Politicas pesqueras 2

Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales
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Tabla de Contenidos
Unidad 2. POLÍTICAS PARA LA ORDENACIÓN PESQUERA
2.1. Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la
intervención del Estado. El enfoque precautorio. Enfoques y estrategias de
manejo de pesquerías marinas. Planes de ordenación. La investigación
pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia.
Cooperación internacional. ...................................................................................... 5
Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del
Estado..................................................................................................................... 5
Conceptos y limitaciones biológicas y ambientales (FAO, 1999)................................................8
Limitaciones de recursos ........................................................................................ 8
Limitaciones ambientales........................................................................................ 9
La biodiversidad y las consideraciones ecológicas......................................................10
Consideraciones tecnológicas .................................................................................10
La dimensión social y económica ............................................................................11
Limitaciones sociales y culturales............................................................................11
El contexto y las limitaciones económicas ................................................................12
Conceptos y funciones institucionales ......................................................................14
El contexto y las características institucionales .........................................................14
Funciones de las instituciones de ordenación pesquera ..............................................15
Escalas de tiempo en el proceso de ordenación pesquera ...........................................16
El enfoque precautorio .......................................................................................... 16
Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas (FAO, 1999).................. 21
Opciones posibles para regular la actividad pesquera................................................................22
Medidas técnicas ..................................................................................................22
El control de los insumos (el esfuerzo) ....................................................................24
El control del producto (la captura) .........................................................................25
Consideraciones generales.....................................................................................26
La limitación del acceso.........................................................................................26
Asignación inicial de derechos ................................................................................28
Transferibilidad ....................................................................................................29
Temporalidad de los derechos de acceso..................................................................29
Planes de ordenación ............................................................................................ 30
Etapas de la ordenación (Villegas, 1988)......................................................................................31
Los objetivos de ordenación (Villegas y Mizrahi, 1990)...............................................32
Recomendaciones de manejo (FAO, 1999) ...............................................................34
La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y
vigilancia. Cooperación internacional. ................................................................... 37

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La Investigación pesquera multidisciplinaria................................................................................37
Seguimiento, control y vigilancia (Elisa Calvo)............................................................................39
Cooperación internacional (Elisa Calvo) ........................................................................................44
2.2. Manejo y regulación con criterios múltiples. Manejo integrado de los
recursos. Manejo integrado de zonas - áreas costeras. Incorporación de las
consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación de las pesquerías.
Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo. Incorporación de la
perspectiva de género………45
Manejo de pesquerías monoespecíficas ................................................................. 46
Manejo de pesquerías multiespecíficas.................................................................. 47
Manejo integrado de zonas costeras - MIZC- ........................................................ 48
Ordenación pesquera basada en ecosistema.......................................................... 49
Antecedentes de la aplicación de la ordenación basada en ecosistema..........................50
Ordenamiento de la pesca basado en el ecosistema” (convocatorias recientes)..............51
Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo (María Bertolotti) ......... 54
Ordenación compartida.....................................................................................................................54
Manejo participativo y Comanejo ...................................................................................................57
Incorporación de la perspectiva de género. Estrella Díaz Andrade. ........................ 60
2.3. Racionalidades y Conflictos. Principales conflictos en la Región.
Incertidumbres, conflictos y externalidades. Regulación en condiciones de
incertidumbre. La incertidumbre en la evaluación, en las operaciones de pesca,
en el procesamiento, en la comercialización y en el consumo. Incertidumbre en
el proceso de ordenación y manejo. (María Isabel Bertolotti) ................................ 64
Racionalidades y conflictos.................................................................................... 64
Incertidumbres, Conflictos y Externalidades.......................................................... 66
Los conflictos pesqueros ....................................................................................... 67
Externalidades pesqueras...................................................................................... 69
En relación con la disputa sobre los Recursos..............................................................................70
En relación con la disputa sobre los Mercados.............................................................................72
En relación con la Gobernabilidad ..................................................................................................73
Principales conflictos en la Región......................................................................... 74
Riesgo, Incertidumbre........................................................................................... 74
Incertidumbre en el Sistema Pesquero .................................................................. 76
Los Tipos de incertidumbre ....................................................................................77
La Estimación de la incertidumbre y del riesgo..........................................................78
El Asesoramiento a los administradores sobre incertidumbre y riesgo...........................78
Subsistema Jurídico Institucional.......................................................................... 78
Incertidumbre sobre los objetivos futuros de ordenación..........................................................78

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Incertidumbre en la implementación .............................................................................................78
Incertidumbre en el comportamiento de la agencia o de los administradores ......................78
Incertidumbres en la investigación pesquera...............................................................................78
Subsistema Natural ............................................................................................... 79
Incertidumbre por interacciones de los recursos con el medio ambiente.
Incertidumbre en el proceso. ..........................................................................................................79
Incertidumbres por Interdependencias ecológicas......................................................................79
Incertidumbres del Recurso.............................................................................................................79
Subsistema Construido.......................................................................................... 79
Inadecuación de la infraestructura.................................................................................................79
Incertidumbres por efectos de otras actividades urbano industriales .....................................79
Subsistema Productivo .......................................................................................... 79
Incertidumbre por cambios en las regulaciones gubernamentales ..........................................80
Regulaciones pesqueras......................................................................................80
Regulaciones ambientales y de salubridad .............................................................80
Incertidumbres en la captura y desembarques............................................................................80
Variaciones en el esfuerzo de pesca......................................................................80
Variabilidad en los precios de insumos y productos .................................................80
Incertidumbres en el procesamiento..............................................................................................80
Abastecimiento..................................................................................................81
Almacenado ......................................................................................................81
Cambio Tecnológico y Nuevos Productos ...............................................................81
Incertidumbre en la comercialización ............................................................................................82
Precio de los productos.......................................................................................82
Atributos del producto ........................................................................................82
Diferencias de mercado ......................................................................................83
Mercados externos .............................................................................................83
Subsistema Social ................................................................................................. 83
Incertidumbre por cambios en el comportamiento de los usuarios del recurso ....................83
Incertidumbre por cambios de actitudes respecto de las regulaciones...................................84
Incertidumbre por el comportamiento de los administradores pesqueros..............................84
Incertidumbre por comportamientos asociativos y competitivos entre actores ....................85
Incertidumbre sobre el consumo ....................................................................................................85
Cambios en el nivel de ingreso.............................................................................85
Cambios en el precio de los bienes sustitutos.........................................................85
Incertidumbres del consumidor ......................................................................................................86
Referencias ........................................................................................................... 87

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2.1. Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para
la intervención del Estado. El enfoque precautorio. Enfoques y
estrategias de manejo de pesquerías marinas. Planes de
ordenación. La investigación pesquera. Los sistemas de
información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación
internacional
Objetivo: Comprender los alcances de los distintos enfoques y estrategias de
manejo de pesquerías como un proceso continuo y dinámico, con el fin de lograr
beneficios sociales y económicos óptimos, valorando la necesidad de la
investigación pesquera en todas sus dimensiones, así como de los sistemas de
información, seguimiento, control y vigilancia.
Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la
intervención del Estado
Como ya se ha expresado, la Ordenación Pesquera según FAO, 1999
http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/003/W4230S/W4230S0
0.HTM, es “el proceso integrado de recolección de información, análisis,
planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y
formulación y ejecución, así como imposición cuando sea necesario, de
reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la
productividad de los recursos y la consecución de otros objetivos”, en definitiva
se manifiesta en un conjunto de medidas de manejo con el fin de lograr
beneficios sociales óptimos a partir de los recursos existentes.
Se caracteriza por tratarse de una serie de acciones tendientes a obtener el
máximo beneficio posible de la actividad, de acuerdo a las potencialidades del
recurso y a las condiciones socio - económicas imperantes (Villegas y Mizrahi,
1990). Desde otro ángulo, es la prosecución de objetivos mediante el control
directo o indirecto del esfuerzo pesquero efectivo de algunos de los componentes
de una pesquería, (Panayotou, 1983). Tal acción es necesaria en cualquiera
etapa del desarrollo de la pesquería; si está subdesarrollada para evitar la
sobreinversión, la sobrepesca o bajos rendimientos económicos, si se ha
desarrollado en exceso para reducirla a su verdadera dimensión.
Se trata de un proceso continuo y dinámico que considera variados elementos
tales como la evaluación del recurso para conocer su estado de explotación
biológico, las características socio-económicas en que se desenvuelve la
pesquería en cuestión, la identificación de conflictos, la definición de las unidades
de ordenación afectadas por los problemas, identificación de objetivos (de
acuerdo con las necesidades de la sociedad) para eliminar o disminuir el impacto
de tales problemas, identificación de medidas realistas para alcanzar dichos
objetivos, monitoreo de los efectos de la aplicación de las medidas identificadas y
si las circunstancias lo indican, reemplazo de las medidas y los objetivos.

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SINOPSIS 1: REQUERIMIENTOS PARA LA ORDENACIÓN
Estos elementos esenciales junto con otros constituyen la médula de lo que se
conoce como plan de ordenación de una pesquería en cuya preparación
participan especialistas de disciplinas diversas. La unidad que será el objeto de
la ordenación se puede definir de acuerdo al área de distribución de una o varias
especies cuya explotación presenta problemas o por la pesquería de la que
forman parte.
La ordenación pesquera incluye cuestiones tales como:
• La formulación de objetivos y políticas para cada pesquería o población que ha de ser
objeto de ordenación, tomando en consideración sus características biológicas, su
naturaleza real o potencial y otros aspectos relacionados o que puedan influir en la
misma, como así también su contribución económica y social para satisfacer
necesidades y el logro de objetivos nacionales o locales (FAO, 1999)
• La definición y ejecución de las acciones necesarias para que los organismos de
ordenación, los usuarios pescadores y otros grupos interesados tiendan al logro de los
objetivos identificados. Dicha tarea debe ser realizada en consulta con todos los
grupos interesados. Ello implica la elaboración y ejecución de planes de ordenación
para todas las poblaciones; para asegurar que éstas, los ecosistemas de los que
forman parte y el medio ambiente se mantengan en un estado productivo; la
recolección y el análisis de los datos biológicos y pesqueros necesarios para evaluar,
supervisar, controlar y vigilar; aprobar y promulgar las leyes y reglamentos
apropiados y eficaces para conseguir los objetivos y asegurar su cumplimiento por los
usuarios. Ello incluye el examen periódico de dichos elementos para asegurarse de su
vigencia, como así también la difusión de los resultados obtenidos en el proceso
• La consulta y negociación con los usuarios o grupos interesados en los recursos, y
con otros ámbitos que no están directamente relacionados con la pesca, pero que
influyen en ella, tales como grupos que realizan actividades en un río o un lago, o en
la zona costera, que repercuten en la pesca. El organismo responsable de la
ORDENACIÓN Serie de acciones tendientes a
obtener el máximo beneficio de una
pesquería, de acuerdo con las
potencialidades del recurso y a las
condiciones socioeconómicas de la
explotación del mismo.
Requerimientos
Definición clara de objetivos
Datos adecuados
Mecanismos de consulta
Mecanismos administrativos

