El documento describe los esfuerzos de la ONU para revitalizar la mediación como instrumento para resolver tensiones internacionales. Esto incluye la creación en 2006 de la Unidad de Apoyo a la Mediación dentro del Departamento de Asuntos Políticos y, desde 2008, del Equipo de Expertos en Mediación de la ONU. El Equipo puede desplegarse en menos de 72 horas para apoyar procesos de mediación sin costo. Consiste en expertos especializados en temas como seguridad, poder compartido y recursos naturales.

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dell’Università Kore di Enna
EL EQUIPO DE EXPERTOS EN MEDIACIÓN DE LA NACIONES
UNIDAS
Paolo Bargiacchi
Professore associato di Diritto internazionale nell’Università Kore di Enna
ABSTRACT: En el sistema ONU, la “revitalización” de la mediación como instrumento de
resolución político-jurídica de tensiones internacionales se testimonia, entre otras cosas, por
la creación en 2006 de la Unidad de Apoyo a la Mediación en el seno del Departamento de
Asuntos Políticos y desde marzo del 2008 por la activación del Standby Team of Mediation
Experts, es decir un Equipo de Expertos en Mediación que - a petición principalmente de los
enviados de la ONU, de las misiones para el mantenimiento de la paz, del Departamento de
Asuntos Políticos y de las organizaciones regionales estrechamente asociadas a la actividad
de la mediación de la ONU -, están listos para ser desplegados en cualquier lugar del mundo
en menos de 72 horas y provén apoyo y asesoría sin ningún tipo de costo para el solicitante.
El Equipo de Expertos en Mediación es una estructura híbrida en el sentido de que es
gestionado conjuntamente entre la Unidad de Apoyo a la Mediación de la ONU y el
Norwegian Refugee Council que es asimismo el que lo financia principalmente.
Los componentes del Equipo – también llamados “mobile experts” - cuyo mandato dura un
año, están siempre disponibles y pueden trabajar individualmente, en pequeños grupos o
todos juntos. Cada uno de ellos está especializado en un ámbito o materia que, normalmente,
generan tensiones y controversias durante las negociaciones de paz (Acuerdos de seguridad;
Power-Sharing; Asuntos constitucionales; Recursos naturales; Asuntos de género;
Mediaciòn, Negociaciòn y Diàlogo)
PAROLE CHIAVE: ONU, Derecho de intervención humanitaria, Mediación de la Naciones Unidas,
Departamento de Asuntos Políticos, Peace-making
1. En 1999 el bombardeo de la
OTAN
sobre Serbia fue justificado por los Estados
participantes con el controvertido derecho de intervención humanitaria. Más de diez años
después, la guerra de la
OTAN
sobre Libia se justificó nuevamente en nombre del derecho a
usar la fuerza contra los gobiernos que no tutelan los derechos humanos de sus ciudadanos. La
cuestión de la legitimidad jurídica de estas acciones coercitivas es de una solución difícil, más
teniendo en cuenta sus implicaciones políticas y económicas, que difícilmente pueden ser
tratadas en el contexto de esta breve comunicación. No obstante, se puede evidenciar que el
derecho de intervención humanitaria como tambièn la responsabilidad de proteger (otra
controvertida nociòn recientemente elaborada) se convierten, en mano de los Estados más
poderosos, en nociones jurídicas sujetas a interpretaciones y aplicaciones demasiado
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discrecionales. Sin olvidar, que en el momento en que entran en conflicto las exigencias de la
justicia y del derecho, de una parte, y de la realpolitik (también economica), de otra, pretender
el respeto exacto y la aplicación del Derecho internacional por parte de los Estados, conlleva
el riesgo de ser una mera abstracción.
2. Para garantizar un mayor respeto del derecho en la vida política internacional es,
pues, necesario un diferente planteamiento a la cuestión. Es necesario, en otras palabras,
afrontar de una manera preventiva las tensiones internacionales para evitar que se conviertan
a posteriori en controversias o en conflictos armados. Considerando asimismo la actual
globalización de las relaciones político-económicas internacionales, estamos convencidos que
sea éste el momento histórico más adecuado para utilizar plenamente los otros métodos de
resolución de controversias contemplados en el Capítulo VI de la Carta de la ONU.
