00 04 la reforma policial en el peru

Urvio, Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. No. 2, Quito, septiembre 2007, pp. 112-126
© FLACSO Sede Ecuador • ISSN: 1390-3691

La reforma
policial en Perú 1

1 autores contextualizan la experiencia peruana
Gino Costa y Rachel Neild2 en la trayectoria histórica más amplia de la
Traducido por: Andreina Torres institución policial en América Latina, carac-
terizada por profundos procesos de militari-
Fecha de recepción: abril de 2007 zación y “doctrinas de seguridad interna”.
Fecha de aceptación y versión final: agosto La reforma truncada de la policía peruana,
de 2007 una institución fuertemente marcada por los
esfuerzos antiterroristas de los años ochenta
Resumen y noventa, se destaca por su gran creatividad
e innovación, en parte atribuibles al equipo
El presente trabajo explora la reforma de reformadores y su perfil civil e indepen-
policial iniciada en Perú en el año 2001 y se diente del gobierno oficial, pero también por
enfoca en las lecciones que pueden ser deri- las fuertes resistencias que tuvo que enfrentar,
vadas de las estrategias utilizadas y las resis- principalmente entre la cúpula policial, y la
tencias enfrentadas durante el proceso. Los falta de apoyo presidencial que finalmente
impidió su concreción y sostenimiento.
1 La versión en inglés de este artículo fue pu-
blicada anteriormente en el Australian & New Palabras clave: reforma policial, Perú,
Zealand Journal of Criminology, Volumen 38, Nº debilidad institucional, resistencia, estrategias de
2, agosto de 2005. reforma, anticorrupción, historia institucional
2 Gino Costa es Presidente de Ciudad Nuestra de la policía, América Latina, Defensoría del

L
y dirige su programa de seguridad y convivencia Policía, equipo reformador.
ciudadana para Lima Metropolitana. Entre el año
2001 y el 2003 fue ministro y viceministro del In-
a reforma policial ini-
terior de Perú. Anteriomente fue Presidente del
Instituto Nacional Penitenciario, Defensor Adjun- ciada en Perú a mediados
to para los Derechos Humanos de la Defensoría del año 2001 ofrece un
I n v e s t i g a c i ó n

del Pueblo y trabajó en la misión de las Naciones caso de estudio inte-
Unidas en El Salvador (ONUSAL) supervisando resante, tanto porque
el proceso de reforma policial de ese país. Rachel el proceso en sí mismo
Neild es consultora senior del Programa Nacio- demuestra gran crea-
nal de Reforma de la Justicia Penal impulsado por tividad e innovación,
la Open Society Justice Initiative y previamente como porque los retrocesos que ha sufrido
se desempeñó como directora del programa de
ejemplifican los problemas que, de manera
Reforma de la Seguridad Pública en la Oficina de
Washington para América Latina (WOLA, por sus más general, son comunes a las experiencias
siglas en inglés). policiales y de reforma policial en países de

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América Latina. Hasta hace poco en esta De la militarización a la reforma
región, al igual que en otras del Sur, la policía policial
ha funcionado, casi completamente, como
un instrumento clave de control político y El rol de la policía en América Latina
social en el marco de regímenes autoritarios. adquirió importancia solo a finales del siglo
No obstante, en la generalidad de los casos XX —después de décadas de negligencia y
—aunque no en su totalidad— las transi- subordinación militar— cuando la transición
ciones políticas han reducido o disminuido a la democracia, los procesos de paz y un
la represión policial dirigida hacia opositores alarmante crecimiento de los delitos y la vio-
de los gobiernos oficiales. La introducción lencia social captaron la atención de políticos,
de mecanismos disciplinarios internos y el ciudadanos y actores internacionales. En los
sometimiento al escrutinio ciudadano externo últimos quince años se han iniciado reformas
son estratagias que han sido utilizadas en policiales a lo largo de toda la región y se ha
diferentes contextos para enfrentar las vio- desarrollado un pequeño, aunque creciente
laciones de derechos humanos perpetradas grupo de académicos, políticos y actores de
por la policía, aunque el abuso e incluso las la sociedad civil comprometido en la concep-
ejecuciones extrajudiciales en manos de la tualización, formulación e implementación de
misma constituyen un problema persistente reformas policiales.
en muchos países latinoamericanos. El origen del dominio militar en los
A pesar de los avances, es claro que los Estados latinoamericanos debe ser rastreado
esfuerzos por establecer mecanismos de control en su historia colonial y los movimientos
ciudadano y de responsabilidad democrática independentistas de principios del siglo XIX.
en la policía aún tienen un largo camino por La independencia de los países de la región fue
recorrer. En este escenario, los ciudadanos aún ganada a través de operaciones militares diri-
carecen de experticia en el campo de las polí- gidas por élites criollas que se oponían al poder
ticas de seguridad. En grandes instituciones, de los españoles. Así, los ejércitos se formaron
como las policías nacionales, se mantienen antes que los Estados-Nación para representar
fuertes hábitos corporativistas y aún cons- los intereses de las élites. Durante dos siglos
tituye un gran reto el crear mecanismos de de independencia, gran parte de los países
control y supervisión civil sobre políticas poli- latinoamericanos han experimentado ciclos
ciales y evitar al mismo tiempo caer en la vieja de dictaduras militares, lo que ha provocado
costumbre de manipular las operaciones poli- que las instituciones policiales funcionen bajo
ciales para beneficio personal o de un grupo. la autoridad de los ministerios de defensa.
Dadas las claras repercusiones que tiene el des- Durante la Guerra Fría, de cara a movi-
empeño policial en los niveles de aceptación mientos revolucionarios que protestaban
de los gobiernos, el crecimiento económico contra procesos de exclusión política y social,
y, particularmente en el caso de Perú, en las los ejércitos de la región desarrollaron doc-
relaciones diplomáticas, encontrar el balance trinas de seguridad nacional que explícita-

correcto entre el monitoreo de las políticas mente ponían a su cargo la protección del
y la interferencia operacional constituye una Estado frente a enemigos ideológicos internos
empresa compleja. Como discutiremos en este (McClintock, 1985; 1992). Desde los años
artículo, se presentan retos enormes cuando setenta hasta los noventa, estas doctrinas de
las prioridades operacionales compiten con seguridad nacional guiaron las estrategias poli-
las prioridades de reforma. Antes de exponer ciales y militares —durante gobiernos autori-
el caso peruano contextualizaremos la expe- tarios en Sudamérica y conflictos civiles en
riencia de este país en el marco de la historia Centroamérica—, cobrando miles de vidas.
institucional de la policía en América Latina. Esta trayectoria histórica ha tenido un

