1. ¿Puede una Instrucción interpretar una ley y un reglamento devaluando su
contenido? A propósito de la política de integración de los inmigrantes y de los
informes que acrediten los esfuerzos de integración.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
18 de diciembre de 2011.
Texto publicado en el blog del autor. http://eduardorojoblog.blogspot.com/
Introducción.
Suelo consultar habitualmente las webs especializadas en información sobre la
inmigración, y les puedo asegurar que en España hay varias muy interesantes y con
excelente información. Pero cada uno tiene sus preferencias y las mías se centran en dos
de aquellas: la web de la Cátedra de inmigración, derechos y ciudadanía de la
Universidad de Girona, dirigida por el profesor Ferran Camas Roda, que cada semana
publica un boletín de obligada consulta por la cantidad de información, de alto nivel,
que ofrece (se lo confieso: no puedo ser aquí imparcial por mi historia en la CIDC y por
ser colaborador, y orgulloso estoy de ello, de dicho Boletín), y la web
“migrarconderechos”, dirigida por la incansable profesora de la Universidad de León
Aurelia Álvarez, que día tras día nos facilita noticias y documentos de indudable interés
e importancia sobre la inmigración (¿de dónde sacas el tiempo Aurelia?).
En la tranquilidad de la mañana de un sábado como el de ayer me acerqué a la consulta
de la segunda web y encontré la referencia (primicia, porque no la he visto publicada
hasta el momento en que redacto esta entrada del blog, aunque estoy seguro que sí será
publicada en breve tiempo, salvo lógicamente la publicación ya existente en la página
de la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración”) a la última Instrucción (y lo
digo tanto por el número como porque supongo que será la última que dicte el actual
Director General de Inmigración, por el cambio inminente de gobierno) de la Dirección
General de Inmigración, número 8/2011, que tiene fecha de 14 de diciembre, y trata
sobre la aplicación del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, es decir del Real decreto
557/2011 de 30 de abril, dictado tras la aprobación de la LO 2/2009 de 11 de diciembre,
“en materia de informes sobre esfuerzos de inmigración”.
Se trata, según lo expuesto en el párrafo tercero de su introducción, de “concretar lo
dispuesto en la materia” por el citado Reglamento, del que se afirma que contempla el
informe autonómico positivo sobre el citado esfuerzo de integración “entre la
documentación que puede ser aportada por este para la renovación de una autorización
de residencia temporal o de residencia temporal y de trabajo”.
En el primer párrafo de la introducción se recuerda la norma legal que desarrolla el RD
557/2011, es decir la LO 4/2000 en la redacción dada por la LO 272009, y más
concretamente el artículo 31.7, que dispone que para la renovación de las
autorizaciones de residencia temporal “se valorará especialmente el esfuerzo de
integración del extranjero que aconseje su renovación, acreditado mediante un informe
positivo de la Comunidad Autónoma que certifique la asistencia a las acciones
formativas contempladas en el artículo 2 ter de esta Ley”. Las acciones formativas
1

2. referenciadas en el artículo 2 ter, versarán sobre “el conocimiento y respeto de los
valores constitucionales y estatutarios de España, de los valores de la Unión Europea,
así como de los derechos humanos, las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y
la igualdad entre mujeres y hombres, y desarrollarán medidas específicas para favorecer
la incorporación al sistema educativo, garantizando en todo caso la escolarización en la
edad obligatoria, el aprendizaje del conjunto de lenguas oficiales, y el acceso al empleo
como factores esenciales de integración”.
Pero…, antes de seguir con la Instrucción me permitirán que aborde, dado que esta
“concreta” lo dispuesto en la LO 4/2000 (modificada) y en el RD 557/2011, la
regulación de la política de integración de los inmigrantes en ambas normas, y no sólo
en ellas sino también en dos instrucciones dictadas hace varios meses y en los planes
estatales de ciudadanía e integración, dado que el tantas veces citado informe guarda
estrecha relación con la realización de las acciones formativas referenciadas en el nuevo
artículo 2 ter de la LO 4/2000 y que lógicamente merecen especial atención en mi
comentario.
1. La integración en la LO 4/2000 tras la modificación operada por la LO 2/2009.
En el proyecto de ley, presentado por el gobierno en junio de 2009, de modificación de
la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y
su integración social, el nuevo artículo 2.3, dedicado a la integración de los inmigrantes,
estaba redactado en los siguientes términos:
“1. Los poderes públicos promoverán la plena integración de los extranjeros en la
sociedad española, en un marco de convivencia de identidades y culturas diversas sin
más límite que el respeto a la Constitución y la ley.
