1. LAS FI.JNCIONES DEL ISTADO oEn
fi I' Deranllw¡,crón
t
DE LAS FUNCToNES DEL Esr¡.oo
Para determinar las funciones der Estado pueden seguirse tres criterios
djfcrentes: orgánico, material y fonuar: I
uiterio ot.g¿ínic¿i: Distingue las fun-
ciones estatales segúrn el ór'gano que las cumple. Deista nranera toda función
C¡,Pirulo V o actividad que provenga del Parlamento seLá función legislativa, todos los actos
de los jueces o tribunales serán funciónjurísdiccional y todos los agtos quq
-- curnpla el gobierno serán funció¡l adnrinistr.ativa o ejecutiv a;),b) criterio
das ruNcloNES DEL ESTADo for- ,
;nta!,Jiene en qqnsideración la manera como actúa-;l Estado a'través de sus
órganos. Así, un mismo órgano puede actuar de diversas maner.as y según el
dotado de atributos-Q:t^l:t"- procedimiento empleado, estaní ¡ealizando determinada función; por ejemplo,
El Esta¡lo como ente jurídico y político,
nronios. particularmente'el de ser un poder soberano' no es un organlsmo cuando el ejecutivo dicta decretos-leyes está realizando una funiióniegiita-
constituyen tiva, o cuando el congreso efectúa nombramientos ejerce una función ejicuti-
il,áii;;: Jr"" q"* ii.n. que cumplir detei'rninaclos fines, los cuales
en la birsqueda del va o administrativa;{p c,riteriio materiaLs-egún este iriterio, las funciones del
;;;"tt'ñiicación. bstos consisten fundamentalmente
colecti- Estado se distinguen según el boirienidób náturaleza mismos clel acto, sin con-
l¡íeu contú,,esto es, en la satisfaccién de las aipiraciones e. intereses
de sus fines, el sideración al órgano que lo produce ni a la forma que reviste.
;;r;;;;,r*ié, d. to.o*unidadr. Para lograi la realización
Por
"Estaclo tiene, pues, necesidaci de actuar, de ejercer cleterminadas funciones' En realidad, como anote Pnlncros Merí4 ros criterios para distinguir las
estatales se entienclen, en derechb público, las diversas
actividades funciones del Estado tienen una importancia relativa, por cuanto la mayoría
i*.ion.,
o diversos modos de las constituciones modernas fueron hechas antes cle que se planteara lá dis-
del Estado en cuanto constituyen diferentes finnifestaciones
cle eiercicio de la potestacl .riátui'.,R.t.tlta
más apropiado hablat defunciones cusión sobre los criterios, de manera que las normas constitucionales vigentes
el térmi- dan lugar con frecuencia a la aplicación indistinta de unos u otrosa. Ta-i es el
;;iÉil; q; ,,it poa.rrur,ya que el podér del Estado es i'divisible;
refiere expresamente aicontenido mismo de la actividad
estatal caso colombiano, colTlo lo señala Vlo¿,L ppnoolr¿os.
no.furrcíónse * rl
en sus tliversos aspectos. ü
distinguido se han @A*ruauooNres ¡lsrónlcos DE LA sepnn,rcrórq DE ruNCroNEs
De conformiciad con las características de esa actividad,
que tienen por lo
tradicionalmente tres funciones funclamentales del Estado
- " Aunque la práctica de la separación de funciones es característica de los
a func n
ffi;;, ;ffi i"r, ál ir,r, ¡ ones i u r í rti c as ; la función Ie gi s I at iv a-, I ió
regímenes democráticos en el Estado moderuo y contemporáneo, esta teoría
j
ailministrativa o e¡eculivay la función uri,"idic'C'ional o iudicial'
Fs esta la
tiene sus antecedentes en organizaciones políticas antiguai
griegos y cuy.o moder-
tridivisión clásica; ruyo, orig.nes encontrpmos en los -particularmcnte
la griega-, y fue objeto de aiálisis por paite de algunos:pensadores. EJ;; ;;;
." pf .rt.*i.nto MoNresqlmu' Pero' posteriormente'
se débe en g-ran rnedicla a se destaca ARrsróreLes, quien en La política la-expuro, toda claridad:
en la época contenrporánea muchos autores y legisladores han hablado -e "on
"En todo Estado hay tres partes de cuyos intereses debe el legislador, si
la trascendencia
iucluso han consagraclo- - otra$ funciones adicionales, dada es entendido, ocuparse unte
tJe las misÍ.rAs, como es el caso de h.funciónc onstituyentes,delaelectoralo de :,. organizadas estas tres pafies,to'do, arreglándolos debiclamente. una vez ybien
el Estado todo resultará bien organizado; los
estas
la.fiscutizadora. La realidad es quáén la mayoría de las constit¡Ciones, Estados no pueden realmente diferenciarse sino en razón de la organización
irlíimas están aclscdtas, aunque d. rotl"tu no siempre nítida, a alguno o algu- cliferente de estos tres elementos. E1 primero de estos tres elemJntos es la
cle los órganos titulares de las tres primeras. Pero ello
no resta importancia
nos .gsamblea general, que delibera sobre los negocios púbticos; el segundo, el
de consagrarlas 'cuerpo
a la inqirietui, n.rclias veces planteadá, sobre la conveniencia de magistrados, cuya naturaleza, atribuciones ynrcdo de ncmlirarniento
comcl lunciones seParacla s' esprecisofijar;yeltercero,e1cuerpo.iudicial,,6.
, P¡r¡cros Mrili¡, ob. cit.,pdg. 164.
' I Solrrc la noción de ltictt c:t¡tttrin,ver PonnÚ¡ Pr!r¡2, ob- cir', pÍrgs 25l y ss' vro,r.r Prrroornro, Derechoadministratit'o general,Bogotá, Edit. Temis, 1961, págs,52
r R. C¡r¡tÉ oll M¡lttt,tr;, otr. cit , pá9. 249.
r ll. S¡v¡cuí:s Lrrso, ob. cit.' pig. 15. ú
Anrsr'órnr.rs, Lu ltolítica,lilrr.o scxto, clp. xr,
U
É*.

2. TEORíA DEi, ESTADO LAS FUNCIONES DEL ESTADO ¿Dt
Luego, en los capítulos xt, xrl y xtrr del libro sexto de La políticc, Anls- más: "Il faut que le pouvoir arréte le ¡sot'woit". A este respecto expone MoN-
róreles se ocupa de explicar en qué consiste cada una cle estas que él llama rESeulEU: "En cada Estadr¡ hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el
"partes", y que corresponden a las modernas filnciones: los "órganos deli- poderjudicial de los asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder
berativos" (poder legislativo), los "órganos de magistratura" (poder ejecutivo) judicial de los que dependen del derecho civil. Por el poder legislativo, el prín-
y los "tribLrñalcs" (poder judicial). Posterionnente, y ciertamente bajo su in- cipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para siempre, y
fluencia, se encuentran referencias a estas funciones en los estudios que hicie- enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guena
ron para ftinclamentar la necesidad de separar el gobierno del poder legislati- y de la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las
vo, autores como S.qxto TouÁs y Mlqut,tvelo. Pero la teoría de la separación invasiones. Por el tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre
de.funciones .-o de "poderes"-viro a ser desarrollada y expuesta en sentido particulares. Llamaremos a este poder judicial, y al otro, simplemente, poder
moderno por Locrr y, especiahncntc, por MoNrrsQUlFlu, quien la planteó den- ejecutivo del Estado". Y luego agrega: "Cttando el poder legislativo está uni-
tro de un contexto a la vez juridico y político. do al poder ejecutivo en la misma persona o en el mismo cue{po, no hay liber-
tail porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes
* Z.tTeoría cle Montesquieu iiránicas parahacerlas cumplirtiránicamente. Tampoco hay libertad si elpoder
juclicial no está separado dei legislativo ni del ejecutivo. Si va unido al poder le-
Cnanres-Lours ¡e Sscor¡o¡,r, barón de MoNresqurau (1689-1755), estu-
dió durante sus prolongadas estancias en lnglatcrra el sistema político de ese gislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciudadanos sería arbitrario,
país, comparando el funcionamiento de sus instituciones con lo que ocurría en pues eljuez sería al misno tiempo legislador. Si va unido al poder ejecutivo,
su Francia natal. Mientras en Inglaterra los poderes legislativo, ejecutivo y ju- eljuez podría tener la fuerza de un opresor". Y declara: "Todo estaría perdido
dicial estaban separados, en Francia el absolutismo rcal hacía que esos podc- si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o
res se encontral'an aún concentrados en cabeza del ejecutivo. Los Estados Gene-
del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, e! de- ej,eq¡tar las
rales no se reunían desde 1614, de manera que no existía un parlamento que, resoluciones públicas y el dejuzgar los delitos o las diferencias entre particu-
lares"x.
