Guía complementaria población desplazada

Guía complementaria para
acompañar procesos de retorno
para la población en situación de
desplazamiento
Retornos al derecho y con derechos
Cartilla dirigida a funcionarios

Convenio ACNUR - ACCIÓN SOCIAL

Cartilla Red de Servicios

Agencia Presidencial para la Acción Coordinación Editorial:
Social y la Cooperación Internacio- Aleida Patarroyo Patarroyo
nal - ACCION SOCIAL
Agradecimientos
Diego Molano
Subdirección Atención a Población
Alto Comisionado de las Naciones Desplazada
Unidas para los Refugiados-ACNUR: Accion Social
Representante de ACNUR en Colombia
Diseño:
Terry Morel Julían Ricardo Hernández
Goth´s Imágenes – Taller Editorial
Unidad Técnica Conjunta –UTeC
Convenio ACCION SOCIAL –ACNUR Ilustración
John Fredy Umaña
Coordinación UTeC:
Edgar Forero Pardo Esta publicación se realizó con el apoyo de
ACNUR. Los comentarios expresados no
Coordinación de Investigación y
corresponden ni representan necesaria-
Asistencia Técnica:
mente las opiniones de la Oficina del Alto
María Carolina Latorre
Comisionado de las Naciones Unidas para
Coordinación Vértice: los refugiados.
Aleida Patarroyo Patarroyo
Colaboración
Mauricio Rodríguez Ramírez
Natalia Franco
Carlos Ivan Rubio
Carolina Albornoz
Maria Cristina Carreño
Prevención, Emergencias y Retornos;
Subdirección Atención
a Población Desplazada.
Acción Social
Bogotá, octubre de 2010

Unidad Técnica Conjunta UTeC
Dirección web:
www.utec-vertice.gov.co - www.vertice.gov.co
correo electrónico:
vertice@accionsocial.gov.co
Conmutador:
3345155 Ext. 140/138/139
Celufijo:
315 8568294
Dirección:
Carrera 10 No. 19-65 Piso 7
Edificio CAMACOL - Bogotá, Colombia

Contenido

Presentación 7
¿Por qué acompañar retornos? 9
Parámetros generales 9
Referencias internacionales 9
Referencias nacionales 11
Aspectos específicos referidos a grupos de especial
protección constitucional (Enfoque Diferencial) 12
Principios Básicos14 13

¿Qué tipos de retorno se pueden presentar? 19
Definiciones 19
De acuerdo al número de hogares 19
De acuerdo al acompañamiento por parte del Estado 19
De acuerdo a la oportunidad posterior al desplazamiento 20
¿Cómo participa la comunidad en su proceso
de retorno? 21
Acciones de concertación y participación 21
En los retornos familiares 21
En los retornos colectivos 22
¿Cómo se acompaña un proceso de retorno? 23
¿Qué es un plan de retorno y cómo se formula? 25
1. Información General: 26
2. Elaboración del Plan por fases y por tipo de retorno 26

Fase Exploratoria 27
Fase de Análisis Situacional 28
Fase de Alistamiento 29
Fase de Retorno 30
Fase de Seguimiento 31
¿Quiénes son los responsables y cuáles son sus
responsabilidades? 33
Marco institucional para la coordinación 33
Entidades responsables y funciones 34
Instancias de coordinación 35
Mecanismos de coordinación 35
Anexo 1:
Guía de preguntas para el diagnóstico inicial 36
Anexo 2:
Metas a corto plazo 40
Metas a mediano plazo 41
Las metas a largo plazo 42
Anexo 3:
Elementos previstos en el retorno y sus responsables: 43

Presentación

La Unidad Técnica Conjunta –UTeC– presenta,
dentro de la colección de cartillas Red de Servi-
cios, “Retornos al derecho y con derechos. Guía
para funcionarios”. Los funcionarios son los encargados de atender a
la población en situación de desplazamiento que tenga la voluntad y la
decisión de regresar a sus tierras en condiciones dignas y con todas las
garantías que debe brindar el Estado.
En desarrollo de acciones que posibiliten la generación de solu-
ciones permanentes y duraderas para la población en situación de
desplazamiento –PSD–, el Gobierno Nacional ha avanzado en el diseño
y ajuste de la Política Pública de Prevención y Atención Integral a la
Población Desplazada, con el fin de garantizar el goce efectivo de los
derechos de la población afectada por este flagelo y de mitigar el sufri-
miento emanado de esta tragedia humanitaria.
Particularmente, ACCIóN SOCIAL, en cabeza del Sistema Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD–, ha liderado
estrategias de coordinación orientadas a garantizar la atención de la
población que ha decidido regresar a su tierra, la cual ha tenido que
abandonar a causa de la confrontación armada, y que hoy cuentan con
las condiciones necesarias para que estos procesos se puedan realizar
en condiciones de seguridad, dignidad y voluntariedad.
Buscando fortalecer la intervención integral de las comunidades
retornadas y el Goce Efectivo de sus Derechos, desde la Agencia Pre-
sidencial para la ACCIóN SOCIAL, junto con los miembros de la Mesa
Nacional de Atención Integral, se realizaron ajustes a los vacíos im-
portantes de la Política Pública de Retornos –PPR–, buscando generar
con esto el restablecimiento de la población en situación de desplaza-

Cartilla dirigida a funcionarios 7

miento a través de la generación de oportunidades y alternativas, bajo
la garantía de los principios de Voluntariedad, Seguridad y Dignidad.
Esta política se constituye en un marco orientador a través del cual la
población desplazada, las entidades del SNAIPD y las organizaciones no
gubernamentales que participan en los procesos de retorno, generen
acciones de concertación y coordinación que finalmente conlleven a
procesos de restablecimiento de la población desplazada.
Por otro lado, en avances de la Política Pública de Retorno, el Go-
bierno Nacional ha ajustado y definido, mediante el “Protocolo para el
acompañamiento a los procesos de retorno de población en situación
de desplazamiento”, los parámetros y procedimientos para garantizar
el acompañamiento institucional a los hogares que deciden retornar o
reubicarse voluntariamente. Este documento se convierte en la guía
conceptual, metodológica y procedimental de la PPR, que orienta a las
entidades del SNAIPD en el desarrollo de procesos de retorno, sean
estos colectivos y/o familiares, y la intervención en retornos voluntarios
adelantados por las comunidades sin el acompañamiento institucional,
de tal forma que esto permita avanzar en la restitución de los derechos
de la población desplazada y al goce efectivo de derechos. El Protocolo
estandariza procesos, define las fases del retorno, determina los com-
ponentes que de acuerdo a su ejecución permitirán garantizar el goce
efectivo de derechos de la PSD, y asigna responsabilidades, teniendo en
cuenta las necesidades identificadas en la población a partir de los Pla-
nes de Retorno elaborados de manera participativa con la comunidad.
Para facilitar el entendimiento y aplicación de los principios, proce-
deres y metodologías previstas en el protocolo, se elabora esta cartilla
dirigida principalmente a los funcionarios de las entidades del Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazamiento –SNAIPD–,
la cual tiene como finalidad proveer una herramienta que permita
aplicar criterios de atención, estandarizar instrumentos y unificar pro-
cedimientos que aseguren la definición y aplicación de las medidas
institucionales necesarias para la restitución de los derechos vulnera-
dos de la población en situación de desplazamiento.

Guía complementaria para acompañar procesos de retorno
8 para la población en situación de desplazamiento

¿Por qué acompañar
retornos?