2. Las Administraciones públicas incorporarán el objetivo de la integración entre
inmigrantes y sociedad receptora con carácter transversal a todas las políticas y
servicios públicos, promoviendo la participación económica, social, cultural y política
de las personas inmigrantes, en los términos previstos en la Constitución y en las Leyes,
en condiciones de igualdad de trato. Especialmente, procurarán, mediante acciones
formativas, el conocimiento y respeto de los valores constitucionales de España y de la
Unión Europea, así como de los derechos humanos, las libertades públicas, la
democracia, la tolerancia y la igualdad entre mujeres y hombres, y desarrollarán
medidas específicas para favorecer el aprendizaje del castellano y demás lenguas
cooficiales, la escolarización de los menores y el acceso al empleo como factores
esenciales de integración.
3. La Administración General del Estado cooperará con las Comunidades Autónomas,
las Ciudades de Ceuta y Melilla y los Ayuntamientos para la consecución de las
finalidades descritas en los párrafos anteriores, en el marco de un plan estratégico
plurianual con cargo a un fondo estatal que se dotará anualmente.”.
Durante su tramitación parlamentaria en el Congreso de los Diputados el texto fue
modificado de forma sustancial, básicamente a partir de las enmiendas presentadas por
el grupo nacionalista catalán de Convergència i Unió.
2

3. En primer lugar, y con respecto al artículo 2 bis, que fija las grandes líneas de la política
migratoria, la redacción deja la puerta abierta a que la política en esta materia que lleve
a cabo el gobierno español se planifique y ejecute “sin perjuicio de las competencias
que puedan ser asumidas por las Comunidades Autónomas y por las Entidades
Locales”. Se mejora a mi parecer la redacción de los principios que han de informar tal
actuación, de forma que ya no se tratará sólo de lograr la integración social de los
inmigrantes, sino de que ésta deberá lograrse “mediante políticas transversales dirigidas
a toda la ciudadanía”; ya no se tratará sólo de luchar contra la inmigración irregular sino
también contra el tráfico ilícito de personas, y no debe olvidarse la necesaria referencia
a las iniciativas de cooperación al desarrollo y codesarrollo con terceros países de
origen y tránsito de la inmigración.
Las modificaciones incorporadas al nuevo artículo 2 ter refuerzan las competencias de
las Comunidades Autónomas. No de otra forma debe entenderse la mención explícita a
que las políticas de integración han de tener en cuenta el marco definido por los
Estatutos de Autonomía y los valores que dichos textos contienen, y que en la
incorporación al sistema educativo deberá garantizarse el aprendizaje del “conjunto de
las lenguas oficiales”. En el mismo sentido, y con referencia a la integración de los
menores extranjeros no acompañados, la norma llama a todas las Administraciones
implicadas a coordinar sus actuaciones, en el bien entendido de que se tomarán como
referencia “sus respectivos planes de integración”. Además, los planes estratégicos de
integración tendrán carácter bienal, y no plurianual como se preveía en la redacción
inicial del proyecto de ley.
Veamos brevemente algunas de las enmiendas del Partido Popular, dado que ocupa el
gobierno durante la nueva legislatura, y de Convergència i Unió que fueron
incorporadas al texto.
A) El grupo popular deseaba incorporar de forma expresa la referencia al pacto europeo
de inmigración y asilo suscrito el 15 de octubre de 2008 por los Estados miembros de la
Unión Europea. Por otra parte, se proponía la incorporación al texto articulado del
llamado “contrato de integración”, dirigido a quienes deseen establecerse en España, y
se argumentaba que el Pacto europeo pide a los Estados miembros que favorezcan la
integración de los inmigrantes y con un justo equilibrio de derechos y deberes.
¿Es necesario este contrato? Personalmente creo que el interés del inmigrante integrarse
o para aprender la lengua del país de acogida, forma parte intrínseca del interés de dicha
persona por incorporarse en igualdad de condiciones a la sociedad de acogida. Por otra
parte, los poderes públicos deberán garantizar los mismos derechos y prestaciones que a
los españoles y en los términos previstos en las leyes, porque tenemos una Constitución,
y también los Estatutos de autonomía en los respectivos ámbitos territoriales, que
obligan a ello. Además, ¿qué sentido tiene recordar aquello que es de obligado
cumplimiento para los poderes públicos, es decir el respeto a los valores y creencias de
los inmigrantes, “siempre que no sean contrarios a las leyes españolas, los derechos
humanos y la igualdad que consagra la Constitución? ¿O es que acaso un poder público
puede actuar de forma contraria a derecho, ya se trate de de nacionales o de
inmigrantes?
