportamiento institucionales o ciudadanos, por
ejemplo, el Código de ética trabajado en “Quito Honesto”; la elaboración de
informes técnicos adecuados que permitan sustentar los procesos, algo que
normalmente exige asistencia técnica especializada; la idea de agotar el
mecanismo del diálogo y la mediación antes de iniciar procesos judiciales o
administrativos; la firma de pactos, acuerdos, convenios e impulso de normativas
locales que den sostenibilidad a los acuerdos. Entre las experiencias que
mayores avances mostraron se señalan aquellas desarrolladas en Quito,
Cayambe, Tulcán, Esmeraldas, 24 de Mayo, Azogues y Machala (García, Sonia,
2008: 85).
Experiencias de inclusión social, que promovió la institucionalización del
proceso mediante la creación de una Jefatura para darle sostenibilidad al
proceso; elaborar y aprobar ordenanzas que hacen exigible el cumplimiento de
los compromisos de las autoridades; destinar presupuesto para la ejecución de
13

14. iniciativas de la sociedad civil (Cuenca); realizar un proceso amplio de reflexión
para poner en agenda los problemas y los objetivos estratégicos relacionados
con la juventud; buscar una representación amplia y la práctica de la democracia
interna en la toma de decisiones; relacionar a los representantes de distintos
actores (Gobiernos Provinciales, Municipios, Cámaras, Medios de
Comunicación) para elaborar propuestas solidarias en función de la agenda
política juvenil, canalizar apoyo financiero de la Cooperación, crear un marco
jurídico auspicioso; y la ejecución de proyectos y el sostenimiento permanente
de este espacio de participación. Los espacios en los que mejor se desarrollaron
estas propuestas fueron Cuenca, Santo Domingo y Shiña (García, Sonia,
2008:95-96).
Experiencias de desarrollo económico local, que lograron la articulación de
actores de distinto nivel y magnitud para generar complementariedades, apoyar
la redistribución de ingresos y lograr la cohesión social; promover la participación
de las autoridades como mediadoras y facilitadoras de esta articulación; el
fomento de los micro emprendimientos productivos y de los encadenamientos
productivos agropecuarios; la ejecución de mega proyectos de interés general,
de los que se benefician grandes y pequeños, para construir economías locales.
En estos aspectos se destacó el papel de varias agencias de desarrollo y sus
redes, que apoyaban los procesos de Quito y Cuenca, así como iniciativas
municipales de Colta y Gualaceo (García, Sonia, 2008: 106-107).
Experiencias en la gestión del medio ambiente, que promovieron la
coordinación institucional de representantes ciudadanos y autoridades para
llegar a acuerdos y ejecutar acciones concretas de forma sinérgica; la creación
de mesas de trabajo armadas en medio de la elaboración de los Planes de
Desarrollo, que tienen mayor legitimidad y sostenibilidad para articular con otros
actores el tema; la elaboración de un Plan de manejo de los recursos naturales
para ejecutar acciones estratégicas, sin desgastar la participación ciudadana, lo
cual además evita la transferencia posterior de los técnicos a sus contrapartes
comunitarias, pues las metas son construidas de forma conjunta, y ellas son
apropiadas por la ciudadanía desde su formulación; el paso de la presión política
a la negociación fue considerada importante para incidir en las políticas locales
de manejo del medio ambiente; el emprendimiento de programas de gran
impacto, como el manejo adecuado de desechos, la protección de parques, la
promoción de áreas protegidas, que son temas que movilizan a muchos
sectores; la promoción de programas con fondos orientados a la temática
medioambiental, como el canje de deuda o la venta de servicios ambientales; la
instalación de oficinas especializadas en las municipalidades y el fortalecimiento
de sus recursos humanos; la creación y aprobación de Ordenanzas para dar
sostenibilidad a la participación ciudadana en el manejo ambiental; la creación
de incentivos y sanciones dirigidas a la comunidad para promover una cultura de
manejo racional de los recursos. Las prácticas más consistentes en estos
campos se encontraron en Cotacachi, Loja, Cuenca y Quito (García, Sonia,
2008: 115-117)
14

15. En síntesis, entre las mejores prácticas, por espacio y tema, la aludida
investigación, identificó las siguientes:
CUADRO No 1
MEJORES PRACTICAS DE BUEN GOBIERNO POR ESPACIO Y TEMA, 2008
ESPACIO Planificación Inclusión Presupuesto Desarrollo Contraloría Medio TOTAL
Participativa Social Participativo Económico Social Ambiente
Local
Cayambe X X 2
Cotacachi X X X 3
Otavalo X 1
Quito X X X X X 5
Tulcán X 1
Sigchos X X 2
Colta X 1
Gualaceo X X 2
Azogues X 1
Cuenca X X X 3
Shiña X 1
Loja X 1
Puyo X 1
Esmeraldas X 1
Santo X 1
Domingo
24 de Mayo X 1
Machala X 1
Tungurahua X 1
8 3 3 4 7 4 29
Aunque en una lectura general, las mejores prácticas de buen gobierno se
distribuyeron en todo el país, una mirada más fina, nos permite realizar cuatro
señalamientos:
(i) Las mejores experiencias fueron protagonizadas abrumadoramente
por 17 cantones y apenas una en una provincia, es decir, había una
clara relación entre buenas prácticas con la mayor capacidad
institucional desarrollada por los municipios y su papel más claro y
definido en el territorio, a diferencia de las debilidades y
superposiciones de funciones que tenían los Consejos Provinciales.
(ii) Por el tamaño de los espacios, las experiencias se distribuyeron en
todo tipo de unidades espaciales: en dos ciudades grandes (Quito y
Cuenca), en siete capitales provinciales medianas (Tulcán, Azogues,
Loja, Puyo, Esmeraldas, Santo Domingo y Machala), y otras siete en
cantones pequeños (Cayambe, Cotacachi, Otavalo, Sigchos, Colta,
Gualaceo, Shiña y 24 de Mayo), lo cual muestra que no hay una
correlación entre tamaño del territorio y experiencia, es decir, que es
posible encontrarlas en todos los espacios.
(iii) Hay una importante concentración de las experiencias en el territorio
de la Sierra Norte (5 de 18 espacios), que podría deberse a un mayor
15

