Seminario Internacional GOES-OEA-CEPAL “Alianzas Público-Privadas para una nueva visíon del desarrollo” (San Salvador, 10 de Enero de 2011)

1. Alianzas Público-Privadas
Efectivas para el Desarrollo :
los casos del CDES y del
CNDI en el “capitalismo de
enlace” brasileño
Silverio Zebral
Economista-Jefe del Departamento para
la Gestión Pública Efectiva (DGPE/SAP)
Seminario Internacional GOES-OEA-CEPAL
“Alianzas Público-Privadas para una nueva visíon del desarrollo”
(San Salvador, 10 de Enero de 2011)

2. Estructura
 Introducción
 Acción Colectiva en APPs y los Princípios “10+1”
 APPs y el “Capitalismo de Enlace” en Brazil
 Caso # 1: CDES/Brasil
 Caso # 2: CNDI y la PDP 2008-2010 / Brasil
 Conclusiónes (o casi…)

3. Antecedentes
 50’s: El “Estado del Bienestar” (prevalencia del “público”)
 70’s: Choque del Petroleo
 80’s: Crisis Fiscal y de la Gestión del Estado
 80’s: “Nova Administración Pública”
 90’s: Privatización (prevalencia del “privado”)
 00s: Alianzas (“lo mejor del público” + “lo mejor del privado”)

4. La búsqueda de una palabra…
 En los EEUU:
Public-Private Partnerships, para inversiónes en Infraestrcutua
Public-Private Policy Partnerships, para provisión de servícios públicos
Public-Private Dialogue Partnership, para diálogo con socidedad civil
 En America Latina:
Alianzas Público-Privadas, para todos los tipos de alianzas (???)
 En Europa:
Public-Private Investments, para la ingeneria financiera de proyectos
 En Brazil:
Parceria Público-Privadas, para gestión compartida de equipamentos públicos

5. para un concepto poco preciso …
Mapeo de Alianzas Publico-Privadas por Actores y Incentivos
(tipo “Gobierno + Sociedade Civil / ONGs”)
Fuente: Linder (2000)

6. … y cambiante.
Mapeo de Alianzas Publico-Privadas por Actores y Incentivos
(tipo “Gobierno + Empresas” para provisíon de serviçios)
Fuente: Linder (2000)

7. Una definición tentativa (para hoy…)
Alianzas Público-Privadas (APP) son “un sistema de gobernanza
(“governace”) para el dialogo continuado, construcción de
consensos, diseño, planificación, implementación (*), seguimiento,
monitoreo y evaluación de estratégias, políticas, programas y
proyectos públicos, donde los actores publicos y privados
relevantes interesados y/o afectados (“stakeholders”) movilizanse
para compartir informaciónes, responsabilidades y riesgos,
con base en incentivos no monetarios y obligaciónes no
contractuales”.
Fuente: Zebral (2010)

8. Un marco de referência
Díalogo
Implementacíon
Area 1
Prioridades
Estrategia
Area 2
Consenso / Llegar aqui es una meta ???
Concertación
Alianza
Publico-Privada Consulta
Amplitud
Contexto Político Area 3
Area 4
Imposición
Gob-Empresas- Gob-Empresas- Gob-Empresas
Academia Academia- -Academia-Sindicatos-
Fuente: Devlin – Moguillansky (2009) Sindicatos ONGs

9. Marco de Referência – Países Seleccionados
Fuente: Devlin & Moguillansky (2009)

10. El “rompe-cabezas” de la APPs
“Como conciliar, por medio de dialogo continuado, los multiples
actores involucrados, interesados y/o afectados, mantenendolos en
adeshión resilente y flexible a la estrategia consensuada, en
condiciones del ambiente externo en cambio permanente ???”
Objetivo Comun
Interés Divergente
Acción Colectiva
Estrategica

11. Las APPs “eficazes” produzen:
Estrategia Nacional (*) de Desarrollo - END
[ Gobierno + Empresas + Sociedad Civil + Sindicatos + Academia]
“Aldea Global”: redes internacionales del Conoscimiento, Producción y Innovación