3

4. B) Por parte de Convergència i Unió, el aspecto general más importante a destacar de la
mayor parte de sus enmiendas era la insistencia en el estricto cumplimiento del artículo
138 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que regula las competencias de la
Generalitat en materia de inmigración, así como también, y con carácter más general, en
el respeto a las competencias estatutarias en ámbitos relacionados con la inmigración,
con la introducción de terminología como “las administraciones competentes” o “las
administraciones públicas con competencias en la materia”. A mi parecer, el deseo de
CiU era concretar más la redacción de algunos preceptos del proyecto de ley para evitar
que pudieran hacerse, una vez aprobada la norma, interpretaciones restrictivas de las
competencias autonómicas. Creo que la redacción de los preceptos que tratan sobre la
articulación de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas es
correcta, en líneas generales, y que no debería dar lugar a interpretaciones reductoras de
los derechos autonómicos, pero también era comprensible el deseo de conseguir una
redacción de las normas cuestionadas que no dejara lugar a dudas sobre su aplicación,
vistos los debates habidos durante mucho tiempo sobre la financiación de las
autonomías y la interpretación de algunos preceptos del Estatuto. Ese deseo se plasma
en las enmiendas presentadas a los artículos que regulan los principios de la nueva
política de inmigración española.
No ya desde la óptica de defensa de las competencias en materia de inmigración sino
desde la de la lengua catalana, CiU propuso una enmienda en principio formal, de
sustitución de la referencia a medidas de favorecimiento del “aprendizaje del castellano
y demás lenguas cooficiales”, por otro texto que se refería al aprendizaje “del conjunto
de lenguas oficiales”, por entender que la nueva redacción era más coherente con el
bloque constitucional. La defensa de la lengua catalana le llevó a proponer una
enmienda como la que afectaba al artículo 18, regulador de los requisitos para la
reagrupación familiar, en la que se disponía que las administraciones públicas
“promoverán la participación de los reagrupados en programas de integración socio-
cultural y de carácter lingüístico”, justificándose esta proposición porque “la sociología
determina la necesidad de que la integración implique el conocimiento de la lengua de
la comunidad de acogida, por lo que el compromiso del reagrupado de participar en
programas de integración socio-cultural y de carácter lingüístico facilita de forma
bidireccional dicha integración”. O desde la perspectiva del reconocimiento de la
integración del inmigrante para poder renovar la autorización de residencia temporal, se
propugnaba que se valorara el esfuerzo de tal integración “mediante un informe positivo
de la Comunidad Autónoma que certifique la asistencia a las acciones formativas
contempladas en el artículo 2 ter de esta Ley”, argumentándose que de esta forma se
garantizaría el cumplimiento de las competencias autonómicas de Cataluña relativas “a
la primera acogida e integración social y económica de las personas inmigrantes”.
Cabe indicar por último, que la justificación de las nuevas, al menos en el marco
normativo legal, políticas de integración de los inmigrantes se encuentra recogida en el
preámbulo de la LO 2/2009. En el mismo se afirma que “el fenómeno migratorio ha
adquirido tal dimensión en España y tiene tales repercusiones en el orden económico,
social y cultural que exige que por parte de los poderes públicos se desarrolle una
actuación decidida en diversos frentes, incluido el normativo. Por lo tanto, los poderes
públicos deben ordenar y canalizar legalmente los flujos migratorios de tal manera que
los mismos se ajusten a nuestra capacidad de acogida y a las necesidades reales de
nuestro mercado de trabajo”, y en cuanto que España está firmemente comprometida
4

5. con la defensa de los derechos humanos, los poderes públicos “deben favorecer la plena
integración de los inmigrantes en nuestro país y garantizar la convivencia y la cohesión
social entre los inmigrantes y la población autóctona.”.
2. El Reglamento de la LO 2/2009 y su regulación de la integración de la población
inmigrante. Relación entre inmigración y mercado de trabajo.
A) Los principios inspiradores del RELOEX, es decir el Real Decreto 557/2011 de 30
de abril son la consolidación de un modelo basado en la regularidad y vinculado al
mercado de trabajo, el fomento de la integración y la igualdad de derechos y deberes, el
fortalecimiento de la cooperación entre administraciones, y la mejora del rigor, la
transparencia y la objetividad en los procedimientos. Cabe recordar aquí también los
seis objetivos fundamentales de la LO 2/2009 de 11 de diciembre, que es objeto de
desarrollo por el nuevo Reglamento: garantizar a los extranjeros el pleno ejercicio de
sus derechos fundamentales; perfeccionar el sistema de canalización legal y ordenada de
los flujos migratorios, atendiendo a las necesidades del mercado de trabajo; también,
reforzar la eficacia en la lucha contra la inmigración irregular; a continuación, favorecer
las oportunidades de integración; la apuesta por la cooperación de todas las
administraciones públicas en materia de inmigración, destacándose la importancia de
que las actuaciones de comunidades autónomas y ayuntamientos se realicen en
coordinación con la política de inmigración del gobierno del Estado; por fin, último
pero no menos importante, la intensificación del diálogo con los agentes sociales y con
las asociaciones de inmigrantes para la definición y el desarrollo de la política
migratoria.