16. grado de colaboración de los actores y eventualmente a un mayor
patrimonio natural y de infraestructura productiva.
(iv) Es notable el número de experiencias en espacios
predominantemente indígenas y dirigidos por autoridades indígenas (5
de 18 espacios), lo cual ratifica que, el capital social de las
organizaciones de la sociedad civil es un poderoso motor de este tipo
de cambios.
Las autoras de este estudio concluyen que hay algunos factores que
favorecieron los cambios, que podríamos agruparlos en cuatro aspectos: el
capital social, el talento humano y conocimiento, la existencia de metodologías
para hacer lo que se busca y el pensamiento estratégico.
Entre los elementos más importantes del capital social acumulado en estos
espacios, la investigación destaca: la capacidad de concertación entre actores
de diversa filiación política, entre actores públicos y privados, y entre los
gobiernos locales y la sociedad civil; el reconocimiento a la participación como
un derecho ciudadano individual y colectivo; el estímulo y reconocimiento de la
corresponsabilidad social, especialmente el aporte de las comunidades.
Entre los aspectos referidos al talento humano y conocimiento se menciona: el
trabajo simultáneo de educación en tres frentes, el nivel político (autoridades y
actores clave), las instituciones de gobierno y la ciudadanía para lograr pactos
sostenidos, modernizar la gestión pública y empoderar a la ciudadanía;
fortalecer las capacidades de los actores de la sociedad civil para ocupar y
ejercer con propiedad los espacios abiertos, como por ejemplo, la contraloría
social que exige el conocimiento de las leyes, instituciones y procedimientos;
seleccionar a las agencias de desarrollo, especialmente aquellas creativas, con
equipos de alto nivel, capaces de negociar con autoridades y diseñar propuestas
complementarias.
En la existencia de metodologías claras y probadas para hacer las cosas, se
destaca: la existencia de un sistema articulado de planificación y competencias;
la elaboración de planes de desarrollo local claros y consensuados; la existencia
de una metodología clara, dinámica y legitimada de elaboración de los
presupuestos participativos; la existencia de un sistema de medición y
seguimiento de procesos a través de estándares básicos; la inclusión del
enfoque de género en estas propuestas metodológicas lo cual permite mayores
resultados y la incorporación de nuevos temas como violencia intrafamiliar, salud
reproductiva, fortalecimiento organizativo y emprendimientos productivos; y el
manejo de metodologías de mediación.
En cuanto al pensamiento estratégico se plantea: actuar localmente, pensando
globalmente; recuperar las oportunidades del entorno; la planificación
estratégica local y la elaboración de planes operativos anuales; que los
16

17. gobiernos locales asuman su función facilitadora para propiciar el diálogo de los
actores, especialmente económicos para promover el desarrollo, sin olvidar las
políticas de redistribución de la riqueza; la adquisición de competencias y
capacidades para impulsar procesos de gran alcance para enfrentar aspectos
como aquellos referidos al manejo de cuencas hidrográficas y medio ambiente
en general; la idea estratégica de formular políticas públicas que involucren a la
red institucional del gobierno central, los gobiernos locales y la ciudadanía;
involucrarse en la construcción de mancomunidades lo cual ofrece una mirada
más amplia de la localidad y la capacidad por atraer a la cooperación
internacional.
1.4 Cuarta Fase: la participación ciudadana en la esfera pública
nacional
Con la nueva Constitución, se institucionalizó la participación ciudadana, tras las
dos décadas de desarrollo del proceso4. De manera general, la Constitución se
planteó como objetivo construir una mayor equidad territorial entre las diversas
circunscripciones, disminuir el centralismo, concretar la democracia participativa,
cohesionar al Estado nacional, mejorar la calidad de la población y el buen vivir.
De manera específica, la Constitución incorpora cuatro cambios sustanciales: la
creación de un Gobierno Intermedio, la creación de un Sistema Nacional de
Competencias, la creación de Regímenes Especiales y la descentralización y
autonomías.
Entre el 2008 y el 2010, la Asamblea Nacional ha concretado el mandato
constitucional con nuevos códigos y leyes. Particular importancia tienen: la Ley
de Participación Ciudadana, Ley Orgánica del Consejo de Participación
Ciudadana, el Código Orgánico de de Organización Territorial, Autonomías y
Descentralización; el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, el
Código de la Democracia y Participación Ciudadana en el proceso electoral,
entre los principales, que buscan convertir en normas obligatorias a la mayoría
de cambios experimentados, abriendo un nuevo momento, altamente auspicioso
para consolidar, ampliar y desarrollar los cambios producidos hasta el momento.
En estos dos años de vigencia de la nueva Constitución y de elaboración de los
nuevos códigos y leyes para normar la participación ciudadana, se abrió una
nueva coyuntura que es preciso evaluarla.
En octubre del 2010, el Ministerio de la Política realizó una investigación sobre
“Buenas prácticas de Gobierno y Modelos de Gestión Relevantes en los
Gobiernos Descentralizados del Ecuador”. En general, la consulta ratifica a
través del análisis de los testimonios de funcionarios y participantes de 10
4
En el debate “se receptaron 91 propuestas escritas, se recibieron en comisión general a 33
delegaciones y 12 expositores; se efectuó un taller sobre descentralización, se realizaron cinco
mesas itinerantes y se efectuaron 61 sesiones” (Hidrovo y otros, 2008: 1), es decir contó con una
amplia participación de los GADs y sus organismos representativos.
17

