Evaluación de la política pública de habitad y vivienda digna
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Presentación de José Manga, Contralor Delegado para Vivienda y Medio Ambiental, a instancias del Foro Nacional de Vivienda de Interés Social, organizado por el Senador José David Name Cardozo. Más información: H.S. José David Name Cardozo Oficina en Barranquilla: Tel. (57 5) 3602000 - 3031596 Blackberry Pin: 226087FD Carrera 57 No 68 - 60 Barranquilla, Dpto. Atlántico Colombia Oficina en Bogotá: Carrera 7 No 8 - 68 Edificio nuevo del Congreso Oficina 332 Fax: (57 1) 3823381 Tel: (57 1) 3823384 Bogotá D.C. Colombia www.josedavidname.com MSN: info@josedavidname.com www.facebook.com/josedavidnamecardozo www.twitter.com/josedavidname www.twitter.com/prensajdname www.flickr.com/photos/josedavidname/ www.linkedin.com/in/josedavidname www.youtube.com/prensajosedavidname www.senado.gov.co/senadores-noticias/jose-david-name
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Evaluación de la política pública de habitad y vivienda digna
- 2. ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL AMBIENTE 2008 - 2009 EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE HÁBITAT Y VIVIENDA DIGNA
Notas del editor
- Con el presente informe la Contraloría General de la República (CGR) da cumplimiento a la obligación constitucional de presentar al Honorable Congreso de la República una evaluación de los logros en materia de la política ambiental pública, como forma de brindar el apoyo técnico al ejercicio de control político que se debe realizar a la gestión de las instituciones públicas. En el informe presentado este año se abordó el análisis de la política pública de “Hábitat y Vivienda Digna” formulada a partir de la reestructuración del Ministerio de Ambiente en el 2003 año en el cual se convirtió en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ajuste que fue realizado con el fin de agilizar el proceso de ordenamiento territorial y el desarrollo urbano, bajo el supuesto de que la “unión del tema de vivienda con el ambiente radica en que un aspecto básico del manejo del medio ambiente y los recursos naturales, es proveer un hábitat adecuado para la población, particularmente la más pobre, teniendo criterios ambientales que promuevan el bienestar y la salud pública”.
- En Colombia la vivienda ha sido abordada en la política como un bien de mercado: se ha buscado la regulación del mismo (subsidio o mercado), pero no se ha reconocido como un bien social, descuidando la integralidad que involucra su definición y con ello la enunciación de atributos que garanticen la calidad que debe cumplir para responder el disfrute del derecho. La política de vivienda durante los últimos diecinueve años se ha orientado únicamente a definir las inversiones que se harán en materia de subsidios, la definición del valor de la vivienda que será sujeta al otorgamiento del subsidio, el monto del mismo y los requisitos de las familias que pueden acceder a éste, entregando al sector privado y al mercado la oferta, el diseño y construcción de las viviendas, reguladas únicamente por el precio, en tanto que el Estado coordina el modelo de tercerización y hace seguimiento a los proyectos. Si se tiene en cuenta que los subsidios familiares de vivienda se encuentran asociados al valor de la vivienda entonces, según el estudio desarrollado por María Mercedes Cuéllar, es necesario realizar un incremento en su valor entre 2 y 3,5 veces para los hogares con ingresos inferiores a 1 SMMLV, mientras que para aquellos hogares que perciben entre 1 y 2 SMMLV se requiere de un aumento de al menos 7 SMMLV. Es preocupante, que el número de miembros promedio de los hogares beneficiarios de los subsidios no se tenga en cuenta para la definición de la vivienda. En este sentido, si tenemos en cuenta que el promedio de miembros por hogar en el país es de 4 personas y que el hacinamiento se presenta cuando una habitación es ocupada por más de 2 personas, el diseño habitacional de una Vivienda de Interés Social deberá contemplar como mínimo la construcción de dos habitaciones independientes. MIDEPLAN calcula el hacinamiento según la relación entre personas y recintos habitables, estableciendo que un promedio de tres o más personas por recinto habitable define una condición de hacinamiento. Los criterios para establecer una situación de hacinamiento varían según los diferentes países: Ch. De Lauwe, lo considera sobre 2 personas por pieza. http://www.planregional.cl/info/default.asp?a=12&idinfo=27&idseccion=2