como en Inglaterra, limitara y controlara los poderes del rey. En diversos es-
critos MoNrusQUrEU abogó porque en Francia se estableciera un régimen de En Del espíritu rle las leyes MoNreseulsu. señala las ventajas de este
libertades como el que ya imperaba en Inglaterra."Pero fue sobre todo en Del sistema. La principal es la de eliminar el peligro de que un órgano del Estado
lespíritu de las leyei, su obra capital, publicada en,1748,len la que MoNrEsqurnu absorba las funciones de otro convirtiendo el gobierno en absolutista. Al re-
compendió su pensamiento político y planteó su teoría sobre la separación de partir Ia soberanía entre distintos órganos, se podrá obtener un equilibrio o
funciones. En ella analizay compara las instihrciones políticas de la Antigüe- balancé de poderes en el cual cada uno sirva de freno y control a los demás. Es
dad, particulannente la griega y la romana, y se extiende además, en considera- lalJÁmada teoría de los frenos y contrapesos. Además, de este sistema resulta
ciones históricas y sociológicas sobre la evolución de los pueblos a través de un bengficlg directo para los ciudadanos: el de asegurar su libertad y su seglr-
los tiempos y de los diferentes rnedios geográficos. Como dice CuevRLLInn, ridad. Al quedar delirnitado el campo de actividad de cada órgano del Estado,
I "más que al moralista o al reformador, es al politico al que buscamos en el Es- los ciudadanos quedan protegidos contra los abusos del poder, pues este tiene
píritu de las leyes; inclusive, al teórico político, que había de imprimir su hue- que manifestarse a través de normas generales, es decir de leyes, y estas tie-
lla en tantos espíritus de calidad. Sin embargo, este término un poco pesado de nen que emanar del órgano u órganos encargados de esa función. En caso de
teórico no debe evocar un sistema político armado de cabo a rabo, una doctri- duda, otro órgano estatal, el órgano jurisdiccional, definiría la norma precisa
na rigurosamente deductiva, a la manera de BoorN, Hoanes, Bossuer o Locre. cuya aplicación s.e requiera. Además de estas ventajas, la distribución de so-
No era este el propósito de MoNruseurEu?. beranía especializa las funciones y divide las tareas arealizar por el Estado,
con lo cual se logrará un mejor ejercicio del poder.
Todas esas obsen¡aciones históricas sirvieron de base a MolresqUIEU pafa
plantear sus teolías tendentes a lograr un equilibrio entre los órganos La teoría de MoNresqulsu tuvo honda resonancia en el pensamiento
¡toderes- del Estado. Con objeto dc cstablecer esc equilibrio MoNrasqurru
-o político de su tiempo, particularmente entre los filósofos de la llustración. Como
sostiene que ha de procurarse la división de los poderes de acuerdo con el con- se indicó, ella, al contrario de las anteriores teorías clásicas, fie concebida
tcnido de sus [uncioncs, fijando con claridad sus respectivas esferas de com- dentro de un contexto político determinado: el constitucionalismo liberal, del
petencia. evitando las inteilerencias cle la actividad d. unor en las de los de-
$
Mow rrsQute u, D el'espíritu rle las /eyes, libro lx, cap. vl, MadLid, Ed. Sarpe, 1984,pág'
CusvnLLren, ob. cit., pág. 109

3. 262 iEORiA DEL fSIADO LAS FUNCIONES DEI. ESTADO 263
cual ftie él, junto con LocrE, máxitno exponente. Fue asi como esta teoría se Hoy en día es preciso distinguir pues, los problemas relativos a la "divi-
plasmó en Ia Constitución de ios Estados Unidos de Norteamérica, y se con- s.ión de"pocleres"y a la "determinación de las funciones" del Estado, uunqüé
sagró luego en la Declaración de los Derechos del Hornbre y del Ciudadano, históricarnente, como acabamos de verlo, estos se encuentran ligados. El pri-
en las constituciones revolucionarias francesas, y en las de la naciones latinoa- mero es eserlcialmente político; su finalidad era la de lograr determinados obje-
nrericanas, a medida que obtuvieron su independencia de la metrópolis. Puede tivos acordes conlaideología liberal de los siglos xvu y xvru; el segundo tiene
decirse que la doctrina de la tridivisión de MonrEseutEU se conviltió en uno de caráctei técnico y no busca sino precisar la naturaleza de las actividades esta.*
los pilares dei régimen demoliberal occidental, ployectándose así a lo largo del táles y sus relae iones mntuas, dentro del criterio universal de la eficaciar r.
siglo xrx, hasta el siglo xx. Pero en el Estado democrático contemporáneo la Por lo demás, no debe hablarse de "poderes", por cuanto el poder dei Es-
teoría no tiene la misma aplicación ni los mismos alcauces con que ñle expuesta tado es uno, del cual se desprenden
o'ramas"
y "órganos", térrninos estos más
en Del espíritu cle las leyes, y en cierta medida se consiclera revaluada. apropiados para designar a los diferentes titulares de las funciones. Y aunque
las funciones tradicionalmente reconocidas al Estado están básicamente asigna-
q 2.2 La teoría de l¡7 separación de.funcíones ettr el Estsdo co4¡empoydneg
das a un órgano determinado .-la legislativa al parlamento,la ejecutiva al go-
La teoría de Mourasqureu, ha sido en efecto, modificada o complemen- bierno, lajurisdiccional a los jueces y tribunales-, en el Estado moderno, por
tada sucesivamente, adaptándola a circunstancias históricas, políticas y socia- fuerza de las circunstancias, cada uno de estos órganos cumple tarnbién funcio-
les detenninadas por parte de la doctrina rnoderna. Como anota SÁcHrca, "esta n'bs propias de otras ramas, siguiendo elprincipio de la "colaboración armó¡1ii
doctrina por fuerza de la evolución del aparato estatal, ya no coffesponde ni ca" entre ellas, consagrado hoy en muchas constituciones, como en la colom-
en la teoría ni en la práctica a la estructura real del Estado moderno, cuya actua- bianar2.