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profundo impacto en las fuezas policiales de la creación de leyes antipandillas draconianas.
la región: prácticamente todas pueden ser Contrario a lo sucedido en Centroamérica,
acusadas de corrupción y abuso, pues muchas en el resto de América Latina las negociaciones
de ellas hicieron uso de la tortura de manera de las transiciones de gobiernos militares a
rutinaria y llevaron a cabo ejecuciones extra- civiles no colocaron el tema policial en el tapete
judiciales y asesinatos en operativos llamados de la discusión de manera inmediata. Las
de “limpieza social” (Chevigny, 1995). Desde reformas policiales han emergido más recien-
un punto de vista estructural, América Latina temente —en el marco de experiencias transi-
constituye la región del mundo cuyas institucionales, como las del Cono Sur, y no transi-
ciones policiales han sufrido el más profundo cionales, como las de Colombia o México—,
proceso de militarización (Bayley, 1993). En y en general a manera de respuesta a la bruta-
el contexto actual, los cuerpos policiales que lidad, corrupción e ineficiencia policial en un
se dedicaron a proteger gobiernos o regímenes contexto de crecientes índices de criminalidad
políticos específicos y que combatieron con el (Buvinic y Morrison, 2000). Desde inicios
ejército en campañas contra-insurgentes han de los años noventa se han iniciado reformas
probado estar mal equipados para conducir a nivel nacional, estatal/provincial y muni-
investigaciones criminales o implementar cipal en Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
estrategias de prevención del delito (Neild, Ecuador, Mexico, Perú y Venezuela. En con-
1999; Palmieri, 2000). traste con la experiencia centroamericana,
El inicio de los años noventa marcó un estas reformas son heterogéneas e incluyen
punto de quiebre significativo en esta trayec- esfuerzos por introducir policías comuni-
toria institucional, pues los procesos de paz tarias (São Paulo, Chile), establecer veedurías
que se iniciaron en América Central en esta ciudadanas (Brasil, Colombia), modernizar
época trajeron consigo la más amplia reforma los sistemas de manejo de personal e inicia-
policial de la región, experiencia que contó tivas anticorrupción (Argentina, Colombia)
con un importante apoyo internacional. Las e implantar reformas guiadas por consultores
reformas ulteriores al conflicto de Centro- extranjeros, como el trabajo de Bill Bratton,
américa se enfocaron en desmilitarizar la segu- ex comisionado del Departamento de Policía
ridad interna, ubicar a la policía dentro de de Nueva York, con la policía municipal de
ministerios civiles, crear nuevas academias y Caracas (Venezuela) o el contrato reciente de
fortalecer mecanismos de rendición de cuentas Giuliani Asociados en la Ciudad de México3.
(Costa, 1995, 1999). Estos elementos, que Uno de los aspectos que caracteriza estas
caracterizaron las reformas de los diferentes reformas policiales es su naturaleza parcial y
países centroamericanos y les dieron cierta frágil, por el hecho de que dependen altamente
uniformidad, reflejan el peso de la comu- de figuras de liderazgo y generalmente no se
nidad internacional en el proceso y, en menor sostienen en gobiernos sucesivos. Los refor-
medida, los aprendizajes locales transfronte- madores se enfrentan a los intereses particu-
rizos adquiridos durante la reforma. No obs- lares de la policía, la escasez de conocimiento

tante, la desmilitarización no necesariamente entre la ciudadanía y la dificultad para imple-
se ha visto acompañada de “sistemas de segu- metar políticas públicas en un escenario en el
ridad totalmente transparentes, no partidistas, que las políticas de seguridad con frecuencia
participativos y efectivos” (Call, 2002:20). En se reducen al aumento de recursos y de facul-
el contexto posconflicto actual, en que la ola
de violencia social y crimen se refleja en una 3 Bill Bratton fue comisionado de la policía de la
ciudad de Nueva York y ahora es jefe del Depar-
gran proliferación de pandillas juveniles, que
tamento de Policía de Los Angeles; Giuliani Aso-
a su vez ha provocado protestas ciudadanas y ciados es la empresa consultora del ex alcalde de
mediáticas, se vive un clima que ha estimulado Nueva York, Rudolph Giuliani.

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tades policiales. Más aún, los esfuerzos contra- cionario Túpac Amaru). Durante más de una
rreformistas fácilmente encuentran asidero en década, la policía actuó bajo órdenes directas
medidas de mano dura que son demandadas del ejército, en zonas de emergencia que
por un público acostumbrado a enfoques de cubrían casi la mitad del territorio peruano.
seguridad altamente represivos y que vive con- Tanto la policía como las fuerzas armadas
diciones de creciente inseguridad. fueron responsables de atroces y sistemáticas
violaciones de derechos humanos (Comisión
Transición y reforma en Perú de la Verdad y Reconciliación 2003), aunque
algunos de sus miembros también fueron
Perú, al igual que el resto de los países víctimas de la violencia terrorista, por lo que
latinoamericanos, ha heredado de España y se mantienen concepciones profundamente
Portugal estructuras judiciales y policiales moldeadas por la experiencia antiterrorista,
de tradición romano-germánica. El modelo que incluyen una tendencia a asociar derechos
policial europeo y continental se caracteriza humanos con comunismo y movimientos
por ser centralizado, militarista y cercano al guerrilleros.
gobierno (Mawby, 1999). Otro aspecto de En 1990, Alberto Fujimori inició su
este modelo en América Latina es una división primer período presidencial. Fujimori utilizó
en la estructura de rangos, que ofrece distintas las fuerzas de inteligencia para controlar las
oportunidades de reclutamiento, entrena- fuerzas armadas, el Ministerio del Interior y la
miento y promoción a oficiales de alto y bajo policía y convirtió a estas instituciones en los
rango (oficiales, suboficiales y agentes). En la pilares de un gobierno autoritario, manejado
policía peruana está prohibida la sindicali- a través del chantaje y la corrupción siste-
zación y apenas se ganó el derecho a votar en mática (Youngers y Rosin 2005). El gobierno
el año 2003. Los procesos legales son por lo de Fujimori colapsó en el año 2000, cuando
general escritos y formales, a pesar de que se el mandatario se vio obligado a exiliarse del
han iniciado reformas judiciales en diferentes país, luego de que salieran a la luz una serie
países de la región que apuntan a modelos de videos que mostraban los sobornos siste-
semicontenciosos con mayor uso de juicios máticos ofrecidos a la elite política y comercial
orales. Tanto la reforma policial como la de Perú durante su período presidencial. Se
judicial han avanzado poco en Perú. instaló brevemente un gobierno provisional,
La Policía Nacional del Perú (PNP) fue presidido por Valentín Paniagua y ocho meses
creada en el año 1988 a través de la integración más tarde, el 28 de Julio de 2001, Alejandro
de tres fuerzas ya existentes: la Guardia Repu- Toledo asumió la presidencia del país.
blicana (la más militarizada de las tres); la En su discurso de posesión, Toledo anunció
Guardia Civil (que también contaba con una reformas en el sector militar y policial, a pesar
estructura jerárquica militar); y la Policía de de que su partido —Perú Posible— no tenía
Investigación (claramente la más civil). Sin propuestas concretas para las reformas y de
embargo, en el proceso de unificación prevale- que ciertamente no hubo un debate signifi-