18. Gobiernos Provinciales y de 10 Gobiernos Municipales, las tendencias
encontradas hasta el 2008, registró una enorme preocupación de los GADs para
aplicar las nuevas leyes y en aquellas experiencias más avanzadas, la búsqueda
por adaptarse y hacer uso de ellas para consolidar sus procesos.
El análisis de las experiencias municipales mostró tres grandes conclusiones:
primero, que hay grandes diferencias en la gestión entre los GAD municipales,
cuestión que plantea la necesidad de confeccionar una tipología para realizar
intervenciones más apropiadas; segundo, que los GAD que lograron mejores
resultados son aquellos que han mantenido proceso de larga duración, lo cual
advierte que se trata de poner en marcha procesos, más que prácticas
puntuales; y tercero, que los GAD municipales lograron mejores desempeños en
el desarrollo de una “Cultura Democrática y en la Capacidad de Coordinación”.
En el rango intermedio se ubicaron las variables “Institucionalidad y Normas” y
“Coherencia, Integralidad y Adecuación; mientras la Capacidad de Gestión, el
impulso al Modelo del Buen Vivir y la formación de Conocimientos y Talentos
Humanos fueron las variables que menor desempeño tuvieron.
Los resultados reflejan el mayor acento puesto por las intervenciones en mejorar
la participación en el ciclo de la política pública municipal y en buscar una mayor
coordinación interna, local e interinstitucional con la construcción de redes de
coordinación, lo cual ha tenido efectos visibles, especialmente donde había
mayor capital social, y redes estructuradas de actores sociales, institucionales y
agentes de desarrollo. Las variables menos puntuadas, tienen relación con
aspectos estructurales complejos, con elementos arraigados de la cultura
política y con una menor experticia acumulada en esos campos.
Entre los GAD provinciales, la situación es aún más contrastada, observándose
brechas más distantes entre aquellos que han logrado cambios significativos y
aquellos que recién se plantean desarrollar alguna práctica innovadora, cuestión
que también argumenta la necesidad de confeccionar una tipología para
organizar las intervenciones de fortalecimiento. Es visible un notable avance de
los GAD provinciales analizados en mejorar la cultura política debido a la
presencia de organizaciones rurales muy activas que reclaman mayor actoría
social, por la influencia de agentes de desarrollo ligados al agro y la búsqueda
por racionalizar sus intervenciones.
Sin embargo, la mayoría de ellos tienen una débil capacidad de gestión, pocos
recursos y en general, han concentrado su trabajo en pequeñas obras de
infraestructura muy dispersas de manera que les cuesta mucho trabajar de
manera eficiente y menos aún, en temas nuevos y complejos, como la
producción, el ambiente, entre otros. Los GAD provinciales no son verdaderos
gobiernos de la provincia por las superposiciones con los municipios, porque su
acción no comprende el sector urbano, por sus competencias e incluso por sus
modestos recursos.
El límite de esta investigación es haber focalizado la evaluación de los procesos
de participación en los GADs, de manera que se precisaba una investigación de
18

19. mayor alcance para redondear el conocimiento de las experiencias en otros
ámbitos y las lecciones que de ellas se derivan para la formulación de la política
pública. Este reto demandaba una consulta de mayor alcance, cuestión que fue
emprendida a través de un conjunto de talleres ciudadanos de diverso tipo.
Entre noviembre y diciembre del 2010, en el marco de la consultoría contratada
por el Consejo de Participación Ciudadana a COMUNIDEC, se llevaron a cabo
cinco tipos de talleres: seis regionales con representantes de instituciones y
gobiernos autónomos descentralizados; seis regionales con representantes de la
ciudadanía; uno nacional con funcionarios públicos; un nacional con personas
con discapacidad; un local con la Asamblea cantonal y barrios de San Miguel de
los Bancos; y uno de reflexión especializada de casos exitosos en Cotacachi.
Los talleres regionales se realizaron en las capitales de provincias seleccionadas
como punto de convergencia de las demás provincias y cantones circundantes,
mientras los talleres nacionales se hicieron en Quito, el de la asamblea local en
Los Bancos y el de las experiencias participativas en Cotacachi. La división entre
talleres “institucionales” y “ciudadanos” que se realizó a nivel regional, buscaba
tener una mirada complementaria de las autoridades y de la sociedad civil, sin
que hayan interferencias.
El propósito de los talleres fue que la ciudadanía participe directamente en la
elaboración de la política nacional de participación ciudadana, por lo que se
enfocaron como la continuidad de las experiencias participativas que ya existían
en las localidades, invitando a la ciudadanía a contribuir con sus experticias,
conocimientos, aprendizajes y resultados en la construcción de la política
nacional de participación ciudadana.
En Ecuador, en materia de participación pública no se parte de cero, puesto que
hay un precedente importante acumulado en algunas provincias, cantones y
parroquias rurales, al igual que diseminado entre las organizaciones populares
de la sociedad ecuatoriana, acumulado que los talleres buscaban encauzar
hacia el ámbito público nacional, articulando los procesos participativos en
marcha con las orientaciones estratégicas nacionales del Buen Vivir y la nueva
normativa orgánica que se desprenden de los mandatos constitucionales. Se
propuso a los talleres como un dispositivo que permitiera en materia de
participación ciudadana, pasar de lo local a lo nacional, desde las experiencias
particulares a la política pública universal.
En los talleres de diagnóstico participativo se aplicó una metodología
colaborativa que fue orientada por los consultores, de manera que los
asistentes pudiesen intervenir en el diseño de la política nacional de
participación ciudadana.
La metodología de los talleres de diagnóstico participativo se resume en los
siguientes pasos: empezaron con los discursos oficiales de las autoridades del
19

20. CPCCS explicando los propósitos de los talleres y la misión institucional,
seguida por las exposiciones técnicas de los consultores acerca de la
participación ciudadana en el país y explicaciones metodológicas sobre el
trabajo de grupos usando preguntas guías, luego se procedió a dividir a los
asistentes en grupos y al trabajo respectivo, en los que se nombraron un relator
y un expositor de los debates del grupo. La exposición de los consultores sobre
la participación ciudadana puede verse en el Anexo No 3, sobre la cual cabe
señalar que debió adaptarse a las condiciones específicas de cada taller.
El trabajo de grupos no buscaba establecer consensos sobre la participación,
sino recoger la pluralidad de intereses, visiones y expectativas de los asistentes.
Finalmente, en reunión plenaria se expusieron los resultados de los grupos,
luego de lo cual se cerraron los talleres. Tanto el trabajo de grupos como las
exposiciones plenarias fueron grabadas y registradas electrónicamente,
materiales que posteriormente fueron editados bajo el formato de memorias
técnicas, y que constituyeron la base de esta sistematización.
En las 16 mesas específicas que analizaron el tema de la “Participación
Ciudadana” participaron alrededor de 1.500 delegados, que pueden clasificarse
en seis grandes grupos: dos que constituyeron la abrumadora mayoría
(autoridades y funcionarios de los GADs de las provincias, cantones y
parroquias; y organizaciones de diverso tipo de coalición y representación de la
sociedad civil (movimientos sociales, indígenas, afroecuatorianos, montubios,
mujeres, jóvenes, Niños/as y adolescentes, campesinos, personas con
discapacidad, ONGs, Universidades); y cuatro que tuvieron una representación
marginal: representantes del Régimen Dependiente (del Ejecutivo) en los niveles
nacional, provinciales, cantonales y parroquiales; representantes de otras
funciones del Estado (Judicial, Electoral, Participación Ciudadana); delegados
de partidos y movimientos políticos; y ciudadanos que participaron a título
personal. Se organizó un taller exclusivo con especialistas y estudiosos invitados
específicamente para presentar y debatir las experiencias (Ver listado de
participantes por taller).
Como se advierte, por el carácter nacional de la convocatoria, por el número y
heterogeneidad de su composición, y por la experiencia y conocimientos
acumulados, es sin duda alguna, la consulta de mayor alcance realizada en el
país para debatir el tema de la participación.
¿Qué nuevas experiencias, problemas y lecciones sobre participación ciudadana
nos permitió conocer la amplia consulta organizada por el CPCCS, en el marco
de esta consultoría? Veamos en la voz de los propios participantes los
testimonios recogidos y que han sido sistematizados por la consultoría.
20