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ordenación, debe velar porque en el momento de la planificación e integración de
dichas actividades, se tengan en cuenta los intereses de los pescadores.
La responsabilidad de supervisión del proceso de ordenación pesquera recae
fundamentalmente en el organismo de ordenación pesquera y las partes
interesadas. En tal sentido, el organismo de ordenación pesquera es la entidad
jurídica a la que el Estados (o varios estados) le han conferido el mandato de
desempeñar determinadas las funciones señaladas. Ello no específica si dicho
organismo debe ser gubernamental, paraestatal o privado. Los grupos de interés
son a quienes el Estado o estados, o el organismo encargado de la ordenación en
nombre del Estado o estados, les reconocen un interés legítimo en los recursos
pesqueros sujetos a ordenación.
Los cambios que se presentan en las variables económicas durante la evolución
de una pesquería no controlada o con regulaciones inadecuadas son, en general,
la causa de que sus usuarios acepten la necesidad de reglamentarla, es decir
ordenarla. Sin embargo a pesar de que tal necesidad es más evidente por
razones económicas, existen otras necesidades como mantener el recurso en un
nivel de producción acorde con la permanencia de la pesquería, a las que es
posible atribuirle valores, en tanto que existen otras que no lo tienen o que es
muy difícil cuantificar económicamente.
Las grupos de personas que obtienen algún beneficio de la explotación de la
pesquería, denominados usuarios y constituidos entre otros por armadores,
pescadores, recolectores, cultivadores, procesadores, comerciantes,
consumidores, etc.,tienen intereses diversos y muchas veces opuestos en
relación con lo que puede entregar la pesca. Las decisiones individuales e
independientes de las diversas personas que utilizan un recurso pesquero pueden
tener efectos perjudiciales sobre el recurso y la industria que lo explota, ya que
cada uno de ellos, las toma en función de sus intereses particulares sin prestar
mucha atención a los efectos que eso provoca.
Este tipo de problemas puede evitarse si se ponen en ejecución una serie de
medidas destinadas a modificar ciertos factores que influyen sobre el recurso y
su explotación. Esto que constituye parte del proceso de ordenación permite
mantener la supervivencia de un recurso para el goce de las generaciones
futuras, al mismo tiempo que establece un equilibrio entre las necesidades de los
diversos estamentos de la sociedad que usufructúan de un bien común, con el fin
de que cada uno obtenga el máximo beneficio posible.
En pesquerías totalmente desreguladas, cualquiera tiene la posibilidad de pescar.
Aún cuando se limite el número de barcos con derecho a pescar y aun cuando se
limite la captura con una Captura Total Permisible (CTP), en teoría, todos
tendrían la misma posibilidad de pescar. Sin embargo, suponiendo que ciertos
recursos sujetos a explotación migran a lo largo o hacia la costa, algunos
pescadores tendrán acceso a los recursos antes que otros. Esto supone una
desigualdad de oportunidades ya que los primeros en pescar podrían alcanzar el
nivel de la CTP. El mismo caso ocurre con la pesca de altura donde la flota
industrial podría llegar a explotar totalmente los recursos antes que los mismos
se acerquen a aguas costeras. Esto lleva a la necesidad de que se distribuya el
acceso a los peces y/o la disponibilidad de capturarlos (Charles, 2001).

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La aprobación en 1982 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar proporcionó un nuevo marco para la mejor ordenación de los recursos
marinos. El nuevo régimen jurídico de los océanos confirió a los Estados,
derechos y responsabilidades para la ordenación y utilización de los recursos
pesqueros dentro de sus zonas de jurisdicción nacional. A partir de esta nueva
situación y en respuesta a la creciente demanda internacional de pescado y
productos derivados, los Estados costeros han tratado de aprovechar sus nuevas
oportunidades invirtiendo en flotas pesqueras e instalaciones de elaboración
modernas.
Sin embargo, se puso de manifiesto que para muchos recursos pesqueros no se
podía mantener un aumento a menudo incontrolado de la explotación (Charles,
2001). Se comenzaron a observar signos claros de sobreexplotación de
poblaciones importantes de peces, modificaciones de ecosistemas, pérdidas
económicas considerables y conflictos internacionales sobre la ordenación y el
comercio pesqueros, a pesar del hecho de que desde hace décadas, la
administración de pesquerías reconoce a la sustentabilidad como un concepto
central. La misma fracasó porque no se controlaron adecuadamente las “tasas de
extracción” y porque el hacerlo hubiera requerido abordar como prioridad el
tema político central de asignación de recursos en el ámbito nacional e
internacional.
Conceptos y limitaciones biológicas y ambientales (FAO, 1999)
Limitaciones de recursos
Las poblaciones de recursos pesqueros pueden crecer en abundancia y biomasa,
sólo hasta un cierto límite, que está determinado por su tamaño en relación con
su abundancia cuando no está explotada y por el medio ambiente en el que vive.
Para mantener a una población en un nivel productivo se requiere la existencia
de un número suficiente de adultos maduros desde el punto de vista
reproductivo (los reproductores) y un medio ambiente crítico adecuado para
poder superar las diferentes etapas del ciclo vital. Como consecuencia sobre todo
de la variabilidad del medio, el crecimiento de una población suele ser muy
variable de un año a otro.
En el marco de la pesca responsable no se debe permitir que el aprovechamiento
del recurso supere las posibilidades de crecimiento neto de la población. El
incumplimiento de esta norma supondrá el agotamiento del recurso, reduciendo
los rendimientos y la rentabilidad económica por debajo de los niveles óptimos.
La ordenación pesquera debe ocuparse por separado de cada unidad de
población e intentar que la actividad de pesca de cada una de las unidades se
lleve a cabo de manera sostenible, o fijar una tasa global de explotación que
permita que las diversas especies que constituyen un recurso no se vean
reducidas a unos niveles peligrosamente bajos, de lo contrario se correrá el
riesgo de extinción o grave agotamiento de las distintas unidades, aunque la
población en general, presente aparentemente un estado saludable. Además se

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debe impedir todo aquello que pueda afectar negativamente a la diversidad
genética de la población.
La actividad pesquera responsable debe tener en cuenta estos efectos sobre
múltiples especies y su objetivo debe ser que ninguna especie, ya sea porque es
objeto de pesca, porque se capture de forma accidental o porque resulte
afectada indirectamente, se reduzca por debajo de los niveles sostenibles por
efecto de la pesca.
Una consecuencia importante de los efectos de la pesca sobre múltiples especies
es la imposibilidad de obtener simultáneamente el máximo rendimiento
sostenible de cada especie en una zona determinada en la que existen especies
de depredadores y presas.
Limitaciones ambientales
Las condiciones ambientales, que pueden influir en el crecimiento y en los índices
de reproducción y mortalidad, tienen repercusiones sobre las distintas fases del
ciclo vital de los peces. En el proceso de ordenación es preciso tener en cuenta
esta variabilidad e intentar abordarla en los planes de ordenación. Esto significa
que las pesquerías deberán afrontar años en que la productividad y la población
serán inferiores al promedio por efecto de las fluctuaciones ambientales. Así
pues, la capacidad de las pesquerías (es decir, el esfuerzo potencial que pueden
realizar) no se debe determinar sobre la base de los rendimientos que pueden
obtenerse en promedio durante los años buenos, sino del promedio a largo plazo,
con una flexibilidad que permita reducir el esfuerzo durante los años malos. El
incumplimiento de este principio cuando los recursos son variables supondrá una
presión constante para sobreexplotar los recursos en los años inferiores a la
media y un mal resultado económico de la actividad pesquera.
La variabilidad ambiental también puede influir en la disponibilidad de peces, por
ejemplo, al dispersarlos, reduciendo su disponibilidad, o concentrarlos en zonas
donde su captura resulta más sencilla. Es importante no interpretar esos cambios
en la disponibilidad como modificaciones del tamaño de la población, que pueden
llevar a adoptar decisiones incorrectas desde el punto de vista de la ordenación y
a un volumen de captura excesivo e insostenible.
Por otra parte, la mejora del hábitat puede influir positivamente en la
productividad de las poblaciones, por ejemplo, estableciendo de forma
ecológicamente adecuada arrecifes artificiales, fertilizando adecuadamente los
lagos, controlando los depredadores, restableciendo los hábitat destruidos o
dañados de la costa, la orilla o las márgenes de los ríos, o mejorando la calidad
del agua. Es preciso mantener, o restaurar cuando sea necesario, las zonas de
reproducción y las rutas migratorias, incluso las rutas importantes de
desplazamiento a lo largo de la costa y mar adentro en dirección a la costa.
Los factores ambientales y externos influyen particularmente en la pesca
continental y para ejercer de forma responsable esta actividad pesquera es
necesario identificar los principales factores externos que intervienen en ella y
sus efectos sobre las poblaciones ícticas. Es preciso conocerlos para poder
adoptar la medida de ordenación adecuada cuando uno o más de esos factores

