José Rama Caamaño, Universidad Autónoma de Madrid. Este trabajo realizado en la asignatura Análisis de Políticas Públicas, busca determinar los actores que condicionan el mercado de la energía eléctrica en España, siguiendo un enfoque de las redes de políticas públicas.

1. Un análisis de los Actores que condicionan el
mercado eléctrico en España
El presente trabajo aborda las cuestiones subyacentes a la moratoria a las energías
renovables que ha llevada a cabo el presente gobierno. Dicha moratoria, responde a la
influencia de actores que están fuera del marco institucional y que ejercen un poder
horizontal que condiciona la acción del Gobierno. Siguiendo un enfoque de Policy
Network, se identificarán los actores que están dentro de la política pública de energía
eléctrica así como se clasificarán según su posición dentro de la red. El objetivo es
determinar el juego de intereses que está implícito en el Real Decreto-Ley 1/2012 con el
fin de alertar de la existencia de un oligopolio de la energía que afecta directamente al
consumidor, y lo más grave, al desarrollo sostenible y al medio natural.
José Rama Caamaño
Universidad Autónoma de Madrid
Análisis de Políticas Públicas.
Grupo 3411
e-mail: josedelarino@gmail.com

2. Un análisis de los actores que condicionan el mercado energético en España
1.- Introducción
El presente trabajo busca hacer un análisis de los actores que están inmersos en la política pública
de reducción del déficit de tarifa, dentro del sector de energía eléctrica. Esta política ha llevado a la
aprobación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de
los procedimientos de pre asignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos
para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de
energías renovables y residuos. Dicho Real Decreto, responde a un juego de intereses en el que los
actores dentro de la red de políticas públicas buscan maximizar sus beneficios, así lo veremos
siguiendo la teoría de juegos, el análisis de policy network y el análisis de toma de decisiones. Por
lo tanto, se parte de la idea de que la moratoria a las energías renovables impulsada por el actual
gobierno, responde a una política pública en la que la definición del problema, esto es, que el déficit
de tarifa ha sido causado por las energías renovables, es una definición que ha sido diseñada por las
grandes multinacionales de la energía, que dentro de la policy network tienen la capacidad de
imponer sus ideas. Aunque se puede pensar que las redes de políticas públicas son más propicias a
darse en la etapa de implelmentación de la política, aquí sostenemos la idea de Skogsta, que afirma
que “conceive of networks as a model of interest group intermediation that can be found in either
the policy formulation or policy implementation stages” (Skogstad 2005: 3).
2.- Marco Teórico y herramientas de análisis
En el proceso de políticas públicas, hay dos tipos de decisiones: una decisión vertical, en la que se
entiende que el poder político es el legítimo y el que tiene la capacidad para adoptar las decisiones,
y por otro lado, y condicionando la decisión vertical, un poder horizontal, conformado por grupos,
que presionan y condicionan la decisión de los políticos. El trabajo sigue un enfoque pluralista de
poder, el poder no se concentra en un solo actor, está distribuido por diversos actores. (Colebatch:
2002: 22-37). Nos centraremos en la primera etapa de configuración de una política pública, la
identificación del problema y su definición, que viene condicionada por diversos actores que están
fuera de los órganos de decisión.
Para acometer el análisis se hará una clasificación de los actores según su tipología y posición en la
red. Es por ello indispensable apoyarse en la idea de red, presente en diversos ámbitos académicos,
entre ellos, el de políticas públicas, como sostiene Tanja, A. Börzel “el término red parece haberse
convertido en el nuevo paradigma de la arquitectura de la complejidad” (Börzel 1997:2). Así, y
siguiendo de nuevo a la profesora Börzel, define las redes de políticas públicas como “un conjunto
de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e independiente que vinculan a una
variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una política” (Börzel 1997: 3).