- Las permanentes variaciones en las normas que definen tanto en el subsidio como en la cobertura y el valor de la vivienda (se han realizado 7 modificaciones en nueve años), generan una gran inestabilidad en el sector, y evidencian que en el país no se ha construido ni instrumentalizado un modelo que permita garantizar el derecho a la vivienda a la población más vulnerable. La inestabilidad en la definición de los precios de las viviendas que son sujeto de subsidio por parte del gobierno nacional así como de los subsidios genera desfases en los cierres financieros estimados que indiscutiblemente afectan la viabilidad de la construcción de un proyecto. La movilización efectiva de los subsidios desde 1991, año en que se inició el subsidio a la demanda, hasta 1996, fue del 49%, para el periodo 2003 a 2008, a pesar de la reestructuración del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de la creación de Fonvivienda, con el fin de mejorar el sistema, fue de tan solo 45%. Es decir que por cada cien familias beneficiadas por el gobierno con subsidios, sólo 45 de ellas pudieron materializar sus sueños de tener una vivienda. (Para el cálculo se tomaron únicamente los subsidios asignados y viabilizados hasta el 2007, con el fin de controlar los sesgos por los cortes de asignación. Si se tienen en cuenta los subsidios del 2008, la viabilización es del 36.4%.)
- Sólo 76.953 subsidios (33%) que han sido viabilizados como pago anticipado entre y por ello son sujeto de seguimiento y control, los demás subsidios no son objeto de seguimiento por parte del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial Hoy no es posible contar con un sistema de información integrado eficiente y eficaz para ejercer el control sistemático y en tiempo real del avance de los proyectos en ejecución, lo que dificulta la oportunidad en la toma de medidas correctivas necesarias para garantizar el cumplimiento de los cronogramas de obra y la calidad de las mismas. En el periodo 2003 – 2008 se iniciaron 1.248 proyectos por pago anticipado, que corresponden sólo al 38% de los proyectos viabilizados por Findeter en el mismo periodo, lo que indica el desgaste institucional nacional y territorial en la elaboración, presentación y viabilización de proyectos así como la existencia de suelo urbano para la construcción de Vivienda de Interés Social en muchos municipios del país.
- La ausencia de normas básicas de calidad en los espacios construidos y las falencias en las acciones de interventoría y supervisión, han conducido a que muchas de las viviendas entregadas carezcan de la calidad requerida, toda vez que se presentan fisuras en los muros, no hay la alineación de los mismos, no hay continuidad de los elementos estructurales, los diseños estructurales no atienden a las condiciones técnicas de la norma de sismorresistencia (calidad de los materiales, protección de las estructuras de acero, continuidad estructural, empalmes, uso de acero de diferente diámetro, entre otros) y, en muchos casos, comprometen la expansión futura de la vivienda ya que no hay independencia estructural de las unidades entregadas. Se ha evidenciado que los problemas cualitativos de las viviendas construidas sin normas básicas de calidad, aunado a la ausencia de recursos para el mantenimiento de las viviendas y el entorno, han conducido a procesos de deterioro físico y funcional que tugurizan los espacios entregados.