cieron las tradiciones más militaristas. cativo sobre el tema en las elecciones de los
La policía peruana cuenta con una historia años 2000 y 2001, e incluso en campañas
sombría. Entre 1968 y 1980, la institución anteriores. El único antecedente para una
sufrió un intenso proceso de militarización reforma era un documento desarrollado por
durante los gobiernos militares de este periodo. un pequeño grupo de oficiales de la policía
En los años ochenta y noventa la policía debió durante el gobierno de Paniagua, presentado
enfrentar al brutal movimiento guerrillero en julio del año 2001 con el título de “Funda-
maoista Sendero Luminoso y a otra guerrila
más pequeña, el MRTA (Movimiento Revolu-

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mentos de la Reforma Policial”4. La naturaleza quien se había desempeñado como Ministra
de la transición en Perú —colapso repentino de la Mujer durante el gobierno de Paniagua,
del gobierno— no permitió una negociación había liderado una coalición de ONG defen-
o llegar a acuerdo alguno en el diseño de las soras de los derechos humanos y fue activista
reformas institucionales. Este escenario con- en un partido pequeño de oposición. Más
trasta dramáticamente con otros contextos de 20 asesores y directivos civiles adicionales
en los que la transición produjo marcos de fueron integrados al proceso de reforma. Así,
accionar político detalladamente negociados el equipo emprendió la reforma del segundo
—como los Acuerdos de Paz de El Salvador o, ministerio más grande de Perú (después del
en otras regiones, la reforma constitucional de Ministerio de Educación), con un personal de
Sudáfrica, así como su Estrategia Nacional de 93 000 oficiales juramentados y 5 600 civiles,
Prevención del Delito y Carta Blanca en Segu- acostumbrado a llevar a cabo sus actividades
ridad Pública— lo cual limitó la apropiación prácticamente sin ningún tipo de supervisión
del proceso por parte del gobierno peruano. o control civil —una situación que se vio
profundamente amenzada por el proceso de
Perfil y proceso de la reforma reforma—.
peruana Este equipo no mantenía ningún lazo
político con el partido de Toledo, Perú
El equipo de reformadores que llegó al Posible, pues el perfil general de los actores era
Ministerio del Interior en julio del año 2001 el de tecnócratas y de activistas de los derechos
estuvo compuesto por actores civiles y defen- humanos. Aunque activos en el gabinete, Ros-
sores de los derechos humanos. El hecho de pigliosi y su equipo adoptaron una política
que personas con este perfil fueran aceptadas de “participación mínima” en actividades del
como parte del equipo fue posible debido a partido oficialista y del notablemente frac-
que las autoridades del Ministerio del Interior cionado e ineficiente congreso, estrategia jus-
del gobierno de Fujimori estuvieron profun- tificada en una percepción de que el involu-
damente implicadas en actividades ilegales cramiento del gobierno y del congreso llevaría
y, por lo tanto, se encontraban completa- al estancamiento antes que al avance de la
mente desacreditadas. El nuevo Ministro del reforma. Este enfoque evitaba el micromanejo
Interior, Fernando Rospigliosi, era un promi- político, pero al mismo tiempo vinculaba a la
nente periodista especializado en relaciones cara pública de la reforma directamente con el
cívico-militares y en temas de inteligencia. Su equipo de reformadores. El apoyo público que
viceministro —y posteriormente ministro— recibió el proceso no se tradujo en beneficios
Gino Costa, había liderado la unidad de las para el partido del presidente, pues más bien
Naciones Unidas encargada de implementar la hacía sobresalir la incompetencia de los demás
reforma policial en El Salvador y trabajó pos- ministerios que estaban siendo manejados por
teriormente en la Defensoría del Pueblo del representantes de Perú Posible. De allí que
Perú. Un asesor clave —que luego fue nom- la estrategia no permitió construir un apoyo

brado viceministro— fue Carlos Basombrio, político y gubernamental más amplio, lo cual
ex director de una de las organizaciones de minó la posibilidad de contar con los recursos
derechos humanos más importantes del financieros necesarios para dar sostenimiento
Perú, el Instituto de Defensa Legal (IDL). a la reforma. En los años 2003 y 2004, los
Otra figura importante fue Susana Villarán, préstamos externos pedidos para el sector de la
seguridad fueron asignados exclusivamente al
Ministerio de Defensa, lo cual impidió avanzar
4 El texto puede ser consultado en la página
web del Ministerio del Interior o del Instituto de rápidamente en los aspectos de la reforma que
Defensa Legal: www.idlseguridad.org.pe. exigían más recursos (aunque se lograron pro-