Esto es, sobre una política pública se extienden redes que abrazan dicha política, con intereses
contrapuestos, intentando hacer de su definición del problema la que los decisores públicos se
valgan. Dentro de estas redes de políticas públicas, encontramos, dos tipologías, las Issue Network,
grupos de interés que aparecen para una política concreta de forma irregular, con objetivos diversos,
sin aparente consenso entre sus integrantes, y Policy Communities, más estables y sólidos, con
continuidad temporal, no tan grandes como las Issue Networks, con una distribución interna
delimitada, y con un consenso en torno a unos valores e intereses sólidos. (Losada 2000: 125).
Como ha afirmado Klijn, “el análisis político debe orientarse hacia la red inter-organizacional en la
cual se hacen las políticas” (Klijn 1998: 10), es decir, hay que superar la lógica del actor racional, y
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3. Un análisis de los actores que condicionan el mercado energético en España
ver toda una serie de condicionantes que afectan a los actores, la realidad no es un juego de suma
cero, sino de concesiones, pérdidas y ganancias.
3.- Análisis de Caso
La moratoria a las energías renovables, viene impulsada por las grandes compañías eléctricas
españolas, que generan el 80% del total de la energía y comercializan el 90%. Estas compañías,
agrupadas en torno a la patronal UNESA, tienen la capacidad de determinar y condicionar las
políticas del gobierno en materia energética y por ello actúan, dentro de la policy network como
grupos de interés, con alta capacidad de influencia, debido a su posición de policy community, que
les hace estar presente en todas las decisiones que repercuten en su sector. Así lo vemos en
numerosos documentos que corroboran nuestras afirmaciones, los propios representantes de
UNESA lo afirman públicamente, responsabilizando del déficit de tarifa a las Renovables, “las
primas a las renovables van a alcanzar el año que viene 8.000 millones de euros. Es mucho dinero",
esto decía el presidente de UNESA hace unos días. (Energíadiario.com: 2012).
En todo caso, cabe dejar claro, que no son las energías renovables las causantes del Déficit de
Tarifa, sino que a ellas se les debe que hayan creado cerca de 100.000 empleos en España,
contribuido en 8.760 millones de euros al PIB y ahorrado al precio de generación eléctrico 4.836
millones, aparte de ahorrar costes en importaciones así como generar energía eléctrica sin dañar el
medio ambiente contribuyendo a un espacio sostenible. (Blog Energía Solar y Desarrollo Sostenible
20/12/2012). Como vemos en la Tabla 1, dentro de esta red de políticas públicas, se extienden
varios actores, entre ellos la citada UNESA, que condiciona las políticas del Ministerio de Industria,
Energía y Turismo, que siguiendo el enfoque pluralista, se ve afectado por el poder horizontal, que
está fuera de los marcos institucionales. Por otro lado, y derivado del presente Real Decreto,
gobiernos autonómicos como el Canario y el Gallego, se han quejada públicamente de verse
perjudicado por la moratoria, que destruye empleo y paraliza obras en sus territorios. Aquí se ha
dado una lucha política, y un juego de maximización de la mínima pérdida dentro de la red
(maximin). Por otro lado organizaciones de defensa del medio natural como Greenpeace sostienen
que “el frenazo a las renovables solo beneficia a las eléctricas, para que mantengan su negocio de
generación de energía sucia” (Blog Energías Renovables: 2011). Su posición en la red es de Issue
Network, y su capacidad de influencia mínima comparada con las grandes eléctricas.
El gobierno, secuestrado por los intereses de las grandes eléctricas, importa gas de países árabes,
que son los que tienen invertido en las grandes eléctricas españolas, “Oman Oil, en Enagas; el fondo
soberano de Catar, en Iberdrola; Abu Dabi, en Cepsa; Sonatrach (Argelia), en Gas Natural Fenosa”
(Blog Energías Renovables: 2013), y estas a cambio albergan a ex políticos y los incluyen en sus
consejos de dirección, entre otras cosas. Es esta, un de las muchas pruebas que muestran como las
grandes eléctricas españolas, tienen la capacidad de decidir las políticas públicas del sector. El
Déficit de Tarifa no solo no se reduce sino que aumenta, y la independencia energética se hace cada
vez más complicada. Parece una paradoja que esto suceda, siendo las grandes eléctricas, unos de los
que más invierten en renovables, aunque todo se aclara al ver que lo renovable, se construye en
otros países, y en España, se tira del gas, y de los combustibles fósiles. La APPA, UNEF, ANPIER
y diversas empresas de renovables, han protestado por esta situación a las autoridades competentes,
su posición en la red, hace que su capacidad de influencia sea mucho menor.