Entre estos medios, sin embargo, tanto la Corte Internacional de Justicia como el
arbritaje son usados con cautela, si no con desconfianza, por parte de los Estados más
poderosos por temor a un procedimiento poco flexible así como de fallos desfavorables.
Por el contrario, la mediación (art. 33) muestra una flexibilidad suficiente para mantener
el equilibrio entre las exigencias tanto políticas como del derecho y por tanto, puede ganar la
confianza incluso de los Estados más fuertes del sistema. No es por casualidad, por tanto, que
en los últimos años las Naciones Unidas estén “redescubriendo” el instrumento de la
mediación después de que durante décadas - primero a causa de la “guerra fría” y después por
el unipolarismo americano post 11/9 - ésta hubiese quedado sustancialmente inutilizada.
En el sistema ONU, la “revitalización” de la mediación como instrumento de resolución
político-jurídica de tensiones internacionales se testimonia, entre otras cosas, por la creación
en 2006 de la Unidad de Apoyo a la Mediación en el seno del Departamento de Asuntos
Políticos, por el Report del 2009 del Secretario General sobre el reforzamiento y la actuación
de la mediación y, por último en el 2011, por la Resolución de la Asamblea General sobre el
reforzamiento de la mediación en la resolución pacífica de controversias, en la prevención y
resolución de conflictos.
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No pudiendo, por razones de tiempo, examinar la estructura, el funcionamiento y el
contenido de estos organismos y documentos, nos limitaremos a subrayar algunos aspectos –
unos de carácter político y otros de carácter jurídico - sobre los cuales tanto la doctrina
política como jurídica podrían concentrar su atención con el fin de reforzar aún más el
instrumento de la mediación.
“Mediar” significa encontrar un punto de equilibrio entre las exigencias politicas y las
juridicas. En el marco del pleno respeto de las disposiciones de la Carta, por tanto, en el curso
del completo proceso de la mediación (hasta la decisión que la concluye) se debe encontrar un
mayor espacio y consideración tanto a la aplicación del Derecho internacional como a una
valoración realista del contexto político y económico del territorio en el cual se desarrolla la
actividad de mediación.
Partiendo de este doble presupuesto, y en aras a alcanzar en primer lugar el objetivo de
reforzar políticamente la mediación, resulta crucial que la Unidad de Apoyo a la Mediación
haya sido incardinada en el Departamento de Asuntos Políticos ya que, en términos generales,
esto facilita un enfoque integrado y omnicomprensivo – es decir, flexible - a la controversia
objeto de mediación.
Y es justo este mismo enfoque el que, de modo más general y ampliamente, guía la
actividad del proceso de paz de la ONU (en cuyo seno la mediación juega un papel importante)
como demuestran dos de los principios que la guían. El primer principio define de hecho el
peace-making como una actividad multidisciplinar que requiere expertos preparados de modo
específico y adecuado. El segundo principio evidencia, en cambio, la necesidad de que los
procesos de mediación y pacificación sepan adaptarse tanto a las cambiantes circunstancias de
la realidad político-económica como a las reacciones de la opinión pública (en particular, de
aquellas directamente interesadas en las controversias y los sucesos de pacificar y “mediar”).
Estos principios confirman, por tanto, que el peace-making (en general) y la mediación (en
particular) deben abandonar este enfoque político de tipo rígido y formalista y adoptar, por el
contrario, una perspectiva integrada, flexible y onmicomprensiva.