21. Una preocupación general en las funciones del Estado, pero diferenciada:
De partida, la consulta mostró que la institucionalización de la participación con
la nueva Constitución, códigos y leyes que se dictaron los dos últimos años, ha
posicionado el tema de manera general en el país, pero aún de forma
diferencial: hay una enorme preocupación y se realizan una serie de actividades
entre las autoridades y funcionarios de los GADs por asumir este reto; en tanto,
si bien hay preocupaciones en las demás funciones del Estado, sin embargo, las
acciones son muy iniciales, dubitativas e incluso contradictorias.
Uno de los especialistas que participó en taller de Cotacachi destacó que: “en
los procesos de participación aparecen insistentemente los gobiernos locales
pero no aparece el Gobierno Nacional. En el nivel local, no participan los jefes
políticos, los directores provinciales de educación, de salud, los encargados de
las obras públicas, etc. Si ello no sucede, no se podrá articular las políticas
territoriales con las sectoriales de nivel nacional”.
Más aún, en algunos niveles del Estado central hay notorias dudas,
desinformaciones y desconocimiento del proceso. Por ejemplo, la Secretaría de
Gestión de Riesgos: señaló que “hace falta identificar sus competencias y
procedimientos para ejercer la participación”, o el MIES: que reconoció que “nos
hace falta conocer más nuestro rol en la participación, nos hace falta
competencias para la participación”. Más preocupante aún, el hecho de algunos
justificaron su escasa acción culpando a otros, como la Secretaría de Dialogo
Intercultural del Ministerio de Educación que culpó a la “desconfianza ancestral
de los indios para participar”, la Secretaría de Riesgos que señaló que “los
GADs no los han invitado a participar”.
El testimonio de un funcionario del Banco Central también es elocuente al
responsabilizar a los anteriores idearios:
“el imaginario que tiene la gente del Banco Central es un problema y es
causa de la forma en que se ha manejado el Banco por más de 20 años
atrás. Estuvo a favor de políticas neoliberales, eso trajo alejamiento de la
sociedad y se transformó en una institución técnica que respondía a
intereses políticos. Hay un distanciamiento de la institución con el común
de las personas. Para participar hay que recuperar el rol del Banco
Central, lo que implica que la ciudadanía debe conocer los proyectos que
realiza el Banco y realizar aproximaciones a cooperativas comunitarias y
a la economía social y comunitaria”.
Algunos confunden “información” con “participación”. Por ejemplo, la
Subsecretaría de Vivienda señaló que “somos pioneros en la participación desde
que salió la vivienda popular al sector rural desde el año 2000. Hacemos
participar a la gente de bajos recursos para detectar las necesidades de
vivienda”. Mayor claridad mostraron los funcionarios del MAGAP que
comentaron que ellos han organizado los:
21

22. “Consejos Consultivos dentro de la Secretaría de Servicios Técnicos del
MAGAP que ahora se va a llamar Secretaria de Comercio; son mesas de
concertación en temas comerciales de productores, exportadores
importadores industriales y todo lo que tiene que ver con cadenas
productivas; se generan reuniones con las cámaras de agricultura,
asociaciones productoras y exportadoras. Se establece que se va hacer y
se generan compromisos en cada una de las partes: exportadores,
importadores, compra, producción y venta de productos. Esto se hace
desde hace mucho tiempo. Se socializa y se genera desconcentración”.
En otros casos hay claridad, pero aún no se implementan las acciones. Por
ejemplo, el Ministerio Transporte y Obras Públicas, señaló que “Las
competencias de nuestro ministerio están definidas, es necesario establecer con
las veedurías ciudadanas, coordinar las acciones que puedan y que no puedan
entrar al plan plurianual de nuestra institución de acuerdo a las competencias del
ministerio”.
También es visible la sobre-posición de algunas Funciones del Estado, por
ejemplo, la Secretaría Nacional de Transparencia señaló que:
“uno de los problemas básicos es que no se conoce el nivel de
competencia sobre las funciones que la Secretaria Nacional de
Transparencia tiene y de los funcionarios públicos en general. La Función
de Transparencia y Control Social tiene que ver con el quinto poder
específicamente con la serie de instituciones de control que están
alrededor, pero la Secretaría de Transparencia es un anexo a la
Presidencia de la República directamente y conoce todo lo relacionado
con irregularidades de los funcionarios públicos a nivel general. La
participación ciudadana con la Secretaría se debe dar generando más
contacto con la ciudadanía, haciendo conocer los derechos que tienen y
las funciones del Estado”.
En algunos sectores, aún no se definen las competencias, como por ejemplo, los
representantes del Sector Defensa señalaron que:
“No podemos tener la apertura para la participación, porque no se nos da
esa competencia, no sabemos cuál es nuestro papel en la participación,
hay información que compromete la seguridad nacional”, o en el mismo
Banco Central que destacó que “el tema de control social es un problema
porque el Banco maneja información reservada y es complicado
difundirla, es peligroso porque se maneja muchos capitales, en este tema
solo se ha hecho informes de labores. El problema es como salimos a
conversar a la gente del nuevo papel del Banco Central, eso es lo que se
está enfrentado ahora. La idea es cambiar el rol del Banco Central para
cambiar la mirada a los de abajo”.
Mientras en otros, hay disposiciones contradictorias, una funcionaria del Medio
Ambiente señaló que en “la participación no siempre es conveniente que la
22