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producen determinados cambios. Las medidas a adoptar pueden consistir en
ajustar la mortalidad causada por la pesca o suponer también actuaciones
correctivas o de rehabilitación.
La biodiversidad y las consideraciones ecológicas
Por norma general, las actividades pesqueras se centran en una o más especies
de un ecosistema, pero con frecuencia también afectan a otros componentes de
dicho ecosistema, por ejemplo, debido a la pesca accidental de otras especies, a
los daños causados al ecosistema o a los efectos producidos en la cadena
alimentaria. Se debe tener en cuenta el impacto de la actividad en el ecosistema
en su conjunto, incluso la biodiversidad, y el objetivo debe ser la utilización
sostenible de ecosistemas y comunidades biológicas completos.
Son muchas las poblaciones del mundo que ya se encuentran sobreexplotadas y
agotadas y ello entraña una disminución de los rendimientos (una menor calidad
y valor económico de los desembarques) y un mayor riesgo de declive de la
población y de que se registren cambios ecológicos negativos. Se requiere que
en la ordenación pesquera se restablezcan las poblaciones agotadas a unos
niveles por encima de los cuales se obtiene la máxima productividad. Esto refleja
la convicción actual de que para establecer un margen de seguridad que tenga
en cuenta la variabilidad normal y posibles sucesos imprevistos es necesario
utilizar el RMS como límite de la ordenación pesquera, más que como un
objetivo.
Consideraciones tecnológicas
En la ordenación de la pesca de captura, el único mecanismo existente para
mantener la población en el nivel deseado es el control de la mortalidad causada
por la pesca. Regulando el esfuerzo de pesca, mediante el control de las capturas
o del esfuerzo, y regulando los artes o métodos de pesca utilizados y el momento
y lugar donde se permite la pesca, el organismo de ordenación puede controlar la
masa y el tamaño de los peces capturados, dentro de los límites de la
variabilidad e incertidumbre naturales.
Se reconoce en general que el exceso de capacidad en una pesquería aumenta la
presión ejercida sobre el organismo de ordenación pesquera para superar la
mortalidad óptima de una población y hace más difícil hacer cumplir las normas
de restricción del esfuerzo de pesca. Esto adopta la forma de presiones sociales y
políticas encaminadas a utilizar plenamente la excesiva capacidad de captura y
elaboración y mantener empleadas a las personas asociadas a ese exceso de
capacidad. Sin embargo, ésta sólo puede ser una solución a corto plazo que no
hará sino crear problemas más graves a largo plazo. Inevitablemente, el exceso
de capacidad implica también ineficiencia económica. Por todo ello, y en interés
de los usuarios y de los recursos, es preciso mantener la capacidad potencial de
pesca en un nivel compatible con la productividad de la población a largo plazo.
Los organismos de ordenación pesquera deben tener en cuenta que los
pescadores intentan permanentemente mejorar la tecnología y su relación costo-
eficacia. Sin embargo, esto tiende a mejorar su eficiencia en la pesca. En una
pesquería regulada mediante el control del esfuerzo, esto puede suponer que el

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esfuerzo real y, por tanto, la mortalidad, aumenten lentamente a medida que los
pescadores descubren nuevas formas de alcanzar una mayor eficiencia, aun
cuando se controle el esfuerzo nominal. El progreso tecnológico implica que para
mantener la capacidad de pesca y la mortalidad en los niveles deseados, es
necesario hacer constantes ajustes para situarse en los niveles de esfuerzo
permitidos.
La dimensión social y económica
Es posible considerar los recursos pesqueros como un capital que si se
administra de forma responsable puede rendir cuantiosos y sostenidos beneficios
económicos y sociales. Las dimensiones sociales y económicas consideran los
efectos de la pesca en la población y la forma de optimizar los beneficios para las
partes interesadas y la sociedad en general.
La dimensión social abarca un amplio conjunto de variables en la esfera humana.
Se ocupa principalmente de la interacción entre las personas: cómo y por qué se
comportan los individuos y los grupos entre sí y en relación con los recursos
pesqueros que utilizan o de los que dependen. Además, la pesca es una actividad
esencialmente económica y la dimensión económica comprende los ingresos y los
costos que varían en función del nivel de explotación y guardan relación con las
fuerzas dinámicas del mercado.
Existe una interacción estrecha entre las variables sociales y económica y, con
toda probabilidad, cualquier medida de ordenación repercutirá, por ejemplo, en
la distribución de los ingresos y la riqueza, el volumen y el tipo de empleo, la
asignación de los derechos de uso, y la composición y cohesión de los grupos y
subgrupos de interés. Con carácter más general, las decisiones y medidas
adoptadas en materia de ordenación influirán en las actitudes, positivas y
negativas, de los grupos interesados. Las medidas de ordenación pesquera
pueden condicionar también la contribución de la pesca en aspectos de política
primordiales como la seguridad alimentaria, los ingresos netos en divisas, las
subvenciones y otros costos y beneficios.
Puede ocurrir también que los intereses económicos y sociales sean
contrapuestos y en tal caso será necesario buscar la mayor coincidencia posible
entre los objetivos sociales y económicos del plan de ordenación. La
imposibilidad de alcanzar un nivel mínimo de compatibilidad entre ambos
aspectos afectará directamente a la aceptabilidad y aplicabilidad de dicho plan. El
grado de complejidad de la actividad pesquera determinará la dificultad de
encontrar esa coincidencia.
Limitaciones sociales y culturales
Las condiciones sociales están sujetas a un proceso constante de cambio en el
tiempo y el espacio. Los cambios pueden registrarse a distintos niveles: ciclos de
cambio histórico a largo plazo, cambios estacionales más inmediatos, y cambios
inmediatos que guardan relación con el tiempo, el empleo, la oferta y la
demanda y otros factores. Estas modificaciones influyen en los criterios de
ordenación de forma interactiva, pues si el régimen de ordenación afectará

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necesariamente a las personas, también la actitud de éstas y, en consecuencia,
la viabilidad del plan de ordenación, resultará influida por estas condiciones
sociales dinámicas. Incluso en las sociedades tradicionales, donde los cambios
parecen producirse a ritmo más lento, es necesario tener en cuenta estos
elementos del sistema social y las pautas históricas de explotación de los
recursos.
El contexto y las limitaciones económicas
Uno de los objetivos centrales del sector pesquero en su conjunto consiste en
hacer realidad todo su potencial económico, lo cual se mide por la suma de los
beneficios económicos netos conseguidos por los productores y consumidores,
incluidos los ingresos que podrían haberse obtenido practicando otra actividad.
En condiciones óptimas, las fuerzas del mercado garantizan la eficacia
económica, pero esas condiciones raramente se dan en el sector pesquero y es
necesario analizar cuidadosamente los efectos, entre otras cosas, de las
externalidades y las distorsiones de precios que pueden conducir a una pesca
excesiva. A menudo, estos factores provocan la ineficiencia económica, que se
traduce en pérdida de ingresos y exige adoptar medidas de ordenación.
Cuando no existen mecanismos de ordenación adecuados, los pescadores
carecen de los incentivos e información suficientes para tomar en consideración
los efectos de sus actividades a corto y largo plazo, lo cual se traduce en una
tendencia permanente a la intensificación excesiva del esfuerzo de pesca más
allá del punto de máximo rendimiento económico. La sobrepesca económica se
manifiesta en una excesiva asignación de insumos a la pesca, que provoca,
particularmente en las pesquerías industriales, un exceso de capitalización y, en
muchos casos, un exceso de capacidad de pesca a medida que se agotan los
recursos. En último extremo, se alcanzará un punto en que el costo de la
actividad pesquera será mayor que el valor de las capturas. Por otra parte, esto
suele ocurrir en un contexto de fluctuación constante de la abundancia de peces,
los precios del mercado y los costos de explotación que provoca ciclos de
inversión y de agotamiento de la población. Por ello, los estados deben tratar de
impedir o, cuando sea necesario eliminar, el exceso de capacidad, manteniendo
el esfuerzo de pesca en un nivel adecuado a la productividad de los recursos.
Las distorsiones de precios pueden contribuir también a provocar un exceso de
inversión y el despilfarro económico y dificultar enormemente la labor de
ordenación. Entre los factores que distorsionan los precios figuran las numerosas
subvenciones oficiales al sector respecto de la inversión o determinados insumos
esenciales como el combustible, y las diferentes formas de reducciones y
desgravaciones fiscales.
Las externalidades son frecuentes en el sector pesquero, particularmente, las
externalidades internas relacionadas con la naturaleza de las poblaciones y su
explotación. El contexto económico general tiene una gran influencia en el
resultado económico de la actividad pesquera. Si no se tienen debidamente en
cuenta, los factores macroeconómicos y las externalidades, socavarán los
fundamentos de la ordenación pesquera y favorecerán los conflictos. Por
ejemplo, la evolución del tipo de cambio, las reglamentaciones comerciales y los

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cambios en la política fiscal influyen en la pesca. Además, particularmente en el
ámbito local, el sector pesquero tiene que competir con otros sectores, no sólo
por el uso de los recursos, sino también respecto de otras externalidades como
las repercusiones que puede tener en la actividad pesquera la degradación
ambiental ocasionada por las actividades de otros sectores.
Muchos de los actuales conceptos de ordenación pesquera se basan en
situaciones en que sólo el Estado tiene jurisdicción total sobre una pesquería. En
la pesca transfronteriza, los estados son competidores, y tienden a ignorar el
impacto de su actividad sobre la población y la productividad futura. Este tipo de
comportamiento conducirá a la actividad pesquera, a ambos lados de las
fronteras, a la espiral de exceso de capitalización a la que se ha hecho referencia
anteriormente. Será muy difícil maximizar los resultados económicos de cada
uno de los estados participantes, a menos que alcancen un acuerdo vinculante o,
cuando menos, cooperen en la conservación y gestión conjunta de la pesca.
Ahora bien, en no pocos casos los malos resultados económicos y el fracaso de
las medidas de ordenación están directamente relacionados con la complejidad
de las pesquerías (las inevitables capturas accidentales y descartes, la
incertidumbre y la falta de información, la existencia de jurisdicciones múltiples e
incompletas y objetivos contrapuestos irreconciliables). La incapacidad o la falta
de disposición para aplicar medidas que reduzcan las externalidades y sufragar
sus costos exacerban en muchos casos estas dificultades. Así pues, en la
evaluación de los resultados económicos no se debe subestimar la importancia
de las fluctuaciones en los parámetros económicos de la actividad pesquera. Esto
es especialmente cierto en la pesca de especies múltiples, en la que existe una
interacción entre las distintas especies.
Para evaluar los resultados económicos es necesario contabilizar todos los costos
y beneficios, tanto directos como indirectos de una pesquería o subsector
determinados, en relación con los usuarios y el organismo encargado de la
ordenación, y generados en el sector o fuera de él. Algunas de las etapas del
proceso de ordenación comportan unos costos de transacción, por ejemplo, para
la recolección de información, la coordinación de los participantes, la solución de
conflictos, el seguimiento de la situación y la imposición de las decisiones. Los
costos de transacción de la labor de ordenación variarán en función de la
participación de los usuarios en el proceso y también deben ser considerados.
La ordenación de la pesca responsable requiere evaluar las consecuencias
económicas de las medidas de ordenación. Un requisito fundamental es estimar
el valor de la pesca y tener en cuenta ese parámetro en las diferentes opciones
de asignación del recurso y la obtención de los beneficios que reporta. El valor
neto de una pesquería para la sociedad, son todos los rendimientos obtenidos
una vez descontados los costos de oportunidad de la mano de obra y del capital
empleado. El Estado o el organismo local pueden obtener sus ingresos mediante
impuestos (sobre las capturas o el esfuerzo de pesca) o mediante el cobro a los
usuarios por el aprovechamiento de los recursos. Como alternativa, se puede
decidir que los beneficios redunden totalmente en el sector, de manera que su
valor pueda ser capitalizado en forma de derechos de propiedad. Sea cual fuere
la opción elegida, para poder obtener unos ingresos razonables será necesario
limitar la utilización de los recursos.