ción se ha tornado más compleja y comprensiva. No es, advierte, que la doó-
De suerte, pues, que aunque se mantiene elprincipio de la separación de
trina de la tridivisión haya perdido validez política como fórmula para lograr
funciones, este no debe entenderse en el sentido de una separación absoluta,
la desconcentración y racionalización del poder pirblico, mediante Ia separa-
como lo planteara MoNTESeurEU, como si se tratara de compartimientos estan-
ción, distinción y equilibrio de las ramas delpoder, en orden a impedir la con-
cos. Lejos de ello, como se verá más adelante, el ejecutivo tiene en el Estado
centración absoluta y totalitaria de la potestad pública, pues este principio es
moderno una serie importante de funciones de tipo legislativo, que algunas
de la esencia del Estado de derecho. Es que hoy se presenta una imposibilidad
veces se consideran incluso exageradas. Y, en materia judicial, se le otorgan
lógica de enmarcar en esa clasificación tan simplista, tan elemental, las múl-
también atribuciones importantes y se le asignan deberes de colaboración como
tiples funciones asumidas por el Estado, que desbordan esa nomenclahrra. Estas
el de "prestar a los funcionariosjudiciales, con aneglo a las leyes, los auxilios
nuevas funciones estatales no son, por naturaleza, consideradas específicamen-
necesarios para hacer efectivas sus providencias", contenido en el artículo 201
te, ni pura labor legisladora, ni mera ejecución de esta, ni la aplicaciónjudicial'
de la Constitución colombiana. De la misma manera los órganos legislativo y
de la norma, lo cual hace desueta la clasificación tripartita, moderada como ha
judicial ejercen, en las circunstancias determinadas por cada Constitución,
sido por una racional colaboración"e.
funciones de naturaleza adrninistrativa y jurisdiccional, el primero, y legisla-
Por su parte, el profesor K¡,nt- Lorwensrpn'¡ afirma: "Lo que en realidad tiva y administrativa, el segundo.
significa la ásí llamacla separicii'ón de poderes;no es, ni más nimenos, que el
En seguida estudiaremos las hes funciones que la doctrina clásica le señala
reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir determina-
al Estado, la legislativa, la ejecutiva o administrativa y la judicial, dejando para
das l'unciones problema técnico de la división del trabajo- y que, por otra,
-el
los destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son reitizadas
capítulos posteriores el análisis de la función constituyente y de la función
clectoral.
por diferentes órganos... La separación de poderes no es sino la forma clásica
de expresar la necesidad de distribuir y controlarrespectivamente elejercicio
del poder político. Lo que corrientemente, aunque enóneamente, se suele de- '{ 3. Ln pr-r¡rcrów LEGTsLATTvA
signar como la separación delos podere.r estatales, es en realidad rá drstribu- La definición de la función legislativa varía según el criterio que se uti-
ción dc detclrnin¡das funciones eslatales a difcrentes órganos del Estado"r0. lice para determinarla. a) Desde el punto de vista orgdnico,la función legis-
" Luls C¡nr-os S,iorrcrr, ob. cit., págs. l8) y 182. ll E. S¡v¡cuÉs L¡so, ob. cit., pág. 37 .
r0
K.tnL LotweNsttrN,Teoúa de la ConsÍitucién,2,, ed., Barcelona, Edic. Ariel, I970, r: Art. I 13, inc. 3": "ios
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas peto
pág. 54. colrboran armónicamente para la realización de sus fines".

4. 264 TEonÍA DEL ESTADo LAS FUNCIOI.IES DEL ESTADO ¿oc
lativa es Ja que realiza el poder legisiativo, es decir, el Parlamento o Congre- más de dos cámaras legislativas,lia sido apenas excepcional en el mundora. No
so. Esta determinación sería precisa si la tridivisión de poderes correspondiera constituyen pluricameralismo los casos de asambleas o corporaciones de ca-
eiactarnente a laseparación cle funciones. Pero como vimos anteriorniente, ello rácter económico, que actúan paralelamente a 1as cámaras legislativas, pero con
no ocure así. Es frecuente qne se asignen al poder legislativo filnciones de orden funciones meramente consultivasr5.
administrativo o ann judicial, b) Segúrn el criteúofornr¿¿l la función legislati-
3.2 Origen del Parlamento moderno
va es la actividacl estatal nlarlifcstada conforme al proceso establecido para la
sanción cle las leyes. Todo acto aprobado en la forma prescrita para la sanción Los antecedentes de la institución parlarnentaria pueden remontarse a las
de las leyes, cualquiera que sea su conteniclojurídico, es una ley y, por tanto,
supone el ejercicio de la función legislativa. C¡nnr oE MaLnenc, entre otros
autores, se orienta por este critelio. T'iene la cualidad de determinar la eficacia
I antiguas asambleas populares en Grecia y a los comicios de las centurias en
Roma. Es, pües, tina co-ncepción occidental. Durante la Edad Media los llama-
dos parlamentos no tenían propiamente función legis lativa: más bien, corro en
nornrativ¿r del acto juríclico denorninaclo ley, ajustándose a !os lineamientos del
derccho constitucional, Adernás, ponc en evidencia el carácter no legislativo
U el caso clelParlamento de París y los de otras ciudades fiancesas, eran tribunales
dejusticia, En algunos países europeos existieron durante esta época asambleas
cle los actos del Congreso cuando actúra en l'unción administrativa. c) Según el feudales, en las cuales estaban representados de manera exclusiva los altos
criterio material, en fin, la función legislativa es la actividad estatal que tiene estamentos de la sociedad: la nobleza y el clero.
por óbjeto la creacíón de normas jurídicas generales o, eh otras palabras, la de Algunas de ellas alcanzaron renombre y significación política, pero fue-
hctcgr las leyes, entenidiendo por leyes en sentido material las "normas que ron opacadas o suprirnidas por el peso del despotismo real. Ta[ fue el caso, por
crean, modifican o extinguen situacionesjurídicas de carácter gelgral y per- ejemplo, de los "Estados Generales" en Francia, de las "Cortes" en España o
lranente"rr. Dc todos cstos conceptos consideramos el último como el más de las "Dietas" en los estamentos gennánicos. Para conocer el origen del Par-
adecuado a lo que en el Estado moderno se debe entender por función legis- lamento moderno, es necesario, entonces, mirar a Ing1a19_11a, Fue allí donde
lativa. "-
i nabió y más rápidamente evolucionó, hasta consolidarse, el cuerpo legislativo.
Como antes se vior6, la unidad monárquica de Inglaterra se logró hacia el
3.'1. Et órgano legislativo: Parlamento o Congresoú siglo rx; el rey inglés era un monarca poderoso, mientras en el continente el im-
^ perio carolingio iba descomponiéndose. La reducida extensión del reino de
Por regla general, la función legislativa está confiada a un órgano especí-
fico del Estado: eL-Parlamento o Congreso. Ello no obsta para que en deter- Inglatera, que todavía no comprendía lrlanda, ni Escocia, ni elpaís de Gales,
facilitó su unidad. El rey anglosajón tenía a su alrededor consejeros permanen-
minados casos previstos en la Constitución, como son las circunstancias de
tes, reunidos en una asamblea compuesta por parientes, firncionarios, nobles
crisis, se atribuya el ejercicio de la función legislativa al poder ejecutivo y aun
y prelados. Posteriormente, la decadencia de la monarquía anglosajona faci-
se recorlozcan funciones de este carácfer al poderjurisdiccional.
litó la invasión de Guillermo el Conquistador en 1066, en cuyo reinado se inició
El Parlarnento o Congreso es una instihrción política colegiada, de carácter
la reunificación y el fortalecimiento de la corona. Sus sucesores convirtieron
pluralista y electivo, que funciona normalmente dentro del contexto de las
la a-samblea de sabios en una Curia Regis, cuyas funciones primordiales eran
democracias liberales, cuyas funciones prirnordiales son las de hacer las leyes
de iaiáitérjuclicial. Con base en este n"úcleo ,. .onuo.uron asambleas llama-
y ejercer el control político sobre el gobierno y la adrninistración. Aparte de
das Concilium. compuestas por altos barones, prelados y miembr os de la Curia
estas suele tener otras funciones rnuy importantes como son las de ejercer el
Regls. Estas asambleas trataban toda clase de asuntos, sin que pudiera distin-
poder consfituyente derivado, elegir: o proveer altos cargos del Estado y otras guirsé claramente su competencia de la de la Curia, pero sus atribuciones se
que se examinarán más adelante. li
hallaban condicionadas a la convocatoria real. Esta se efectuaba con mayor
El Parlamento puede estar compuesto por una o dos cámaras. En e1 pri- il
mer caso se habla de sistema unicameral, en el segundo de sistema bicame- raUncasofueeldelaConstituciónhancesadeI799,del Consllndo,queestablecíacuatro fI
r¿¿l. Colombia, al igual que la gran mayoría de los Estados modernos, ha cárnams: elConsejotl.eEstarloqvepreparabalasleyes,ellribunadoquelasdiscutíasinvotarlas, lt
adoptado el sistema bicanreral, El pluricameralismo, es decir, la existencia de el Cuerpo legislativo que las votaba siu discutirlas y el Senudo que se limitaba a comprobat su it
constitLrcionalidad. Otro caso fue el de la Constitución boliviana de I 826, en la cual se estableció
un Congreso tricameral: cámara de tribunos, cámara de senadoles y cárnara de censores. 1l