El título IV regula la residencia temporal (artículos 45 a 122). Encontramos aquí el
grueso de la normativa de contenido o afectación laboral.
Por cierto, y valga la referencia para todos los artículos en los que se incluye la mención
a los esfuerzos de integración de los extranjeros, que se acreditarán mediante el informe
positivo de la Comunidad Autónoma de referencia, el texto final ha modificado el
borrador presentado el 8 de febrero siguiendo las indicaciones del Dictamen emitido por
el Consejo de Estado el 7 de abril; en tal sentido, la referencia al “conocimiento de las
lenguas oficiales” ha sido sustituida por el “aprendizaje”, y ha desaparecido la
referencia a “las actividades de formación orientadas al empleo”. En el Dictamen del
Consejo de Estado sobre el RELOEX, se efectúa la siguiente observación sobre el
artículo 2 ter de la LO 4/2000 modificada por la LO 2/2009: “el contenido de ese
informe, por decisión del legislador, ha de versar sobre las acciones formativas, pero no
necesariamente sobre lo que se califica en el propio artículo 2 ter como factores
esenciales de integración, esto es, las medidas específicas para favorecer la
incorporación al sistema educativo, el aprendizaje del conjunto de lenguas oficiales y el
acceso al empleo. Esta distinción parece obedecer en la Ley Orgánica a la lógica de
cada uno de los extremos comprendidos en el artículo 2 ter, pues las acciones
formativas persiguen una integración en valores, en tanto que las llamadas medidas
específicas operarían en un plano diverso que, a su vez, no guarda necesaria coherencia
interna, pues las medidas dirigidas a favorecer la incorporación al sistema educativo y el
acceso al empleo no guardan necesaria relación con el "esfuerzo de integración del
extranjero", sino con la existencia y la disposición por los poderes públicos competentes
de los medios necesarios para que en esos campos específicos pueda tener lugar esa
5

6. incorporación o ese acceso y, como consecuencia de ello, iniciarse el proceso de
integración”.
Por otra parte, la solicitud de renovación no dependerá, parece, única y exclusivamente
de que se cumplan las condiciones de contenido laboral que se recogen en el artículo 71,
sino también de otras de contenido social, siendo obligatorio aportar el informe emitido
por las autoridades autonómicas que acredite, si tal fuera el caso, “la escolarización de
los menores a cargo de edad en escolarización obligatoria”. Sobre este punto se ha
manifestado críticamente el Dictamen del Consejo de Estado, argumentando que “lo que
demanda el interés superior del menor es que se adopten las medidas necesarias
orientadas a su escolarización en caso de que, con ocasión de la solicitud o renovación
de la residencia de la persona que tiene a su cargo a un menor, se ponga de manifiesto
una situación lesiva de su derecho a la educación. La falta de escolarización no debería
conducir a la denegación de solicitudes”.
En fin, y no sólo para este supuesto sino también para varios otros recogidos en la nueva
normativa, las autoridades podrán valorar diferentes informes que se hayan solicitado de
oficio para poder tramitar la solicitud, tales como la situación penal del inmigrante, el
cumplimiento de sus obligaciones en materia tributaria y de Seguridad Social, y “se
valorará” (afirma de forma taxativa la norma reglamentaria, de acuerdo con lo dispuesto
en la LO 2/2009) el “esfuerzo de integración del extranjero”, que se recogerá en el
“informe positivo de la Comunidad Autónoma de su lugar de residencia”.
B) El Título V (artículos 123 a 146) regula la residencia temporal por motivos
profesionales, siendo sin duda la estrella laboral la autorización por razones de arraigo,
y dentro de la misma más concretamente la del arraigo laboral (artículo 124).
a) Con respecto al denominado “arraigo laboral”, la nueva regulación me parece
coherente con la realidad actual del mercado de trabajo en España, afectado por la crisis
económica y de empleo que padecemos desde 2008, y de ahí que deba valorarse
positivamente la reducción, desde el año ahora necesario a los seis meses en la nueva
norma, en cuanto al período del que deberá acreditarse la existencia de una relación
laboral, acreditación y duración que deberá llevarse a cabo, y aquí sólo ha habido una
modificación formal en cuanto a la ubicación del requisito, por resolución judicial que
la reconozca o resolución administrativa confirmatoria del acta de infracción de la
Inspección de Trabajo y Seguridad Social que la acredite. Por consiguiente, este
requisito (modificado) se suma al de acreditar una residencia continuada en España
durante dos años como mínimo, y a la carencia de antecedentes penales, habiéndose
introducido en este último punto la novedad (que también se incorpora en los restantes
supuestos de concesión de autorizaciones de residencia) de que aquella no sólo debe
darse en España y en el país de origen del extranjero, sino también “en el país o países
en los que haya residido durante los últimos cinco años”.