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Los elementos clave que se han de tener en cuenta al determinar el valor de una
pesquería o recurso explotado son las definiciones de la unidad de ordenación y
de la unidad de producción. Las definiciones deben ser lo suficientemente
amplias para comprender todos los factores económicos que influyen en la pesca,
pues de otro modo, el control de un sector puede transferir beneficios
inadvertidamente desde uno a otro sector. Además, es necesario comprender
que si únicamente se reglamenta una parte de la actividad pesquera de un
recurso o una zona determinada, ello puede tener efectos económicos negativos
con consecuencias impredecibles que impidan lograr los objetivos de la pesca en
su conjunto. Por ende, las unidades de ordenación deben tener en cuenta, en la
medida de lo posible, todas las pesquerías y actividades conexas
interrelacionadas.
Conceptos y funciones institucionales
Las instituciones de ordenación pesquera deben estar en consonancia con los
requisitos de la ordenación de la pesca responsable. Deben adaptarse a las
características de las diferentes pesquerías y las distintas naciones y, en la
medida de lo posible, ser diseñadas de tal modo que cumplan las expectativas y
percepciones de los usuarios de los recursos.
Las organizaciones de ordenación pesquera se incluyen principalmente dos
categorías de instituciones: el organismo encargado de la ordenación pesquera y
las partes interesadas. El primero es la entidad jurídica designada por uno o
varios estados para decidir cómo se ha de desarrollar la actividad pesquera y
aplicar las decisiones. Se le considera responsable de otros servicios como la
asignación de los recursos, la consulta con las partes interesadas o la
determinación de las condiciones de acceso a la pesca. En general, se entiende
por parte interesada (o grupo de interés) cualquier parte a la que el Estado o
estados, o el organismo de ordenación en nombre del Estado o estados, le
reconocen un interés legítimo en los recursos pesqueros objeto la actividad de
ordenación.
El contexto y las características institucionales
Las instituciones de ordenación pueden ser de naturaleza diversa y desempeñar
un amplio número de funciones. Su eficacia depende en gran parte de la
idoneidad de los elementos que las forman y de la manera en que interactúan. A
menudo, el fracaso de la actividad de ordenación tiene su origen en deficiencias
institucionales, tanto respecto de las funciones como de su constitución. La
percepción que exista acerca de la legitimidad de las instituciones también
influirá en su eficacia al ejecutar las actividades de ordenación.
Es importante que las partes interesadas representen aspectos distintos de la
ordenación pesquera. Cuando estos grupos se basan en intereses claramente
establecidos o en factores comunes, como zonas geográficas, puertos,
comunidades, artes de pesca o tipos de recursos, pueden ser más eficaces y en
último extremo ello permitirá obtener mejores resultados que si son grupos de
composición heterogénea que no están bien definidos. En el proceso de
ordenación pesquera, estas instituciones, o los mecanismos de toma de
decisiones con ellas asociados, serán el principal punto de contacto entre las

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personas que forman los grupos de las partes interesadas y el organismo de
ordenación pesquera que debe llevar a la práctica los planes elaborados.
Por norma general, es la autoridad política pertinente la que tiene la
responsabilidad definitiva en la adopción de decisiones. Sin embargo, la
ordenación de la pesca responsable exige que se reconozcan asociaciones
institucionales que permiten distintos tipos de colaboración con las partes
interesadas como posibles alternativas a la atribución de todas las
responsabilidades a las estructuras gubernamentales.
Las instituciones son, por naturaleza, dinámicas y deben ser objeto de un
seguimiento, evaluación y ajuste permanentes que garanticen su eficacia y
legitimidad. Para adaptar las instituciones de ordenación a la situación y
naturaleza de las pesquerías específicas, se han de adoptar enfoques flexibles y
que permitan renegociar periódicamente las medidas de ordenación. Los estados
deben examinar también el funcionamiento de sus organismos de ordenación y
de los organismos internacionales de los que forman parte a intervalos de tres a
cinco años.
Funciones de las instituciones de ordenación pesquera
Una de las funciones básicas de una institución de ordenación pesquera es
identificar y aplicar normas y procedimientos que permitan desarrollar la
actividad de pesca de forma sostenible para alcanzar objetivos establecidos.
Habitualmente, las normas traducen objetivos de política en derechos y
obligaciones, apoyados por instrumentos de política en la medida necesaria.
La ordenación de la pesca responsable exige la existencia de instituciones de
ordenación, entre ellas uno o más organismos explícitos de ordenación pesquera.
Más concretamente, las funciones de cualquier organismo de ordenación deben
incluir como mínimo el mandato para:
• identificar a las partes interesadas y supervisar la formulación de los objetivos de
ordenació;
• traducir, en cooperación con las partes interesadas, esos objetivos en planes de
ordenación y decidir los criterios para establecer, evaluar y ajustar, cuando sea
necesario, las decisiones y las medidas reglamentarias
• asegurar la aplicación de las medidas de ordenación mediante una labor de
seguimiento, control y vigilancia
• coordinar la recolección y análisis de la información y los datos necesarios para la
ordenación de la pesca responsable
• estar en contacto, y negociar en nombre de los intereses pesqueros, con usuarios de
otros recursos o ámbitos que influyen en la pesca
Se han de definir con precisión la esfera de competencia y los recursos
pesqueros, las pesquerías y zonas geográficas de las que es responsable y debe
rendir cuentas el organismo de ordenación pesquera.

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Escalas de tiempo en el proceso de ordenación pesquera
Es importante tener en cuenta que la ordenación pesquera exige establecer
objetivos y llevar a cabo actividades de investigación y actuaciones en una
variedad de escalas cronológicas y políticas (con intervalos diarios o anuales y a
escala local e intergubernamental). Existe una considerable superposición entre
las actividades en las diferentes escalas y, con frecuencia, las mismas personas,
grupos e instituciones intervienen en procesos y decisiones relacionados con más
de una escala cronológica y política. Estas diferentes escalas tienen lugar en el
marco de un contexto regional, o más amplio, en el caso de la pesca
transfronteriza, o en el ámbito nacional o local cuando se trata de poblaciones
confinadas en una única ZEE o área local.
El enfoque precautorio
“En el Principio 15 de la Declaración de Río de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) se afirma
que “con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar
ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no
deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en
función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.
En los Principios Generales y Artículo 6.5 del Código internacional de conducta
para la pesca responsable, adoptado por la Conferencia de la FAO en 1995, se
establece un enfoque precautorio para todas las pesquerías, en todos los
sistemas acuáticos e independientemente de su índole jurisdiccional, en el
convencimiento de que la mayor parte de los problemas que influyen en la pesca
se deben a una falta de precaución en los regímenes de ordenación en las
situaciones de fuerte incertidumbre en que se encuentran las pesquerías.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces que se
encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones
de peces altamente migratorias (Nueva York, 1992-1995) llegó a un consenso
sobre la necesidad de introducir o reforzar el enfoque precautorio en la
ordenación de la pesca, introduciendo este concepto en el proyecto de texto de
sus resultados y esbozando los elementos de su aplicación.
La incertidumbre es característica común, aunque en diversa medida, de todos
los elementos del sistema pesquero, por lo que se requiere cierto grado de
precaución en todos los niveles del mismo: planificación del desarrollo,
ordenación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, marco
jurídico institucional, captura y elaboración, fomento de las pesquerías y
acuicultura.
FAO. Enfoque precautorio para la pesca de captura y las introducciones de especies
(Preámbulo). Preparado por la Consulta Técnica sobre el Enfoque Precautorio para la
Pesca de Captura (incluidas las introducciones de especies). Lysekil, Suecia, 6-13 de
junio de 1995. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 2. Roma,
FAO. 1997. 64p. www.fao.org/DOCREP/003/W3592S/W3592S00.HTM

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El enfoque precautorio supone la aplicación de una previsión prudente. Dadas las
incertidumbres de los sistemas pesqueros y la necesidad de adoptar medidas aun
con conocimientos insuficientes, dicho enfoque requiere, entre otros los
siguientes elementos (FAO, 1999):
a. atención a las necesidades de las futuras generaciones y evitar aquellos cambios que
no sean potencialmente reversibles;
b. identificación previa de los resultados nocivos y de las medidas que los evitarán o
corregirán de inmediato;
c. las medidas correctoras necesarias deben iniciarse sin demora y deben conseguir su
objetivo en un plazo no superior a los dos o tres decenios;
d. cuando no se conoce con certeza el efecto probable del aprovechamiento de los
recursos, deberá concederse prioridad a la conservación de la capacidad productiva
de los mismos;
e. la capacidad de captura y elaboración debe ser proporcional a los niveles sostenibles
estimados de los recursos, y el aumento de la capacidad deberá limitarse cuando la
productividad de los recursos sea muy incierta;
f. todas las actividades de pesca deben someterse a autorización previa - para
comprobar su conformidad con los fines de la ordenación - y ser objeto de exámenes
periódicos;
g. un marco jurídico e institucional sólido para la ordenación de la pesca, dentro del cual
se instituyan, en cada pesquería, planes de ordenación que pongan en práctica los
puntos arriba mencionados, y
h. atribución adecuada de la carga de la prueba, estableciendo los requisitos
mencionados.
Muchas veces se ha partido del principio de que para el enfoque precautorio se
requiere suponer que la intervención humana es nociva mientras no se
demuestre lo contrario (inversión de la carga de la prueba). En relación con estos
conceptos, conviene señalar lo siguiente (FAO, 1999):
a. todas las actividades de pesca tienen efectos ambientales, y no es correcto
suponer que éstos son insignificantes mientras no se pruebe lo contrario;
b. aunque el enfoque precautorio para la pesca pueda obligar a interrumpir algunas
actividades pesqueras con efectos negativos posiblemente graves, ello no quiere
decir que no se pueda efectuar ningún tipo de pesca mientras no se hayan
evaluado todos los posibles impactos y se haya comprobado que son
insignificantes;
c. el enfoque precautorio para la pesca exige que todas las actividades de pesca
estén sometidas a examen y autorización previos; que se establezca un plan de
ordenación en el que se especifiquen claramente los objetivos de ordenación y la
manera en que se evaluarán, supervisarán y abordarán los efectos sobre la pesca,
y que se adopten medidas provisionales concretas de ordenación a todas las
actividades de pesca mientras no se establezca un plan de ordenación, y
d. los criterios de dictamen que se utilizarán en las decisiones referentes a la
autorización de las actividades de pesca deberán estar en conformidad con el
posible riesgo para los recursos, al mismo tiempo que se tienen en consideración
los beneficios previstos de las actividades.
La ordenación basada en el enfoque precautorio ejerce una cauta previsión a fin
de evitar situaciones perjudiciales. Un elemento importante del enfoque
precautorio es establecer marcos jurídicos o sociales de ordenación para todas
las pesquerías, requisito que no se da en la actualidad. Como mínimo, dichos
marcos deben establecer normas que controlen el acceso a las pesquerías (por