rr lr
Lrz.rniuLor, Corylerenciu.:; de deretho administrativo, Bogotá, Universiclad
A. Cope tt ' l:
Y. infra, pág. 263.
Javeriana, 1962,pig.3, cit. ¡ror F¿r.^croS Meii¡, ob. cit., pág. 165. l{'
Cfr. v. supra, pitgs. 182 y ss. l
I
l
* .,. '!

5. TEONiA DEL ISTADO LAS FUNCIONES DEL ESTADO
frecuencia para obtener la aprobación de ayudas financieras a la corona, ya que gobernar con la colaboración de un Consejo de quince miembros elegido por
al rey le estaba vedado decretar impuestos por su sola decisión. Era cosÍumbre represenlantes deI rey y de los barones, y que el Concilitun debía reunirse tres
feudal que los vasallos suministrasen al señor la ayuda que este requería, que veces por año. Las sesiones del Concilium fueron llamadas ColloEtíum. Pero
rara vez era ne gada.El Conciffu¡n conser¡ó por largo tiempo su carácter de con- por esta época comenzó a adoptarse el nombre de Parlamento c.omo sinónirno
sejero delrey, sometidó a la última voluniacl de este, aunqué pro$resivaménte de Magnum Concilium,de tal suerte que a mediados del siglo xtn el Parlamen-
se estableció la costumbre de someter a su consideración las reglamentacio- to podía definirse.comgj'q! coioqu-io ocasional sobr.e los grandes asuntos del
nes de importancia en diversos campos.
_{-e-ino:i, De otra parte, a fartir de 1254, se invitó a.los condados a enyiar dos.ca¡
Durante el reinado de Enrique rr Plantagenet se aplastó la última rebelión Lalleros para que hicieran p¡rte del Commme Conciliunt,pero en principio con
de tipo feudal de los barones y se realizó la unidad nacional del pueblo inglés17. uu papel muy modesto:_escuchar y comunicar a su respectivo condado las reso-
Enrique rr implantó un sistema administrativo y judicial tendente a poner en iuciones adoptadas por el Concilio. El Consejo, controlado por Simón de Mont-
vigor las leyes hasta en los más apartados rincones del reino. En cada condado fort, gobernó por algírn tiempo al país. Pero luego Enrique ttt reaccionó y se en-
había un agente real-el sheriJf- que presidía la asamblea cle notables, cuya frentó nuevamente a los barones, quienes lo hicieron prisionero. Simón-de
competencia era ante todo judicial, y cuya actuación fue decisiva para impul- Montfort asumió entonces la dictadura y convocó al Parlamento en Westminster
sar el proceso de integración legislativa. En torno al monarca se siguió reunien- el 20 de enero de 1265. Esta reunión ha siclo considerada como el primer
do regularmente el Concilitun, con dos modalidades: el Magnum Conciliwn, Fárlamento en sentido moderno. La importancia de este Parlamento, radiió ante
asamblea de los glandes señorcs clel reino espirituales y temporales, todo en el hecho de su carácter de asamblea representativa; a él fueron convoca-
-lores
barones y obispos- y el C omm une C r¡nc ili tm, enei qüe paiticipában, ádemás,
dos no solo los prelados de la lglesia, los grandes señores, y los caballeros de
otros vasallos de la corona. El Concilium constituido en una u otra forma se-
los condados, sino también dos representantes por cada ciudad y cada burgo.
gún convocatoria real, seguía sirviendo de consejero dcl rey en todos los ne-
En el reinado de Eduardo r (1272-1307), hrjo y sucesor de Enrique ltt, los
gocios importantes y asistiéndolo en asuntos judiciales, conjuntamente con la
poderes del Parlamento aumentaron progresivamente, pese a que el monarca
Curia Regis. La consulta del rey al Concilium para la imposición de nuevos
podía aún establecer impuestos de manera indirecta y conservaba intacto su
tribL¡tos se estableció como rcgla invariable. Sin embargo, la voluntad del rey
poder legislativo, que ejercía por medio de "ordenanzas". Pero se confirmó el
seguía irnperando sobre la ley, y las crecientes dernandas de aquel provocaron
la resistencia dc los estamentos fcudalcs y eclesiásticos, que protestaban por derecho del Parlarnento a consentir los impuestos y se acrecentó su derecho
las reiteradas violaciones por parte de la corona de las reglas legales estable- de petición. A parlir, sobre todo, de la convocatoria del llamado'lParl4mgr-tjo
cidas. Desde entonces se presenta como un rasgo fundamental en las revolu- rnodelo" en 1295, esta institución se convirtió definitivarnente en el órgano de
ciones políticas inglesas el que ellas no tendieran a modificar el orden estable- relación entre el rey y sus súbditos, ya que en él se encontraban representados
cido, sino r restablecer las disposiciones consuetudinarias quebrantadas por la los diversos esfame-ntoq sociales. Ei "Consejo Permanente" seguía reuniéndo-
monarquía. se en torno al rey como órgano consultivo equivalente ala antigua Curia Regis.
La lucha emprendida por los estamentos para hacer vaier sus derechos El Parlamento aparece ya claramente como un cuerpo distinto de los diversos
desembocó,'durante el reinado de Juan sin Tierra en la firma de la Carta Mag- organismos estatales, aunque caiezca todavía de los rasgos esenciales que más
nal8, en 1215. Dos años antes, el rey había ya convocado por primera vez, ade- adelante lo distinguirrín como órgano legislativo.
más de los grandes del reino, a cllatro caballeros por cada condado. Como con- Algún tiempo después ese parlamentc tendió a dividirse en forma tripar-
secuencia de la Carta Magna,elConciliuÍr aumenté notablemente sus poderes: tita, porque la nobleza, el clero y la burguesía pretendían integrar en forma
comenzó a tomar iniciativa en la legislación por medio de peticiones hechas separada sus cuerpos representativos, como sucedía en Francia con los Esta-
al monarca. Arrte esta situación, el sucesor cle Juan, Enriqué rrr decidió dero- dos Generales. Aunque esa iniciativa no llegó a concretarse, a comienzos del
gar ia Carta Magna y retomar los poderes absolutos de quá habían gozado sus
-qiglo
x¡v se produjo la división del Parlamento inglés en dos cámaras: la pri-
predecesores. Los barones reaccionaron con vigor y obligaron al rey a aceptar mera, compuesta por los lores o Pares clel reinoy la segunda, por los barones.
las llanradas Provi.tiones de OxJ'ord en 1258, que establecían que el rey debía Esa última asamblea se vino a convertir tiernpos más tarde en la Cárrarade los
Comunes.
t1
Y.su¡tra,págs. l84y 186. Debido a los continuos conflictos ocurridos entre la Corona y el Parla-
t8Y. w¡tra, págs. 186-187, mento, poco a poco se van afirmando y ampliando los derechos de este frente

6. -].:..".ií.:
268 ;FoRiA DEL ESTADO LAS FUNCIONES DEL ESTADO 269
a aquella. En el siglo xvl, con la prenogaliva de rechazar leyes nuevas, especial- grante delito. Existe adernásla irresponsabilidad parlamentaria, en virtud de
mente en materia fiscal, comenzó a perfrlarse ia fisonomía del moderno Par- la cual los miembros del Parlamento no pueden ser perseguidos por los actos
lamento y con ella la de la monarquía liniitada. Las reformas mils importantes qu_e cumplan en ejercicio de sus funciones, como son los discursos, declara-
en elParlamento inglés se verificaron durante el s"iglo xtx, particularmente en ciones, debates o votaciones.