12. Problemas de Acción Colectiva en APPs
[Olson, M (1971). “The Logic of Collective Action and Theory of the Groups”)
REPRESENTACIÓN ADHESIÓN
[miembros] [compromisso]
MANDACTO INCIDENCIA
[objetivos] [impacto]
AGENDA CAPTURA
[temas y acciónes] [potencial de (…)]
????
COORDINACIÓN EFECTIVIDAD
[estructura, $$$, gestión] [resultados]

13. La solucción “perfecta” es….
? “PRINCÍPIOS”

14. Los “princípios” para END y APP eficazes
[Devlin & Moguillansky (2009). “Alianzas Público-Privadas: para una nueva visión (…)”]
“10 + 1”
# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo
# 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional
# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real”
# 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo)
# 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación
# 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos
# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico
# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico
# 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión
# 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas
# 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado

15. APP y el “capitalismo de enlance”:
el caso brasileño
Hipótesis - Base:
“El modelo institucional y organizativo de las APPs nascidas en un
contexto determinado reproducen, en su microcosmo, la relación de
fuerzas políticas y económicas subjacentes a este contexto”.

16. El “capitalismo de enlance” en Brasil
El modelo tripartito de los 70’s fue “adaptado”(…)

17. El “capitalismo de enlance” en Brasil
(Enlace entre Bancos Públicos, Fondos de Retiro y Privados)
(…) a las oportunidades ofrecidas por la
globalización, y la financierización de capital (…)

18. El “capitalismo de enlance” en Brasil
(Ejemplo: Vale do Rio Doce)
(…) produzindo empresas transnacionales “made-in-
Brazil”, de propriedad compartida entre los sócios de
seimpre, (…)

19. La lógica del “capitalismo de enlace”
(…) preservando el interés de los jugadores y las
regras de juego, (…)

20. Implicaciónes del “capitalismo de enlace”
(…) las mismas fortalezas y las mismas debilidades (…)
Efectos sobre y/o de las END y APP “made-in-Brazil “??

21. END Brasil – Marco Estratégico
Estrategia Nacional de Desarrollo - END
[Gobierno + Empresas + Sindicatos], consultando [Academia +
ONGs] en conferencias setoriales de alcance nacional
 PLAN PLURIANUAL 2008-2011
 PLAN DE ACCELARACIÓN DEL CRESCIMIENTO – PAC
 PLAN DE ACCIÓN DE CIENCIA, TECNOLOGIA Y INNOVACIÓN – PACTI
 POLÍTICA DE DESARROLLO PRODUCTIVO – PDP 2008-2010
 PLAN DE DESARROLLO DE LA EDUCACIÓN – PDE
 PLAN NACIONAL DE SALUD 2007-2010

22. APPs en Brasil: 2 casos ejemplares
CNDI
Conselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
http://
www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/in
=1&menu=558
www.cdes.gov.br
http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp

23. El CDES / Brasil
 FICHA TÉCNICA:
Consejo de Desarrollo Económico y Social – CDES
. Creado en 28/ 03 / 2003 (Lei no. 10.683)
. Presidido por el Presidente de la República
. Vinculado a la Sec. de Relaciónes Institucionales de la Presidencia
. Comité de Gestión formado por 6 líderes privados eligidos por los miembros
. Objetiva “el diálogo político amplio y inclusivo” de mediano y largo plazo
. Enfocado en temas relaccionados a la Reforma del Estado
. 102 membros de distintos segmentos sociales “escogidos por el Presidente”
. Mandatos de 2 años, con posibilidad de reconducción indefinida
. Estructura Formal, organizada en Grupos Temáticos (GTs)
. Reuniões plenárias y de GTs (periódicas), seminarios, workshops y producción de
documentos técnicos

24. El CDES / Brasil
 PRINCIPALES APORTES PRESENTADOS AL PRESIDENTE:
 Agenda Estratégica del Desarrollo (documento-base)
 Plano Plurianual 2008-2011 (elementos para diseño)
 Plano de Desarrollo da Educación (elementos)
 Reforma del Sistema Nacional de Pensiónes (elementos)
 Política Nacional de Vivendas Populares (ante-proyecto)
 Política Nacional de Aviación Civil (elementos)
 Crédito “Consignado” (propuesta)
 Condiciones Labores de los Trabajadores de la Cãna-de-Azucar
(pacto / compromisso).