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3. Además la Unidad de Apoyo a la Mediación ha sido organizada de tal modo que
garantiza la eficacia, la flexibilidad y la agilidad en los procesos de mediación. Desde marzo
del 2008 está de hecho incluso activo el Standby Team of Mediation Experts, es decir un
Equipo de Expertos en Mediación que - a petición principalmente de los enviados de la
ONU,
de las misiones para el mantenimiento de la paz, del Departamento de Asuntos Políticos y de
las organizaciones regionales estrechamente asociadas a la actividad de la mediación de la
ONU1
-, están listos para ser desplegados en cualquier lugar del mundo en menos de 72 horas y
provén apoyo y asesoría sin ningún tipo de costo para el solicitante2. Hasta octubre de 2010,
el Equipo había intervenido 77 veces en el seno de procesos de mediación y diálogo en un
periodo de tiempo comprendido entre 2 y 4 semanas3. El Equipo puede prestar atención a
cuestiones procedimentales, al análisis de la posición negociadora y a la concreción de los
1
Entre las organizaciones regionales, organismos y agencias que han solicitado la intervención del Equipo de
Expertos en Mediación, se encuentran la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS), la
Comunidad Económica de los Estados de África Central (CEEAC), la Comunidad de Desarrollo de África Austral
(SADC), la Entitad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres
(ONU MUJERES), el United Nations Office for West Africa, el United Nations Regional Centre for Preventive
Diplomacy for Central Asia y la Unión Africana. De igual modo, dos Ministerios de Asuntos Exteriores,
Chatham House, el Centre for Humanitarian Dialogue y el Carter Center han solicitado la asistencia del Equipo
de Expertos.
2
El Equipo de Expertos proveé el soporte tecnico (es decir asiste in situ a los negociadores o a la misión de
mantenimiento de la paz), mientras que la Unidad de Apoyo a la Mediaciòn es la encargada del soporte politico
(es decir asiste, también desde el punto de vista logístico y financiero, el proceso de paz, entrando asimismo en
contacto directo con las partes en la controversia). En tal sentido, WILS-HERRBERG: «This more “technical”
understanding of mediation support (i.e., support to the mediation team/field mission) can be viewed in contrast
with a more “political” understanding of the concept (i.e., support to the process/direct engagement with the
parties). These two different concepts of mediation support help to understand the considerable gap in the
expectations between the first SBT (and the Norwegian Refugee Council) and the [Mediation Support Unit] as to
how the team was going to work. They also explain why the NRC emphasized the need for a team which has a
certain independence from the UN system whilst the MSU was, at least in the beginning, very keen to have clear
control over SBT activities as well as restricting them. Three years into the project, with a firmly established MSU,
these tensions have eased considerably» (Evaluation of the Mediation Support Unit Standby Team of Mediation
Experts – Final Report, NORWEGIAN REFUGEE COUNCIL, January 2011, p. ii).
3
La solicitud de intervención del Equipo de Expertos (o de uno de sus componentes) va dirigida (por escrito,
incluso vía mail) a la Unidad de Apoyo a la Mediación del Departamento de Asuntos Políticos y debe provenir
del Jefe de la misión, del enviado especial o de otro senior officer de la organización, agencia u organismo
interesado. Si bien la misión del Equipo dura normalmente un mes aproximadamente, a veces se prolonga por un
periodo más largo. Las intervenciones del Equipo de Expertos han tenido lugar en más de 30 Países
(principalmente en África y Asia central, aunque también en Chipre, Kósobo o las Islas Salomón).
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potenciales puntos de afinidad (o al contrario, de obstáculo) entre las partes, a la
predisposición del contenido de los acuerdos de paz, etc4.
El Equipo de Expertos en Mediación es una estructura híbrida en el sentido de que es
gestionado conjuntamente entre la Unidad de Apoyo a la Mediación de la ONU y el Norwegian
Refugee Council que es asimismo el que lo financia principalmente: durante el bienio 20102011 el Council ha financiado cuatro de las siete posiciones de expertos en mediación (otras
dos han sido financiadas por la Comisión Europea y una, aquella relativa a los asuntos de
género, por
ONU
MUJERES – la antigua
UNIFEM
- que envía su propio funcionario). En
cualquier caso, la decisiones politicas y estrategicas en cuanto a la utilización del Equipo
competen exclusivamente al Departamento de Asuntos Polìticos de la ONU5.
Los componentes del Equipo – también llamados “mobile experts” - cuyo mandato dura
un año, están siempre disponibles y pueden trabajar individualmente, en pequeños grupos o
todos juntos. Cada uno de ellos está especializado en un ámbito o materia que, normalmente,
generan tensiones y controversias durante las negociaciones de paz.