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ducir algunos ahorros al optimizar el manejo de los esfuerzos iban dirigidos a obtener un
interno de los recursos: 8 millones USD en mejor entendimiento de esta opaca insti-
2002) y no permitió contar con incentivos tución. El documento Bases para la Reforma
presupuestarios para aumentar la cooperación Policial contenía propuestas sólidas, pero no
de la policía. lograba articularlas a un análisis del problema.
La reforma también carecía de apoyo El equipo buscó producir un diagnóstico a
internacional, tanto político como financiero5. través de un proceso participativo en el que
No obstante, el equipo del ministerio man- se tomarían en cuenta diversos puntos de
tenía contacto e intercambios constantes con vista, lo cual les permitiría conocer mejor la
expertos regionales en el tema. En un semi- institución policial. Los oficiales superiores de
nario internacional realizado en noviembre la policía no estuvieron de acuerdo con esta
del año 2001 se presentaron datos compa- estrategia, pues creían que los problemas y las
rados de experiencias de reforma policial soluciones eran obvios; se requería principal-
ante 250 oficiales de alto rango de la policía mente de mayor financiamiento y un marco
peruana y muchas de sus objeciones al proceso constitucional y legal más sólido para el des-
de reforma fueron reveladas en la hostilidad empeño de las actividades policiales.
de los comentarios que hicieron durante las La posición civil predominó. Rospigliosi
discusiones6. creó la Comisión de Restructuración para
Mientras el equipo de Rospigliosi se definir objetivos, cronogramas e indicadores
embarcaba en el proceso de reforma, parte del proceso de reforma. La comisión incluía
a oficiales de la policía de todos los rangos y
5 Otras fuentes de financiamiento provinieron civiles de dentro y fuera del ministerio. La
del Buró Federal de Investigaciones (FBI) de los inclusión de oficiales de bajo rango probó
Estados Unidos, que apoyó la Unidad de Asuntos ser uno de los aspectos más productivos en el
Internos; y del gobierno británico, que financió la proceso, pues proveyeron información sobre
labor de la Defensoría del Policía. El Ministerio las prácticas corruptas de sus superiores, pro-
también inició las negociaciones para un préstamo
pusieron medidas concretas y finalmente
de 20 millones USD del Banco Interamericano de
Desarrollo, pero el proceso de preparación fue se convirtieron en los más importantes por-
lento y se postergó aún más por cambios en el tavoces de la reforma al interior de la insti-
ministerio. A inicios del año 2005 el préstamo aún tución.
estaba en la fase preparativa. Los gobiernos de Ca- La comisión dividió el trabajo en nueve
nadá, Alemania y el Reino Unido también apoya- grupos de trabajo que abordaron diferentes
ron el trabajo de la Comisión de Restructuración. temas: doctrina policial; marco regulatorio;
6 La conferencia fue organizada por el Minis- sistemas internos y externos de control;
terio del Interior de Perú, el Woodrow Wilson manejo de personal; administración de
Center (Washington DC) y el Centro de Estu-
recursos materiales y logísticos; bienestar y
dios para el Desarrollo (Santiago, Chile). Entre
los particpantes se incluyeron académicos como salud del personal policial; organización y
Joseph Tulchin, Hugo Frühling y Claudio Beato, y el estructura; educación; y mujeres policías.

ex director de la Policía Nacional de Colombia, el Cada grupo desarrolló amplias consultas con
general retirado José Rosso Serrano, quien lideró miembros de la policía, expertos externos,
el exitoso proceso de modernización de la policía autoridades civiles y el público en general.
colombiana entre 1994 y 2000. La experiencia co- La consulta pública se realizó a través de una
lombiana fue particularmente útil, pues sirvió para serie de visitas a poblaciones de todo Perú (lo
demostrar al equipo del ministerio que los cam- cual permitió a su vez consultar a oficiales
bios institucionales que buscaban no eran poco
locales que generalmente están muy aislados
realistas, siempre y cuando contaran con un fuerte
liderazgo y voluntad política para combatir la co- y mal informados de las actividades que se
rrupción y mejorar el manejo de los recursos. desarrollan a nivel nacional), a través de una

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línea teléfonica de atención gratuita y con la Esta última prioridad estratégica tuvo
ayuda del Colegio de Abogados. Finalmente, un rol preponderante en la agenda. A través
se realizó una encuesta entre la ciudadanía del proceso de diagnóstico, el equipo reveló
y la policía. Cinco meses después, el 22 de situaciones de corrupción institucionalizada
febrero de 20027, la comisión presentó ante el y estructural que generaban condiciones de
presidente Toledo el Informe de la Comisión trabajo adversas y minaban profundamente
Especial para la Restructuración de la Policía el profesionalismo policial y la confianza ciu-
Nacional del Perú, en el que se hizo un análisis dadana en la institución. Para poder imple-
de los problemas que enfrentaba la institución mentar nuevas estrategias operacionales, las
policial y una lista de objetivos prioritarios deficiencias estructurales debían ser atendidas,
para los próximos dos años, vistos como los en parte, a través de medidas anticorrupción.
primeros pasos en un proceso de cambio insti- Al mismo tiempo, el equipo de reformadores
tucional de largo plazo. esperaba generar ahorros significativos a través
El seguimiento del proceso fue asignado a de estos esfuerzos y, consecuentemente, ganar
la Comisión de Modernización, encargada de más apoyo público para lograr un incremento
supervisar la implementación de las reformas presupuestario que permitiera aumentar los
recomendadas. Esta comisión se organizó alre- salarios, mejorar el equipamiento y la infra-
dedor de las mismas subcomisiones temáticas estructura. Estas iniciativas representaban una
anteriores y trabajó nuevamente con repre- amenaza directa a los intereses particulares de
sentates de la policía de todos los rangos y algunos grupos de oficiales superiores, por lo
actores civiles. Por un tiempo jugó un papel que generaron gran resistencia entre la cúpula
vital en facilitar los cambios, sin embargo, en policial, a pesar de que otras reformas estaban
la implementación de las reformas, muchas de comenzando a mostrar mejoras en las condi-
las decisiones cruciales tuvieron que tomarse ciones laborales de los oficiales de bajo rango
en el nivel ministerial, por lo que la comisión y ganaban gradualmente su apoyo.
comenzó a perder importancia. Esta tendencia Mientras el combate a la corrupción y
se profundizó al mismo tiempo que las subco- el mal manejo administrativo dominaban la
misiones entraron en terreno difícil, cuando agenda de la reforma, también se hicieron
las manifestaciones de oposición por parte de esfuerzos por mejorar la provisión del servicio
la policía empantanaron el proceso de toma policial. Posterior a su arribo al ministerio,
de decisión. Rospigliosi revisó los operativos policiales y
El modelo policial propuesto por la redujo el número de miembros asignados a
Comisión de Reestructuracion se concentró actividades de guardianía, colocando más ofi-
en los siguientes elementos: ciales en las calles y en las conflictivas zonas
• Un mandato policial que permitiera ir de cultivo de coca. Asismismo, en un esfuerzo
más allá de las actividades de cumpli- por ensayar nuevas prácticas y ofrecer modelos
miento de la ley con fines disuasivos y mejorados para la administración de las comi-
abarcara la solución de problemas y el sarías, se inició un programa piloto seleccio-