23. comunidad pueda decidir si se aplica o no un proyecto, porque hay
contraposición de intereses”. Agregó que “la consulta previa ya no se la realiza
por orden del Presidente para evitar los conflictos que pueden darse, nosotros
hemos propuesto trabajar de forma coordinada con la Secretaria de Pueblos
para por medio de una estrategia permitir trabajar de forma cercana con las
comunidades”
Este tipo de dudas son visibles en otras funciones. Por ejemplo, el Consejo de la
Judicatura, argumentó que previamente, para aplicar la participación “debe
definirse los actores y los roles de la participación… para que la participación se
legitime hace falta la independencia de las instituciones para que cada uno
pueda participar libremente”. Un miembro del Consejo de la Judicatura señaló
que sin embargo han avanzado en ofrecer información, “se ha implementado
plataformas tecnológicas para que las personas puedan acceder a verificar los
juicios y en qué Estado se encuentran los procesos, los concursos de meritos y
oposición han sido por medio de veedurías para garantizar la transparencia, en
el portal de la página web se publican los contratos que se maneja en el
Consejo”.
Un funcionario de la Corte Nacional de Justicia argumentó que:
“la participación ciudadana no se ha canalizado para que la gente acceda
a la justicia. La gente necesita un vínculo directo con el funcionario para
desarrollar y solucionar sus casos legales o problemas. La falta de
contacto con jueces y funcionarios dificulta la resolución de las denuncias
presentadas por las personas, la gente debe tener un acceso directo a
presentar una queja y que esta sea resuelta. Se ha organizado un
Consejo Consultivo con el fin de implementar el código orgánico de la
función judicial, se requiere crear un conducto directo para que las
personas puedan solucionar sus problemas, poner su queja directo con el
funcionario”
La participación ha entrado en la ciudadanía:
Los talleres demostraron que hay una fuerte expectativa ciudadana por conocer,
hacer uso de la nueva normativa, construir y explorar los alcances y los límites
de esta propuesta. El tema ha permeado a la ciudadanía de todas las regiones,
incluso a aquellas que en el pasado tuvieron menor experiencia como la costa y
la región amazónica. Ello se demostró en el número de asistentes a los diversos
talleres regionales que fue parejo en todas ellas, a pesar del escaso tiempo de la
convocatoria.
Las motivaciones por la participación ciudadana tienen diversos orígenes, ritmos
y tiempos de aprendizaje y reconocen diversas vías y tradiciones.
Para un importante sector de la población, la participación es una derivación de
la costumbre o de la tradición consuetudinaria indígena en la toma de decisiones
23

24. en comunidad (hombres, mujeres, ancianos, jóvenes, niños). Los siguientes
testimonios son reveladores:
“Los pueblos kichwas desde hace años han practicado la participación
comunitaria y hoy recién la legalizan. En la elección de cabildos participan
todas las comunidades sin distinción política o religiosa. Cuando se creó
la educación bilingüe se nombraba a las autoridades del plantel donde
participaban padres de familia, organizaciones y estudiantes, hoy ya no,
este era el lugar donde se podía reclamar ya que éramos ejecutores. La
participación ciudadana es sinónimo de minga, algo que se está
perdiendo y que es una experiencia provechosa para el proceso de
participación. En las comunidades indígenas existían siempre las
veedurías, los cabildeos comunales, cada presidente rendía cuentas cada
año a la comunidad, ya que ellos tienen metas trazadas. Esta ley de
participación es importante, que aprenda de la experiencia comunitaria,
en general se necesita es un empuje, un cambio de actitud”.
Señalan que esa tradición ha sido aplicada a los organismos e instituciones
públicas indígenas, como la Educación Bilingüe, el CODENPE, o en los GADs a
los que han accedido como mandatarios por elección ciudadana.
En otros casos, la participación surgió de la respuesta ciudadana a graves
problemas y conflictos que afectan a diversos colectivos sociales urbanos o
rurales (inseguridad, impactos de la minería, reclamo de servicios, conflictos de
tierra, entre otros). Por ejemplo, en Santo Domingo de los Tsáchilas ciudadanos
afirmaron que “la junta de participación ciudadana nació de la iniciativa de la
ciudadanía en el Barrio Luz de América par resolver los problemas de servicios”.
En Guayaquil, se argumentó que: “la participación nació para protestar y
modificar políticas consideradas perjudiciales. Con acciones de denuncia
logramos la municipalización de ECAPAG; se pudo validar ciertos planes y
proyectos”. En Urcuquí igualmente: “la participación se originó en la organización
para el riego, sin embargo consideran que las dirigencias actuales no son
suficientemente controladas por las bases y hay corrupción”.
En San Miguel de los Bancos “la Asamblea Ciudadana fue conformada por los
ciudadanos independientes y las organizaciones locales como un espacio
ciudadano deliberante abierto a todas las posiciones. Sin embargo, es vista por
las autoridades municipales como una forma política de oposición. La gente no
participa por miedo a represalias por parte de los funcionarios y políticos que
están en el poder. La gente se vuelve cómplice de las malas acciones de éstos”.
En la “zona de Intag con 13.000 habitantes nació la participación en base al
conflicto de la minería a cielo abierto de cobre”. “En Pedro Moncayo
organizamos la asamblea anticorrupción, conformada por dirigentes de barrios,
que logramos destituir a un alcalde”.
24

25. En Quito, “el anterior Comité de Usuarias de Maternidad Gratuita que ahora es
Comité de Usuarias de la Salud de la Zona Norte hizo una veeduría a la
maternidad Isidro Ayora, fue complicado ingresar a la maternidad por oposición
de los sindicatos de salud pública que se veían amenazados. Lo que se hizo fue
descartar la confrontación y se optó por la negociación de comisiones técnicas,
fue una participación pacífica y se consiguió ingresar al sitio”.
También ha sido importante en los procesos participativos, la influencia y
experiencia aportada por la tradición de izquierda y gremial que trabaja desde
varias décadas atrás. Esta tradición está basada en la movilización social para
denunciar, presionar, negociar.
Al respecto, un dirigente de la FEUE señaló que “las cosas se conquistan en el
campo de batalla, con la movilización y lucha se tiene la base estudiantil de las
universidades estatales que participan en las asambleas, cursos y facultades
para la toma de decisiones, y conquistas como la gratuidad de la enseñanza. Se
trata de la movilización como forma de expresión que enfrenta la
“criminalización” mediante la protesta. Así logramos la carnetización, mantener
el cincuenta por ciento de los pasajes, así como brigadas de seguridad internas
como externas dentro de la Universidad”. Por su marcado carácter ideológico y
partidista, este tipo de participación generalmente no desemboca en acciones
colaborativas a largo plazo
Sin embargo, en la mayoría de experiencias, la participación ha sido el resultado
de una acción organizada y comandada por gobiernos alternativos (GADs) con
voluntad política por construir una nueva gobernabilidad, superar el clientelismo,
ampliar la democracia; advirtiéndose que en varios casos, la participación
también ha sido inducida como mecanismo para activar respaldos políticos de
determinado mandatario. En estos procesos ha jugado un papel significativo la
capacitación, financiamiento y acompañamiento técnico realizada por
organismos no estatales del “tercer sector” (la cooperación internacional, ONGs
o agentes de desarrollo). Muchas de estas experiencias se iniciaron para
impulsar proyectos o derechos, derivando a la organización de la participación
local.
La sociedad se involucró en estos procesos por las oportunidades que la
participación ofrecía, es decir, constataron que la participación les permitía llegar
a consensos, tener mayor incidencia política, movilizar las energías locales y
resolver sus problemas. Expresiones como: “yo quiero trabajar con la gente”,
“agua-trabajo-gente“. “todos deciden y todos acatan”, son consignas que hacen
referencia a una cultura pública para que la participación se vuelva atractiva. La
participación no es generativa si no hay resultados concretos y esos resultados
hay que verlos concretos en la realidad.
En el cantón Calvas, se produjo un encuentro entre el proceso que venían
desarrollando los ciudadanos y la convocatoria de las autoridades locales:
25