Parámetros generales
Tal como lo expresa el Protocolo de retornos,
“en principio, la mejor alternativa para una per-
sona desplazada por causa de la confrontación
armada, debería ser la posibilidad de retornar a su lugar de origen y lo
que significa por sí mismo: la recuperación de su entorno, la oportuni-
dad de continuar con su proyecto de vida personal, familiar y comuni-
tario, volver a ser parte fundamental del tejido social de su comunidad,
contribuir al desarrollo de su municipio y volver al ejercicio pleno de
la ciudadanía”.
El retorno es un derecho de la población desplazada y, en tanto obli-
gación del Estado colombiano, en ésta media el Gobierno en su con-
junto, debe propender por acompañar toda iniciativa de retorno de tal
forma que esto garantice la restitución de los derechos conculcados a
través de una participación armónica y concertada de las instituciones,
y se asegure la no repetición de los hechos que conllevaron al despla-
zamiento. Cada una de estas acciones se enmarca en la reglamentación
nacional e internacional que sobre el tema han brindado las Naciones
Unidas y la legislación nacional.

Referencias internacionales1
El retorno es un derecho que cada Estado debe garantizar a todas las
personas desplazadas en condiciones de seguridad, dignidad y volun-
1 Tomado literalmente de UTeC: “Propuesta de marco general para el análisis y la formulación de
la política pública de retorno y reubicación”. Bogotá, pág. 3. Mayo 3 de 2009, no publicado


tariedad. En el ámbito internacional es el Principio Rector 28 el que
dispone que: “Las autoridades competentes tienen la obligación y res-
ponsabilidad primarias de establecer las condiciones y proporcionar
los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los
desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país”2. Este principio com-
promete, además, a los Estados a que realicen esfuerzos especiales
para asegurar la plena participación de los desplazados en la planeación
y gestión de su regreso o reasentamiento.
Además de esto, el Principio 29 establece que cuando los desplaza-
dos regresen a su hogar o se reasienten en otra parte del país, no serán
objeto de discriminación alguna basada en su desplazamiento y tendrán
derecho a participar de manera plena e igualitaria en todos los asuntos
públicos y a tener acceso en condiciones de igualdad a los servicios
públicos.3
Asimismo, los desplazados internos que retornen o se reasienten en
otra parte, deberán recibir por parte de la autoridad competente la asisten-
cia adecuada para recuperar, en la medida de lo posible, las propiedades o
posesiones que abandonaron o de las cuales fueron desposeídos cuando
se desplazaron. Cuando esa recuperación sea imposible, las autoridades
competentes tienen la obligación de conceder una indemnización adecua-
da u otra forma de reparación justa, o de prestar asistencia para que esas
personas la obtengan.4
Por otra parte, en cuanto a las comunidades que deben recibir un
trato diferencial, el Convenio 169 de la OIT establece una serie de pre-
ceptos de respeto a los territorios de los pueblos indígenas y tribales,
y que, en caso de traslado, debe haber garantías de retorno a las tierras
ancestrales cuando cesen la causas que motivaron su traslado y reubi-
cación. Si el retorno no es factible, “dichos pueblos deberán recibir, en
todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico

2 Principios Rectores de los Desplazamientos Forzados (Febrero de 1998). Principio no. 28


sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anterior-
mente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su
desarrollo futuro.”5

Referencias nacionales
Frente al retorno, la Ley 387 de 1997 establece en su artículo 16 que
“el Gobierno Nacional apoyará a la población desplazada que quiera
retornar a sus lugares de origen, de acuerdo con las previsiones con-
tenidas en esta ley, en materia de protección y consolidación y estabi-
lización socioeconómica”; asimismo, el Decreto 2569 del 2000 amplía
este concepto, resaltando la voluntariedad como punto de inicio para
el desarrollo de acciones orientadas a la consolidación y estabilización,
y, por otro lado, impone la evaluación sobre las condiciones de orden
público como condición sine qua non para dar continuidad al proceso.
En este decreto se perfila el retorno como un proceso concertado que
está compuesto por etapas y tiene participación de las comunidades,
entidades del Estado y organizaciones humanitarias de carácter nacio-
nal e internacional.
Por su parte, el Decreto 250 de 2005 ahonda sobre las condiciones
bajo las cuales se deben realizar los retornos; esto es, acatando los prin-
cipios de voluntariedad, dignidad y seguridad. De igual forma, vincula a las
entidades del sistema de atención a población desplazada del nivel na-
cional y territorial a participar de este proceso, generando condiciones
que permitan la sostenibilidad y la estabilidad de los hogares retornados
o reubicados. Un elemento a resaltar es el énfasis que tiene sobre la
no repetición a partir de la generación de condiciones que garanticen el
libre ejercicio de los derechos constitucionales de las personas.
En lo referente a coordinación territorio-nación, la PPR retoma lo
presentado en el Decreto 1997 de 2009 que reglamenta la Ley 1190 de
2008, en donde define que los Alcaldes y Gobernadores diseñarán y
coordinarán acciones que garanticen el goce efectivo de los derechos
de las poblaciones retornadas.
5 Auto 005 de enero de 2009. Apartado 3


Aspectos específicos referidos a grupos de especial
protección constitucional (Enfoque Diferencial)6
En el Auto 092 de 2008, la Corte Constitucional encontró dieciocho
aspectos del desplazamiento que afectan a las mujeres de manera di-
ferencial. Uno de estos es que las mujeres se enfrentan ante obstáculos
mayores para acceder a la propiedad de la tierra, a la protección de su
patrimonio, “especialmente en los planes de retorno y reubicación”.7
Esto se debe, particularmente, a la discriminación que sufre la mujer
en la sociedad colombiana y “la falta de acciones afirmativas estatales
constituye un factor que perpetúa la situación inequitativa de la mujer
desplazada frente a la propiedad inmueble”.8
En cuanto al enfoque diferencial del retorno de los niños, niñas
y adolescentes, según el Decreto 2562 de 2001, las autoridades
deberán garantizar el cupo en los establecimientos educativos a la
población desplazada en situación de retorno, reubicación o reasenta-
miento.9 De esta forma, una de las líneas de política del Gobierno Na-
cional en materia de educación es fortalecer la prestación del servicio
educativo en zonas de población retornada o reasentada.10 Sin embar-
go, la Corte establece en el Auto 251 que todavía no se ha aplicado un
enfoque diferencial por edad de la política pública en ninguno de los
componentes, incluyendo el de retorno y reubicación.
La Corte Constitucional observa, en el Auto 004 de 2009, que el obje-
tivo principal del Plan de salvaguarda que debe diseñar el Gobierno tiene
que ser garantizar el retorno de las comunidades indígenas en condi-
ciones de voluntariedad, seguridad y dignidad. Asimismo, el Plan “debe
atender a los casos especiales de las personas, familias y comunidades
que no pueden volver a sus territorios por la vigencia de las amenazas de
los grupos armados o de quienes propiciaron su destierro”.11
6 Tomado literalmente de UTeC: “Propuesta de marco general para el análisis y la formulación de
la política pública de retorno y reubicación”. Bogotá, pág. 5. Mayo 3 de 2009, no publicado
7 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008. Pág. 5
8 Corte Constitucional, Auto 092 de 2008. Pág. 80
9 Decreto 2562 de 2001. Citado en el Auto 251 de 2008. Pág. 198
10 Corte Constitucional. Auto 251 de 2008. Pág. 199
11 Corte Constitucional, Auto 004 de 2009. Pg 31


En el caso de las comunidades afrocolombianas, el Auto 005 de
2009 pone de manifiesto que existen diversos cuestionamientos sobre
las cifras oficiales de desplazamiento, y una de las situaciones especí-
ficas que los provocan es “la ocurrencia de desplazamientos de corta
duración y de retornos sin condiciones de seguridad”.12 Asimismo, ya
que el desplazamiento obliga a las comunidades afrocolombianas a la
dispersión, resulta compleja la posibilidad de restituirles sus territo-
rios colectivos, debido a que los procesos de reunificación contemplan
“la reunificación familiar, pero no la reunificación de las comunidades
para efectos de facilitar un retorno seguro, en condiciones de dignidad
y voluntariedad a sus territorios ancestrales”.13