compromiso comunitario. nando a una “comisaría modelo” en un barrio
• Descentralización y devolución de res- pobre de Lima (Surquillo). La instalación de
ponsabilidades y mayor rendición de computadoras liberó al jefe de la comisaría de
cuentas ante la comunidad; las horas diarias que debía invertir en la firma
• Incremento de la eficiencia y transpa- de libros de registro; redujo el tiempo en que
rencia administrativa. se entregaban copias de reportes policiales a
los ciudadanos (de 72 horas a 15 minutos);
y la emisión de reportes georeferenciales de
7 www.mininter.gob.pre delitos permitió diseñar intervenciones focali-

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zadas. La inversión fue relativamente pequeña, (y son aún) percibidos como ciertas “ventajas”
pero replicar la experiencia en el resto de las del trabajo. Con formas de registro anticuadas
comisarías de Perú sigue siendo una tarea pen- y muchas veces manuales, y sin auditorías o
diente, al igual que otras mejoras básicas, como controles efectivos, los oficiales superiores
proveer acceso a las bases de datos nacionales a engrosaban sus salarios a través del robo sis-
todas las comisarías del país (actualmente solo témico de estos programas, lo cual tenía un
tienen acceso las unidades especializadas). impacto directo y drástico en las condiciones
Examinaremos con más detenimiento laborales de los oficiales rasos.
las reformas iniciadas en tres áreas: antico- Mensualmente, cada oficial contribuía
rrupción, reformas estructurales y administra- al sistema de vivienda (FOVIPOL) con el
tivas y mejoras en las condiciones laborales. 5% de su salario. Sin embargo, en 14 años el
Asismismo, discutiremos las dinámicas de la FOVIPOL, órgano que recaudaba alrededor
resistencia o el apoyo policial en cada una de de un millón de dólares cada mes, había pro-
una de estas áreas. porcionado vivienda a menos del 7% de los
integrantes del cuerpo policial. En vista de la
Anticorrupción e intereses situación, las deducciones de los salarios se
particulares suspendieron temporalmente (lo que produjo
un aumento de los mismos) mientras se
El equipo ministerial creó una Oficina de reformaba el marco regulatorio y la adminis-
Asuntos Internos, dentro del ministerio, para tración de este fondo habitacional.
lidiar con las más graves infracciones disci- Los logros en el sistema de salud —que
plinarias y, más específicamente, para llevar a emplea alrededor del 12% del personal
cabo investigaciones de corrupción. Por reco- policial— fueron más modestos. El sistema
mendación de los oficiales de rasos, quienes era pasmosamente ineficiente y prácticamente
manifestaron que no podían presentar estas no proveía ningún tipo de servicio fuera de
quejas ante sus superiores, Asuntos Internos Lima. Además de la corrupción en el abaste-
contó con personal civil que trabajaría a la par cimiento de las medicinas, los comandantes
de oficiales de la policía. La labor de Asuntos regionales y distritales recibían gananacias al
Internos fue profundamente resentida por ofi- vender en el mercado los medicamentos que
ciales superiores, quienes argumentaban que eran enviados al resto del país. La magnitud y
al reportar al ministerio, la oficina generaba profundidad de los intereses particulares que
interferencias políticas en los asuntos de la el statu quo protegía generaban una mayor
policía. También percibían que esta oficina resistencia interna al cambio institucional. No
duplicaba las funciones de la Oficina de Ins- obstante, un grupo de expertos civiles respon-
pección General, instancia que reportaba al sables de la modernización de la División de
director general de la policía y era casi com- Salud promocionó el acceso paralelo a otros
pletamente disfuncional debido a un pobre servicios de salud, un avance que se revirtió
liderazgo y a problemas estructurales más con los ministros subsiguientes que más bien

amplios. reestablecieron el statu quo.
En la policía peruana existían cuatro áreas El manejo del abastecimiento de gasolina
en las que la corrupción administrativa era también proporcionaba la fuente más común
particularmente visible: el sistema de pen- de corrupción, pues esta era desviada a través
siones, la provisión y distribución de gasolina de sifones y vendida en cada paso de la cadena
y el sistema de salud y vivienda. Estas formas de distribución del mercado. Este negocio
generalizadas y sistémicas de corrupción se generaba tantas ganancias que, durante el
convirtieron en parte integral de una cultura tiempo de trabajo del equipo reformador, fue
policial en la que los beneficios personales eran imposible vencer la resistencia policial en este