26. “Se había creado los Comités de Defensa Cantonal de Derechos que se
incorporaron a los Comités de Desarrollo Cantonal para trabajar con las
autoridades cantonales hasta desembocar en el Comité de Desarrollo
Provincial como espacio vinculante de la participación. Desde la
ciudadanía hemos aportado para los planes cantonales y provincial,
hemos determinado el desarrollo de líderes, ahora algunos líderes son
autoridades en los GAD”.
En el cantón Oña, “el presupuesto participativo de las comunidades fue animado
por el municipio, se sumaron las juntas parroquiales para hacer las obras, esto
es muy bueno porque antes no había”. “En el cantón Nabón, la participación es
el resultado de un proceso y para esto se necesita la sensibilización. La gente se
siente parte de la participación porque ellos son los que toman las decisiones y
no el municipio. Los resultados es satisfacer a la gente. El presupuesto
participativo no se lo hizo desde el escritorio, sino desde la iniciativa de las
bases y Juntas Parroquiales”.
Un aspecto novedoso de los testimonios obtenidos en los talleres es que los
ciudadanos comunes, no organizados, que incluso no han tenido una
experiencia previa, pero que han sido motivados por el proceso de cambio que
promovió la Constitución, reclamaron la participación como un derecho
ciudadano contemplado en la Constitución y en las leyes actuales,
Es decir, el interés por la participación ciudadana puede provenir desde las
tradiciones, los conflictos, la educación, el liderazgo interno o externo, el
ejercicio de los derechos o por todos ellos juntos. El chequeo de esta gama de
motivaciones y circunstancias es inédito en el origen de la participación y nos
advierte los diversos caminos que ella tiene desde su origen
Las experiencias de participación se concentran en los GADs, pero hay
diferencias regionales:
Si el origen es diverso, también son diversas las experiencias de participación,
aunque ellas fueron más consistentes en la sierra que en la costa y el oriente. La
diversidad de la participación refleja la propia diversidad ecuatoriana: un espacio
con múltiples ambientes naturales, mega diverso como señalan los ecólogos,
con diversas identidades regionales y locales y un abigarrado conjunto de
pueblos, etnias y culturas en constante cambio y adaptación. Una población
sumamente heterogénea en lo étnico, social y cultural; con increíbles diferencias
económicas entre las elites y los subalternos; marcada por profundas formas de
exclusión y dominación; por enormes brechas rural-urbanas, de género e
intergeneracionales; con creencias, opiniones y cosmovisiones del mundo
diferenciadas y en conflicto.
Una diversidad de opciones políticas y visiones políticas, de procesos y
dinámicas locales y regionales, tradiciones culturales e institucionales que
conforman un abigarrado mosaico de situaciones. Las experiencias
26

27. participativas en el Ecuador no pueden estandarizarse, no hay modelos únicos,
es necesario identificar esa diversidad.
Los talleres regionales nos permitieron caracterizar grosso modo a cada una de
las regiones, desde el punto de vista de la participación, insumos con los cuales
se confeccionó una tipología territorial, que se expondrá más adelante.
Los elementos que promueven la participación:
Los procesos de participación que han logrado sostenibilidad en el tiempo, la
inclusión de importantes actores sociales, impactos en modificar la cultura
ciudadana, resultados tangibles del proceso, en la capacidad de gestión, la
formación de talentos humanos, en la institucionalidad y las normas, en la
capacidad de coordinación multinivel, y en el buen vivir, reúnen ciertas
características básicas:
Son procesos que empezaron por organizar y fortalecer a los actores de la
participación. En todos los casos, la participación ha sido impulsada por actores
organizados y fortalecidos en diversos planos: información, capacitación y
formación ciudadana, metodologías, capacidades de negociación, formación de
redes, circulaciones, incidencia política y herramientas técnicas. Los estudios de
la participación en el Ecuador, han encontrado una relación profunda entre
participación y capital social. Se trata de organizar tanto a los actores
socioterritoriales, como a los actores funcionales.
Por ejemplo, en Cayambe lograron un convenio de descentralización de
competencias y “tenemos legalmente registradas dentro del municipio alrededor
de cuatrocientas organizaciones entre barrios, comunidades, comunas,
asociaciones y fundaciones, a todas estas se las invita a participar en la
Asamblea Cantonal y también a las que no están legalizadas”.
En Cotacahi se organizan en tres grandes sectores: barrios urbanos, zona
andina y subtrópico (parroquias de Intag). La participación se hace en las
escuelas con los niños, grupos de mujeres que debaten temas y se presentan en
la Asamblea Zonal que luego desemboca en la Asamblea Cantonal. Los jóvenes
se han empoderado y formado como líderes en sus grupos, anualmente hay
Asamblea Zonal cuyas resoluciones se llevan a la Asamblea Cantonal, igual
sucede con la red de turismo, hay ordenanza de turismo sostenible hay 16
grupos temáticos entre todos los habitantes. No se pide al gobierno ya que el
proceso es propio
Un aspecto clave de todo proceso ha sido la voluntad política de las autoridades.
Esta voluntad política proviene, de discursos alternativos (movimientos y
partidos políticos) o es el resultado de experiencias sociales organizadas. Es
decir, hay una relación fuerte entre fortalecimiento de los actores sociales y
voluntad política de las autoridades.
27