Principios Básicos14
Los tres principios básicos que, según los estándares internaciona-
les 15, la legislación colombiana y la jurisprudencia de la Corte Cons-
titucional16, rigen los retornos son la Voluntariedad, la Seguridad y la
Dignidad.
14 Basado en UTeC: Propuesta de marco general para el análisis y la formulación de la política
pública de retorno y reubicación. Bogotá, págs. 6 a 9. Mayo 3 de 2009, no publicado
15 En efecto, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos disponen que “las autoridades
competentes tienen la obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y propor-
cionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su
hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país”. Com-
prometen además, a los Estados, a “realizar esfuerzos especiales para asegurar la plena participación
de los desplazados en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”.
ONU: Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, Principio 28
16 Además, la Sentencia T-025 de 2004, establece unos mínimos a los cuales están obligadas las
autoridades con respecto al derecho al retorno y al restablecimiento que consisten en: “(i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que
se restablezcan en otro sitio, (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de
residencia habitual o se restablezcan en otro punto; (iii) proveer la información necesaria sobre
las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en mate-
ria de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno
seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento
cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad per-
sonal y (v) proveer el apoyo necesario para que el retorno se efectúe en condiciones de seguridad
y los que regresen puedan generar ingresos para subsistir autónomamente”. Corte Constitucional,
Sentencia T-025 de 2004, III Consideraciones y fundamentos. p. 48.


El principio de Voluntariedad “implica que la persona, la familia
o la comunidad desplazada esté plenamente informada sobre las al-
ternativas que tiene para su restablecimiento y, luego de un análisis
consciente y sin presiones de ningún tipo, tome la decisión de retornar
y participe de la gestión de las actividades previas al retorno, garan-
tizando, a través de la organización comunitaria, las posibilidades de
interlocución con el Estado y la presentación y acompañamiento de las
propuestas de restablecimiento”.17
Por consiguiente, se deben garantizar varias condiciones específi-
cas18: i) Que las personas, hogares o comunidades estén plenamente
informadas sobre las alternativas y puedan elegir libremente entre tres
alternativas que estén realmente disponibles, en igualdad de oportu-
nidades: el retorno, la integración local (es decir, la estabilización y
reintegración en el sitio de recepción) o el reasentamiento (es decir,
en un tercer sitio, diferente al de origen y el de recepción inicial)19;
ii) no condicionar la entrega de beneficios de manera discriminatoria,
solamente para aquellas personas que retornen; iii) que, en el caso de
elegir el retorno, reciban información suficiente, confiable y oportuna
sobre las condiciones imperantes en el sitio de retorno; iv) no ejercer
presión por parte de la Fuerza Pública para que las familias retornen a
su lugar de origen; v) en los casos en los cuales, pese a haber sido ad-
17 Defensoría del Pueblo: Consideraciones de la Defensoría del Pueblo a las observaciones pre-
sentadas por la Coordinación del Sistema de Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia y algunas entidades que lo conforman, al Cuarto Informe de Seguimiento a la Sentencia
T-025, referido al Auto de 10 de diciembre de 2004 de la Corte Constitucional, págs. 15 y 16. Ver
también: ACNUR, Concepto D-085, La población desplazada tiene derecho al retorno en condi-
ciones de voluntariedad, dignidad y seguridad, marzo 1 de 2004.
18 Ver: Defensoría del Pueblo: Primer informe de seguimiento a la política pública de retornos, Bogotá,
Junio de 2005, pág.5. Ver también: ACNUR, Concepto D-085, La población desplazada tiene derecho al
retorno en condiciones de voluntariedad, dignidad y seguridad, marzo 1 de 2004.
19 Se debe ofrecer a las personas desplazadas la alternativa de retornar, integrarse en el sitio
de recepción o reubicarse en un tercer sitio en igualdad de condiciones, de manera que no se
configuren presiones implícitas para el retorno derivadas de la falta de alternativas reales para
integrarse en el sitio de recepción o para reasentarse en un tercer sitio; En el caso colombiano,
diversas evaluaciones de la política establecen que, en muchos casos, las personas deciden
retornar a pesar de que no existan las condiciones adecuadas, ante la deficiencia o precariedad
de otras opciones tales como la integración en el sitio de recepción y, aún mayor, del reasenta-
miento en otro sitio rural.


vertidos sobre los riesgos que representa el retorno, la comunidad in-
sista en retornar a su lugar de origen, las autoridades deberán ofrecer
información completa, garantizar la atención adecuada en el lugar de
recepción para quienes desean permanecer en él, y adoptar medidas
para conjurar los riesgos que afrontan quienes retornan; y vi) garantizar
la participación de las personas retornadas en la planificación y gestión
del retorno mismo.
El principio de Seguridad debe ser entendido como “la cesación
de las condiciones que generaron el desplazamiento y la adopción de
medidas que garanticen la llegada y permanencia de las comunidades
en sus lugares de origen… este principio está muy ligado con el de
voluntariedad, en la medida en que la población debe retornar no por
presión debido a su estado de desprotección en el entorno receptor,
sino por la superación comprobada de la situación de vulnerabilidad y
riesgo que originó el desplazamiento”20. Además, incluye el respeto de
los DDHH y el DIH, programas de concienciación sobre las minas te-
rrestres y sobre desminado, acompañamiento, vigilancia de protección
y reunificación familiar.
Con dicho principio se deberán atender los siguientes requisitos21:
i) En las evaluaciones sobre las condiciones de seguridad en el sitio
de retorno: a) ofrecer claridad acerca de los parámetros de evaluación
de seguridad; b) en la valoración incluir tanto la perspectiva militar y
de orden público como otras percepciones que incluyan la de la propia
comunidad, la de organizaciones sociales y la de la Defensoría del Pue-

T-025, referido al Auto de 10 de diciembre de 2004 de la Corte Constitucional, pág. 17. Ver tam-
bién: Defensoría del Pueblo, Primer informe de seguimiento a la política pública de retornos,
Bogotá, Junio de 2005, pág. 21. Ver también: ACNUR, Concepto D-085, La población desplazada
tiene derecho al retorno en condiciones de voluntariedad, dignidad y seguridad, marzo 1 de 2004.
21 Ver ACNUR: El ACNUR frente a la política y los procesos de retorno de población desplazada.
Bogotá, Septiembre 15 de 2003. Documento interno de trabajo, citado en el Balance Agosto
2002 – Agosto 2004. También: ACNUR: Balance de la Política Pública de Prevención, protección y
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia – Agosto 2002 – Agosto 2004. Bogotá,
diciembre de 2004, Págs. 280 y 281.