En el 2011-2012 el tercero Equipo de Expertos en Mediación se compone de siete
expertos para seis áreas temáticas: Acuerdos de seguridad (entre los cuales los acuerdos de
alto el fuego y aquellos de desmovilización y desarme); Power-Sharing; Asuntos
constitucionales; Recursos naturales (gestión y utilización del agua, la propiedad de la tierra e
4
Desde octubre de 2006, el Departamento de Asuntos Políticos ha creado en beneficio de la Unidad de Apoyo a
la Mediación y del Equipo de Expertos, el Peacemaker Databank. Este database tiene como tarea principal el
apoyo online a los profesionales de la negociación. Hasta hoy, el Peacemaker Databank incluye más de 800
documentos relativos al peacemaking y a la mediación, incluso – inter alia – más de 300 acuerdos de paz.
5
Por cuatro de las siete posiciones de expertos en mediación, el Norwegian Refugee Council «is the employer …
responsible for recruiting and hiring the members organizing the deployment in accordance with the request
from the UN, paying monthly salary, allowances and benefits; providing insurance, reimbursing travel costs …
providing SBT members with personal computers and mobile telephones. The role of the UN and the Mediation
Support Unit includes planning the place of deployment of the individual expert and the preparation of the
experts. This preparation includes providing background information on the process and making all necessary
information and documents available to the Mediation Expert in advance of his arrival in the field … The MSU is
[the] global service provider (to the UN, regional organizations, member states, etc.) [of the SBT] and is in charge
of offering the Standby Team as a part of its mediation support services» (WILS-HERRBERG, supra nota 1, pp. 34).
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inmuebles, etc.); Asuntos de género; Mediaciòn, Negociaciòn y Diàlogo (esta área temática
desarrollada por dos expertos)6.
La acción de mediación del Departamento de Asuntos Polìticos (y del Equipo) debe de
guiarse asimismo por el respeto y la aplicación del Derecho internacional dado que el derecho
es uno de los múltiples factores (junto a la política, la economía, la ética, la moral, etc.) que
los Estados tienen necesariamente en consideración cuando actúan en las relaciones
internacionales y cuando afrontan una controversia. Desde este punto de vista, las opciones
políticas de los Estados son multifactoriales en tanto en cuanto lo es la realidad misma que
determina tales elecciones.
No es por casualidad, por tanto, que el Departamento de Asuntos Polìticos al fijar los
principios de la propia acción de peace-making indique asimismo que el “Proceso de Paz està
sometido al derecho internacional”. El Derecho internacional es, de hecho, un punto de
referencia importante para los procesos de pacificación, compromiso y mediación dado que,
de un lado, los conflictos internos e internacionales tienen a menudo origen en su violación y,
de otra parte, las negociaciones de paz ofrecen la oportunidad de restablecer y reafirmar la
vigencia y el respeto de la rule of law. Desde este punto de vista, por tanto, un acuerdo de paz
o una mediación en consonancia con el Derecho internacional es un presupuesto necesario
para una paz justa y duradera.
4. Para reforzar el peso y el papel del Derecho internacional en los procesos de
mediación gestionados por el Departamento de Asuntos Polìticos a través del Equipo de
Expertos en Mediación se podría, pues, implicar, a nivel consultivo, a la Corte Internacional
de Justicia. Las opiniones consultivas de la Corte pueden verificar con autoridad las normas
de Derecho internacional aplicables a una o más cuestiones que son objeto de controversia y
de mediación entre las partes.
6
El primer Standby Team (2008-2009) se compuso de cinco expertos (Team Leader/Process; Power Sharing;
Acuerdos de seguridad; Asuntos constitucionales; Justicia transicional/Derechos humanos). El segundo Standby
Team (2009-2011) se compuso de cuatro expertos (dos se ocupaban de los Acuerdos de seguridad; uno del
Power Sharing y el otro de los Asuntos constitucionales) y tres expertos adicionales en materia de Asuntos de
género y Gestión y utilización del agua.