28. En las experiencias exitosas, ha sido importante la formación de talentos
humanos, los GADs debieron formar y dotarse de equipos técnicos, destinar
recursos para la participación, capacidades para procesar las demandas,
racionalizar los procesos, sistematizar las experiencias, generar conocimientos y
aprender del proceso.
En el caso de la experiencia del municipio de Ibarra, se argumentó que:
“El alcalde debió ordenar que nada se hace a la espalda de la gente,
todos tienen que consultar y ser consultados, si se quiere hacer gestión
en el barrio se tiene que consultar a los vecinos y a la asamblea. La forma
como logramos insertar algunos técnicos al departamento de planificación
fue señalando a la gente y a los funcionarios públicos los que indican
algunos capítulos de la ley que hacen referencia al servidor público, sus
derechos y obligaciones así como cuales son las consecuencias de no
actuar de acuerdo con la ley. Esto sirvió de argumento para motivar a la
gente del municipio a que lea las leyes y la Constitución”.
Aunque se ha organizado la participación en todo el ciclo de la política pública,
ha sido particularmente importante y clave la puesta en marcha de Presupuestos
Participativos, porque tienen la capacidad de concentrar la participación, ligarla a
la resolución de problemas, mover la corresponsabilidad ciudadana, desterrar
formas clientelares, auspiciar la equidad y procurar una mejor relación entre las
zonas urbanas y rurales. Las mejores experiencias son aquellas que lograron
articular: plan, presupuesto, control social y veedurías.
En la provincia de Chimborazo, en cambio, el proceso participativo tiene otras
características según se desprende del siguiente testimonio de uno de los
actores institucionales:
“El establecimiento del presupuesto para un proyecto tiene una decisión
inamovible, ya que eso se dio a conocer en las comunidades, se controla
el cumplimiento del mandato. Los proyectos se hacen por consenso entre
comunidades, el presupuesto es igualitario para las parroquias grandes o
pequeñas, de acuerdo a las necesidades, priorizando y turnándose en la
entrega de obras cada año, y si alguna comunidad no recibió una obra, al
siguiente año se le cede el presupuesto. El cabildo cesante rinde cuentas
año a año. Para tomar decisiones se parte desde la Asamblea parroquial,
luego cantonal y finalmente una gran Asamblea provincial donde se
expresan las demandas, se discute el presupuesto, ahí se puede conocer
que obras se han ejecutado y porque no, además cuáles son los recursos
disponibles”.
Asimismo, en las experiencias exitosas ha sido importante el acuerdo sobre
principios, es el caso del Gobierno Autónomo Descentralizado de Pichincha
donde se afirmó que:
28

29. “El Sistema de Gestión Participativa reconoce cuatro principios
fundamentales no negociables: la participación, la transparencia, la
solidaridad y la equidad. Además tiene algunos componentes: a) la
planificación participativa donde están los planes de desarrollo parroquial
que son instrumentos de negociación y de gestión; b) los presupuestos
participativos, c) el control social que tiene que ver con las asambleas,
para priorizar los presupuestos se convoca a las asambleas y en forma
conjunta en cada parroquia se planifica la determinación de los
presupuestos participativos; d) el desarrollo de capacidades, que es
fortalecer a los gobiernos parroquiales en algunos temas y; e) la gestión
del conflicto”.
La participación social ha logrado en varios casos una alta corresponsabilidad
social, es decir, ha logrado involucrar en la ejecución de la política y programas
públicos a la población. Por ejemplo, en Chimborazo, “con el PPCH
(Presupuesto Participativo de Chimborazo), se logró la corresponsabilidad social
al aportar como ciudadanos, ser actores propios y lograr el desarrollo sin esperar
que el gobierno de todo. Una de las técnicas utilizada fue que en cada proyecto
de ejecución la ciudadanía colabore con el 5% como contraparte, y si es
proyecto de producción con el 10%”.
En todos los casos, se ha dado una fuerte inversión técnica de la cooperación
externa, otorgada por agencias, ONGs, Universidades. Ella ha sido más
importante que la otorgada por los gremios de los GADs, tanto en el plano
técnico, como financiero. De su parte, las experiencias participativas en los
procesos de mayor desarrollo, se produjeron antes de que existiesen las leyes,
de manera que se constata una tensión entre la ley y los procesos avanzados: el
proceso se ajusta a la ley, o la ley a los procesos.
2. TIPOLOGÍA TERRITORIAL DE LA PARTICIPACIÓN EN
ECUADOR
La consulta realizada a nivel nacional por regiones y de manera diferenciada
entre las autoridades y sociedad civil en 16 talleres, mostró que la participación
tiene características territoriales diferenciadas. La diversidad territorial de las
experiencias hace relación a cinco aspectos centrales:
(i) Por la escala territorial en las que ellas se produjeron, pueden ser
provinciales o cantonales. La amplitud de las experiencias está
fuertemente relacionada por el tipo de actorías sociales y políticas
presentes en el territorio, especialmente por su nivel de conformación,
por el tipo de coaliciones y consensos logrados y por los liderazgos.
29

30. (ii) Por su intensidad, hay una notable diferencia entre aquellas
experiencias que realizaron unos cuantos eventos participativos y
aislados, hasta aquellos procesos consolidados que se caracterizan
por la continuidad en el tiempo, permanente voluntad política de los
actores, creatividad y renovación.
(iii) Por el grado de éxitos y legitimidad conseguida, hay diferencias
importantes entre aquellas que lograron algún éxito momentáneo de
movilidad social, de participación entusiasta, hasta aquellas
experiencias participativas que han influido en lograr una mayor
equidad en el acceso a los recursos entre los actores territoriales, un
nuevo balance rural/urbano, nueva cultura política que ha superado
las formas clientelares o que han logrado una gobernabilidad capaz de
generar consensos y aceptar los disensos.
(iv) También hay diferencias por el grado de conjunción de aspectos que
entraban o dinamizan la participación: desde aquella atrapada en
círculos paralizantes, como aquella caracterizada por el bloqueo
permanente entre una escasa voluntad política, débil organización y
gran clientelismo, hasta aquella que ha logrado crear condiciones
favorables para su desarrollo, o que precisa ciertos cambios o
estímulos para lograr nuevos niveles.
(v) Una diferencia importante es aquella referida a las propuestas que
realiza la sociedad civil y los GADs para dinamizar el proceso
participativo: desde aquellas que precisan de una fuerte formación de
organizaciones, de ciudadanía, lograr consensos previos o cultivar la
voluntad política de los actores; hasta aquellas que se plantean
nuevas metas para avanzar en sus procesos en marcha.
Bajo estos criterios, se ha construido una tipología regional de la participación en
el Ecuador, que diferencia dos costas (norte y centro-sur), tres sierras (norte,
centro y sur) y la amazonía. La utilidad de esta tipología es doble: de una parte,
permite al CPCCS generar políticas generales (de ámbito nacional), para
impulsar la participación, y de otra, permite al Consejo como a la propia
sociedad civil local, desarrollar políticas territoriales para impulsar la
participación atendiendo a las características políticas, sociales, culturales y las
características de los procesos, problemas, propuestas, acentos y estrategias
realizadas por los actores sociales de cada uno de estos territorios.
2.1 La participación en la Costa Norte
La Costa Norte (Esmeraldas, Santo Domingo y Manabí), el proceso participativo
es nuevo, según los destacaron los participantes, “el común de la gente no sabe
lo que es la participación ciudadana. Ni siquiera las instituciones públicas
30