blo; ii) garantizar el cumplimiento sistemático del principio de “pre-
caución”, que obliga a las autoridades a abstenerse de promover un
proceso de retorno cuando las condiciones de seguridad hagan prever
que la población desplazada que retorna estará expuesta a algún riesgo
para su vida e integridad; iii) realizar, de manera oportuna y efectiva,
misiones de verificación previa de las condiciones que generaron el
desplazamiento forzado, en donde se consideren aspectos tales como:
la presencia de actores armados en la zona, la frecuencia de ataques
contra la población civil y la infraestructura física en la zona, la presen-
cia de campos minados, y la instalación de retenes ilegales, entre otros;
iv) cuando las autoridades asuman compromisos para garantizar la se-
guridad en los sitios de retorno, estos deben garantizar condiciones
de sostenibilidad, consignarse por escrito y establecer mecanismos
de seguimiento; v) las estrategias de seguridad han de estar acompa-
ñadas de medidas complementarias como la elaboración de planes de
contingencia, la veeduría de organismos de control y la presencia per-
manente de instituciones civiles del Estado, y se han de reforzar otras
medidas como el fortalecimiento de la organización comunitaria para
asegurar la sostenibilidad del respectivo retorno; vi) formular planes
de contingencia para atender los eventuales riesgos para la población
retornada; vii) realizar el seguimiento sistemático a las condiciones
de seguridad en el sitio, después del retorno, para garantizar que el
restablecimiento de la población sea sostenible; viii) garantizar que
no se presenten situaciones en las que la población retornada se vea
obligada a desplazarse nuevamente a causa de amenazas sobre su se-
guridad e integridad; y ix) garantizar que no se presenten situaciones
en las que la población retornada, sin desplazarse nuevamente, se vea
obligada a soportar las limitaciones impuestas por la permanencia de
los grupos armados ilegales.
El principio de Dignidad “debe asegurar la permanencia de las
comunidades retornadas a través de la efectiva realización de los de-
rechos económicos, sociales y culturales, y de los derechos civiles y
políticos. Es decir, la población que voluntariamente decida retornar


debe encontrar sus bienes y propiedades en buen estado y mantener
sus derechos de posesión y tenencia sobre los mismos. Igualmente,
debe tener acceso a los servicios básicos de salud y educación, debe
tener garantizada la seguridad alimentaria y contar con medios para su
subsistencia a través de la reactivación de la producción. También le
deben ser protegidos los derechos a la reunificación familiar, la opor-
tunidad de trabajo y la participación, como elementos fundamentales
para la realización personal, familiar y comunitaria…”22.
Las condiciones específicas a garantizar son las siguientes23:
i) en los casos en los que en las misiones previas de verificación de las
condiciones del sitio de llegada se haya constatado el mal estado de
viviendas, puestos de salud, escuelas y vías, estos aspectos deberán
solucionarse adecuadamente como requisito para la realización del
retorno; ii) asegurar la inclusión de cada una de las familias en pro-
gramas para la seguridad alimentaria a mediano y largo plazo; iii) im-
plementar estrategias y programas para asegurar la sostenibilidad de
los retornos, garantizando soluciones duraderas reales que hagan po-
sible la permanencia en la zona no sólo en términos de seguridad, sino
también en cuanto a la puesta en marcha de actividades productivas
indispensables para la estabilización socioeconómica de la población
retornada; iv) garantizar la asignación de las partidas presupuestales
necesarias para asegurar el acceso de las familias retornadas a proyec-
tos productivos que contribuyan a su estabilización socioeconómica;
v) garantizar que la población retornada no se vea obligada a despla-
T-025, referido al Auto de 10 de diciembre de 2004 de la Corte Constitucional, pág. 16. También:
ACNUR, Concepto D-085, La población desplazada tiene derecho al retorno en condiciones de
voluntariedad, dignidad y seguridad, marzo 1 de 2004.
23 Ver ACNUR: El ACNUR frente a la política y los procesos de retorno de población desplazada.
Bogotá, Septiembre 15 de 2003. Documento interno de trabajo, citado en el Balance Agosto
2002 – Agosto 2004. También: ACNUR: Balance de la Política Pública de Prevención, protección y
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia – Agosto 2002 – Agosto 2004. Bogotá,
diciembre de 2004, Págs. 281 y 282. También: ACNUR: El ACNUR frente a la política y los procesos
de retorno de población desplazada. Bogotá, Septiembre 15 de 2003. Documento interno de tra-
bajo, citado en el Balance Agosto 2002 – Agosto 2004.


zarse nuevamente a causa de la inexistencia o precariedad de las con-
diciones necesarias para la subsistencia digna; y vi) garantizar que la
población retornada, sin desplazarse nuevamente, no se vea obligada
a soportar las limitaciones impuestas por la precariedad de las condi-
ciones socioeconómicas de la zona.
La participación de las comunidades y la concertación con
las mismas por parte de las autoridades son condiciones inherentes
a la aplicación de los principios de Voluntariedad, Seguridad y Dig-
nidad. A este respecto, se recomienda cumplir las siguientes condi-
ciones: i) suscribir actas en las cuales se presenten los análisis de la
situación de riesgo en la zona de retorno; ii) consignar en documentos
escritos los planes de retorno; iii) consignar en documentos escritos y
de manera explícita los compromisos asumidos por las autoridades lo-
cales y nacionales, que definan el contenido de la oferta institucional,
el alcance de las obligaciones específicas y aseguren el efectivo se-
guimiento del cumplimiento de tales responsabilidades; y iv) procurar
que los compromisos asumidos dentro de los planes de retorno sean
realizables dentro de los plazos señalados.
La materialización de los principios anteriores, y la sostenibilidad
de los procesos de retorno y reubicación, dependen en gran medida de
que se haga seguimiento a los mismos y verificación de los resultados,
a fin de garantizar el goce efectivo de los derechos de las comunidades
y de las personas. Por eso se recomienda que, en todos los casos, se
realicen visitas periódicas de seguimiento a la situación de las familias
y de la comunidad después del retorno o la reubicación.


¿Qué tipos de retorno se
pueden presentar?
Definiciones
De acuerdo al número de hogares
Retornos o reubicaciones colectivos
Se refiere al regreso e integración de más de diez
(10) familias o más de cincuenta (50) personas a su
localidad de residencia, o en donde realizaban las ac-
tividades económicas habituales antes de la situación del desplazamiento,
con el ánimo de permanecer en ella.

Retornos o reubicaciones familiares
Se refiere a la estabilización de menos de diez (10) familias o menos de
cincuenta (50) personas en una zona diferente a su lugar de origen, o bien,
en el sitio inicial de llegada posterior al desplazamiento.

De acuerdo al acompañamiento por parte del Estado
Retornos acompañados
Son el conjunto de procesos de retorno adelantados en el marco de los
Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada
(CTAIPD), que han agotado los ejercicios de participación y concertación
entre las entidades locales del SNAIPD y la comunidad.

Retornos no acompañados
Son los procesos de retorno adelantados por iniciativa propia de las comu-
nidades y/u hogares, sin agotar los ejercicios de participación y concerta-
ción de las entidades locales del SNAIPD. En esta modalidad no se surte
la etapa del traslado de la población y/o enseres. Estos procesos desde


ACCIóN SOCIAL, una vez identificados como priorizados, inician la etapa
de acompañamiento por parte de las instituciones estatales.

De acuerdo a la oportunidad posterior al desplazamiento
Retorno o reubicación colectivo a corto plazo
Es aquel que se realiza máximo dentro de los tres meses posteriores
al desplazamiento colectivo, tiempo que por su parte corresponde a
la duración de la ayuda humanitaria proporcionada en la atención de la
emergencia. Dicho retorno se da siempre y cuando las condiciones que
lo ocasionaron hayan desaparecido, lo cual debe quedar evidenciado y con-
signado en el acta de informes del Comité respectivo y en los instrumen-
tos desarrollados para tal fin, anexos al presente documento. Su viabilidad
y desarrollo se plasmará en el Plan de Retorno construido por el respecti-
vo comité, en el que se planeará el cumplimiento de acceso y disfrute de
los derechos de la población retornante.

Retorno o reubicación colectivo a mediano plazo
Es aquel que se realiza después de los tres meses posteriores al desplaza-
miento. Su viabilidad y desarrollo se plasmará en el Plan de Retorno cons-
truido por el respectivo comité, en el que se planeará el cumplimiento de
acceso y disfrute de los derechos de la población retornante.