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campo. En los casos de corrupción adminis- la excesiva cantidad de oficiales superiores
trativa analizados, el grado de resistencia por (generales y coroneles), mientras se pre-
parte de la policia se relacionaba directamente paraba una nueva ley de carrera policial que
con el número de beneficioarios involu- fue presentada ante el congreso y aún no ha
crados. sido aprobada. Actualmente, se han expe-
Para contrarrestar el énfasis puesto en rimentado serios retrocesos en temas como
la corrupción policial, el grupo ministerial los criterios de promoción y la cantidad de
lanzó una campaña enfocada en la compli- oficiales en el alto mando. De hecho, se eli-
cidad del público en general con el uso de minaron las regulaciones internas de los pro-
sobornos. En Perú, como en muchos países, cesos de ascenso que privilegiaban los méritos
la primera reacción de ciudadanos que son antes que la antiguedad y a finales del año
detenidos por la policía es preguntar “¿cómo 2004 los esfuerzos por reducir al alto mando
podemos arreglar esto?”. La campaña “A fueron desplazados, al mismo tiempo que un
la policía se le respeta” fue lanzada con un gran número de coroneles y comandantes
despliegue publicitario masivo. La Oficina fueron ascendidos y pocos jubilados.
de Asuntos Internos, con la presencia de un Algunas leyes importantes fueron apro-
fiscal, grabó videos de personas que ofrecían badas. Una de ellas reformó el estatuto dis-
sobornos a oficiales de la policía. Transmi- ciplinaio que regula el Sistema de Inspección
tidos en la televisión, los videos mostraban General; otra promulgó la creación del
a ciudadanos de ambos sexos y de cual- Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
quier estrato social intentando sobornar a (SINASEC), cuya función es formar comités
miembros de la policía, lo cual demostraba, para la prevención del delito a nivel nacional,
además, la omnipresencia de la corrupción en regional, provincial y local. El SINASEC
la cultura peruana. A pesar de que revelaba la constituyó un esfuerzo estratégico por generar
corresponsabilidad ciudadana en hechos de un acercamiento en las relaciones entre la
corrupción policial, inicialmente la campaña policía, las comunidades y otras agencias del
enfrentó resistencia por parte de oficiales Estado, pero ha recibido poco apoyo finan-
que consideraban que atraía una atención ciero y político. Los comités de prevención
no deseada sobre casos de corrupción —una funcionan solamente donde las autoridades
actitud que tal vez seguía la consigna de que locales o la policía tienen la visión y el interés
“cualquier publicidad es mala publicidad” —. de comprometerse con estrategias multisec-
Posteriormente, la iniciativa fue apreciada y toriales de prevención del delito8.
elogiada, particularmente por oficiales rasos,
dado que por primera vez no eran señalados
como los únicos responsables de la persis-
8 Un proyecto de la Open Society Justice Ini-
tencia de prácticas corruptas.
tiative que apoya la formación de comités locales
en seis áreas piloto ha demostrado que además
Reformas estructurales y de la voluntad política por parte de los alcaldes y

administrativas la policía, se requiere de inversiones significativas
en educación y construcción de capacidades en el
Entre los problemas estructurales que concepto y enfoques estratégicos de prevención
fueron tratados por la reforma se incluyeron para producir resultados. Ver www.justiceinitiative.
la inflación de rangos, los procesos de con- org para consultar el texto de una presentación
tratación, los sistemas de manejo de personal hecha ante el XI Congreso de las Naciones Unidas
en Preveción del Crimen (Bangkok, Tailandia), en
débiles y altamente discrecionales y el exceso
el que se muestran los resultados de un proyecto
de centralización. Los reformadores utili- piloto de apoyo a consejos locales de seguridad
zaron el sistema de jubilación para reducir ciudadana en Perú.

120 Urvio

Mejorando las condiciones muchas situaciones de acoso sexual sufridas
laborales por oficiales mujeres. De manera explícita, la
instancia no fue creada para lidiar con casos de
El equipo también buscó hacer rápidas corrupción o asuntos disciplinarios internos,
mejoras en las deplorables condiciones de vida aunque en ocasiones recibía información
y de trabajo de los oficiales. Respondiendo sobre temas que eran remitidos al nuevo Buró
a las preocupaciones de los oficiales de alto de Asuntos Internos del Ministerio, para que
rango, el equipo también preparó una serie fueran investigados más profundamente. La
de leyes que modificaban el código penal para defensoría adquirió gran popularidad entre
clarificar y fortalecer los poderes de la policía, oficiales rasos, pero se ganó la desconfianza
las mismas que fueron aprobadas a principios de los oficiales más antiguos, quienes consi-
del año 2003. deraban que estaba suplantando las funciones
Una de las primeras acciones tomadas fue de la existente oficina del inspector general y
el aumento de los salarios. Para los oficiales socavando la jerarquía institucional.
rasos, este incremento representó cerca del
25% en términos reales. Se compraron nuevos Resistencia policial y debilidad
uniformes —por primera vez desde 1997— a política
través de un proceso de licitación supervisado
por el capítulo local de la ONG Transpa- Las reformas provocaron tres tipos de resis-
rencia Internacional. Asimismo, se hicieron tencia policial. La más obvia de ellas era la resis-
pagos aduedados por largo tiempo a policias tencia de quienes veían sus intereses afectados
con discapacidades y a viudas de oficiales que por las medidas anticorrupción. Sin embargo,
murieron durante la campaña antiterrorista. también surgió resistencia entre los oficiales
La contratación fue terciarizada y quedó a comunes que temían al cambio y se sentían
cargo de una universidad, lo cual esperaba amenazados por las nuevas reglas; y finalmente,
eliminar los sobornos y los lazos personales existió resistencia por parte de los oficiales
que podían determinar la entrada al cuerpo tradicionales o “institucionalistas” —especial-
policial. mente generales y otros oficiales de alto rango,
Las quejas de maltrato por parte de los ofi- muchos de ellos jubilados— que temían que el
ciales rasos y la carencia de mecanismos para proceso de desmilitarización podría minar la
canalizarlas al interior de la institución con- disciplina, traer pérdida de beneficios y llevar
llevaron a la creación de un órgano sin prece- al abandono de tradiciones institucionales. La
dentes llamado la Defensoría del Policía. Con estrataegia más común consistía en reclamar la
el apoyo financiero del gobierno británico, autonomía institucional, argumentando que
esta defensoría cumplió funciones como solo la policía podría tomar decisiones infor-
recibir y revisar quejas y hacer un trabajo de madas sobre temas policiales y que las inter-
cabildeo a través de los canales institucio- venciones externas constituían interferencias
nales para poner remedio a las situaciones políticas inapropiadas.

de maltrato y desarrollar un código ético de Aunque la reforma gradualmente ganó
la policía. La defensoría estaba separada físi- apoyo de los oficiales de bajo rango, en un
camente de los recintos policiales y recibía modelo policial continental que fuciona en
quejas de oficiales de todos los rangos, jubi- una sociedad caracterizada por su alto grado
lados y activos en el servicio, en asuntos como de estratificación social, el poder de los ofi-
la negación de beneficios, asignaciones y pro- ciales rasos es mucho menor que en sistemas
mociones. Con un foco particular en los más policiales anglosajones en los que los oficiales
vulnerables, protegía a oficiales discapacitados pueden sindicalizarse. Estas dinámicas sugieren
y trataba casos de discriminación, incluyendo la inherente fragilidad de reformas manejadas