25. CDES – Posicionamento en el “campo APP”

26. El CDES / Brasil
 PERFIL Y PERCEPCIÓNES DE SUS MIEMBROS
[con base en Kunrat (2005)]

27. CDES – Grado de Satisfación
La “emoción NO es la regla…

28. CDES – Perfil Regional (por Estado)
Los Estados más ricos son sobrerepresentados…

29. CDES – Áreas del Conoscimiento
Y los tecnocratas “generalistas” amplia mayoria…

30. CDES – Ocupación y Profesión
Así como los “empresarios” y “sindicalistas”.

31. CDES – “Fuentes” de Legitimidad
Todos “nombrados” por el Presidente (o “en acuerdo”
con el proyecto político vigente)

32. CDES – Grupos Temáticos
Enfocados en temas polémicos y de incidencia “transversal”,
relactivos al conficto distributivo “capital vs. trabajo”…

33. CDES – Representación de Interés
Representando los diversos actores sociales
(CDES ubicado en la Area 1…)

34. CDES – Objetivos Fundacionales
Cumplindo un mandato enfocado en el “Dialogo Nacional”…
(CDES ubicado en la Area 1…)

35. CDES – Participación Democrática
Aportando para el avance de la democracia en el país…

36. CDES – Grado de Incidência
Sin embargo, con baja incidência en las demás área de
Gobierno y en la implentación de políticas públicas

37. CDES – Incidencia por Temas-Clave
Más alta en temas relactivos a las Reforma del Estado (“el
pasado reformado”) y más baja en temas relativos a las
estrategias de transformación productiva (“el futuro
proyectado”)…

38. CDES – Análisis DAFO
 FORTALEZAS :
Creado al más alto nível (Presidencial)
Estructura formal y sencilia (2 niveles), con recursos presupuestarios
Secretaria Tecnica brindada por la SRI/PRES
Comité Gestor “Independiente” (formado por miembros)
Mandato fijos para los miembros
Diversidad etnica y de genero (pero, sin equlibrio…)
Amplitud impulsiona el díalogo
 DEBILIDADES:
Legitimidad (consejeros “nombrados” por el Presidente)
Baja incidencia en temas macroecónómicos
Captura frequente por temas de coyuntura (no estrategicos)
Poca o niguna coordinación con Ministerios (rendicíon de cuentas ?)
No tiene rol relevante en la implementación (*)
Consensos mínimos, muy mínimos (bajo MDC)

39. CDES – Análisis Indicadores WBI
ATRIBUTOS DE GOVERNABILIDAD (WBI “Governance Matters” criteria)
X Coordinación Intragubernamntal
X Legitimidad
 Representatividad
 Legalidad / Formalidad
? Incidencia
 Captura por grupos de interés
 Transparencia y Rendicíon de Cuentas (“Accountability”)
 Responsividad (“Responsiveness)
? Efectividad

40. CDES – Análisis “11 Princípios”
PRINCÍPIOS PARA ESTRATÉGIAS NACIONALES Y APP EFICAZES
(Devlin & Moguillansky, 2010)
# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo
X # 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional
# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real”
# 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo)
X # 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación
X # 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos
# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico
# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico
X # 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión
? # 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas
# 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado

41. El CNDI / Brasil
CNDI
Conselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
FICHA TÉCNICA:
Conselho Nacional para el Desarrolo Industrial - CNDI
. Creado en 24 / 01 / 2005
. Vinculado a el Ministerio para el Desarrollo, Indústria y Comercio
. Propone políticas nacionais para promover el desarrollo industrial.
. Superviona la PDP 2008-2011
. Consejo Interministerial (14 Ministros) + Empresarios (14 rep.)
. Estructura Formal, sin estratificações
. Dinámica Operativa: Reuniões periódicas deliberativas de alto nível
para coordinación intra-gubernamental. Foros de competividad nos
Estados

42. CNDI – Posición en el “campo APP”
CNDI

43. CNDI – Coordinación de la PDP
Actua como ente gestor de un amplio armado institucional….

44. PDP – Cadena Estratégica
Para una estructurada y compleja estrategia de desarrollo
industrial….

45. PDP – Instrumentos (ejemplo para TICs)
Dotada de un amplio y específico conyunto de instrumentos,
incentivos, personal técnico y $$$ por setor prioritário ….

46. PDP- Setores-Meta (extracto)
Definidos en función de: (a) areás estratégicas, (b) fortalecer la
competitividad y (c) expansión de liderazgo, por medio da
diversificación da las grande indústrias “tradicionales”…
 Medicinas (“Fármacos”) y Salud
 TICs
 Semiconductores
 Energia Limpia y Nuclear (Etanol y Biocombustibles)
 Industria de Defensa (Nanotec)
 Química Fina y Petroquímica
 Semillias y Genética aplicada al Agro (Biotec)
 Medio Ambiente

47. PDP – Macrometas
(FBKF, P&D, X, X-Pymes)

48. PDP – Impacto de la Crisis sobre el PIB

49. PDP – Impacto de la Crisis sobre FBKF

50. El CDES / Brasil
CNDI
Conselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
 EVALUACIÓN DE LA PDP 2008-2011 EN EL PÓS-CRISIS
[con base en CNI (2010)]
El CNDI ha cumplido con las macrometas estratégicas del PDP ???

51. PDP – Macrometa Inversión (FBKF)
NO CUMPLIDO (si en 2008…)

52. PDP – Macrometa P&D Privado
NO CUMPLIDO

53. PDP – Macrometa Exportación (X)
CUMPLIDO (excepto en 2009…)

54. PDP – Macrometa PyMES Expo
NO CUMPLIDO (??)
Meta PDP 2008-2010:
Crescimiento de 10% (# Pymes-X)
Desempeño:
2008: reducción de 6,7%
2009: crescimiento de 4,2%
2010: hay que crescer 12,6% (!!!)

55. CDES – Análisis DAFO
CNDI
Conselho Nacional para
Desenvolvimento Industrial
 FORTALEZAS :
Creado al más alto nível (asesora al Presidente)
Estructura formal y sencilia, con recursos presupuestarios del MDIC
Dispone de agencias especializadas y instrumentos de implementación fuertes
 DEBILIDADES:
 Directorio reduczido y concentrado limita el alcance a todos los “stakeholders”
 Capturada por el “Capitalismo de enlace”
 El dilema agente-principal: acción divergente dentro de la PDP
 Incumplimento de metas em escenario adverso (resilencia ??)

56. CDES – Análisis Indicadores WBI
CNDI
ATRIBUTOS DE GOVERNABILIDAD (WBI “Governance Matters” criteria)
 Coordinación Intragubernamental ( X , entre PDP y BNDES)
 Legitimidad
X Representatividad (solamente grandes industriales)
 Legalidad / Formalidad
 Incidencia (por medio de sus “instrumentos”, i.e BNDES)
 Captura por grupos de interés
X Transparencia y Rendicíon de Cuentas (“Accountability”)
X Responsividad (“Responsiveness”)
? Efectividad