¿Cómo participa la
comunidad en su proceso
de retorno ?
Acciones de concertación y parti-
cipación
“Sin participación no hay retorno”. Como crite-
rio general, en cada una de las fases previstas
para el retorno, se deberá garantizar la participación real y efectiva de
la Población en Situación de Desplazamiento (PSD) que ha manifesta-
do libremente su voluntad de retornar o reubicarse, sea este colectivo
o familiar. Para tal fin, el respectivo Comité Territorial de Atención In-
tegral a Población Desplazada propiciará los espacios de concertación
y construcción colectiva del “Plan de Retorno”, garantizando que, en el
desarrollo del mismo y en cada una de las fases consideradas, la po-
blación en proceso de retorno participe y sea sujeto activo y proactivo.
Los procesos de participación deberán respetar los procedimientos
internos de las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales, Pa-
lenqueras e Indígenas.
Para tal fin, se aplicarán los instrumentos definidos:

En los retornos familiares
• Solicitud escrita de la familia interesada.
• Actas de la reunión entre los funcionarios de la ACCIóN SOCIAL y el
núcleo familiar interesado. En estas reuniones se presentará a todo el
grupo familiar el informe de seguridad de las autoridades respectivas.
• Firma de acuerdo entre la entidad y el hogar solicitante. El acuerdo
dependerá de las condiciones de seguridad o da las alternativas fren-
te a las opciones de restablecimiento ofertadas por la entidad.


• Acta de retorno voluntario, y de compromiso, firmada por los dos jefes
de hogar solicitante. Solo de diligencia si existen las condiciones de
seguridad necesarias y si se han concertado los apoyos necesarios
con la alcaldía receptora.

En los retornos colectivos
• Actas de los comités de atención a población desplazada en donde se
manifestó la voluntad de retorno.
• Actas de asamblea entre la población desplazada con voluntad de re-
torno y las entidades que acompañan el proceso24.
• Censo y firma del mismo por parte de cada uno de los núcleos familia-
res con voluntad de retornar.

Así mismo, en el CTAIPD tienen asiento los representantes de la
población desplazada, quienes son el puente de comunicación entre el
comité y la población.

24 Las asambleas de voluntariedad son los espacios recomendados para concertar directamen-
te con las comunidades interesadas en retornar. Estas asambleas deben ser promovidas por
el CTAIPD y deben participar de estos representantes del comité, representante de ACCIóN
SOCIAL, Fuerza Pública y Ministerio Público. Estos espacios deben quedar explícitos dos ele-
mentos: que existen condiciones de seguridad necesarias y suficientes, en este momento los
representantes de la Fuerza Pública presenta a la comunidad la información sobre las condicio-
nes de seguridad en las zonas de retorno, las dudas sobre el tema se deben solventar en este
espacio.
Como segundo elemento y una vez conocidas por la comunidad las condiciones de seguridad,
cada hogar deberá manifestar su deseo de regresar de manera individual, para lo cual se diligen-
ciarán los formatos previstos para este momento.
El número de asambleas de voluntariedad depende de la dinámica propia de cada proceso, pero
todas deben quedar documentadas en actas de reunión las cuales serán llevadas por la secre-
taría técnica del comité.


¿Cómo se acompaña un
proceso de retorno?

La clave para avanzar en el acompañamiento de
los retornos es tener en cuenta estos tres ele-
mentos:
• Coordinación, con las entidades locales,
departamentales y nacionales.
• Concertación y Participación, tanto con las comunidades
como con las instituciones responsables.
• Seguimiento, antes, durante y posterior al retorno de los hoga-
res. Este elemento permite evidenciar el grado de avance en la resti-
tución de derechos a partir de las intervenciones realizadas.

Asimismo, ya que la seguridad es determinante en la viabilidad de
una solicitud de retorno, el Ministerio de Defensa Nacional en con-
junto con las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, desarrollarán las
acciones pertinentes que garanticen el regreso de las familias a sus
lugares habituales de residencia y eviten nuevos desplazamientos.
Para sistematizar la experiencia de cada retorno se debe abrir una
carpeta donde se consignen todos los documentos relacionados con el
proceso, tales como:

• Censo de las personas retornadas
• Cartas u oficios de las distintas entidades o comunidades
• Información de análisis situacional de Seguridad
• Declaraciones, entrevistas, informes de fuerza pública


• Actas de reunión o entrevista con el hogar solicitante requeri-
mientos de apoyo para su retorno o reubicación Familiar
• Actas de retorno voluntario
• Compromisos locales de acceso a programas sociales
• Informes bimensuales de seguimiento
• Planes de Retorno

Estos documentos deben ser llevados por la secretaría técnica
del Comité Territorial de Atención Integral a la Población Desplaza-
da, en cabeza de las Alcaldías y Gobernaciones.


¿Qué es un plan
de retorno y cómo se
formula ?
El Plan es un documento elaborado por el Comi-
té respectivo y da cuenta de cada una de las ac-
ciones de las entidades y del Comité mismo, en
cada uno de los componentes y en cada fase del
proceso de preparación y realización del retorno; expresa los logros,
dificultades y acuerdos en los diferentes momentos. La información
contenida en este documento estará soportada en los documentos
(actas, informes, solicitudes, comunicados y convocatorias) genera-
dos durante el proceso. El Plan de retorno es un documento descrip-
tivo que, por su naturaleza, permite recoger la historia del proceso
en cada una de sus etapas y da cuenta del avance en cada uno de los
compromisos asumidos por las instituciones.
Los planes de retorno se pueden formular para realizar el acompa-
ñamiento a los procesos de retorno en dos circunstancias o escena-
rios diferentes:

1. Cuando los hogares desplazados aún no han retornado a sus veredas
de origen pero desean hacerlo y solicitan el acompañamiento del Es-
tado.
2. Cuando los hogares ya retornaron de manera voluntaria a sus luga-
res de origen sin un acompañamiento preliminar del Estado. En este
escenario la fase de “Retorno” o traslado de las personas o enseres
queda, por las razones antes expuestas, excluido del proceso.


Así pues, los planes de retorno deben contener los elementos que
a continuación se numeran:

1. Información General:
En este aparte se incluyen comunidades o veredas, municipio,
departamento, número de hogares y personas retornadas, y un mapa
sobre la zona a trabajar donde se presenten las veredas y las vías de
acceso.

2. Elaboración del Plan por fases y por tipo de
retorno
Acorde a lo propuesto por el protocolo, se deben planear las accio-
nes a partir de los objetivos presentados en cada una de las fases del
retorno, esto es:

Analisis
Exploratoria Alistamiento Retorno Seguimiento
situacional

Examinar las
Intervenciones
necesidades por
Identificar el institucionales
elemento Verificar
cumplimiento en cada uno de Trasladar a
continuidad en el
de condiciones los elementos del personas y
Levantar censo cumplimiento de
de seguridad y protocolo enseres desde
de la población los compromisos
voluntariedad su lugar de
retornada de las entidades
Verificar ubicación actual
Análisis de la cumplimiento hasta el sitio de
Definir Avanzar en la
dinámica de la de compromisos donde fueron
responsabilidades restitución de
confrontación para garantizar el desplazados
institucionales derechos
armada goce efectivo de
y asignar
derechos
presupuestos


Fase Exploratoria
Para este aparte se hace una breve introducción de cómo se inició el
proceso de retorno, indicando de dónde surgió la iniciativa de retorno
(hogares desplazados, administración municipal, orden judicial, orga-
nismo no gubernamental, entidad del gobierno).
El punto central de esta etapa está en lograr un acuerdo de volun-
tades, es decir, el consenso entre los actores claves para el retorno:
comunidad desplazada, autoridades locales, ACCIóN SOCIAL, Fuer-
za Pública y demás instituciones que conforman el Sistema Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), y definir si
existen las condiciones de seguridad para avanzar en el proceso. Los
acuerdos deben quedar plasmados en acta de Comité y de reunión con
la comunidad. Para esto, es necesario adelantar las siguientes acciones:

• Poner en conocimiento de los miembros del Comité la intensión de la
comunidad por retornar o reubicarse.
• Realizar reuniones con la comunidad en donde se recojan inquie-
tudes, dudas o propuestas antes de comenzar cualquier proceso.
Esta reunión debe ser acompañada por representantes del Comité,
quienes recogerán las inquietudes de la población, pondrán en cono-
cimiento las condiciones de seguridad de la zona y comenzarán a ges-
tionar acciones iniciales que serán llevadas posteriormente al Comité
Territorial de Atención Integral a la Población Desplazada –CTAIPD–.
De estas reuniones deberá quedar un acta.
• Se suman a este apartado los conceptos de seguridad por parte de la
Fuerza Pública.