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ejemplo: licencias de pesca), obligatoriedad de presentación de datos y procesos
para la planificación y ejecución de una ordenación pesquera más adecuada. Los
planes de ordenación institucionalizan una previsión prudente en la que se tienen
en cuenta las posibles consecuencias de la ordenación de la pesca y los
acontecimientos que repercuten en ella. La formulación de planes globales de
ordenación puede requerir largo tiempo. Por esta razón, el marco jurídico o social
de ordenación debe incluir medidas provisionales que salvaguarden los recursos
hasta la adopción de dichos planes.
El planteamiento precautorio tiene debidamente en cuenta los efectos a largo
plazo en la especificación de los objetivos de ordenación y en el establecimiento
de medidas de manejo. Las consecuencias de la ordenación y desarrollo de la
pesca se evalúan para reducir la posibilidad de cambios que no sean
potencialmente reversibles en dos o tres decenios. Los procesos para determinar
los cambios y repercusiones aceptables se utilizan en apoyo del enfoque
precautorio. En consecuencia, éste permite vincular estrechamente la ordenación
de la pesca con la ordenación del medio ambiente en general.
Entre las consecuencias negativas se encuentran la sobreexplotación de los
recursos, el desarrollo excesivo de la capacidad de pesca, cambios significativos
en la biodiversidad, modificaciones graves del ambiente físico y perturbaciones
sociales o económicas. También existen consecuencias desfavorables para
especies que forman el bycatch de otras pesquerías y cuando la ordenación
carezca de medidas de manejo que puedan enfrentar los cambios en las
condiciones externas que determinan, por ejemplo, el reclutamiento.
También es importante conocer la escala de las operaciones de pesca (artesanal
versus la fuertemente capitalizada y tecnológicamente avanzada) o la situación
del sistema explotado (fases iniciales frente a sistemas en estado de evidente
sobreexplotación).
El enfoque precautorio se incluye en todas las fases del proceso de ordenación.
Por ello, la precaución deberá ser característica común de las diferentes fases de
la ordenación, para evitar determinados resultados negativos, desde la
planificación hasta la ejecución, aplicación y seguimiento o reevaluación, (FAO,
1999).
Una de las causas más frecuentes de resultados negativos es el excesivo
desarrollo de la capacidad de captura, por lo que un plan de ordenación deberá
incluir mecanismos que permitan supervisar y controlar esa capacidad. También
se tendrán en cuenta, al formular y modificar las medidas de ordenación, las
situaciones de incertidumbre. Cuando existan diferentes pesquerías, los planes
deberán formular también enfoques precautorios relativos al efecto global de las
mismas sobre el entorno marino. Los planes mínimos deberán tener una escala
de dos o tres decenios, o más en el caso de especies longevas.
Para conseguir una aceptación amplia, todas las fases de la planificación deberán
consultar a los distintos actores que intervienen en la pesquería: industria
pesquera, los grupos defensores del medio ambiente y otras partes interesadas.
En el caso de las pesquerías costeras los planes de manejo deberán coordinarse
con los de ordenación integral de las zonas costeras. A fin de identificar un plan

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de ordenación que goce de aceptación general, lo más indicado es considerar una
amplia gama de alternativas. Por ejemplo, se puede comparar un planteamiento
general basado en el total de capturas permisibles (TCP) con otro basado
principalmente en el control del esfuerzo. Las divergencias de detalle podrían
referirse, por ejemplo, a las diferencias entre las normas de decisión sobre el
TCP.
Al identificar los objetivos globales de ordenación deseados se debe tener en
cuenta, tanto la forma en que se van a conseguir los beneficios de la pesquería
como los posibles resultados negativos que se deben evitar. Entre los objetivos
generales figuran los intereses a largo plazo y la prevención de cambios
irreversibles o lentamente reversibles. Por lo general, las capturas deben ser lo
más abundantes que sea posible, siempre que la probabilidad de agotamiento de
las poblaciones no supere un nivel aceptablemente bajo y que las capturas se
puedan mantener en forma razonablemente constante.
Los objetivos generales podrán adoptarse como punto de partida para fijar los
objetivos más específicos de una pesquería determinada. Para que exista un
enfoque precautorio, habrá que dar prioridad al restablecimiento de las
poblaciones ya sobreexplotadas, a la prevención sobre la sobrepesca y sobre la
capacidad excesiva de captura. Entre los objetivos deberá figurar también la
limitación de los impactos ambientales de la pesca, situándolos en niveles
aceptables. Algunos ejemplos son la limitación o eliminación de las capturas
accidentales y de la mortalidad de las especies de acompañamiento así como la
contención de los posibles efectos de algunos tipos de artes de pesca en las
comunidades que viven en aguas profundas.
Los objetivos señalan los resultados deseados de la pesquería. Pueden
expresarse en forma de un determinado nivel de mortalidad de peces o de
abundancia media en relación con la que se daría en estado natural. También es
posible que el enfoque precautorio obligue a modificar algunos de los objetivos,
por ejemplo, estableciendo un objetivo de mortalidad inferior al nivel de esfuerzo
correspondiente al Rendimiento Máximo Sostenible.
Las restricciones operacionales definen de forma explícita los resultados
negativos que se deben evitar. Por ejemplo, para evitar el riesgo de disminución
del reclutamiento, podría establecerse una biomasa mínima de desovantes,
tamaños mínimos de captura o una zona geográfica de distribución para fijar
límites seguros que permita a una población mantenerse con un alto grado de
probabilidad. Quizá deban establecerse límites específicos relativos a los efectos
sobre el ecosistema, las capturas incidentales y otros efectos secundarios de la
pesquería.
Los objetivos y restricciones operacionales deberán expresarse en forma
cuantificable, como objetivos de referencia y límites de referencia (véanse los
documentos de la FAO). Las posibilidades de cuantificación varían de acuerdo con
las diferentes especies y pesquerías. Esto deberá tenerse en cuenta al expresar
los objetivos y restricciones operacionales. La especificación de éstos no puede
hacerse sin tener también en cuenta los tipos de datos y métodos que se pueden
utilizar para evaluar la situación de las poblaciones. El factor tiempo para la
aplicación es fundamental para no llegar a situaciones no deseadas. Al formular

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el plan deberán tenerse en cuenta todos los acontecimientos fortuitos previsibles.
Por ejemplo, los planes deberán contener medidas explícitas de reducción del
esfuerzo que se aplicarán cuando se observe un descenso imprevisto y
pronunciado del reclutamiento, (FAO, 1999). Un plan de ordenación debe indicar
qué medidas se van a aplicar, y las circunstancias en que se modificarán. Ello
supone la formulación de normas de decisión, en las que se especifique por
adelantado qué medida de manejo se va a adoptar cuando se observen
desviaciones respecto de las previamente especificadas para los objetivos y
restricciones operacionales. En esa especificación se deberán incluir las
necesidades mínimas de información en relación con los diferentes métodos de
evaluación que se utilizarán para la toma de decisiones.
Es muy conveniente que el procedimiento introduzca pequeños ajustes periódicos
en las medidas de ordenación con el fin de mantener niveles aceptablemente
bajos de probabilidad de infracción de las restricciones. No siempre es posible
conseguir simultáneamente un objetivo (resultado deseado) de la pesquería y
respetar las restricciones establecidas para impedir resultados no deseables. Un
objetivo concreto es el establecimiento de una mortalidad por pesca que pueda
reducir la biomasa de desovantes hasta un punto próximo al nivel en que debería
haber una restricción destinada a evitar la probabilidad de descenso del
reclutamiento. Si, por ejemplo, la restricción consiste en mantener, con alto nivel
de probabilidad, una biomasa de desovantes mayor al 40 por ciento del nivel
natural, un objetivo sería que el esfuerzo al nivel del RMS redujera la biomasa de
desovantes al 45 por ciento del nivel natural, esto podría tener una probabilidad
demasiado elevada de infringir la limitación. La ordenación precautoria debe
adaptar los objetivos para que estén en consonancia con las restricciones.
Un enfoque precautorio requiere una evaluación sobre la viabilidad y fiabilidad de
las posibilidades de ordenación que no se deben aceptar mientras no se haya
demostrado la obtención de resultados eficaces. Se puede utilizar una evaluación
para determinar si los datos y métodos de evaluación disponibles para la
ordenación bastan para conseguir los objetivos. La misma deberá tratar de
determinar si los planes de manejo son capaces de afrontar situaciones de
incertidumbre estadística y de conocimiento incompleto sobre factores como la
identidad y abundancia de las poblaciones, la dinámica de éstas y los efectos de
la variabilidad con las tendencias ambientales. Al mismo tiempo, las evaluaciones
deberán considerar el dinamismo del sector pesquero y la capacidad de los
administradores de cambiar el volumen de las capturas. La evaluación deberá
también tener en cuenta la posibilidad práctica de adoptar las distintas medidas
de ordenación incluidas en el plan y garantizar su cumplimiento.
En las pesquerías artesanales, los análisis de ordenación basados en completas
técnicas de cálculo no son ni posibles ni eficaces en función de los costos. En
tales casos, no se basarán, probablemente, en análisis cuantitativos sino más
bien en la posibilidad de garantizar que las medidas sean aceptadas y
observadas por la comunidad pesquera. Un ejemplo sería el cierre de
determinadas zonas a la pesca con el fin de proteger una proporción suficiente
de las poblaciones. Otro sería el establecimiento de un sistema de ordenación de
la pesca de base comunitaria. De esa manera, la autoridad de ordenación de la
pesca se delegaría a los usuarios de los recursos y de esa manera se podría
reducir el costo de la ordenación y de la aplicación de las medidas de manejo.