Urvio 121

por agentes externos que buscan cambiar insti- del equipo reformador resultaban irritantes
tuciones policiales de gran tamaño y altamente para el gobierno de Toledo, lo que llevó a que
corporativistas. finalmente se cancelara el programa de tele-
La percepción pública de que la policía visión presentado por Costa y Villarán debido
era una institución corrupta e incompetente a la hostilidad del presidente (y según se dice,
limitó la habilidad de la misma de oponerse a también de su esposa) hacia Villarán.
la reforma de una forma más pública y agresiva. Las protestas sociales y huelgas que ame-
La oposición abierta también fue cohartada por nazaron el orden público en este período
el carácter público y participativo de la reforma, representaron retos adicionales para el proceso
que intencionadamente buscó construir enten- de reforma. En el año 2001 se llevaron a cabo
dimientos y apoyos tanto dentro de la policía 1 826 protestas, 970 de ellas poco después de
como entre el público a través del acercamiento la toma de poder de Toledo, el 28 de julio.
a instituciones y a la ciudadanía y de campañas En el 2002 se organizaron 6 240 manifesta-
de información y consulta9. ciones, 769 bloqueos de vías y 288 ocupa-
La estrategia de comunicación tenía dos ciones de edificios. Las confrontaciones con la
elementos claves. Primero, miembros de la policía durante estos eventos resultaron en la
Comisión de Modernización se reunieron con muerte de 5 civiles, mientras que 335 civiles
oficiales locales y regionales para informarles y 270 oficiales de la policía fueron heridos
sobre el proceso; y segundo, el viceministro (Basombrio y Costa, 2004: 228-229). Además
Gino Costa y Susana Villarán, que encabe- de las protestas sociales, existían rumores de
zaban la Defensoría del Policía, condujeron un resurgimiento de Sendero Luminoso,
un programa de televisión semanal en el que aunados a una constante presión por parte de
se atendían llamadas y se ofrecía información los Estados Unidos por una mayor agresividad
tanto a la policía como a la ciudadanía en en los esfuerzos anti-narcóticos, incluyendo
general. El programa también permitía recoger campañas de erradicación de cultivos de coca
información a través de las preguntas y preocu- que históricamente han provocado conflictos
paciones que expresaban los televidentes. Este sociales (Rosin y Youngers, 2005).
enfoque consolidó un importante apoyo, así Estas prioridades operativas competían
como un mayor entendimiento del proceso de con el tiempo y la concentración que el
reforma por parte de policías rasos y el público ministro y su equipo podían invertir en la
general. Encuestas de opinion pública detec- reforma. Adicionalmente, el malestar social
taron un lento pero mantenido incremento obligó a aminorar el paso en los avances de
de la confianza hacia la policía, de 14,5% en la reforma, pues el equipo ministerial debió
agosto de 2001 a 24,4% en agosto de 2003 garantizar una respuesta eficiente de la policía
(Basombrio, 2004: 96). ante las amenzas al orden público, las mismas
Este enfoque de alta visibilidad ciertamente que tenían un impacto directo tanto en los
levantó algunas sospechas. Los oficiales supe- niveles de credibilidad de un gobierno que
riores de la policía vieron el proceso como una muchos pensaron que podía colapsar, como

estrategia política de los miembros del equipo en la economía de Perú y sus relaciones diplo-
de reforma para construir una base electoral que máticas.
apoyara sus futuras actividades políticas. Cier- El mal manejo de las protestas por parte
tamente, el perfil de algunos de los miembros del presidente se reflejó en el nivel de acep-
tación de su gobierno, que cayó en picada
9 Un importante estudio sobre policías comu- hasta aproximadamente un 10%. Al dis-
nitarias en América Latina reveló que una debi-
munir su popularidad, Toledo recurrió a una
lidad común en los programas estudiados era el
desconocimiento y falta de información sobre las remodelación ministerial en un intento por
iniciativas entre los ciudadanos (Fruhling, 2004). aumentar su credibilidad. En junio del año

122 Urvio

2002, Rospigliosi renunció a su cargo luego generales identificados personalmente con el
de que en medio de una huelga general y pro- proceso de reforma, para ocupar los puestos
testas violentas la policía fuera responsable de de director general y presidente del Consejo
la muerte de dos personas. En este contexto, Nacional de Seguridad Pública. Con su apoyo
el viceministro Gino Costa fue promovido a se lograron algunos avances en el segundo
ministro. período de Rospigliosi que duró 10 meses. No
Durante el año 2002, Costa enfrentó resis- obstante, los constantes cambios en el gabinete
tencias a su liderazgo y a la reforma por parte y una amplia especulación sobre la posibilidad
del director general de la policía, el general de que el gobierno colapsara completamente
Tisoc. Entre otras cosas, Tisoc exigió que dieron a los comandantes superiores de la
todas las comunicaciones entre el ministro policía la confianza necesaria para mantenerse
y la policía pasaran por él personalmente. A a raya durante el proceso de reforma y “hacer
finales del 2002, sin informar a Costa, Tisoc tiempo” hasta el cambio de gobierno.
convocó una reunión de la cúpula policial para Una remodelación del gabinete en mayo
definir la lista anual de jubilaciones y ascensos de 2004 trajo consigo un nuevo ministro del
al rango de general, a pesar de que el pro- partido Perú Posible, Javier Reategui, quien
tocolo dispone que la policía debe formular comenzó a desmantelar algunos aspectos de
esta lista para luego ser consultada y aprobada la reforma. El 15 de enero de 2005, Toledo
por el minisro, quien posteriormente la pre- nombró al director general de la PNP, el
senta ante el presidente para su ratificación. General Feliz Murazzo, como Ministro del
A través de esta estrategia, Tisoc estaba afir- Interior, cediendo finalmente a las presiones
mando la autonomía de la policía frente a de la policía y abandonando por completo el
cualquier mecanismo de control civil. Costa, control civil de la institución.
junto con su equipo, desarrolló su propia lista,
continuó el esfuerzo por disminuir la inflación Algunas conclusiones sobre la
de rangos en el cuerpo policial y realizó entre- complejidad y fragilidad de las
vistas personales para determinar los ascensos reformas policiales
a la posición de general (irónicamente, la
lista de Costa no difería mucho de la hecha En este análisis de la reforma policial de
por Tisoc, aunque sí contemplaba la jubi- Perú hemos resaltado tanto los impedimentos
lación de dos de sus aliados principales). En internos como los externos. En el ambiente
una reunión con el presidente Toledo, Costa externo, la debilidad gubernamental y la falta
explicó la situación y obtuvo el apoyo para su de apoyo presidencial emergen claramente
lista. Costa también pidió a Toledo designar como los puntos de quiebre del proceso. No
un nuevo director general —un proceso que obstante, otros aspectos externos que inci-
el presidente argumentó tomaría de uno a dos dieron en la falta de apoyo presidencial fueron
meses de trabajo—. Poco después la prensa el perfil independiente del equipo de reforma,
reveló que Toledo había ofrecido —tras bas- la falta de una negociaicón en la definición