La referencia laboral también aparece en el arraigo social, ya que uno de los requisitos a
cumplir es el de disponer de un contrato de trabajo con una duración mínima de un año,
salvo en el sector agrario y cuando se desarrollen actividades en una misma ocupación
de forma que se trabaje a tiempo parcial y para más de un empleador (supuestos típico
del personal al servicio del hogar familiar), en cuyo caso se admitirán dos contratos
6

7. (primer supuesto) y dos o más (segundo supuesto) que cumplan con los requisitos
fijados en el RELOEX.
Para acreditar el arraigo social podrá alegarse por las personas interesadas, y acreditarse
por la administración que emita el informe, “los esfuerzos de integración a través del
seguimiento de programas de inserción sociolaborales” (obsérvese, dicho sea
incidentalmente, que se trata de personas en situación irregular, por lo que esos
programas se realizarán preferentemente por entidades sociales). Por otra parte, el
nuevo RELOEX mantiene la posibilidad, ya recogida en la normativa todavía vigente,
de que pueda recomendarse en el informe que se exima a la persona solicitante de la
necesidad de contar “con un contrato de trabajo” (en puridad debería decirse “con uno o
más contratos de trabajo”, para adaptar este precepto a los cambios introducidos con
anterioridad en el contenido laboral del arraigo social) si se puede acreditar por su parte
que dispone de medios de vida suficientes, ampliándose por la norma la posibilidad de
solicitar esa exención cuando se trate de un trabajador por cuenta propia y se acredite
fehacientemente que cumple los requisitos previsto para solicitar la concesión de una
autorización de dicho carácter, en el bien entendido que uno de los requisitos que
obligatoriamente habrá de cumplirse es “a) Que el trabajador no se encuentre
irregularmente en territorio español”.
C) Por último, cabe decir que en los informes a emitir por las Comunidades Autónomas
sobre los esfuerzos realizados por los extranjeros para demostrar su integración en la
sociedad de acogida pueden incluirse todos aquellos realizados en materia de inserción
laboral, como por ejemplo los cursos formativos de preparación para la actividad laboral
(con independencia, ahora, de quienes los hayan impartido). Dado que las actividades
formativas pueden ser impartidas por entidades privadas, y en atención a la importancia
que dichos informes pueden tener en los procedimientos de renovación de las
autorizaciones de residencia temporal y de trabajo, la disposición adicional
decimonovena prevé que la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración
impulsará mecanismos de colaboración y cooperación “relativos a las condiciones de
solvencia técnica, material y financiera a acreditar por entidades privadas que
desarrollen actuaciones de formación”. Quiero pensar que esa actuación de la SEIE se
llevará a cabo en el marco de la conferencia sectorial de inmigración, ya que justamente
son las CC AA las que deben emitir los informes referenciados en la disposición
adicional.
3. El desarrollo vía instrucciones del Reglamento extranjería que desarrolló la LO
4/2000 (tras la modificación por la LO 2/2009).
3.1. Las Instrucciones 3 y4 de 28 de junio de 2011.
Las Instrucciones 3 y 4/2011, de 28 de junio, de la Dirección General de Inmigración,
dirigidas a los órganos periféricos de la Administración General del Estado, versan
sobre la aplicación del Reglamento en materia de informe de arraigo y de acreditación
de la disposición de la vivienda adecuada en procedimientos sobre residencia por
reagrupación familiar, respectivamente, y en la introducción de ambas se afirma que se
trata de “concretar lo dispuesto sobre la materia” por la normativa reglamentaria.
En la Instrucción 3/2011 se regula la naturaleza del informe de arraigo, el informe de
arraigo propiamente dicho y su posible sustitución por otra documentación, y el
7

8. contenido a valorar del citado informe o de la documentación que lo sustituya. A mi
parecer, el texto sigue fielmente el contenido de la LO 2/2009 y del RD 557/2011 y no
observo desviación administrativa sobre dichas normas, manifestándose además con
claridad, para que no haya dudas al respecto, que los informes emitidos por las
Corporaciones Locales con anterioridad a 30 de junio de 2011(recuérdese que a partir
de esa fecha la competencia para su emisión pasa con carácter preferente a las
Comunidades Autónomas) “serán considerados informes emitidos por la administración
competente para ello”.