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Si se comprueba que las posibilidades de ordenación no responden a los
requisitos de un enfoque precautorio, podrán modificarse y, luego, revisarse uno
o varios de los siguientes aspectos hasta que se considere que el sistema de
ordenación es satisfactorio, (FAO, 1999):
a. modificación de los objetivos y restricciones operacionales;
b. reformulación del procedimiento adoptado para aplicar las medidas de ordenación;
c. ulterior investigación para reducir las incertidumbres críticas o consideración de
métodos más eficaces de evaluación y seguimiento.
Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas (FAO,
1999)
Como se ha señalado, el único mecanismo que permite mantener la biomasa y la
productividad de un recurso en el nivel deseable, al menos en lo que respecta a
la pesca de captura, consiste en controlar la mortalidad causada por la pesca,
regulando el volumen de las capturas, el momento en que se realizan y el
tamaño y edad de los peces capturados. Para regular la mortalidad, se pueden
utilizar diferentes sistemas, que tienen implicaciones distintas y que presentan
diferencias en cuanto a su eficiencia, el impacto sobre los pescadores, la
viabilidad de la labor de seguimiento, control y vigilancia y otros factores
relativos a la ordenación pesquera.
En la pesca continental, particularmente en los ríos y masas de agua pequeñas,
muchas veces es posible intensificar la producción pesquera, por ejemplo,
mediante la repoblación apropiada y responsable con ejemplares de especies
existentes, mediante una fertilización suplementaria para aumentar la producción
primaria o secundaria sin modificar los ecosistemas y la biodiversidad y mediante
la eliminación de especies depredadoras o patógenas.
Cuando la actividad de pesca se centra en zonas que se encuentran bajo la
jurisdicción de más de un organismo de ordenación, como ocurre con las
poblaciones transzonales o altamente migratorias, es preciso asegurarse de que
las medidas de ordenación sean compatibles con las diferentes jurisdicciones,
pues de lo contrario es posible que los organismos de ordenación, o los usuarios,
no consigan sus objetivos.
El volumen de la captura en un periodo determinado dependerá de la
concentración de peces en la zona, del esfuerzo de pesca y de la eficiencia de los
artes empleados. Esta relación indica que se pueden adoptar distintos enfoques
para regular la captura total y, por ende, la mortalidad de la población;
• Medidas técnicas, que son restricciones o limitaciones para regular el producto que se
puede obtener con un esfuerzo determinado, por ejemplo, restricciones en los artes de
pesca, temporadas de veda y cierre de zonas a la pesca. Generalmente, con estas
medidas se intenta influir en la eficiencia del arte de pesca
• Los controles de los insumos regulan directamente el esfuerzo. En general, es más fácil
controlar los insumos que el producto
• El control del producto regula directamente la captura que se puede obtener en una
pesquería y puede considerarse como un intento de eludir los problemas asociados con
la definición e imposición de medidas técnicas adecuadas y de regular el esfuerzo de

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pesca, limitando directamente el factor primordial: la captura total. Sin embargo, el
control de las capturas también plantea problemas, principalmente de supervisión y
vigilancia
La mayor parte de las veces, la pesca se regula aplicando una combinación de
varias de las medidas de control enunciadas supra.
Con independencia del conjunto de medidas que se adopte, una consideración
esencial es la decisión de limitar o no el acceso a los recursos, respecto a la
necesidad de evitar el exceso de esfuerzo o una flota demasiado numerosa, junto
con el hecho de que los recursos pesqueros suelen estar sobreexplotados al
existir una capacidad de pesca mayor de la que se requiere a largo plazo, puede
obligar a limitar el esfuerzo total regulando el acceso a la pesquería,
garantizando la equidad del proceso.
Opciones posibles para regular la actividad pesquera
Medidas técnicas
Las restricciones impuestas a los artes de pesca se aplican al tipo, características
y funcionamiento de los mismos. Algunos artes han sido prohibidos totalmente
para:
i) evitar un aumento de la capacidad de pesca conseguida mediante una mayor
eficiencia,
ii) evitar algunos efectos no deseados sobre el tamaño no comercial, las especies y los
hábitat críticos, y, en muchos casos,
iii) evitar la introducción de nueva tecnología que podría modificar significativamente la
distribución de los derechos de explotación (particularmente cuando ello supone la
presencia de nuevos participantes en la actividad).
Habitualmente, la regulación de las características de los artes de pesca,
como el tamaño mínimo de la malla o las dimensiones de la parte superior de las
redes, tiene por objeto controlar la mortalidad de un determinado componente
del recurso, como los ejemplares de menor tamaño, los juveniles de las especies
objeto de la pesca o especies capturadas de forma accidental. También se
pueden imponer este tipo de restricciones para reducir la captura total, limitando
la eficiencia potencial de los pescadores, la experiencia demuestra que para
asegurar la sostenibilidad no es suficiente con aplicar esta medida. Por otra
parte, los impedimentos para conseguir una mayor eficiencia incrementan a
menudo el costo de la pesca en relación con el de otras flotas y ello puede
incrementar la presión para conseguir un mayor volumen de capturas que
permita mantener el nivel de ingresos.
Las restricciones de los artes de pesca se suelen imponer para especies
determinadas. Por ejemplo, el tamaño de una malla establecido para capturar
ejemplares maduros de una especie de menor tamaño permite capturar
ejemplares inmaduros de otras especies de mayor tamaño. La ordenación de la
pesca responsable puede exigir también la utilización de mecanismos
complementarios, como los dispositivos de reducción de las capturas accidentales
o los dispositivos de exclusión de las tortugas, por ejemplo, cuando se están

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registrando capturas accidentales de especies sobreexplotadas o amenazadas o
cuando la actividad pesquera tiene un impacto negativo sobre las comunidades
acuáticas.
Se pueden aplicar restricciones geográficas y temporales para proteger al
componente de una población o comunidad determinadas, tales como los adultos
reproductores o los juveniles. Como en el caso de las restricciones de los artes
de pesca, tienen gran importancia, pero a diferencia de éstos últimos se pueden
utilizar para regular la mortalidad total de un recurso determinado. Sin embargo,
se deberá controlar el esfuerzo y establecer zonas o temporadas de veda, de
forma que el esfuerzo realizado no exceda los niveles sostenibles del recurso o
que las restricciones geográficas o temporales no supongan simplemente
transferir el esfuerzo de pesca a otras zonas, más allá de lo deseable. Estas
medidas suscitan los mismos problemas sociales y económicos en los sistemas
de acceso libre que cualquier otra medida de control.
La protección de zonas marinas puede revestir gran importancia en la pesca
sostenible. En el caso de especies territoriales, con un modo de vida
relativamente estacionario, se pueden establecer para preservar la biomasa y los
reproductores por encima de un umbral mínimo (basado en puntos de referencia
biológicos) necesario para asegurar un reclutamiento sostenido, o bien para
preservar hábitats de importancia crítica o determinadas fases del ciclo vital.
La imposición de vedas en períodos y lugares determinados, además de
servir para conservar los recursos, puede utilizarse para reducir o eliminar
conflictos entre distintos componentes del sistema pesquero (por ejemplo, las
flotas artesanales, industriales y extranjeras) o entre ellos y otros usuarios. Al
adjudicar a los pescadores u otros grupos interesados áreas o períodos
determinados según sus prácticas de pesca, se puede hacer que esos grupos
coincidan menos veces, limitando la probabilidad de que se produzcan conflictos.
Sin embargo, este sistema supone una asignación implícita de los recursos y
pueden surgir conflictos en caso de que algunos usuarios consideren que las
asignaciones no son equitativas.
Tanto las especificaciones referentes a los artes de pesca como las vedas en
lugares y momentos determinados pueden ocasionar ineficiencias y distorsiones
económicas al reducir la CPUE. Por ello, estas medidas han de aplicarse en el
marco de una estrategia elaborada en consulta con los grupos interesados. La
elección de medidas técnicas como parte de un estudio global debe basarse en
una información científica solvente, procedente de estudios y proyecciones
sociales y económicas y de evaluaciones de las poblaciones bien realizadas.
Cuando proceda, deberán considerarse puntos de referencia biológicos, por
ejemplo el análisis del rendimiento por recluta.
Las restricciones relativas al tamaño mínimo y a la madurez pueden servir
también para reducir la mortalidad de fases del ciclo biológico o de poblaciones
que se considera que deben ser objeto de una protección especial.

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El control de los insumos (el esfuerzo)
El control de los insumos puede traer restricciones respecto del número
de unidades de pesca, limitando el número de licencias o permisos
expedidos, restricciones acerca del período de tiempo que las distintas
unidades pueden dedicar a la pesca, tales como contingentes de
esfuerzo, y restricciones referentes al tamaño de las embarcaciones y a
los artes de pesca.
En cuanto a la limitación del esfuerzo de pesca y, por tanto, de la mortalidad,
a la que se atribuye gran importancia en la pesca responsable, la experiencia
indica que si no se limita la capacidad de la flota (y los mecanismos para
estabilizarla y compensar el progreso tecnológico), resulta imposible controlar
efectivamente el esfuerzo de pesca. Sin embargo, cuando existen derechos de
acceso seguros y apropiados, los titulares de los derechos limitan, llevados de su
propio interés económico, la capacidad y el esfuerzo de pesca a unos niveles
apropiados. En general, el exceso de capacidad se asocia con la libertad de
acceso a las pesquerías y tiende a disminuir cuando se establecen derechos
exclusivos.
El principal problema relacionado con el control de los insumos como instrumento
para regular la actividad pesquera, radica en determinar el esfuerzo que
representa realmente cada unidad de pesca. Incluso en las flotas discretas existe
una variación considerable en el tamaño de las embarcaciones (en los casos en
que se utilizan), la naturaleza de los artes de pesca, la calidad del mantenimiento
de las embarcaciones y los artes de pesca, la capacidad y estrategias de los
patrones y otros factores. Esas diferencias hacen muy difícil evaluar el esfuerzo
invertido en una pesquería.
En teoría, si se dispone de datos suficientes es posible determinar la eficiencia
relativa de cada embarcación y de cada una de las flotas, comparando las
capturas históricas por unidad de esfuerzo en una base de datos de las flotas.
Pero en la práctica, la falta de datos y los cambios que se registran
continuamente, en muchos casos respecto del incremento de la eficiencia,
dificultan este tipo de cálculos.
Este enfoque presenta varias ventajas con respecto al control del producto,
particularmente como un primer nivel de control poco preciso, a condición de que
sea posible superar los problemas que supone definir el esfuerzo, determinar la
cuantía del esfuerzo apropiado para un recurso determinado y hacer el
seguimiento de los cambios registrados en el esfuerzo efectivo. El control del
esfuerzo de pesca también puede resultar útil para evitar el problema de exceso
de capacidad, incluso cuando se aplican controles al producto.
Es más fácil y menos costoso supervisar y hacer cumplir el control de los
insumos que el control del producto, particularmente en las pesquerías de
especies mixtas en las que el control del esfuerzo de pesca puede exigir
numerosos controles del producto (esto es, contingentes específicos por
especies).