Conforme a esto, esta parte del plan contiene los siguientes aspectos:
• Dinámica Local y Regional de la Confrontación Armada en el Municipio
• Identificación de condiciones de Seguridad
• Antecedentes del Retorno
• Comportamiento de los Derechos Humanos y el DIH en el territorio
• Importancia geopolítica de la zona


Fase de Análisis Situacional
En esta etapa se deben tener dos productos puntuales:

a. Levantamiento del censo de la población retornada
En esta etapa, se debe levantar el censo de los hogares retornados,
incluyendo datos como: Nombres y apellidos del núcleo familiar, telé-
fono de contacto, relación de los integrantes con respecto al jefe de
hogar, estado civil de las personas, sexo, edad, discapacidad, minoría
étnica, población gestante, régimen de salud, fecha de nacimiento e
institución que elaboró el censo.
Una vez se tenga el censo, ACCIóN SOCIAL debe hacer el cruce con
el Sistema de Información de Población Desplazada –SIPOD– y verifi-
car la condición de desplazado de los hogares.
Posterior a la identificación de los hogares, se procede a reunir al
Comité Municipal, donde se realizará una primera evaluación de los
datos obtenidos. En esta etapa, la fuerza pública debe revisar las con-
diciones de seguridad que permitan continuar el proceso; si en ese
momento la zona no cuenta con los elementos suficientes que permi-
tan garantizar la integridad de los hogares, se detiene el proceso hasta
que existan las condiciones de seguridad.

b. Diagnóstico de necesidades de la población a partir de los elementos
del retorno
Para definir las necesidades por elemento, se deben establecer las
condiciones actuales y características socioeconómicas y culturales de
los hogares retornados. Como insumo para el diagnóstico del estado
actual, se recomienda tener en cuenta la guía de preguntas para
el diagnóstico inicial (ver anexo 1).
Esta guía permite identificar las necesidades por elemento, las ac-
ciones a realizar para superar dichas necesidades y los compromisos
por parte de las entidades locales que participan en el proceso. Los
compromisos pactados deben identificar, como mínimo, la institución


responsable, un costo estimado de la inversión y las fechas de inicio y
terminación.
De igual forma es preciso entender que las acciones deben ser to-
madas de acuerdo a sus características de los elementos en interven-
ciones a corto, mediano y largo plazo, y que el cumplimiento de cada
una de estas metas dará cuenta del avance en Goce Efectivo de Dere-
chos (ver anexo 2).
A lo largo de la ejecución del Plan de Retorno, el componente de
seguridad debe ser analizado permanentemente con el fin de garanti-
zar la no repetición de los hechos que condujeron al desplazamiento.
Además de los elementos expuestos, se deben tener en cuenta los
siguientes puntos:

• Durante todo el proceso es preciso contar con el acompañamiento
de la Defensoría, Procuraduría o Personería, quienes en virtud de sus
competencias adelantarán labores de seguimiento.
• Para el caso de los retornos o reubicaciones individuales se debe-
rá formular un Plan, en el que se reflejará la coordinación entre las
Unidades Territoriales de ACCIóN SOCIAL y los comités respectivos,
de tal manera que en el desarrollo de una estrategia formulada en el
comité, el hogar tenga acceso de forma inmediata a los programas so-
ciales del Estado y a un proceso de restablecimiento, de tal modo que
se logre la sostenibilidad y estabilidad de los hogares individualmente
retornados o reubicados.

Fase de Alistamiento
Esta se concentra en el seguimiento a los compromisos asumidos
por las instituciones en la fase anterior. Todo el seguimiento se debe
llevar a cabo en el marco de los Comités Territoriales de Atención a
Población Desplazada.
En caso de que los hogares no hayan retornado, se debe definir
la logística requerida para el transporte de la población, enseres y la


entrega de los apoyos acordados que fueron definidos en el plan de
retorno.
En esta fase se recomienda realizar visitas interinstitucionales de
verificación que den cuenta de las condiciones de seguridad y de apoyo
para garantizar el retorno. En estas visitas se deberá garantizar la par-
ticipación de la población desplazada a través de sus representantes.
El informe y las recomendaciones de la comisión serán presentados al
respectivo comité, para que se tomen las medidas correctivas del caso.

Fase de Retorno
Para el caso de la población a retornar, esta fase se materializa con
el traslado de las personas y enseres desde su lugar de ubicación ac-
tual hasta el lugar de donde fueron desplazadas o hasta el lugar de la
reubicación. La determinación de la fecha del retorno está supeditada
a los avances que se consigan para garantizar condiciones dignas en
los hogares, por lo tanto, esta fecha debe ser igualmente concertada
tanto con la población como con las instituciones. El traslado tanto de
las personas como de los enseres requiere una planeación en detalle
de los componentes logísticos necesarios para el mismo, como el tipo
de transporte (terrestre, fluvial, transporte de tiro), combustible, ali-
mentación para el día, salud, comunicaciones, rutas y planos, protocolo
para la caravana, equipos de trabajo, etc.
Por su parte, para el caso de la población ya retornada, esta fase se
consolida con el inicio de las acciones pactadas entre las instituciones
contempladas en la fase del alistamiento, las cuales permitirán dar ini-
cio a la estabilización socioeconómica de la población retornada. Una
vez se tengan las acciones a desarrollar en el plan, se debe informar
a los hogares los procesos que se adelantarán para consolidar el re-
torno o la reubicación; cuando los hogares tengan conocimiento y se
aclaren sus dudas, se diligenciarán las actas de voluntariedad. Aunque
el proceso de retornar o reubicarse parte de una iniciativa colectiva,
la decisión en última instancia es de carácter individual y debe quedar
manifiesta en los formatos de voluntariedad que se han diseñado.


Fase de Seguimiento
El Comité Municipal o Departamental definirá un cronograma de
trabajo no inferior a 6 meses posteriores al retorno o reubicación,
que garantice un trabajo sostenido y permanente de cada una de las
entidades con la comunidad, buscando con esto la estabilización y
sostenibilidad del retorno. El Comité hará visitas periódicas a la zona
verificando el cumplimiento de compromisos asumidos en la fase de
analisis situacional, en cada uno de los elementos descritos anterior-
mente. Realizado el seguimiento y evaluación del retorno, inmediata-
mente se convocará al Comité respectivo, con el objetivo de tomar las
medidas correctivas a que haya lugar.
Esta fase se soportara a partir de Actas de comité, Matriz Plan de
Retornos, informes de comisión, mapas del Departamento y Munici-
pios priorizados con dinámica del conflicto, mapa sobre presencia de
minas y en general todo documento que evidencia las gestiones reali-
zadas en torno a la población retornada.


¿Quiénes son los
responsables y cuáles son
sus responsabilidades ?
Como lineamiento eje de la política pública de
retornos se definió la corresponsabilidad entre
instituciones como el mecanismo de articula-
ción entre los entes territoriales y la nación. Las
instancias de coordinación serán los Comités Municipales y Departa-
mentales de Atención Integral de Atención a Población Desplazada,
donde se construirán los Planes de Retorno y se definirán los respon-
sables a nivel territorial. En caso de no contar con la capacidad, idonei-
dad o recurso para cumplir con los compromisos, deberán convocarse
el apoyo de las entidades del siguiente orden conforme a los principios
de complementariedad, subsidiaridad o la concurrencia25.