1832 cuandose dio.oportu¡ridad al pueblo para interuenir en la eleCción de Ia
Existen en la mayor parle de los Estados de derecho- i¡l compatibilidades
Cámara de los Comunes.
entre el m¿ndato parlamerrtari.o y la función pública, a fin de impedir que el
En gran medida, el moderno Parlamento británico se constituyó en S9_- gobierno pueda corromper a los parlamentarios mediante la distribución de altos
delo para la organización y funcionamiento de los demás pprlamentos en gargos y prebendas. Así, v. gr., la Constifución colombiana de l99l prohíbe
-las
delocracias surgidas a partir del siglo xrx en el mundg. que un congresista desempeñe otro cargo o empleo público o privado (art. 1 80).
3.3 Organización del Parlamento En Colombia la Constitución de 1991 prevé un estricto régimen de inha-
bilidades para los congresistas. No pueden serlo, entre otros, quienes hayan sido
Para que el Parlamento pueda hacer un contrapeso efectivo al poder eje-
condenados en cualquier época por sentenciajudicial, por delitos comunes, o
cutivo y se garantice así el equilibrio de poderes, es necesario que esté dotado
quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o
de una organización interna rnediante la cual se asegure la independencia de
en Ia celebración de conhatos con ellas en interés propio o ajeno, dentro de los
sus miembros en el ejercicio de sus funciones constitucionales y que estas sean
seis meses anteriores a la elección, o quienes tengan vínculos por matrimonio
s ufi cientemente importantes.
o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad o de
3.3.1 status de los miembros del ParLamenrr¡.-Atributo esencial del afinidad o unión civil con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política,
Parlamento és el de servir de órgano de representación tanto de la población entre otros (C. P., art.l79).
del Estado como de las diversas regiones geográficas que conforman su teri-
Así mismo, se consagran otras incompatibilidades como son la de gestio-
torio. En principio, los miembros del Parlamento laNa; nar sn nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades pirblicas o ante las
ción- son elegidos por votación popular, lo cual -representantes.de gran
les confiere de hecho personas que administren tributos; ser apoderados ante las mismas; celebrar
independencia lrente al poder ejecutivo, por cuanto no dependen de la volun-
con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepcio-
tad de este ni en su nombiamiento ni en su remociónre. pára ser miembro der
nes que establezca la ley; ser miembros de juntas o consejos directivos de
Parlamento se requiere ante todo contar con la confianza dcl.electorado, den-
entidades descentralizadas de cualquier nivel o de entidades que administren
tro de la correspondiente circunscripción. Además, la elección confiere a los
tributos; celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales ojurí-
parlamentarios notorio prestigio político dentro de un sistema que repose so-
dicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públi-
bre el principio de la soberanía nacional: cuanto más directa es la representa-
cos, sean contratistas del Estado o reciban donaciones de este (ibídem).
ción, en mayor grado elparlamentario puede mostrarse como el représentante
auténtico de la voluntad popular. Por este motivo donde existen dos cámaras,
A hn de compensar estas incompatibilidades y asegurar el decoro perso-
n¿l de los miembros del Parlamento, en casi todos los países estos gozan de un
una de las cuales es elegida por votación directa, en tanto que la oha lo es por
votación indirecta, la primera tiene más importancia real, más influencia y más salario bastante elevado, deno minado dieta, a cargo del erario público, así como
poder que la segunda, como ocurre por ejemplo en Gran Bretafia con Ia iáma- de otras ventajas y prerrogativas tales como fránquicia postal y telegráfica,
ra de los comunes frente a Ia cámara de los Lores, o en Alemania Federal con reducción en tarifas de transporte, etc.
el Bundestctg frente al Bundesrot. 3.3.2 Funcionüniento del Parlamenro.-El Parlamento moderno ha lo-
Por otra parte, los parlamentarios gozan de un starus especial con el cual grado vencéi los obstáCulos que a lo largo del siglo xtx se opusieron a su fun-
se busca garantizarles su independencia y lás pierrogativas-debidas i su ran- cionamiento independiente, con miras a lograr un control más o menos direc-
go. Gracias al sistema de la íitnnnidad parlamentari4 estan colocados al abrigo to por parte del gobierno. En la actualidad el funcionamiento del Parlamento,
de persecuciones por parte de lajusticia ordinaria, sarvo casos expresamente al menos en las democracias occidentales, tienen características más o menos
conternplados en la respectiva con.stilución y en las leyes, .o*o ér el de fla- uu'otfrt
r rricíatfu p arlamentariet-La-iniciativa es el derecho de proponer
g
re
Salvo en el caso de la disolución del Parlamento por parte del ejecutivo, que existe en el proyectos {e ley, de resolución o mociones, con objeto de que sean discutidos
sistena parlamentario. (V. infra, págs.300 y ss.).
y votados po¡ el Pa{apenlo. As í mismo existe el derecho de proponer enmien-

7. 27A iFoníA DEt ESTADO LAS FUNC¡ONES DEL FSIADO
271
das o modiflcaciones a los textos propuestos.iEn un principio los gobiernos cia o preparación en el tema de que se trate. La iabor principal de las comisio-
tralaron de}nonopolizar el clerecho de iniciativa y de restringir el de enmien- nes peflnanentes consiste en dar primer debate a los proyectos de ley presenta-
da, con lo ctial se aseguraba Ia preponderancia del ejecutivo sobre la institu- dos en la respectiva cámara y rendir la comespo ttdiente ponencia anleella. su
' cióh pariamentaría. Este procedimiento se sigue utilizando ep los sistemas de funcionamiento se rige por el reglamento de la corporación. En muchos paí-
gobienro autocráticoriLas teorías liberalcs abogaron por un sistema mediante ses, la función más irnportante del Parlamento se realiza dentro de las comi-
cl cual la iniciativa cicornparticla pol el gobierno y ci parlarncnto. Este sistc- siones permanentes2r. Eventualmente se conforman comisione s transitoricts a
nra es el que exi5te en colombia, d_onde, entre las funciones legislativas del las cuales se asignan tareas específicas; entre estas figuran las de representar
ejecutivo está la de_presentar, por rnedio de los miuistros, proyectos de ley a protocolariamente a la respectiva cámara en ciertos eventos nacionáles o in-
la consideración de las cámaras. Es lo que se denomina/a ciuitaá colegtsÍc¿dora ternacionales. Existen también comisione s acciclentalespa{a ciertos cas0s; entre
dcl gobierno. estas figuran las comisione s investigadoras.