Con respecto a la materia sociolaboral, me interesa destacar que entre los documentos
que podrán presentarse por la persona interesada como sustitutivos del informe de
arraigo cuando este no hubiera sido emitido, se incluyen los certificados que acreditan el
seguimiento de los programas de inserción sociolaborales y culturales, que deberán ser
emitidos “por la institución organizadora del programa”, así como también la
documentación relativa al contenido de dichos programas (entiendo que para demostrar
la “seriedad y rigurosidad” de los cursos recibidos); en los supuestos de elaboración de
informe, también se incluirá “en todo caso” el seguimiento de tales programas, debiendo
constar quien los organiza, su horario de desarrollo y el contenido. Es importante
nuevamente poner de manifiesto que la valoración (al igual que ocurre con respecto al
aprendizaje del idioma o idiomas) se realizará por la autoridad competente sobre el
seguimiento regular y no sobre el grado de superación de las pruebas que haya
efectuado durante el curso, disponiendo la Instrucción que “se valorará la información
que figure sobre el nivel de seguimiento (en porcentaje del número de horas) del
extranjero a cada programa de integración sociolaboral y cultural”.
Por último, de la Instrucción número 4 sobre acreditación de disponer de vivienda
adecuada, recuérdese que se trata en principio de procedimientos de autorizaciones
iniciales de residencia temporal por reagrupación familiar, si bien en caso de haberse
producido un cambio de domicilio el cumplimiento de acreditación deberá llevarse a
cabo en los mismos términos.
Sobre los documentos sustitutivos del informe de la Administración, que puede aportar
el solicitante, la Instrucción referencia con carácter de prueba, “sin carácter exhaustivo”,
un acta mixta de comparecencia y manifestaciones emitidas por fedatario público, y
documentos públicos “tales como las resoluciones, declaraciones y comprobaciones de
funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio
de sus funciones de inspección o agentes de la autoridad en general”. La valoración del
Informe incluirá el número de habitaciones y el numero personas que habitan la
vivienda, con la ajustada concreción de considerar que el hecho de que en la misma
conviva más de una unidad familiar (supuesto que en la actualidad es algo más que una
mera hipótesis de trabajo, por la situación de crisis que afecta en gran medida a la
población inmigrada) “no será obstáculo por sí mismo para considerar que la vivienda
es adecuada, siempre que de la valoración de las condiciones de la misma se derive su
adecuación”.
4. Los planes estratégicos de ciudadanía e integración.
A) El Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010, aprobado por el Consejo
de Ministros el 15 de febrero de 2007, después de dos años de trabajo y bajo la atenta
dirección de un comité presidido por el profesor Lorenzo Cachón, presta especial
importancia a la gestión de la diversidad de la población extranjera para facilitar su
8

9. integración, siendo uno de sus objetivos el de “adecuar las políticas públicas,
especialmente la educación, el empleo, los servicios sociales, la salud y la vivienda a las
nuevas necesidades que origina la presencia de los inmigrantes. Esta adecuación ha de
ser tanto cuantitativa, para responder al incremento de los nuevos ciudadanos y usuarios
a los que han de atender los servicios públicos, como cualitativa, para gestionar
adecuadamente la diversidad de las nuevas demandas e incorporar las competencias
interculturales necesarias”.
La importancia del PECI I a mi parecer ha sido doble: por una parte, se ha dispuesto de
un documento que recoge todos aquellos ámbitos de actuación que afectan a la política
de inmigración y que implican a las diversas Administraciones Públicas y a las
organizaciones sociales; por otra, se han formulado una serie de líneas y principios de
actuación, en estrecha sintonía con el marco constitucional y legal vigente. Si el diseño
y la difusión del PECI I se ha desarrollado conforme a las previsiones de sus redactores,
la implementación ha sufrido más dificultades, dado que la crisis económica y social
iniciada en España a partir de 2008 ha cambiado muchas de las “reglas del juego” sobre
las que se elaboró el mismo. En su evaluación, realizada como paso previo a la
elaboración y aprobación del PECI II, se ha destacado que ha supuesto “un intenso y
fructífero trabajo por la integración y la cohesión social en un momento de fuerte
crecimiento del flujo migratorio y de crisis económica”, con un gasto total de 2325
millones de euros y con una dedicación “de un 16 % más de los recursos inicialmente
previstos a las políticas de integración”.
B) El nuevo PECI para el período 2011-2014, cuya dirección fue asumida por el
profesor Carlos Giménez, fue aprobado por el Consejo de Ministros el 23 de septiembre
de 2011.