57. CDES – Análisis “10+1 Princípios”
CNDI
PRINCÍPIOS PARA ESTRATÉGIAS NACIONALES Y APP EFICAZES
(Devlin & Moguillansky, 2010)
# 01: Estrategias nacionales de largo plazo son fundamentales para el desarrolo
# 02: Las APP son clave para la formulación y implementación de la estratégia nacional
# 03: El liderazgo publico debe tocar al Ministério vinculado a la “economia real”
# 04: Cultura de pensamiento estratégico (mediano y largo plazo)
# 05: Área(s) prioritárias con organismo(s) dedicados plenamente a la implementación
# 06: Estrategia estructurada y específica requiere mayor coordinación y instrumentos
# 07: La eficácia de las PP depende de un servicio civil profesional, despolitizado y tecnico
# 08: La eficácia de los programas / incentivos debe evaluarse por su efecto sistêmico
# 09: La eficácia de los programas / incentivos depende, intimamente, de la Gestión
# 10: Estrategias eficazes son evaluables y evaluadas
X # 11: APP bien estructuradas minimizan el riesgo de captura del Gobierno por el privado

58. Brazil: en “reversión” productiva ???
[sobre D&M (2009), para Irlanda]
Fuente: Elaboración Propia, sobre Devlin-Moguillasky (2009)

59. En la dirección contrária de la PDP…
Privado

60. En marcha a la “commoditización”?
Privado

61. PDP- Setores-Meta (resultado)
El embate: “Areás Estratégicas” vs. “Expansión de Liderazgo”
X Medicinas (“Fármacos”) y Salud
X TICs
X Sectores de la Economía de la Cultura
X Semiconductores
 Energía Límpia (Etanol y Biocombustibles)
 Química Fina y Petroquímica
 Carnes / Ganado
 Celulosa y Papel
 Siderúrgica
X Indústria de Defensa (Nanotec)
X Semillias y Genética aplicada al Agro (Biotec)
X Medio Ambiente

62. Que pasó con la PDP y el BNDES ?
EL GOBIERNO NECESITAVA SUPERAVITS COMERCIALES PARA LA BALANZA
DE PAGOS EN TIEMPOS DE CRISIS ??
LA ESTRATÉGIA DE DIVERSIFICACIÓN FUE “CAPTURADA” POR LAS
GRANDE EMPRESAS DE LOS SECTORES TRADICIONALES (AGROINDÚSTRIA
Y INDÚSTRIA DE BASE), SÓCIAS PREFERENCIALES DEL CAPITALISMO DE
ENLACE ???
PARA DONDE FUERAN LOS NEUVOS NEGÓCIOS EN LAS “ÁREAS
ESTRATEGICAS” (MOVILIZADORES Y INTENSIVOS EN P&D) ???
LA “INTERNACIONALIZACIÓN DEL LA COMMODITIZACIÓN” (MINERÍA DEL
HIERRO, CELULOSA Y GANADO) TIENE SENTIDO ESTRATÉGICO ???

63. Para concluir (quizás, para reflexionar..)
BUENAS PREGUNTAS …
• Como soluccionar la tensión estrategia vs. conyuntura en el uso de los
instrumentos (PDP para un lado, BNDES para el otro ???)
• Hace sentido una estrategia “nacional” en un mundo de “vanguardias productivas
regionales” competitivas ??? (el dilema de la coordinación vertical)
• Cuales son el tamaño, composicíon, forma, mandato y estructura operativa
ideales de las APP ??? (el dilema princípios vs. “taylor-made”)
• Y cuando una APP “democrática” no es tan efectiva ??? (proceso vs. resultados)
• Como diseñar END que sean flexibles y resilientes a los cambios externos??
• Hasta donde las END y APPs “producen” desarrollo ? (hay causalidad?)
• Las END y APP para la transformación productiva inducen el desarrollo
humano ?? Cual es el rol transformador relevante de una END ???

64. Contacto:
GRACIAS !!!
• SILVERIO ZEBRAL FILHO
Economista-Jefe
Departamento para la Gestión Pública Efectiva - DGPE
Secretaría de Asuntos Políticos – SAP
Organización de los Estados Americanos – OEA
Tel: 1-202-4583553 / Fax: 1-202-4586025
e-mail: szebral@oas.org
http://www.oas.org