En muohos países el gobierno se'eserua Ia iniciativa en materia de pre- Existen, además, las comisione s legales, es decir aquellas que no están pre-
snpuesto y de gasto pfrblico. En ciertos sistemas el derecho de iniciativa par- vistas en la constitución sino en la ley; v. gr. en el Congreso colombiano existen,
lanrentaria está sujeto a limitaciones tendentes sobre todo a evitar la dilapida- entre otras, la comisión legal de cuentasja de investi-gación y acusación, la de
ción del presupuesto con claumento inmoderado de los gastos. En colombia, Etica y estatuto del congresista.
después de la reforma constitucional de 1968, Ia iniciativa parlamentaria fue
restringida para varias clases de leyes, que solo pueden tener su origen en el
c) Las sesiones parlamentsrias.-se llama sesiones parlamentarias er
gobierno. Entre ellas fi.guran, en primer lugar, la Iey orgánica del preiupuesto qeríodo durante el cual se reúne el Parlamento, sea ordinaria o extraordina- ,,
nacional2'; las que frjen planes de desarrollo econór¡icó y social; ias de obras ¡iamente. Por regla general la conitiÍüción flrja el término de duración de las
sesiones. En colombia, por ejemplo, las sesiones ordinarias se dividen en dos
públicas que hayan de emprenderse o continuarse; las que determinen la es-
períodos: el primero va del 20 dejulio, fecha oficial de iniciación de cada le-
tructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios,
gislatura, y el 16 de diciembre; y e[ segundo del 16 de marzo al 20 de junio
departamentos administrativos y establecimientos públicos; las que dicten las
(const. Pol., afi. 1 38); las sesiones extraordináriai se efectúan pór conüócato-
normas sobre crédito público, servicio de la deuda externa, cambio internacio-
ria clel gobierno, y durante el tiempo que este señale, por fuera del período de
nal, etc.
sesiones ordinarias. cabe anotar que durante el período de sesiones extraordi-
B) Órganos internos del Parlamento.-Lalabor parlamentaria requiere narias el Congreso solo puede o.,rpurr. de los asuntos que el ejecutivo haya
del funcionamiento de algunos órganos internos. En piimer término figtra spmetido
la a su consideración en el decreto de convoóatoria, en tanio que durante
mesa directiva, compuesta por un presidente, uno o varios vicepresidentes, una las sesiones ordinarias ouede ocuparse de todos los asuntos que a bien tenga,
secretaría. A ellos corresponde hacer cumplir el reglamento iñterno de la res-
pectivir cámararhacer reipetar el orclen oét oia o airtorizar sus alteraciones y 2t En
Colombia existen en cada cárnara siete comisiones permaneutes constitucionales a
si es del caso cónducir loi debates que se adelanten¡vigilar el orden interno saber; Cotnisiótt primera (refonna constitucional; leyes estatutarias; organización territorial;
clurante las sesiones, designar funcionarios y empleadoslnternos, etc. En casi contratación administrativa; función legislativa; Notariado y Registro; estructura y organización
todos los países las directivas del Parlanento ocupan un rango muy elevado de la administración pública; asuntos étnicos; políticas de paz, etc.). comisiótt segunia (política
dentro del Estado. El vicepresidente de Estados unidos es el president. d.l se- internacional; defensa nacional y fuerza pública; asuntos diplomáticos; migración; honor-es y
monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio; política portuaria, etc.).
nado; en Francia, este dignatario reemplaza interinamente alpresidente de la
Comisión tercera (hacienda y crédito público; impuestos y contribuciones; planeación nacio¡al;
república por renuncia o por muerte cle este; en Inglaterua el speaker de la cá- régirnen carnbiario y monetario; actividad financiera; bursátil aseguradoray de captación de ahorro;
mara de los comunes posee una gran preeminencia política y personal. monopolios; excenciones tributarias; efc). comisión cuarta (leyes orgánicas de pr.esupuesto;
Adcnrás,las cámaras d.iyiden su trabajo en comisione¡ las cuales pueden sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionalei; régimen de
, propieda<J industlial, patentes y marcas; control de calidad y precios; contratación administrati-
ser de carácter permanente o transitorio. A las comrslo nes pewnanenÍsJ, previs- r
va, etc.). comisión quinta (régirnen agropecuario; ecología; medio arnbiente; recursos naturales; I
tas en la propia constitución, se asignan áreas de h.abajo e specífrcas adjudicación y recuperación de tieras; recu$os ictiológicos; asuntos del mar; minas y energía; Í
nes exteriores, presupuesto, asuntos constitucionales, económicos, -relacio-
laborales, cotporaciones autónomas regionales, etc.). Comisión.texta (comunicaciones; tarifbs de servicios ¡
g
seguridad, etc.-;ellas son integradas por parlamentarios según su experien- públicos; educación; cultura; turismo; espacio aéreo; obras pírblicas y transporte; rnedios de comu-
t;
nicación, etc.), comisión séptima (asuntos laborales; régimen salarial; seguridad social; cajas de ii
fl
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previsión; organizaciones sindicales; vivienda; recreación; deportes; salud; fondos presfacionales;
Constitución Politica dc Colombia, art. 154. I
asu¡rtos de la familia, etc.). i
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8. 272 TEOFíA DEL ESTADO LAS FUNCIONES DEL ESTADO
excepto aquellos que expresamente les estén prohibidos por la Constitución. das o cerradas,como por ejemplo cuando no se observabuena conducta o cuan-
Existen también las sesione_s. especiales, que son aquellas previstas en los ca- do la cámara respectiva se declara en sesíón secreta. Así mismo las sesiones
sos de decla¡atoria dé.qstado de sitro o de emergencia económica y social, en e¡tán abi,ertas a la prensa, a Ia cual se asignan tribunas especiales, para que pueda
las cuales el Congreso se reúne por derecho propio, al término de lavigencia informar a la opinión sobre los actos del Parlamento. En algunos países, como
de tales situaciones {Const. Pol,, afis. 212,213 y 215). en Colombia, han existido por épocas restricciones a este respecto, al prohi-
En principio cada cámara es autónoma en la fij ac ión del a r den de I día para birse las trasrnisiones radiales o televisadas de los debates. Las cánraras cpen-
cada reunión. Estas se inician con la veriltcación del quorwn para sesionar, tan, en fin, con ¡u propio órgano oficial de.difusión, en el cual sg publican no
tras Io cual se da comienzo a la sesión propiarnente dicha. Durante el curso de solo los proyectos de ley y las ponencias presentadas, sino que se transcriben
estas tienen lugar los debates promovidos por los miembros del Congreso, a los debates y proposiciones para que el público pueda estar debidamente infor-
menudo con la prcsencia rJe ministros del despacho o de otros altos funciona- mado. En Colombia ese órgano se llama Gaceta del Corryryso.
rios del gobierno, quienes acuden a las cámaras previa citación o por propia
voluntad, para presentarproyectos de ley o para informar al Parlamento sobre 3.4 s. p. qdg 4 e-s.. d9 l P a rla 17te nt o
!1-
los negocios adscritos a su cargo. Igualmente durante las sesiones tienen lugar Es de la esencia del sistema democrático liberal que el Parlarnento tenga
las votaciones internas, nombramientos de funcionarios o comisiones y demás poderes lo suficientemente importantes para que ejerza un real contrapeso al
actividades previstas en el reglarnento interno de cada cámaray en la propia órgano ejecutivo del poderpúblico. Se ha estimado, incluso, que el Parlamen-
Constitución. to debe tener el poder esencial, el de hacer las leyes, limilíndose el ejecutivo
I i, D) lns votaciones en el Paflamento.-Lapresentación de proyectos.de alatareade aplicar las leyes adoptadas por el Parlamento. Sin embargo, en
.ley y enmiendas, así como de proposiciones, mociones o nombramientos, da el mundo contemporáneo, dada la complejidad que plantea el manejo del Es-
lugar a votaciones. El voto parlamentario puede revestir modalidades diver- tado, se percibe una tendencia, aun en las democracias más avanzadas, de re-
sas. Puede set secreto,cuando se trata de materias exffemadamente delicadas forzar los poderes del ejecutivo ampliando su función colegisladora, en detri-
o de ciertos nomb-ramientos,o público,que es el más utilizado en toipáilámen- mento de los tradicionales del Parlamento en este campo, pero fo*aleciendo'
tos modernos; este puede ser de viva vo?., por mano elevada, o mediante.el los que este tiene en materia de control político sobre aquel.
llamado pupitrazo,lo cual simplifica notablemente la-votaciónsobre cuegtlg- Los poderes del Parlamento, en general, pueden resumirse en cinco ca-
nes de importancia menor, o cuando existe acuerdo unánime sobre la cuestión tegorías, a saber: de delimitación, de control político, de impulsión, de provi-
a decidirse. sión de ciertos cargosy de constituyente derivado.