La relación entre la inmigración y el empleo es una de las características más relevantes
que afectan a la realidad económica y social del territorio español. Justamente esa
realidad de la inmigración es un elemento destacado de diferenciación respecto de
nuestro marco de análisis de la realidad económica y social con respecto al de una
década atrás, pues difícilmente hubiéramos podido pensar entonces que los extranjeros
(básicamente los ciudadanos extracomunitarios) supondrían más del 10 % del total de
afiliados a la Seguridad Social al finalizar el mes de noviembre de 2011. En este terreno
cobra especial relevancia el debate sobre la necesidad de una mayor rapidez en la
tramitación de la homologación de las titulaciones profesionales obtenidas en otros
Estados y cuyo retraso lleva en muchas ocasiones a que una parte no menospreciable de
la población extranjera deba subocuparse en el mercado de trabajo. Desde una
perspectiva internacional, los estudios de la Organización Internacional del Trabajo
siempre han de sernos útiles como punto de referencia, y uno sobre las migraciones
laborales internacionales contiene varias tesis que pueden ser de utilidad: “la
gobernanza nacional e internacional de la migración laboral debería reconocer que la
mayor parte de los migrantes busca trabajo decente, y ofrecer mayores oportunidades
legales para la movilidad laboral; que las políticas deberían basarse en el
reconocimiento de los beneficios mutuos, tanto para los países de origen como para los
de destino; que la protección de los derechos de los migrantes es fundamental para que
todas las partes obtengan los beneficios de desarrollo que acarrea la migración; que son
necesarios enfoques integrales para la migración irregular, incluso que aborden sus
causas básicas”.
9

10. No hay duda de que hemos de apostar por la mejora de calidad y la competitividad de
nuestro tejido productivo, y ello no puede hacerse por la vía de una política de mano de
obra que opte por la precariedad, la desregulación y el incumplimiento de la legalidad.
Necesitamos apostar por una política de mano de obra que potencie la formación y la
cualificación del personal. De ahí que la incorporación de los inmigrantes al mercado de
trabajo ha de hacerse de forma que aprovechen todos sus conocimientos y habilidades.
De ahí que cobre toda su importancia a mi parecer, aunque creo que se ha avanzado
poco en el camino, la creación de un Servicio Exterior de Empleo que canalice el acceso
al mercado de trabajo español de los ciudadanos extranjeros que puedan incorporarse en
adecuadas condiciones y con los conocimientos profesionales requeridos. Y de ahí
también que cobre toda su importancia el cumplimiento de lo dispuesto en varios
Estatutos de Autonomía sobre ampliación de competencias autonómicas en materia de
inmigración, señaladamente la concesión de las autorizaciones iniciales de trabajo, tal
como ya ocurre en Cataluña a partir del 1 de octubre de 2009, competencias que no han
merecido reproche jurídico alguno en la Sentencia del Tribunal Constitucional número
31/2010 de 28 de junio sobre la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del
Estatuto de Autonomía de Cataluña. Justamente la nueva realidad competencial
autonómica es un claro rasgo diferenciados del PECI II con respecto al I, dado que el
primero, como he indicado con anterioridad, se adoptó por el Consejo de Ministros el
16 de febrero de 2007, cuando se habían aprobado sólo pocos meses antes los Estatutos
de Autonomía de la Comunidad Valenciana y Cataluña y estaban a punto de publicarse
los Estatutos de otras Comunidades Autónomas que han reformado sus Estatutos e
incorporado nuevas competencias en materia de inmigración, con especial atención a las
políticas de integración de la población inmigrada.
El PECI II deberá estar estrechamente vinculado con los cambios normativos operados
en España en la materia y con aquellos que se anuncian para el próximo futuro, es decir
la Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre y su Reglamento de desarrollo; igualmente,
deberá prestar la atención debida al plan de acción del programa de Estocolmo de la
Unión Europea y a su concreto desarrollo tanto en el ámbito de concreción normativa
(Directivas sobre igualdad de trato, trabajadores estacionales o trabajadores desplazados
en el seno de una misma empresa) como en la aplicación de las políticas tendentes a
incentivar y perfeccionar los mecanismos de integración de la población inmigrada.
C) El PECI I se fundamentó en premisas básicas en torno a integración, políticas
públicas y cooperación de los actores. A mi parecer, y coincido con el PECI II, las tres
premisas básicas siguen siendo válidas. En especial, hay que poner el acento en las
políticas de integración, dado que en los próximos años parece que buena parte de los
esfuerzos deberán concentrarse en las personas migrantes que ya se encuentran en
España, y porque las dificultades económicas por una parte y las limitaciones a los
procesos de reagrupación familiar por otra llevan a pensar que el número de inmigrantes
que accedan, regularmente, a España, será un número bastante inferior al de los años
anteriores a la crisis.