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Para conseguir una acción más rápida y eficiente por parte de la Corte, sus opiniones
consultivas deberían ser emanadas no en composición plenaria (por ejemplo, tres jueces
ùnicamente) y, además, podrían tener como objeto una sola, especifica cuestión. Aunque no
sea vinculante y limitada, la acción de la Corte de cualquier manera atribuiría mayor peso al
Derecho internacional (favoreciendo incluso su desarrollo progresivo y codificación) en el
contexto político de la mediación.
Por la misma razón y objetivo, también la Comisión de Derecho Internacional de la ONU
podría ser asociada, mediante al menos dos modos, a la actividad del Departamento de
Asuntos Polìticos. En primer lugar, también la Comisión, en composición no plenaria, podría
desempeñar una función consultiva similar a aquélla que acabamos de indicar para la Corte
(la acción de los dos organismos podría pues ser concurrente o alternativa). En segundo lugar,
y sobretodo, un miembro de la Comisión podría formar parte del Equipo de Expertos en
Mediación como experto de una nueva área temática: la International Rule of Law.
Para evitar duplicidades e ineficiencias, a la actividad de mediación del Departamento
de Asuntos Polìticos la Corte, en composición restringida, podría participar proporcionando
las propias opiniones consultivas, mientras la Comisión podría, en cambio, participar
proveyendo uno de sus miembros al Equipo en calidad de experto.
En todo caso, el hecho de involucrar organismos así competentes e imparciales como la
Comisión y la Corte garantizaría ventajas tanto a corto plazo (para las cuestiones objeto de
mediación) como a largo plazo (para el desarrollo progresivo y la codificación del Derecho
internacional en general) para la mediación en tanto que instrumento de resolución de las
controversias internacionales.
Entre las normas jurídicas principalmente aplicables en los procesos de mediación se
debería entonces hacer referencia a los principios indicados por la Resoluciòn de la Asamblea
General del 2011 sobre el reforzamiento de la mediación en la resolución pacífica de las
controversias, en la prevención y resolución de conflictos: en particular, el derecho a la libre
determinación de los pueblos, la prohibición de ingerencia en los asuntos internos del Estado,
el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, la prohibición general
de discriminación, el deber de cooperar a nivel internacional para resolver problemas
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económicos, sociales, culturales y humanitarios y la obligación de buena fe en el
cumplimiento de las obligaciones internacionales consagradas por la Carta de las Naciones
Unidas.
Si en un procedimiento jurisdiccional o arbitral, la generalidad del contenido de estos
principios jurídicos puede representar un límite en cuanto a la determinación del derecho
aplicable, por el contrario en un procedimiento de mediación tal generalidad puede ser útil
desde el momento en que puede garantizar esa flexibilidad y discrecionalidad que es necesaria
en un procedimiento que, por definición, tiene el propósito de buscar el equilibrio entre los
intereses jurídicos y políticos de todas las partes presentes en la mediación.
En este momento histórico-político internacional las violaciones más graves de los
derechos humanos, cuando así sea posible, deben combatirse mediante la diplomacia
preventiva preferiblemente que con el uso de la fuerza con fines humanitarios. La diplomacia
preventiva encuentra en la mediación un instrumento fundamental para la flexibilidad política
y jurídica que la caracteriza. Garantizar aún más certeza, previsibilidad y autoridad a la
actividad de la mediación llevada a cabo por el Departamento de Asuntos Polìticos a través
del Equipo de Expertos en Mediación significa evitar los futuros conflictos recurriendo al
diálogo y buscando el acuerdo siempre y en todo caso a la luz del Derecho internacional.
No aprovechar (hoy) la oportunidad de reforzar la mediación como medio – también
preventivo - de resolución de conflictos internacionales, significa exponerse al riesgo (futuro)
de que, en un momento histórico en el que se habla con insistencia de intervención
humanitaria y de responsabilidad de proteger, cada vez más frecuentemente las controversias
internacionales se vean resueltas con la fuerza (asimismo “preventiva”) de los Estados más
fuertes.
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