Marco institucional para la coordinación
Frente al tema de competencias, la Ley 387 de 1997 y, posteriormente,
los Decretos 2569 de 2000 y 250 de 2005, definen que el nivel nacional
será el encargado de diseñar las políticas, los planes y programas para
atender a la PSD, así como de realizar la asignación del presupuesto
25 Estos se encuentran definidos en la ley 152 de 1994, y se entienden como:
Concurrencia. Cuando dos o más autoridades de planeación deban desarrollar actividades en
conjunto hacia un propósito común, teniendo facultades de distintos niveles su actuación de-
berá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de
competencia de cada una de ellas.
Subsidiariedad. Las autoridades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transito-
riamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del Plan
de Desarrollo.
Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeación las autori-
dades actuarán colaborando con las otras autoridades, dentro de su órbita funcional con el fin
de que el desarrollo de aquéllas tenga plena eficacia.


para este fin. Por otro lado, el nivel territorial será el responsable de
hacer operativas las políticas, planes y programas dirigidos a la Aten-
ción a la Población en Situación de Desplazamiento en particular pobla-
ción retornada, en concurrencia con las entidades nacionales.
Las entidades territoriales deben diseñar y coordinar labores que
garanticen el GED de la población retornada mediante una estrategia
de coordinación, con lo cual se pretende dinamizar las intervenciones
en las comunidades, teniendo en cuenta los principios que rigen las
actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales,
de forma que se definan e implementen compromisos a corto, media-
no y largo plazo en cada uno de los elementos de la política pública de
Atención a Población Desplazada, en concordancia con el Protocolo de
Retornos y con la contribución de todos los niveles de la política.

Entidades responsables y funciones
De acuerdo a la naturaleza de cada una de las instituciones, cada uno
de los elementos del retorno tienen un responsable directo desde el
nivel nacional y territorial; así mismo, estos pueden recurrir al apoyo y
participación de organizaciones no gubernamentales que tengan com-
petencia en cada elemento (ver anexo 3).
En particular, la coordinación Nación-Territorio se está fortalecien-
do a la luz de lo ordenado por la Corte Constitucional en su Auto 007 de
2009, a través del diseño de una estrategia que propenda la articulación
multinivel entre todas las entidades del Estado. Bajo la batuta de esta
orden, Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ), ACCIóN SOCIAL y
Departamento Nacional de Planeación (DNP) han establecido un Co-
mité Técnico Interinstitucional para definir, diseñar y aplicar los meca-
nismos que permitan la articulación interinstitucional.
Respecto a las responsabilidades del MIJ, ACCIóN SOCIAL y DNP, la
PPR adopta las definidas en Artículo 2º del decreto 1997 de 2009.


Instancias de coordinación
Bajo este panorama, las instancias de coordinación territorial son
los Comités Municipales y Departamentales de Atención Integral a
Población Desplazada, donde se construyen y diseñan los Planes de
Retorno, se definen responsables, se establecen compromisos y se
realiza seguimiento a los procesos adelantados. Estos planes de re-
torno deben tener una coherencia con los Planes Integrales Únicos y
los Planes de Desarrollo local y regional, de tal forma que se incluyan
allí las acciones a desarrollar, así como las respectivas asignaciones
presupuestales. En caso de que los municipios no cuenten con la ca-
pacidad institucional o recursos financieros necesarios para asumir
los compromisos, deberán acudir a las autoridades departamentales
y nacionales –convocarse el apoyo de las entidades del siguiente or-
den–, conforme a los principios de complementariedad, subsidiaridad
y concurrencia.
Por otro lado, la Mesa Nacional de Atención Integral, atendiendo la
naturaleza de su creación, generará políticas y acciones encaminadas
a promover labores de mediano y largo plazo, cuyo propósito sea gene-
rar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario. Del mismo modo, desa-
rrollarán estrategias que faciliten el acceso de la población en situa-
ción de desplazamiento a la satisfacción de sus necesidades básicas
y promoverá la divulgación de la política pública de retornos a nivel
territorial.

Mecanismos de coordinación
A la luz de lo presentado en la Política Pública, se adoptan como
mecanismos de coordinación el Protocolo de Retornos, los Planes In-
tegrales Únicos y las Mesas de Atención Integral y las mesas temáticas
que se articulen alrededor de esta.


36
Anexo 1: Guía de preguntas para el diagnóstico inicial
ELEMENTO Guía de preguntas para el diagnóstico inicial
1 Habitabilidad ¿Cuántos hogares viven en casa propia?
¿Cuántos en casas arrendadas?
En general, ¿cómo es el estado de las viviendas?
¿Recopilar previamente información sobre intervenciones realizadas por AS, ONGs, Gobernación,
Municipios, etc.
2 Tierras ¿Cuántos hogares poseen tierras?
¿Qué relación legal tienen con la tierra (propietarios, poseedores, tenedores u ocupantes)?
¿Cuántos de los propietarios tienen títulos?
Otros: Recopilar previamente información sobre procesos de protección o legalización de tierras
en la zona.
3 Salud Cobertura
¿A cuántas personas ha sido aplicada la encuesta SISBEN?
¿Cuántas personas están afiliadas al Régimen Subsidiado en Salud?
¿A qué ARS están vinculados?
¿Son atendidos por médicos, Promotora de Salud? ¿Qué atención brindan?
¿Las ARS realizan Brigadas de penetración (periodicidad)? ¿Qué servicios prestan?
¿Poseen medicamentos?
¿Cuál es el lugar más cercano para ser atendidos en caso de emergencia?
Infraestructura:
¿Hay centro de salud?
En general ¿cuál es el estado del centro de Salud?
¿Qué dotación posee?
Si no tienen centro de salud, ¿en dónde son atendidos por la promotora y /o médicos?
Otros: Recopilar previamente información sobre Nº. de personas vinculadas al SISBEN, al Régimen
Subsidiado en Salud. Qué inversiones han realizado las entidades tanto públicas como privadas en
infraestructura / inversiones pendientes.
4 Educación y uso del Cobertura
tiempo libre ¿Cuántos niños y niñas hay en la zona de retorno? ¿Cuántos estudian?
¿Cuántos grados de escolaridad se dictan? ¿Cuántos niños hay en cada grado?
¿Cuántos maestros hay? ¿Cuántos están nombrados? ¿Cuántos dictan clases?

para la población en situación de desplazamiento
¿Cuántos niños y niñas acceden al restaurante escolar?

Infraestructura:
¿En dónde reciben las clases?
¿En qué condiciones está escuela?
¿Qué dotación poseen?
¿En qué lugar se preparan los alimentos?
¿En qué condiciones esta el Restaurante Escolar? ¿Con que dotación cuenta?
Otros: Recopilar previamente información sobre cobertura escolar, cobertura restaurante escolar.
Qué inversiones han realizado las entidades tanto públicas como privadas en infraestructura / in-
versiones pendientes.

Tiempo libre:
¿A qué se dedica la población en su tiempo libre? (Niños, niñas, jóvenes, adultos)

Infraestructura:
¿Existen espacios deportivos en la zona?
¿En qué condiciones se encuentran?
¿Dónde juegan los niños?
¿Qué hacen los jóvenes cuando no están en el colegio?
Otros: Qué inversiones han realizado las entidades tanto públicas como privadas en infraestructura
/ inversiones pendientes.
5 Vías y comunicaciones Vías:
Observar vías primarias, secundarias y terciarias. ¿Cuál es su estado actual?
Indagar sobre la frecuencia de mantenimiento de las vías
¿Cuántos Km hay de la cabecera municipal hasta la zona de retorno?
Otros: Qué inversiones han realizado las entidades tanto públicas como privadas en infraestructura
/ inversiones pendientes.
Comunicaciones:
¿Existe cubrimiento de servicio de celular y /o teléfono?
¿Tienen Compartel?
Estado de la infraestructura: ¿Con qué dotación cuentan? ¿Cuál es la calidad del servicio?
Otros medios de comunicación, ¿cuáles?
Otros: Qué inversiones han realizado las entidades tanto públicas como privadas en infraestruc-
tura / inversiones pendientes.

