1. MINISTERIO DE SALUD
SUBSECRETARIA DE REDES ASISTENCIALES
DIVISION DE GESTION Y DESARROLLO DE LAS PERSONAS
DEPARTAMENTO DE FORMACION y CAPACITACION
GRUPO DE TRABAJO NGTA N°18
Abril, 2009
SOLICITA INFORME JURIDICO SOBRE LA APLICACIÓN, EN LAS MATERIAS QUE INDICA,
DE LA NORMA GENERAL ADMINISTRATIVA Nº 18, SOBRE ASIGNACIÓN Y USO DE LOS
CAMPOS DE FORMACION PROFESIONAL Y TECNICA EN EL SISTEMA NACIONAL DE
SERVICIOS DE SALUD Y NORMAS DE PROTECCION PARA SUS FUNCIONARIOS,
ACADEMICOS, ESTUIDIANTES Y USUARIOS.
(E.D.V)
Santiago, 6 de abril de 2009.
I.- REFERENCIAS LEGALES.
1.- Norma General Administrativa Nº 18, “SOBRE ASIGNACIÓN Y USO DE LOS CAMPOS DE
FORMACION PROFESIONAL Y TECNICA EN EL SISTEMA NACIONAL DE SERVICIOS DE SALUD Y NORMAS
DE PROTECCIÓN PARA SUS FUNCIONARIOS, ACADEMICOS, ESTUDIANTES Y USUARIOS.”, de la
Resolución Exenta Nº 949 de 27.09.2007, MINSAL.
2.- Artículo 9 y 13 del DFL-1; DFL-1-19653 que “FIJA TEXTO REFUNDIDO, COORDINADO Y
SISTEMATIZADO DE LA LEY Nº 18.575, ORGANICA CONSTITUCIONAL DE BASES GENERALES DE LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.”
3.- Artículos 9, numerales 9.2.1, 9.2.2; 18 y 22, de la Resolución Nº 1.600 de la
Contraloría General de la República, que “FIJA NORMAS SOBRE EXCENCIÓN DEL TRAMITE DE
TOMA DE RAZON.”
4.- Artículos, 1º, 2º letra b) y 5º al 10º de la LEY Nº 19.886 “DE BASES SOBRE CONTRATOS
ADMNISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y PRESTACION DE SERVICIOS”
5.- Artículos 1º a 6º; 7º a 13º y 19º a 43º del Reglamento de la Ley Nº 19.886.
6.- Artículos 1º, 2º, 4º, 19, 19º bis, 51º y siguientes; 55º y siguientes del Decreto
Ley Nº 1263, Orgánico de Administración Financiera del Estado.
7.- Normas de Aplicación Presupuestaria 2008, del Ministerio de Hacienda.
Otros antecedentes de interés jurídico.
8.- Informe en Derecho, sobre legalidad y constitucionalidad del documento “Establece
requisitos para el uso y asignación de los campos de formación profesional y técnica de
los servicios de salud y normas de protección para los usuarios”, de la División de
Gestión y Desarrollo de las Personas del Ministerio de Salud año 2007, confeccionado
por la Abogada Ángela Vivanco a petición de ASOFAMECH.
9.- Borrador de Manual para el Uso de la Norma General Administrativa Nº 18 del
MINSAL, en elaboración por el Grupo Técnico de Trabajo del MINSAL.
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II.- PRIMER TEMA DE CONSULTA.
1.- En el Capítulo 4 de la N.G.A., Nº 18, denominado “DIRECTRICES PARA LA SUSCRIPCION DE
CONVENIOS DOCENTE-ASISTENCIALES DE ASIGNACION DE LOS CAMPOS DE FORMACIÓN PROFESIONAL
Y TECNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE SERVICIOS DE SALUD”, en su numeral 2 se expresa: “
Toda vez que un Servicio de Salud evalúe que cuenta con disponibilidad para acoger la
actividad docente y de investigación y tiene las capacidades de gestión necesarias, lo
comunicará a la Subsecretaría de Redes Asistenciales para que lo ponga en
conocimiento de la Comisión Nacional Docente Asistencial para su difusión y
conocimiento de las entidades interesadas.”
“El Servicio dará a conocer los requisitos mínimos que deberán cumplir estas entidades
para ocuparlo y propondrá un formato de presentación, todo lo cual será parte de los
términos de referencia que deberán ser aprobados mediante la dictación de un acto
administrativo por parte del Director del Servicio o del Establecimiento
Autogestionado de que se trate. En los términos de referencia deberá hacerse
indicación explícita, entre otros elementos, a los criterios que serán objeto de
evaluación; la ponderación de los mismos; la integración de los miembros de la
comisión de evaluación de las propuestas que presenten los centros formadores; los
tiempos asociados a cada una de las etapas del proceso; régimen de reclamaciones de
la decisión que adopte la autoridad; etc.”