Tarnbién se utiliza la v.otacianpor balotas, deposítando estas en una urna
3.4.1 P o d r e ;.! e .Q e lj.mi.¡ g c-ió,n. oU es p o nde al P arl am en to d e fi n ir e I
de cristal; las negras son votos negativos, Ias blancas, afirmativos. Para el
-e
-C
marco de a-qción del poder ejecutivo y, en general, del Estado. Esta función la
escrutinio de las votaciones secretas, sea por papeleta o por balota, se designa
ejerce principalmente a través del poder legislativo propiamente dicho, del po-
una "comisión escrutadora", en la cual deben estar representadas ías distintas
der presupuestal y del poder de aprobación ds los tratados públicos.
tendencias políticas que tienen asiento en la cámara iespectiva. El escrutinio
de las votaciones públicas es hecho directamente por la secretaría de la corpo- A)El poder legiqlatiy;o consiste en hacer las leyes, que no son otra cosa
ración. Para proceder a las yotaciones es necesario que antes se haya verifica- que las réglas que el ejecutivo debe observar y hacer observar en el desempe-
do, por parte de la secretaría de la respectiva cámara o comisión, el quórum ño.de su función. Las leyes definen, pues, el marcojurídico de la acción del
reglarnentario o "quórum decisorio". gobiemo. En virtud del principio de legalidad, este no puede modificar las leyes;
E) Pubticichd (le los acÍos del Parlanten¡o.-{omo cuerpo de represen- solamentepuede, através delpoder reglamentario, precisar su aplicacién. Pero
tación popular qué es por excelencia, los actos.que reaiice el.Farlamento de- las lqyes ne,,solamente fijan los límites que el gobierno- no debe sotrep-aqaq en
benser pítblico¡ es decir, que cualquier cir"rdadano puede teneracceso a lainfor- su acción, sino que, por otra parte, 1o obligan a acfuar dentro- de.esgs 1!mi!9q !i'
it
mación sobre todos ellos. con ta[fin se establece que las sesiones de las cámaras para asegurar su aplicació¡. De ahí que el gobiemo sea un ejecutivo, en el sentido i
t
sean en principio, salvo casos excepcionaler, públi.us. para ello, los recintos de qué debe cumplir y hacer cumplir las leyes. ii
parlamentarios cuentan con tribunas especiales abiertas al público -!lamadas B) El poder presupuestal consiste en detetmina¡ las cif¡as de rentas y i
i
fuq!¡as- a las cuales tiene 4cceso cualquier particular, desde luego con las !
li- gastos anuales del Estado y decidir sobre los medios con los cuales se atende-
mitaciones de espacio. En casos excepcionales las bar¡as pueden serdespeja- rán esos gastos a través, principalmente, de los impuestos. ,{1 votar el presu- i
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9. 274 TEORi¡ D[t. [sTA30 tAS FUNCIONES DEL TSTADO
pllesto, cl Pariamento frja limites a [a acción de gobierno. Durante el siglo xrx El control político del legislativo sobre el ejecutivo es más eficaz en el
los parlarnentos obtuvicron en este canpo un poder muy extenso, al conseguir sistema de gobierno parlamentario que en el presidencial, por cuanto, se verá
votar el presupuesto de manera espec'ializacla, es decir, por capítulos. La apro- más adelante; en el primero existe elvolo de censuru por medio del cual, si es
bación del presupuesto en bloque dejaba al ejecutivo demasiado margen de aprobado, el Parlamento pnede obligal a renunciar a un ministro o a todo el
iniciativa; sin embargo, en los irltimos años, Ia dimensión y complejidad de los gabinete ministerial, en tanto que en el segundo tal posibilidad no se da.,Sin'
presupucstos modernos ha irecho que el ejecutivo recobre cierta iniciativa en embargo, en el sistema presidencial, en el cual los ministros son nombra'dos y
la materia. Dentro de este poder existe otra limitación al ejecutivo y es la de irn- removidos libremente por el presidente, la intensiclad de ios debates parlamen-
pedir"le la apertura de créditos por ñlera del presupuesto aprobado. tarios o la gravedad de las acusaciones que se hagan contra un rninistro, pue-
C) Un tercer poder de delimitación es el de nprobación de los tratad.os den desembocar en su renuncia.
intentacir¡nales que el gobierno negocia y suscribe. El Parlamento se rescrua, En Colombia, pese a mantener el sistema presidencial, la Constitución de
en efecto, el derccilo de auterizar al ejecr"rtivo a poner en vigencia los tratadoS 1991 consagró la rnoción de censura a los ministros, con lo cual estos dejan de
que cstc ha negociado con olrcs naciones, pilrticulannente en cicrtas materias ser de libre remoción delpresidente. La moción de censura debe ser propuesta
importantes: contcrcio, alianzas,paz, etc. La aprobación de un tratado por el por la décima parte, a lo nrenos, de los miembros de la respectiva cámara, pero
Parlamento es lo que le da carácter de ley. su aprobación requiere la mayoría absoluta de los integrantes del Congreso (art.
3.4.2 Poder de control ¡tolítico.-Otro de los pocleres fundamentales clel 135, num. 9), lo cual hace que ella resulte muy dificil en la práctica.
Parlamento, de carácter eminentemente político, es el de ejercer control sobr€ 3.4,3 Poder de impulsión.-La práctica de los debates parlamentarios, así
el gobierno, a nombre de la opinión pública. Este poder, que en opinión de como la lacultad de presentar proyectos de ley que tienen los parlamentarios,
algunos analistas llega a ser en el Estado moderno incluso más importante que
talvez las dos lnás importantes funciones del Parlarnento, coustituyen también ,l
el legislativo propiarnentc dicho, lo ejerce por medios diversos. En primcr lugar, rl
un poder de impulsióp, en el sentido de que con esas acciones se está dando I
I
a lravés de las citaciones y debatcs a los ministros y otros altos funcionarios de
impulso a la administraqión y e.4 general al Estado. Los debates, que como se
la administración, citaciones y debates que tienen por objeto solicitarles infoi,
ha dicho deben ser públicos, salvo raras excepciones, y difundidos a través de
mes sobrc la gcstión quc adellntan, expl icaciones sobre aspectos concretos de
los órganos propios de las cámaras, son el medio más adecuado para que des-
esta gestión, sobre actos u omisiones en el desempeño de la misma; en esiá
de el Parlamento se haga oír la voz de la opinión pública, se expresen las ne-
forma saben los miembros del gobierno que su labor está sometida, aJ p-e.¡mq;
cesidades y problernas de la cornunidad y se propongan soluciones a los mis-
nente control parlamentário. En'Gran nreiañi cada sesión de la Cámari de loi
mos. El objeto de la presentación de proyectos de ley, es decir de la iniciativa
Comunes se inicia por las llamadas "cuestiones orales" a los miembros del
parlaraentaria, es concretar esas soluciones por medio de leyes. Son las leyes
gabinete; en otros países existen también las cuestiones escritas. Otro medio
las que impulsan la vida de un Estado de derecho, pues, como se sabe, ellas
eficaz de control es la discusión del presupuesto nacional en el Parlamento, Se
conforman un mandato de acción para los gobernantes y de acatamiento para
dice que el poder presupuestal es un poder de delirnitación, tratándose de la
estos y los gobernados.