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En el control de los insumos, la notificación falsa de las capturas no es un factor
significativo, ya que el pescador no tiene incentivos para suministrar estadísticas
incorrectas de las capturas realizadas.
En las pesquerías de especies múltiples, los problemas del descarte son menos
graves, ya que los pescadores no están regulados por el volumen de las capturas
accidentales desembarcadas o notificadas.
El control del producto (la captura)
El control del producto es una medida de ordenación pesquera habitual,
particularmente en el caso de la pesca en gran escala, y el interés que suscitan
actualmente los contingentes individuales transferibles (CIT) atribuye un mayor
interés a su extensión.
En teoría, el control del producto, o la captura, permite estimar el volumen
óptimo de captura de una población utilizando una determinada estrategia de
pesca. Cuando se dispone de información fidedigna sobre la dinámica de la
población y su respuesta a la mortalidad causada por la pesca, cabe estimar el
volumen adecuado de las capturas para conseguir los objetivos deseados. Por lo
general, el control de las capturas supone establecer la captura total
permisible (CTP), que se distribuye en contingentes individuales entre las
naciones que pescan (en el caso de pesquerías internacionales) o entre las flotas,
compañías pesqueras o pescadores.
El control de las capturas hace innecesario estimar la eficiencia de pesca,
controlar en qué forma se ha modificado y tomar las medidas que respondan a
esos cambios. Sin embargo, deberán realizarse ese tipo de evaluaciones de
tiempo en tiempo, para facilitar el ajuste de la capacidad total de las flotas en
función de las mejoras tecnológicas introducidas. Si no se llevan a cabo ese tipo
de ajustes, el aumento incontrolado de la capacidad incentivará una actividad
pesquera excesiva y la presentación de notificaciones falseadas.
Problemas que plantea el control de la captura
• Si bien es cierto que el control de la captura puede ser un instrumento para proteger los
recursos, si no se limita el acceso y se establecen contingentes individuales, no se
reducirán las distorsiones sociales y económicas derivadas de la competencia entre los
pescadores para conseguir la mayor cuota posible de la CTP.
• Sin duda, el mayor problema que plantea el control del producto radica en el
seguimiento de las capturas. Ciertamente, los pescadores tienen argumentos de peso
para falsear el volumen de las capturas cuando éste, es el factor que se utiliza para
determinar su derecho de pesca. Ello hace necesario contar con sistema preciso de
seguimiento y, por ello, costoso, que permita recoger y analizar datos prácticamente en
tiempo real.
• Por norma general, las CTP y los contingentes individuales se establecen para
poblaciones concretas. En las pesquerías de múltiples especies, este sistema plantea el
problema de los descartes, dado que los CTP y los contingentes para las distintas
especies se completarán a ritmos diferentes.

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Cuando los pescadores hayan completado su contingente o su CTP de una
especie determinada, pero continúen pescando otras especies, no les quedará
otra opción que descartar o desembarcar ilegalmente las capturas de otras
especies para las que se ha completado el contingente. Ello exigirá, pues, que
exista un sistema eficaz, y generalmente costoso, de seguimiento, control y
vigilancia dependiente del organismo de ordenación para regular la pesca.
Consideraciones generales
Los diferentes métodos de control de la pesca tienen efectos, ventajas y
desventajas distintos que los hacen más o menos adecuados a las condiciones
existentes. No puede decirse que existe un único método adecuado para
controlar la actividad pesquera y el organismo de ordenación debe elegir la
opción (o, más probablemente, la combinación de opciones) que mejor se adapte
a la naturaleza de la pesquería y los objetivos de los grupos interesados.
Además de tener en cuenta las consideraciones que afectan directamente a los
recursos que son objeto de la pesca y a los grupos de interés, deben tomar en
consideración las repercusiones indirectas de la actividad pesquera y adoptar
medidas y enfoques que reduzcan al mínimo los efectos perjudiciales, tales como
el despilfarro, los descartes, las capturas por artes de pesca perdidos o
abandonados, la captura de especies que no constituyen el objetivo de la pesca
(capturas accidentales) y otros efectos negativos sobre especies relacionadas o
dependientes de las especies objetivo. Se debe extremar el cuidado cuando entre
los organismos afectados figuran especies en peligro.
La recuperación de las poblaciones es una obligación consagrada en el Código
Conducta para la Pesca Responsable, cuando existe información que indica que el
tamaño de la población se encuentra o se está aproximando a unos niveles en
que la reproducción puede resultar gravemente amenazada. En ese caso, es
posible que haya que establecer un plan explícito de recuperación, durante el
cual la consecución de los rendimientos óptimos definidos por otros objetivos,
tendrán que ser secundarios para que el período de recuperación de la población
no se prolongue de forma indefinida.
La limitación del acceso
La FAO (1999), en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca
Responsable describe muy bien los problemas que se derivan del libre acceso:
La experiencia de la pesca y de otros recursos libres en todo el mundo pone de
manifiesto que los sistemas de libre acceso, en los que todo el que lo desee tiene
derecho a explotar el recurso, pueden tener graves consecuencias. Cuando no
existe control alguno, se traducen siempre en la sobreexplotación de los recursos
y la disminución de los beneficios para cuantos practican esa actividad. Así ha
ocurrido prácticamente en todas las pesquerías de acceso libre, desde la pesca
artesanal en pequeña escala a la industrial en gran escala, tanto de ámbito
internacional como nacional, y a esta situación se ha denominado “la tragedia de
los recursos comunes”.

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El control de la explotación global, por ejemplo mediante el establecimiento de
una CTP o la limitación del esfuerzo total, reglamentando la duración de la
temporada de veda, permite proteger los recursos pero generalmente provoca
graves distorsiones sociales y económicas. Los sistemas de acceso libre se suelen
caracterizar por una actividad de pesca frenética en la que todos los participantes
tratan de conseguir el mayor volumen posible de capturas antes de que lo hagan
los competidores.
Cuando existe una reglamentación general, esta carrera por la pesca se traduce
en campañas de pesca más cortas, baja calidad del producto y disponibilidad
esporádica, exceso de capturas y de capacidad de elaboración y aumento de los
costos y otros efectos sociales y económicos negativos. Tradicionalmente, los
elevados costos a largo plazo derivados de esta situación han sido sufragados
por la sociedad en forma de subvenciones, planes de desempleo, rehabilitación
de industrias en quiebra, subvenciones para fomentar un excesivo despliegue de
flotas en el extranjero, etc.
Estos factores que se acaban de mencionar son responsables en gran medida de
la situación actual de la pesca en el mundo, caracterizada por la sobreexplotación
de una gran parte de las poblaciones y por una rentabilidad escasa (a menudo
negativa). Se considera en general que la limitación del acceso es indispensable
para conseguir una actividad pesquera eficiente y responsable. Acompañada de
diversas formas de derechos de uso (y derechos de propiedad) se ha convertido
en una norma habitual en casi todos los sistemas de regulación del
aprovechamiento de los recursos terrestres.
Cuando en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca
Responsable (FAO, 1999) se describen los regímenes de derechos de uso en el
apartado “Consideraciones relativas a la limitación del acceso”, se incurre
en la confusión entre regímenes de propiedad y tipos de derecho, por lo tanto
es nuevamente necesario destacar que el recurso de uso común no es
sinónimo de libre acceso y que los recursos comunes pueden ser explotados
bajo múltiples formas de aprovechamiento. En la Figura 1 se presentan las
clasificaciones de Anthony Charles, 2001. Los tipos de derecho son: derechos de
disposición, enajenación, cesión o venta; derechos de exclusión; derechos de
manejo; y derechos de uso (que se clasifican en pesca, a su vez en derechos de
acceso y derechos de captura). El régimen de propiedad de los recursos puede
ser: Sin propiedad (generalmente recursos de alta mar), de propiedad estatal
(cuando el Estado ejerce todos los tipos de derecho), propiedad común
(generalmente los estados ejercen en sus ZEE, el derecho de disposición, de
exclusión y de manejo) y propiedad privada (individual o comunal).
En necesario recordar que los derechos de propiedad total presentan las
siguientes características: derecho de posesión, derecho de uso, derecho de
manejo, derechos sobre la renta, derecho sobre el capital (enajenar, consumir o
destruir), derecho de seguridad (inmunidad frente a arbitrarias apropiaciones),
derecho a la transferencia, derecho a perpetuidad, pero no incluye la propiedad
de dañar a otros. Los derechos que se pueden otorgar en relación con los
recursos pesqueros son parciales, en razón de los siguientes aspectos:

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• Duración: medida del tiempo en el cual se ejercen los derechos
• Exclusividad: medida de la independencia del derechos de otros, carácter privativo
que permite a quienes gozan de los derechos excluir a otros de su uso
• Transferibilidad: capacidad de vender o alquilar, la transferencia de los derechos de
propiedad es lo que define la propiedad de esas cosas
• Divisibilidad: capacidad de dividir el derecho en partes
• Calidad de los títulos de propiedad: capacidad de hacer valer los títulos, para que
sean respetados, todos los demás deben aceptar los deberes que se les impone, lo
que a su vez exige que se considere legítimo el ejercicio de los derechos de
propiedad. Tiene relación con la seguridad aportada por las instituciones que puedan
hacer respetar los derechos.
La FAO (1999) en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca
Responsable realiza en relación con los derechos de acceso, las siguientes
consideraciones respecto de: los beneficiarios, la asignación inicial, la
transferibilidad y la temporalidad:
Beneficiarios o titulares del derecho de acceso
El Estado o la autoridad regional o local pueden asignar un derecho de acceso a
una persona, comunidad o empresa, o a una embarcación. En general, la
asignación de derechos de acceso a una comunidad tiene por objeto la
consecución de objetivos sociales o políticos, como la generación de empleo o
ingresos o el mantenimiento de poblaciones humanas en zonas remotas, aunque
no existen razones que impidan que una comunidad pueda ser tan eficiente
económicamente como una empresa privada. Normalmente, la asignación de
derechos de acceso a personas o empresas, si se asocia con la transferibilidad,
redunda en una mayor eficiencia económica aunque puede entrañar una pérdida
de oportunidades de empleo ya tiene lugar una racionalización económica y la
pérdida de la propiedad por las comunidades costeras. Una de las finalidades de
asignar derechos de pesca a embarcaciones consiste en mantener oportunidades
de empleo, puesto que el contingente se concede a la embarcación; esto impide
que se reduzca la flota por razones de racionalización económica, pero es un
obstáculo para reducir el exceso de capacidad, si es que existe este problema
(FAO, 1999).
Asignación inicial de derechos
Cuando un Estado u organismo de ordenación implantan un sistema de acceso
limitado en una zona en la que prevalecía el acceso libre, el principal problema
radicará, casi con toda seguridad, en determinar a qué usuarios se les debe
conceder el acceso y a quienes se les ha de denegar. Uno de los métodos para
solucionar este problema es el sorteo, que evita posibles problemas de
favoritismo o decisiones injustas, aunque no permite asegurar que los usuarios
más responsables y eficaces continúen desempeñando la actividad. Otro de los
sistemas a los que se puede recurrir es la venta o subasta de los derechos de
acceso. Cuando el objetivo principal de la pesca es la eficiencia económica y no
existen problemas de equidad, éste puede ser un método adecuado. Sin
embargo, cuando en la pesquería intervienen personas de diferente posición
económica, este procedimiento favorece, sin duda, a los más ricos. Por último, la
concesión del acceso se puede basar en una serie de criterios concretos,
como una trayectoria demostrada de participación en la pesquería, los resultados

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(p. ej., capturas superiores a un mínimo determinado), una trayectoria de pesca
responsable, de responsabilidad social, etc. En todos los casos, la equidad en la
asignación de los derechos exige que todos los pescadores actuales participen en
el proceso. Se ha de prestar particular atención a quienes tienen una larga
tradición pesquera, especialmente, si es el caso, a las poblaciones indígenas y a
aquellos cuyas comunidades locales dependen fuertemente de la pesca como
medio de subsistencia (FAO, 1999).
Transferibilidad
En términos generales, los derechos transferibles favorecen la evolución de la
pesquería (incluso un cambio de participantes y el rejuvenecimiento del sector) y
se traducen en una mayor eficiencia económica al permitir que los pescadores
más eficientes consigan mayor acceso a través del mercado. También
constituyen un mecanismo para que puedan existir nuevos participantes, lo cual
es más difícil en un sistema de acceso limitado sin transferibilidad. Las
desventajas de la transferibilidad consisten en que pueden conducir a la
formación de monopolios. Cuando los objetivos sociales tienen importancia, por
ejemplo la generación de empleo en favor de las comunidades, la transferibilidad
puede ser un obstáculo para alcanzarlos. Como en el caso de muchas otras
desventajas relativas a los derechos de acceso, se pueden adoptar disposiciones
legales que las eviten o reduzcan.
Temporalidad de los derechos de acceso
En general, la ventaja de otorgar derechos de acceso consiste en que fomentan
en el usuario el sentido de propiedad, que a largo plazo puede favorecer el
sentido de responsabilidad respecto de los recursos y la pesquería, dando lugar a
una pesca más responsable. Esto es particularmente cierto cuando el usuario
puede transferir los derechos (sobre un recurso que ha contribuido a mejorar) a
sus descendientes o capitalizar esas mejoras cuando alcanza el momento de la
jubilación. Una mayor duración del derecho favorece esas facetas, de manera
que el usuario toma conciencia de que un comportamiento responsable le rendirá
beneficios y de que deberá pagar un precio por una actuación negativa,
particularmente respecto a la salud del recurso. La concesión de derechos a largo
plazo facilita también a sus titulares la financiación de las actividades. Sin
embargo, especialmente si no son transferibles, los derechos a largo plazo
impiden la entrada de nuevos participantes y hacen difícil corregir las decisiones
iniciales equivocadas respecto de la asignación de los recursos. En conjunto, la
asignación de derechos a largo plazo en un sistema de acceso limitado es la
mejor opción para conseguir la pesca responsable (FAO, 1999).
El sistema que se aplique a una pesquería determinada se debe negociar
cuidadosamente con los probables solicitantes y establecerse por consenso,
siempre que sea posible. Pero por muy cuidadosamente que se diseñe el
sistema, se ha de prever que surgirán diferencias, por lo cual se ha de establecer
un método adecuado de reclamos. De todas formas, las ventajas para los
usuarios, los recursos y el Estado del sistema de acceso limitado justifican con
creces las dificultades que se puedan plantear (FAO, 1999).

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Planes de ordenación
Se identifican tres actividades principales, que implican escalas distintas, que
han de ser consideradas explícitamente por los organismos de ordenación
pesquera (FAO, 1999).
La política pesquera y la planificación del desarrollo
Con frecuencia, la pesca y el aprovechamiento óptimo de los recursos acuáticos
vivos tienen gran importancia en las economías nacionales o locales y también
interactúan con otras actividades sociales y económicas geográficamente
próximas o compiten con ellas por el uso de recursos comunes como el hábitat
costero o fluvial, la utilización del agua, etc. El contexto macropolítico y
macroeconómico hace necesario que las actividades pesqueras tengan en cuenta
las estrategias de planificación del desarrollo nacional. Es importante, por tanto,
que cuando se adopten decisiones en materia de política y planificación se
conozcan plenamente las implicaciones, costos, beneficios y alternativas en la
utilización de los recursos. Estas decisiones de política no incluirán los detalles de
las actividades de ordenación pesquera cotidianos, como las medidas específicas
de control, pero deben facilitar directrices generales sobre la forma de utilización
de los recursos y sobre las prioridades. Normalmente, la política o políticas
incluirán los criterios con arreglo a los cuales se conceden los recursos. Por
ejemplo, la política pesquera podría estipular si en cada pesquería se ha de dar
preferencia a los pescadores tradicionales en pequeña escala o a la pesca
industrial en gran escala, o a otro tipo de arreglo. Normalmente, la elaboración
de la política es responsabilidad del Gobierno, asesorado por el organismo
ordenación y por otros departamentos pertinentes del Gobierno. La política
pesquera debe ser revisada regularmente (por ejemplo cada cinco años).
Plan y estrategia de ordenación
Habitualmente, la política pesquera establece las directrices generales y las
prioridades en la utilización de los recursos acuáticos vivos de la nación. Esa
política, en la medida en que se aplica a cualquier pesquería o población
específicas, debe traducirse en un plan detallado de ordenación para cada
pesquería que incluye las poblaciones correspondientes, los objetivos biológicos,
sociales y económicos acordados, las medidas de control y los reglamentos
asociados, aspectos relativos a la supervisión, control y vigilancia y otro tipo de
información que especifique cómo debe ser ordenada la pesca. El plan y la
estrategia de ordenación han de ser elaborados por el organismo de ordenación
con la plena intervención de los grupos de interés reconocidos y han de ser
evaluados y examinados (realizándose además una “auditoría” de resultados)
cada tres o cinco años.
Aplicación de las medidas de ordenación
El plan de ordenación especifica quién y cómo debe ordenarse la actividad
pesquera. Debe incluir un procedimiento de ordenación que detalle la forma
de adoptar las decisiones en materia de ordenación, con arreglo a la evolución de
la actividad pesquera, particularmente en respuesta a las modificaciones

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ocurridas en la situación de los recursos de un año a otro. Por ejemplo, el plan
de ordenación puede especificar la ordenación por un volumen de capturas total
permisible y el procedimiento de ordenación especificaría la forma de calcular el
volumen cada año, por ejemplo, sobre la base de la evaluación de la población,
utilizando estadísticas sobre las capturas y el esfuerzo comercial y los resultados
de un estudio independiente. La aplicación de la ordenación conlleva las
actuaciones y decisiones necesarias para asegurar que el plan de ordenación se
lleve a la práctica y funcione de manera eficaz. Por lo tanto, incluye funciones
tales como la recolección de los datos necesarios para adoptar decisiones
relativas al control de los recursos y la pesca, por ejemplo, determinando la
captura total permisible (CTP) de acuerdo con el procedimiento de ordenación,
licencias de pesca, seguimiento, control y vigilancia, y las consultas con los
grupos interesados sobre la situación de la pesquería y los recursos en relación
con el plan de ordenación.
La aplicación del plan de ordenación supone la aplicación de todas las medidas de
manejo previstas, la interpretación práctica de los objetivos y procedimientos y
la aplicación de instrucciones detalladas sobre el cumplimiento, supervisión de la
pesquería y tácticas de aplicación.
Entre los elementos de la fase de aplicación figuran los siguientes: evaluación de
poblaciones, establecimiento de medidas de manejo, evaluaciones económicas y
comunicación de las decisiones y de su justificación a la opinión pública y al
sector pesquero. Estos suelen entender y apoyar más fácilmente las medidas
sobre las que se les ha consultado, por lo que es importante la participación
pública en la fase de ejecución.
La existencia de un plan de ordenación para una pesquería puede dar una mayor
estabilidad a largo plazo de los rendimientos económicos, sociales o de otra
naturaleza que se deriven del uso de un recurso pesquero.
Etapas de la ordenación (Villegas, 1988)
El primer paso en el proceso de ordenación de una pesquería es la definición del
problema que debe ser resuelto. Debe tenerse en cuenta que dicho proceso no
se refiere solamente a la conservación del recurso, sino también a aspectos
socioeconómicos que influyen sobre le rendimiento potencial que podría
obtenerse del mismo.
El paso siguiente es la definición de las unidades que serán ordenadas y sus
límites. Las unidades pueden ser biológicas, sociales y económicas. Debe tenerse
en cuenta que los límites deben ser flexibles ya que se trabajará con factores
muy variables que interactúan entre sí.
Se pueden definir las unidades si se toman en cuenta los siguientes puntos:
• amplitud geográfica del recurso

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