2.- La norma General Administrativa describe un proceso similar a una licitación
pública – incluso semejante a la descripción de licitación o propuesta pública del Art.
7º ley Nº 19.886- en efecto, cada Servicio de Salud, interesado en mantener una
relación docente asistencial con centros de formación universitaria, técnica o
profesional que implique el uso de sus campos clínicos – lo que ya existe y por largos
años - debe determinar en primer lugar su capacidad para acoger tales actividades a
fin que se comunique a lo que denomina “…las entidades interesadas”, expresión
amplia, que por aplicación de los principios de igualdad ante la ley y de no
discriminación arbitraria en materia económica, incluye necesariamente a todas las
universidades, todos los Institutos Profesionales y todos los Centros de Formación
Técnica del país, con carreras o programas tales como medicina, enfermería,
obstetricia, tecnología médica y muchas otras del área de la salud.
Se establece, además, que el Servicio dará a conocer- debemos entender que al menos
a todas las “entidades interesadas”, según ya definimos – los requisitos mínimos que
deberán cumplir esas entidades para ocupar los campos clínicos, estableciendo que el
Servicio propondrá un formato de presentación, todo lo cual será parte de los
términos de referencia, expresión que debe asociarse a las “Bases Técnicas” o “Bases
Administrativas” de las licitaciones públicas, idea que se ve reforzada cuando la norma
exige que tales términos de referencia deberán hacer indicación explícita de los
criterios que serán objeto de la evaluación, la existencia de una comisión de
evaluación y su forma de integración, las etapas de lo que llama el “proceso”, las
reclamaciones, etc., todo lo cual da a entender que se trata de un procedimiento
concursal y más precisamente de una licitación de carácter público.
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Sin embargo, la NGA. Nº 18 no es explícita en señalar que se trata de una licitación,
sometida a procedimientos de libre concurrencia de los oferentes al llamado
administrativo y de igualdad antes las bases que rigen el contrato.
3.- Que por otra parte analizada la ley Nº 19.886 en función del proceso de
adjudicación y uso de campos clínicos del SNSS., pareciera que esta no le resulta
aplicable, toda vez que si bien el Art. 1º de dicha ley señala que los contratos que
celebre la Administración del Estado, a título oneroso – tal es el caso de los Convenios
docentes asistenciales- “para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que
se requieran para el desarrollo de sus funciones,… se ajustarán a las normas y
principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación…”, el artículo 2º de la
citada norma, se encarga de precisar qué se entiende por contrato de suministro,
incluyendo solamente la compra o el arrendamiento de bienes muebles y en los
convenios docentes asistenciales, no se trata ni de la una ni de la otra de las figuras
de suministro descritas, por lo que pareciera justificada nuestra opinión.
4.- Pese a lo anteriormente expuesto y que descartaría la aplicación de las normas de
la ley Nº 19.886 en la asignación y uso de los CFPT, el Artículo 9º de la ley Nº 18.575,
establece que “Los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta publica,
en conformidad a la ley. El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre
concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases
que rigen el contrato.”, de lo que se sigue que sin perjuicio que la ley 19.886 no fuera
aplicable al proceso de adjudicación de los campos clínicos, en todo caso, en tal
proceso, deberá observarse un procedimiento similar al señalado en el dicho artículo
9º de la norma orgánica constitucional citada, que regula la propuesta pública como
medio concursal.
5.- Las consultas sobre la materia anterior son las siguientes:
a) ¿La asignación para el uso de los campos de formación profesional y técnica en el
SNSS., tratada en la NGA Nº 18, debe hacerse por licitación o propuesta pública?
b) ¿Si lo fuera por licitación o propuesta pública, cuáles son las normas específicas
aplicables?
c) ¿Si tal asignación fuera por licitación o propuesta pública, sería aplicable a todos los
procesos de asignación de campos clínicos en todos los Servicios y Establecimientos
Autogestionados en Red del país?
d) ¿En circunstancias especiales, podría un Servicio de Salud o un Establecimiento
Autogestionado en Red, convocar a licitación o propuesta privada o a trato o
contratación directa?
e) ¿Cuáles serían las circunstancias que habilitarían efectuar licitación privada o
contratación directa?
f) ¿Dándose tales circunstancias especiales, cuáles serían las normas legales aplicables
a tal proceso de asignación?
g) ¿Cuál sería la situación jurídica de aquellos convenios docentes asistenciales, que
debiendo, no dieron cumplimiento para su celebración a una licitación pública?