31. tenemos un conocimiento completo de lo que es participación ciudadana, hay
instituciones que no han creado un espacio dedicado a la participación
ciudadana”. Hay una escasa organización social y poco compromiso de las
autoridades de los GAD, ni de otras funciones del Estado por impulsarla. Las
pocas experiencias participativas, en general, han sido protagonizadas
recientemente por los gobiernos locales, por lo cual tienen un marco carácter
territorial, y tienen como ámbito fundamental al cantón.
La cultura clientelar de los mandatarios, de una parte, y la escasa organización
social y formación ciudadana de otra, constituyen los frenos principales de los
procesos participativos. Ello se complementa con la desinformación, el
desconocimiento de la ley y el espíritu confrontacional entre partidos y grupos
políticos. En esta situación, incluso los funcionarios públicos no cumplen la ley
de participación, así la conozcan. Cualquier reclamo ciudadano y cualquier
iniciativa organizada, es considerada parte de la oposición a la que hay que
combatir
2.2 La participación en la Costa Centro-Sur
En la Costa Sur (Los Ríos, Guayas, Santa Elena y El Oro), se han organizado
recientemente algunos procesos participativos (presupuestos participativos) en
cantones como Chilla, Vinces, Pedro Carbo y en algunas Juntas Parroquiales,
desde la iniciativa de los GADs. Hay escasa organización social, aunque se
reportaron algunos procesos de educación ciudadana, iniciativas por ocupar la
silla vacía y la ciudadanía se ha organizado para modificar ciertas políticas
municipales.
Sin embargo, las formas de participación son predominantemente tradicionales
(juntas cívicas, audiencias públicas). Es notable la escasa coordinación y
pugnas entre los GADs, se denuncia la utilización de la participación (veedurías,
silla vacía) para fines políticos, e incluso se expresa ciertos temores al mal uso
de estos dispositivos. Ha mejorado la información de las autoridades a la
ciudadanía, pero la participación es básicamente episódica, no registra procesos
de envergadura, ni hay resultados importantes.
El obstáculo principal es la cultura política, el encuentro paralizante entre la falta
de organización, motivación, formación, desconocimiento de las normas y
escasa conciencia ciudadana; con la persistencia de una cultura política
autoritaria, opuesta a la participación, manipuladora, discriminadora e incluso
violenta de las autoridades. Adicionalmente se mencionaron problemas
relacionados con la falta de recursos para la participación; información
insuficiente, sesgada e inoportuna y limitaciones o contradicciones de las
normas que promueven la participación.
31

32. 2.3 La participación en la Sierra Norte
En la Sierra Norte (Carchi, Imbabura, Pichincha), los protagonistas centrales son
los municipios, algunos de los cuales han protagonizado procesos exitosos y
sostenidos que incluyen todo el ciclo de la política pública (Cotacachi, Otavalo,
Ibarra, Bolívar, Cayambe, Antonio Ante, entre los principales). También los
Gobiernos Provinciales como Pichincha e Imbabura han impulsado procesos
participativos, sin embargo no han logrado coordinar sus acciones con los
municipios, en tanto la participación y protagonismo de las juntas parroquiales,
ha sido débil.
La concentración de las experiencia en los niveles cantonales se debe,
hipotéticamente a que solo ha sido posible lograr consensos en los espacios
cantonales donde hay actores sociales sólidos, en cambio, no hay actores
sociales y liderazgos provinciales que articulen procesos de mayor envergadura.
Se reportaron varias experiencias sectoriales: en educación, Niños, Niñas y
Adolescentes, Consejos de la Mujer, la salud, Jóvenes, personas con
discapacidad, organizados desde el Estado y el tercer sector.
La mayoría de problemas señalados por los participantes que inhiben la
participación aluden a la cultura política: manipulación de la participación con
fines políticos o partidización de la participación; falta de voluntad política y
oposición al cambio; que se complementa por las debilidades de las
organizaciones (falta de alternabilidad, información y manipulación de la
dirigencia), falta de formación ciudadana (conocimiento de las normas, de los
mecanismos de participación), dificultades para armar consensos.
Con menos insistencia se mencionó la falta de recursos para la participación, de
metodologías, la descoordinación institucional, la desconfianza en las
instituciones públicas, la corrupción desenfrenada, los vacíos legales y
limitaciones estructurales de las personas (no participan porque no tienen
resueltas sus necesidades básicas). Algunos ciudadanos destacaron las
inconsistencias y contradicciones del Gobierno Nacional que desprestigia a las
organizaciones, que no les hace caso, que no hay respaldo a los veedores,
mientras se propugna la participación
2.4 La participación en la Sierra Central
En la Sierra Central (Cotopaxi, Tungurahua, Bolívar y Chimborazo), el
protagonismo central ha sido asumido por los Gobiernos Provinciales, que han
logrado importantes procesos participativos, como los de Tungurahua (Nuevo
Modelo de Gestión), Chimborazo (Presupuesto Participativo) y Cotopaxi. Ello se
debería, en el caso de Tungurahua, a la existencia de una elite provincial,
movimientos sociales provinciales, mercados que articulan la provincia y una
fuerte tradición organizativa que facilita los consensos; mientras en las otras
provincias, hay actores sociales provinciales (los indígenas, especialmente) que
32