vigencia futura, pero al mismo tiempo es un poder de control cuando se trata
de la vigencia que expira, ya que permite a los parlamentarios juzgar sobre la 3.4.4 Pader de provisión de ciqrtos cargos. general los parlamen-
mallem conro el gobierno hizo uso de ese presupuesto y con base'en esejuicio
-En
tos poseen adicionalmente algunos poderes calificados como "administrativos",
glosar las partidas que se sometan a su consideración, si es del caso. otro medio y que consisten en hacer ciertos nombramientos. En primer término, pllos
de contlol lo corrstituycn las comisiones invesf igat)ords que las cámaras pue- designan a los funcionarios y empleados de las cámaras, de conformidad con
den designar con carácter permanente o transitorio y el que ejerce la coinisión s.u propio reglamento y presupu€sto. Pero, además, se les asigna la provisión,
de acusacio¡res de cada cámara. Existe además, en atgunos países, la institu- de algunos de los más altos cargos del Estado. El Congreso de Estados Uni-
ción del orn.buclsman; se trata de un comisionado especial con competencra dos, por ejemplo, tiene el poder de ratificar o desaprobar el nombramiento de
general, designado por cl Parlanlento, para que reciba y estudie todai las de- los miembros del gabinete ejecutivo secrelarios-, de los rnagistrados
nuncias presentadas por los ciLldlrJanos contra la administración pública; el -os
de la Corte Suprerna y de los embajadores. ln Colombia el Senado de la Repú-
ontbudsman tiene amplias facultacles de investigación. Este cargo, creado en b.lica elige a los magistrados de la Corte Constitucional y al procurador gene-
Suecia en 1809, ha sido ccnsagrado en otros países como Dinamarca, Noruega, rgl-de la Nación, y apruéba los ascensos miiitares en los más altos grados; la
Finlandia y Nucva Zelanda, Gran Bretaña lo adoptó en 196?. iámara de Representantes elige al defensor del pueblo, y el Congreso en ple-
_- __* _ ¡

10. 276 " rEOFtiA DIL ESTADO LAS FUNCIONES DIL ESTADO 277
no eligo al contralor generai de la lepública y al vicepresidente, cuando el dos,lya que aquella puede estar compuesta, si es verdaderamente democráti-
elegido por el pueblo falta. ca, for un nirmero mayor de personas del que puedan llegar a integral dos
3,4,5 Poder constituyente deritado.-En muchos países la Constitución cámaras; e) que si bien es cierto las dos cámaras tienen en principio atribucio-
nes similares, sobre todo en materiá léfisiáliva su existencia permite una cier-
confía al Parlamento o Congreso el poder constitriyente derivado, esto es la
facultad de hacer refonnas a la Carta. Esta facultad, quizás la de máyor tras- taespecialización de funciones, como cuando en procesos contra funcionarios
céndencia que pueda tener el Parlamento, se le otorga ó bien de maneia exclu- de fuero constitucional se le atribuyen a la una funciones de acusación y a la
siva o compartiéndola con otros órganos del Estado o con el pueblo mismo, es otra dejuzgamiento, o cuando se le dan a la una atribuciones preferenciales en
decir, combinándo1a con los procedirnientos de la democracia directa. Cuan- materia presupuestal y a la otra en materia de aprobación cle tratados interna-
do los parlamentarios o congresistas abocan una reforma constitucional actúan cionales; f) qu.e la existencia de dos cámqras.$.a.9_g.más dificil,que un gobier-
no como legisladores sino como constitu)tente.l. Por lo demás, losprocedimien- no de tendeniia autoritaria pueda ejercer piésión ioure ambas,'y, en cátnbio,
tos que utllizan en este caso son procedimientos especiales, diferentes a los la de una sola cámaia lá háóé niái'lusceptible a los halagos o.$ranipulaciones
utilizados para Ia formación de la iey22. del ejecutivo
En nuestra opinión resultan más valederos los argumentos en favor del
3.5 U nic ame ral ismo y biccme ral ismo bicameralismo. En efecto, este sistema hace que el proceso de formación de
Mucho se ha discutido sobre la conveniencia de que haya una sola o dos la ley, si bien puede ser más complejo, permite al mismo tiempo que sea más
cámaras legislativas. Esta cuestión tiene aún vigencia sobre todo en países de responsable y cuidadoso, evitando la aprobación precipitada, muchas veces por
forma unitaria, corrro Colombia, clonde el bicameraiismo --que ha regido a lo conveniencias políticas coyunturales, de proyectos de ley. Consideramos que
largo de toda la historia republicana- ha sido periódicamente cuestionado, pero la labor legislativa, aunque puede ser más dilatada en el tiempo, resulta más
encuentra su justificación no solo en una prolongada y constante trayectoria racional con [a existencia de dos cámaras que se controlen mutuamente, en la
histórica, sino en que está hondamente arraigado en las costumbres políticas cual una de ellas sirve de cámara de reflexión de las decisiones de otra. La expe-
dc su pueblo. riencia en muchos países, entre ellos Colombia, ha demostrado de manera
fehaciente cómo proyectos de ley abiertamente inconvenientes aprobados por
Quienes abogan por el.Lrnic?!.1g$li-s.lna aducen principaimente las siguien-
tes r"azones:_p) Que la existencia de una sola cámara facilita la función legis- una cámara han sido luego enmendados o rechazados por la otra, para benefi-
lativa, haciendo más expedita la aprobación de los proyectos de iey y, en ge- cio de la sociedad. Por lo demás, la existencia de dos cámaras resulta más acorde
neral,la toma de decisiones por el Congreso o parlamento; b) que laexistencia con el régimen democrático, por cuanto garantiza mejor una auténtica repre-
de una sola cámara resulta rnenos costosa para el erario público; c) que al existir sentación tanto política como regional y social.
dos cámaras se presenta una dupticidad innecesaria en la lunción legislativa, En los países de forma federativa, la existencia de dos cámaras encuen-
ya que ambas por lo general tienen ias mismas atribuciones y, fundamental- tra sujustificación en el hecho de que una de estas es el cuerpo en el cual tie-
mente, son titulares ciel mismo poder legislativo. nen representación los Estados miembros en cuanto tales, como ocurre con el
Los defensores del bicameralismo, en cambio, esgrimen principalmente Senado norteamerican o o el Bmdesrat alemán. Actualmente existe en algu-
los siguientes argumentos: a) Que es conveniente ei que haya dos cámaras nos países de forma unitaria una tendencia a prescindir de la segunda cámara;
le,gislativas para qu€ se sirvan, recíprobáfnente;.de.freno.y contrapeio; b) así, en Suecia, Noruega y Dinamarca, por ejemplo, esta ha sido suprimida y en
Qüe
en materia de formación.,@"la Francia se ha estudiado seriamente la posibilidad de hacerlo. Pero en otros,
l.ey-¡19-üe ffata i1e cánticlad rii de rapide2, sino de
calidad, y que por tanto el examón cle los proyectos resulta r"at .niou,joro poi corno el Ecuador, donde fue suprimida, se tiende a restablecerla. De hecho,
parte de dos cámaras que de una sola; c) que es necesaiio qrie éxistá-una l¿i como antes se dijo23, ia mayoría de los Estados modernos, al menos los que
maru tle rcllc-rión respecto de las decisioncs de la otra; d) qre en materia de practican la democracia clásica, tienen sistema bicameral. El unicameralismo
costos para el erario público, por una parte hay que asumir que el funciona- existe en unas pocas democracias como Suecia, Dinamarca y los dirninutos
m¡ento de un régimcn democrático implica gastos elevados, que en todo caso Estados europeos como Andorra, San Marino, Liechtenstein, Luxemburgo y
sou menores que los que absorbe un régimen dictatorial, sin control alguno, y Mónaco, en los países de Centroamérica, en la mayoría de los Estados socia-
que, por otra parte, no necesariamente una cámara resuita menos onerosa que listas, y, en general, en los regímenes totalitarios que deciden mantener un
cuerpo de carácter legislativo, fácilmente manipulable por el ejecutivo'
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Y. i4fra, Parte segunda, cap. rv, págs. 364 y ss. 1t
Y. supra, pág. 25 l.