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II.- SEGUNDO TEMA DE CONSULTA.
1.- La N.G.A., Nº 18, en el numeral 3, letra j) del Capítulo 4, sobre “Aspectos específicos
a tener en consideración”, establece que el Ministerio elaborará propuestas
metodológicas para estimar “el costo financiero” que significa el uso de los CFPT de los
Servicios de Salud por parte de los Centros Formadores.
2.- Entre estos costos, están los insumos aportados por el Servicio de Salud,
participación de sus funcionarios públicos en actividades del centro formador,
participación de profesionales y administrativos en la gestión del convenio, pago de
aranceles por la formación de profesionales y becarios, uso de infraestructura y
equipamiento del Servicio de Salud en actividades efectuadas por el Centro Formador,
mayores costos en servicios básicos generados por las actividades del Centro
Formador, mayores costos de reposición de equipamiento e infraestructura
generados por las actividades del Centro Formador, pago de indemnizaciones civiles
que deba asumir el Servicio de Salud como consecuencia de perjuicio producidos a
terceros por actividades del Centro Formador.
3.- Los mayores costos y gastos en que incurrirá cada Servicio de Salud o
Establecimiento Autogestionado en Red, por aplicación de los convenios docentes
asistenciales, en los extensos periodos que trata la NGA Nº 18, alcanzarán niveles muy
significativos, a los que se comprometerá cada una de las entidades públicas que
arribe a convenio, aumentados en forma progresiva en consideración del mayor
número de pacientes, de patologías cada vez mas complejas, al aumento de la
población estudiantil de pre-grado y de becados de especialidades, entre otras
variables probables.
Como actualmente, no existirían en los presupuestos de los Servicios de Salud o de los
Establecimientos Autogestionados en Red, el ítem presupuestario específico que
respalde tal mayor gasto, pese a que los Directores de Servicios tienen facultades de
contratación, no podrían asumir tal mayor costo, máxime si es incierto y creciente, por
su ausencia de respaldo presupuestario, toda vez que el asignado es para fines
asistenciales.
Además, aún no se encuentra debidamente implementado el sistema que permita
determinar los costos asociados a las prestaciones asistenciales, por lo que no será
posible para las entidades que requieran celebrar convenios, determinar con precisión
el valor del mayor costo asociado a la práctica de la docencia y con ello exigir
contraprestaciones realmente equivalentes.
Las consultas sobre la materia anterior son las siguientes:
a) ¿Cuál es el mecanismo jurídico que permite celebrar válidamente un convenio
docente asistencial, que implica mayores costos al Servicio u Hospital pese a no
disponer de un respaldo presupuestario específico que lo asuma?
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b) ¿Existe un límite de mayor costo que podría asumir un Servicio de Salud o un
Establecimiento Autogestionado en Red a los efectos de un convenio docente
asistencial?
c) ¿Existe alguna diferencia de trato si el convenio se celebrara con un Órgano Público?
d) Los mayores costos proyectados por la aplicación de un Convenio docente
asistencial deben incluirse en el presupuesto de cada Servicio de Salud, año a año?
III.- TERCER TEMA DE CONSULTA.
Sin perjuicio de lo consultado en el Primer Tema, atendido el tenor de la Resolución
Nº 1.600 de la Contraloría General de la República, sobre Exención del Trámite de
Toma de Razón y en consideración a la naturaleza de los convenios docentes
asistenciales, a la cuantía de los montos que comprometerán los Servicios de Salud con
terceras personas, los tiempos de vigencia de tales convenios, especialmente con las
referencias que hace a las resoluciones relativas a APORTES O TRANSFERENCIAS DE
RECURSOS CON O SIN CONVENIO, (Título II, Art.8º); SERVICIOS (Título III, Párrafo2) ;
OTRAS CONTRATACIONES (Título III, Párrafo 3), hacemos las siguientes consultas.
a) ¿Los convenios docentes asistenciales, correspondientes a la aplicación de la N.G.A.
Nº 18, están afectos al trámite de Toma de Razón de la Contraloría General de la
República?
b) ¿Existiría alguna excepción al trámite de Toma de Razón para algunos convenios
docentes asistenciales, en qué casos?
c) ¿Cuál sería la situación jurídica de aquellos convenios docentes asistenciales que
estando obligados al trámite de Toma de Razón, los hubieran celebrado con omisión
de tal requisito?
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