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4. Un análisis de los actores que condicionan el mercado energético en España
Tabla 1. Actores dentro de la red de políticas públicas moratoria a las energías renovables
Actores Objetivo Tipología Posición
Gobierno Central (AGE) Reducción del déficit Grupo Policy Community
corporativo
Gobiernos Comunidades Intereses partidistas Grupo Issue Network
Autónomas Corporativo
Sindicatos Intereses Sindicales/Defensa Grupo Issue Network
trabajadores Corporativo
UNESA (E.On, Endesa, Iberdrola, Maximización beneficio Grupo de Policy Community
Gas Natural, EDP) económico Interés
APPA, UNEF, ANPIER y Beneficio económico/Lucha Grupo de Policy Community
Empresas Renovables por un modelo de energía Interés
limpio
Organizaciones defensa medio Lucha por un modelo de Grupo Issue Network
ambiente (Greenpeace) energía limpio corporativo
Elaboración propia
4.- Recomendaciones y Conclusiones
En conclusión, decir que la moratoria ha destruido empleo, transformado al país en menos
sostenible y provocado que la inseguridad jurídica frene la inversión de capital privado del sector
renovable en nuestro país. UNESA, se comporta como un grupo de interés clásico, con gran
capacidad de influencia, como hemos visto, en todo caso, existe “dificultad para medir la influencia,
y recoger datos de los grupos de interés” (Medina 2009: 3). Este es el gran paso que queda por dar.
Esperamos mediante el presente análisis advertir, y servir como base teórica a las asociaciones y
empresas que ya han emprendido los cauces de protesta sobre esta situación.
Bibliografía:
• Börzel, Tanja. A. (1997). ¿Qué tienen de especial los policy networks? Explorando el concepto y su
utilidad para el estudio de la gobernación europea .
• Klijin. E. H (1998). Redes de Políticas Públicas. Una visión General
• Medina, Iván (2009) ¿Cómo medir la influencia de los grupos de interés? (propuestas desde el
pluralismo, el elitismo y el nuevo institucionalismo. WP. Institut de Ciències Politiques i Socials.
Barcelona.
• Skogstad, Grace (2005). Policy Networks and Policy Communities: Conceptual Evolution and
Governing Realities
• Losada, Antón (2000) “Las comunidades de políticas: El caso de pesca en Galicia” RIPS Vol:1, Nº:
1, 123-132.
• Colebatch, H.K. (2002) “Who makes policy?” Artículo en: Policy, 2nd ed. (Buckingham: Open
University Press, 2002): pp. 22-37.
Páginas web de consulta:
• Energía Solar y desarrollo sostenible. Blog. “La descarada estafa de las compañías eléctricas con el
consentimiento del gobierno”. Acceso online http://www.solarsostenible.org/2012/la-descarada-
estafa-de-las-companias-electricas-con-el-consentimiento-del-gobierno/ (Acceso 09/03/13)
• Barreiro, Antonio. (2013). Blog: Energías Renovables. “Déspotas incompetentes”. Acceso online:
http://www.energias-renovables.com/articulo/despotas-incompetentes-20130405 (visto 09/04/2013)
• Blog: Energías Renovables (2011). “Este PER solo beneficia a las Eléctricas, afirma Greenpeace”
Acceso online: http://www.energias-renovables.com/articulo/este-per-solo-beneficia-a-las-electricas
(visto: 09/03/2013)
• Energíadiario.com (2012). Acceso online:
http://www.energiadiario.com/publicacion/spip.php?article22026 (visto 09/03/2013)
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