- A mayo de 2009 los macroproyectos que se encontraban 4 Macroproyectos en ejecución, 3 adoptados y 2 en etapa de formulación se presentan en el Cuadro 4.15. Las áreas que se han habilitado como suelo urbano mediante este mecanismo son cercanas a las 2.600 hectáreas; en total se trata de actuaciones urbanísticas que afectarán 3.200 hectáreas que, en la primera etapa, permitirán la construcción de 9.880 viviendas que representan el 7% de 139.880 proyectadas. Se resaltan, por su envergadura, las actuaciones de Buenaventura, Soacha, Cartagena y Barranquilla. Las inversiones que se han previsto para la primera etapa del gobierno nacional son de $153.486 millones, en tanto que de otras fuentes serán de $158.841 millones. Esta política constituye un cambio en los procesos de planificación y ordenación territorial y urbana, ya que la función pública del ordenamiento del territorio local de las entidades distritales y municipales que, según la Ley 388 de 1997, se ejerce mediante la acción urbanística definida como “las decisiones administrativas y las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo” [1] , mediante la figura de los Macroproyectos de Interés Social Nacional, ha sido asumida por el gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en contraposición de la descentralización que ha sido establecida en los principios fundamentales de la Constitución Política de Colombia, las competencias de los municipios y las de los Concejos Municipales [2] . Se vulneran así la descentralización y los procesos establecidos en la ley 388 para el ordenamiento de uso del suelo porque, en los casos en los cuales las iniciativas son de carácter mixto, es decir, entre la alcaldía y un ente privado, se desconoce la función de los cuerpos colegiados y la autoridad ambiental y cuando la iniciativa es de carácter privado o nacional, los entes territoriales – municipio y autoridad ambiental – deben someterse a las decisiones del MAVDT [1] y del privado. [1] Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. [1] Ley 388 de 1997. Artículo 8. [2] Según los Artículos 311 y 313 de la Constitución Política de Colombia, compete al Municipio “ordenar el desarrollo de su territorio” y a los Concejos “reglamentar los usos del suelo”.
- El decreto carece de parámetros normalizados y claros en relación con la escala, alcance y contenidos de los documentos técnicos de soporte que elaboran el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los entes territoriales, áreas metropolitanas o los particulares para la formulación de los MISN. Por ello, se presentan diferencias marcadas entre unos y otros, ya que mientras unos han sido presentados en escalas 1:2.000, otros se presentan a escalas 1:25.000 [1] . Por lo tanto, se generan vacíos técnicos en aspectos neurálgicos para la toma de decisiones como son la calidad de los suelos, las amenazas, las obras de adecuación requeridas; en consecuencia, se tiene incertidumbre en el cierre financiero de la ejecución de los proyectos. Además de deslegitimar la descentralización y el ordenamiento territorial, algunas de las áreas que han sido incorporadas como suelo urbano para el desarrollo de los macroproyectos tienen problemas de amenaza por inundación y, a pesar de lo contemplado en la norma, los estudios realizados por los interesados (ministerio, municipio o privados) no se han efectuado con rigor ya que las escalas empleadas en su elaboración se encuentran a 1:10.000 y 1:25.000 [1] ; por lo tanto, la cuantificación de las inversiones requeridas para su mitigación pueden tener elevadas distorsiones e impactar la viabilidad de la habilitación de los suelos para vivienda de interés social y prioritario, ya que si los costos de adecuación de los suelos resultan elevados, no habrá cierre financiero para viviendas de bajo costo. [1] La escala de un mapa es la relación existente entre una distancia sobre el mapa y su distancia correspondiente sobre la superficie terrestre. Es decir que, si se expresa una escala 1:10.000, indica que 1 centímetro sobre el mapa representa 10.000 centímetros sobre la superficie terrestre o 1 cm2 en el mapa representa 1 hectárea de suelo. La escala a la cual se hacen los estudios define la profundidad con que se aborda la captura y el análisis de la información, relacionada con la calidad de la información en términos de precisión y exactitud. [1] No es posible pensar que estudios como los presentados en el MISN del Municipio de Neiva, escala 1:2.500, permitan tomar las decisiones con igual certeza que en Barranquilla o Cartagena en donde los estudios son elaborados escala 1:10.000 y 1:25.000 que indica que los planos presentados tienen curvas de nivel cada 10 metros y 25 metros respectivamente y que la totalidad del área se encuentra graficada en un área de 20 x 20 cm.