tidorres— el cargo ministerial a una figura del plan de reforma y la ausencia de apoyo
política de prominencia. En vista de la falta internacional. Entre los factores internos, el
de apoyo del presidente, Costa presentó su énfasis en llevar un proceso democrático per-
renuncia el 27 de enero de 2003. mitió construir un apoyo importante, tanto
El sucesor de Costa, Alberto Sanabria de la ciudadanía como de los oficiales de bajo
—miembro del partido Perú Posible— se rango de la policía, aunque este apoyo no fue
destacó principalmente por su inacción. En suficiente para compensar la falta de apoyo
julio de 2003, Toledo volvió a nombrar a Ros- presidencial. Dado que la atención prestada a
pigliosi como ministro, quien promovió a dos la corrupción atacaba profundos intereses par-

Urvio 123

ticulares, situación que no podía ser superada medición de la efectividad de una reforma
sin el soporte político del gobierno, este probó policial. Como señala Charles Call, este es un
ser el talón de Aquiles del proceso. Es preciso campo en el que proliferan las perspectivas
entonces plantearse la interrogante de si una sectoriales, cada una de las cuales tiene dife-
mayor concentración en la mejora de la pro- rentes criterios para definir el éxito: la policía
visón de servicios en ciertas áreas —incluso a evalúa la reforma en relación a la reducción
expensas de ignorar ciertas áreas de continua de los delitos; activistas de derechos humanos
corrupción institucional— habría sido más en relación a los logros en la erradicación del
beneficiosa desde un punto de vista político y abuso y el fortalecimiento de la toma de res-
habría ganado el apoyo presidencial y a su vez ponsabilidad por conductas de los oficiales;
garantizado una mayor continuidad del equipo variados actores internacionales tienen prio-
reformador dentro del ministerio. Esto obliga ridades que van desde el establecimiento del
a plantear la pregunta hecha anteriormente: orden y la estabilidad política hasta establecer
si una mejora en la provisión de los servicios las bases para la democracia y el desarrollo eco-
habría sido posible sin atacar la desenfrenada nómico (Call, cit. en Neild y Ziegler, 2002).
corrupción y el arraigado paternalismo de la Otras examinaciones de reformas policiales
PNP o si el intercambio implícto o explícitio en el contexto de países en transición o en
entre la mejora del servicio versus inicia- desarrollo han notado que los criterios de eva-
tivas anticorrupción no limitaría seriamente luación tienden a cambiar a través del tiempo:
esfuerzos futuros para atacar la corrupción, empiezan por un fuerte énfasis en la rendición
dado que una postura de “no ver los defectos” de cuentas por conductas y ante autoridades
implica no solo negligencia frente al problema, civiles democráticas y cambian a una mayor
sino también complicidad. atención a la provisión del servicio y la efec-
La reforma en Perú produjo un aumento tividad en mejorar los niveles de seguridad
significativo en la aprobación pública de la en el tiempo. (Gastrow y Shaw, 2001; Neild,
institución policial, pero no tuvo un impacto 2002). Estudios comparativos internacionales
significativo en la cantidad de delitos repor- sobre la policía recientemente han comenzado
tados. Las estadísticas delictuales en Perú son a establecer estándares normativos y medidas
notablemente deficientes, pero datos arro- fundamentales de instituciones policiales
jados por encuestas indican que no hubo democráticas que incluyen protección del
un aumento significativo en los niveles de sistema democrático, rendicón de cuentas y
denuncia y tampoco revelan una percepción transparencia estructural, provisión efectiva de
pública de mejora en los servicios policiales de los servicios, respeto a los derechos humanos y
las comisarías locales (Basombrio, 2004:114 condiciones laborales decentes (Bruce y Neild,
-113). Estos datos indican que la conciencia 2004).
y apoyo ciudadano ante la reforma no se tra- A pesar de la trayectoria interrumpida
dujeron en un cambio de las conductas de los de la reforma policial en Perú, consideramos
individuos en su relación con la policía. Es posible que esta iniciativa haya tenido un

razonable asumir que se requiere de mejoras impacto de largo aliento. Cabe resaltar que
concretas en la provision de servicios policiales los logros alcanzados durante el proceso de
para producir cambios más profundos en las reforma, a pesar de su corta duración, fueron
relaciones entre la policía y la comunidad. publicitados y ofrecieron —ante la policía, la
Haciendo un balance, el análisis de la ciudadanía y analistas de Perú— una visión
reforma en Perú no da como resultado una distinta del manejo y la forma de hacer polí-
experiencia de éxito. Pero antes de juzgar ticas policiales. En todo caso, la reforma
la reforma como un fracaso, vale la pena policial ha sido visibilizada como una posibi-
reflexionar sobre los retos implícitos en la lidad y ha mostrado que un manejo efectivo

124 Urvio

puede producir resultados importantes y rela- Comisión Especial de Reestructuración de la
tivamente rápidos. Tal vez lo más importante Policía Nacional del Perú, 2002, Informe de
es que ha quedado claro para los oficiales de la Comisión Especial de Reestructuración de
la cúpula policial que la escritura está en la la Policía Nacional del Perú, 22 de febrero,
pared: la reforma ha venido para volver, lo que documento electrónico, http://www.pnp.
queda por verse es cuándo y bajo qué forma. gob.pe/especiales/docs/informe_reestruc-
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Agradecimientos

Los autores quieren agradecer a los
muchos oficiales de la policía y a todas las

demás personas que han contribuido con su
información y reflexiones en este proceso. Este
artículo se nutre extensamente de los trabajos
producidos por Gino Costa y otros colegas,
particularmente Carlos Basombrío.

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