37

38
6 Fortalecimiento aparato ¿Cómo resuelve los problemas la comunidad en el día a día?
judicial ¿En el municipio hay jueces?
7 Servicios básicos Agua potable:
¿Tiene acceso a agua potable?
¿Tiene acueducto?
¿De dónde saca el agua para el consumo?
Saneamiento básico:
¿De dónde toman el agua para el consumo humano? ¿Cómo? Cobertura, periodicidad y calidad del
servicio.
¿Qué manejo le dan a las excretas? (Pozos sépticos, letrinas) Cobertura.
¿Qué manejo le dan a los residuos sólidos?
Gestiones realizadas para construcción de acueductos.
Electricidad
¿Tienen acceso a la electricidad? Cobertura, periodicidad y calidad del servicio
Gestiones realizadas para tener acceso al servicio electrónico.
8 Seguridad alimentaría ¿Tienen Huertas Caseras? ¿Qué cultivan?
¿Crían animales para autoconsumo? ¿Cuáles?
¿Hay presencia de programas de apoyo alimentario de ICBF u otras entidades? ¿Cuáles?
¿Cuál es la cobertura?
Otros: Qué intervenciones (capacitaciones, apoyo de proyectos) han realizado las entidades tan-
to públicas como privadas en este tema, cobertura / intervenciones pendientes.
9 Ingresos y trabajo ¿A qué actividades económicas se dedica la población? Descripción
¿Qué número de familias cultivan en sus propias tierras? ¿Cuántas en tierras arrendadas? ¿Cuántos
son aparceros?
Otros: Qué intervenciones (capacitaciones, apoyo proyectos) han realizado las entidades tanto
públicas como privadas en este tema, cobertura / intervenciones pendientes.


10 Programas dirigidos ¿Qué programas del ICBF operan en la zona? (madres comunitarias, almuerzos y desayunos escola-
a niños, niñas y res, clubes juveniles, programas de adulto mayor). Cobertura.
adolescentes, adultos ¿Cuántos niños, niñas y jóvenes están vinculados al programa Familias en Acción?
mayores, mujeres y ¿Cuántos niños, niñas y jóvenes están pendientes por vinculación?
población discapacitada Otros: Programas locales que acompañan esta población, articulación con las políticas diferencia-
les y otros elementos que sean pertinentes
11 Organización social ¿Cuántas asociaciones hay en la comunidad? Nombres, nº. de integrantes
¿Están legalmente constituidos? ¿Donde se reúnen? Periodicidad.
Otros: Qué intervenciones (capacitaciones) han realizado las entidades tanto públicas como pri-

vadas en este tema, cobertura / intervenciones pendientes.

12 Acompañamiento ¿Qué entidades han acompañado el retorno?
humanitario /atención ¿Qué entidades han prestado atención psicológica? (ICBF, ESE Municipal, Universidades, ONGs)
psicosocial Otros: Qué intervenciones (capacitaciones) han realizado las entidades tanto públicas como priva-
das en este tema, cobertura / intervenciones pendientes.
13 Seguridad ¿Cuál es la percepción de la comunidad en cuanto a la seguridad en la zona?
¿Se han reportado violaciones a Derechos Humanos o infracciones al DIH?
¿La comunidad ha sido amenazada?
¿Hay presencia de personas extrañas en la región?
¿Las fuerzas armadas tienen presencia en la zona?
¿Hay estación de policía?
¿Hay reporte de presencia de minas en la zona? Si la respuesta es sí, ¿han recibido capacitación en
manejo de minas?
¿Cómo es la relación de la comunidad con las fuerzas armadas?
Otros: Qué intervenciones (capacitaciones en Derechos Humanos, autoprotección, etc.) han rea-
lizado las entidades tanto públicas como privadas en este tema, cobertura / intervenciones pendien-
tes, informes de riesgo y alertas tempranas.

39

40
Anexo 2: Metas a corto plazo
COMPONENTE METAS
SALUD Cobertura
* Garantizar cobertura del 100% a los hogares retornados al SGSSS
Infraestructura
* Recuperación, adecuación o construcción de centros de salud
* Dotación de insumos y profesionales a los centros de salud
EDUCACIóN Cobertura
* Garantizar cobertura del 100% a los menores retornados al sistema educativo
Infraestructura
* Recuperación, adecuación o construcción de centros educativos
* Dotación de insumos y profesionales a los centros educativos
SEGURIDAD ALIMENTARIA * Implementación de proyectos de seguridad alimentaria en la totalidad de hogares retornados

PROGRAMAS Vinculación de niños, niñas y adolescentes, mujeres, adultos mayores y PSD en situación de discapacidad,
DIFERENCIALES retornados a los programas diseñados para tal fin.


Metas a mediano plazo
COMPONENTE METAS
ATENCIóN PSICOSOCIAL Garantizar procesos de acompañamiento psicosocial a la población retornada para propiciar la reconstruc-
ción del proyecto de vida de las comunidades
ACCESO AL APARATO Fortalecer el acceso de las familias al aparato, favoreciendo así el derecho a la Verdad, la Justicia y la
JUDICIAL Reparación

HABITABILIDAD Acceso preferente a subsidios para mejoramiento, compra o construcción de vivienda.

INGRESOS Y TRABAJO * Prioridad en el acceso a créditos para el desarrollo de actividades productivas.

41

42
Las metas a largo plazo
COMPONENTE METAS
VÍAS Y COMUNICACIONES * Asignación presupuestal para el mejoramiento de vías secundarias y terciarias.

TIERRAS Agilización de procesos de formalización y seguridad jurídica de derechos sobre la tierra de los hogares
retornados.
SERVICIOS BÁSICOS Asignación presupuestal para el desarrollo de planes locales para el acceso a servicios básicos en sanea-
miento básico, acueducto, energía eléctrica y recolección de basuras.


Anexo 3: Elementos previstos en el retorno y sus responsables:
ELEMENTO RESPONSABLES
Habitabilidad Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Gobernaciones y Alcaldías
Tierras Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–,
la Superintendencia de Notariado y Registro, Instituto Geográfico Agustin Codazzi –IGAC–, Oficinas
de Catastro descentralizado y la Unidad Administrativa Especial del Sistema Nacional de Parques Na-
cionales Naturales –UAESPNN–
Salud Ministerio de la Protección Social, Gobernaciones, Alcaldías

Educación y Tiempo Libre Ministerio de Educación Nacional, SENA, Gobernaciones, Alcaldías

Vías y Comunicaciones Ministerio del Transporte, Gobernaciones, Alcaldías
Acceso de la población al aparato Ministerio del Interior y de Justicia, Fiscalía General de la Nación, Casas de Justicia
judicial
Servicios Básicos Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Minas y Energía, Goberna-
ciones, Alcaldías
Seguridad Alimentaria ICBF, Ministerio de Protección Social, Corporaciones autónomas regionales
Ingresos y Trabajo Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, SENA - Fondo Emprender, ICETEX, ACCIóN SOCIAL y
entidades de financiamiento como Banco Agrario, FINAGRO, BANCOLDEX, Gobernaciones, Alcaldías
Acompañamiento humanitario Todas las instituciones del orden, organizaciones no gubernamentales
Programas diferenciales Ministerio de la Protección, ICBF, Gobernaciones, Alcaldías, Ministerio del Interior y de Justicia
Organización social Ministerio del Interior y de Justicia, Alcaldías
Atención Psicosocial ICBF, Ministerio de la Protección Social, Alcaldías

43

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