En cuanto a los principios claves del PECI I, igualdad, ciudadanía e interculturalidad,
también sigue siendo a mi parecer válidos, y creo que debería reforzarse de manera
expresa el de no discriminación. Uno de los retos del próximo futuro no es sólo que siga
apostándose por políticas de igualdad para toda la ciudadanía, sino también que se vele
porque se pongan en marcha medidas que corrijan y eviten situaciones, teóricas y
prácticas de posible discriminación, de particular importancia en el ámbito de las
10

11. relaciones de trabajo. Pasar de la igualdad formal a la igualdad real es asimismo de
extraordinaria importancia, pues en muchas ocasiones bastaría con que se cumpliera el
marco normativo vigente en materia de empleo, educación, vivienda, etc., para poder
afirmar que ello llevaría a una mejora real de las condiciones de vida de la población
inmigrada. Además, los 10 objetivos generales del PECI I siguen siendo válidos y
destaco que las medidas que se adopten debe ir dirigidas sólo a la población inmigrada
cuando ello sea necesario para conseguir los objetivos previstos, pero que como regla de
principio las actuaciones de los poderes públicos deben ir dirigidas al conjunto de la
población.
En fin, si hubiera que prestar especial a algún objetivo, destacaría para los próximos
años la importante relación de complementariedad que debe haber entre las actuaciones
de las distintas administraciones públicas, y mucho más cuando se trate de las
administraciones autonómicas (de momento sólo la de Cataluña) que tengan
reconocidas las competencias en materia de tramitación de autorizaciones iniciales de
trabajo.
D) Sobre las 12 áreas de intervención previstas en el PECI I (acogida, educación,
empleo, vivienda, servicios sociales, salud, infancia y juventud, igualdad de trato,
mujer, participación, sensibilización y codesarrollo), así como también en el PECI II.
probablemente haya que poner el acento, en todas ellas, en las medidas que potencien y
fortalezcan las políticas de integración, y tratar en la medida de lo posible, reiterando
una tesis que ya he expuesto con anterioridad, que las actuaciones se dirijan al conjunto
de la ciudadanía y no sólo de la población inmigrada, de tal manera que actuaciones
específicas para la población inmigrante sólo deberán ponerse en marcha cuando existan
motivos que lo justifiquen (probablemente el ámbito del conocimiento de las lenguas
oficiales del Estado sea el ejemplo paradigmático al respecto).
En relación con el proceso de ejecución, los mecanismos de coordinación institucional,
criterios y mecanismos de evaluación, financiación, etc., soy del parecer que la
distribución competencial, incipientemente desarrollada en el momento en que se
aprobó el PECI I, requerirá probablemente de bastante más atención, y que las
limitaciones económicas obligarán a una mayor concentración de los recursos
disponibles en aquellos ámbitos de actuación que permitan optimizar su utilización.
Será bueno también realizar un estrecho proceso de coordinación entre el desarrollo del
II PECI y de los distintos planes de acogida y/o integración de la población inmigrada
puestos en marcha en las Comunidades Autónomas y en muchos ámbitos territoriales
locales. Y en los mecanismos de evaluación, creo que sería conveniente prestar atención
tanto a cómo se aplica el PECI II en el conjunto del territorio español como, de forma
diferenciada, en aquellas cuatro Comunidades Autónomas donde se concentra más del
68 % de la población inmigrada al finalizar 2011, es decir Cataluña, Madrid, Andalucía
y Comunidad Valenciana.
5. La Instrucción 8/2011 de 14 de diciembre de 2011, “sobre aplicación del
Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social, en materia de informes sobre
esfuerzo de integración”.
La Instrucción consta de cuatro apartados: en el primero se mencionan los
procedimientos en que cabrá la presentación del informe; el segundo trata sobre su
naturaleza y su presentación; el tercero, versa sobre su contenido; en fin, el cuarto
11

12. “concreta” como ha de valorarse por la autoridad administrativa competente y en
sustitución de otros documentos previstos en la normativa y que no hayan sido
presentados (o dicho de otra forma, la valoración supletoria del informe).
En la introducción del texto ya he citado el artículo 31.7 de la LO 4/2000. Por lo que
respecta al RD 557/2011 encontramos la misma redacción en los distintos supuestos
previstos sobre renovación de autorizaciones de residencia y de trabajo: “Igualmente se
valorará el esfuerzo de integración del extranjero acreditado mediante el informe
positivo de la Comunidad Autónoma de su lugar de residencia. Dicho esfuerzo de
integración podrá ser alegado por el extranjero como información a valorar en caso de
no acreditar el cumplimiento de alguno de los requisitos previstos para la renovación de
la autorización. El informe tendrá como contenido mínimo la certificación, en su caso,
de la participación activa del extranjero en acciones formativas destinadas al
conocimiento y respeto de los valores constitucionales de España, los valores
estatutarios de la Comunidad Autónoma en que se resida, los valores de la Unión
Europea, los derechos humanos, las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y la
igualdad entre mujeres y hombres, así como el aprendizaje de las lenguas oficiales del
lugar de residencia. En este sentido, la certificación hará expresa mención al tiempo de
formación dedicado a los ámbitos señalados. El informe tendrá en consideración las
acciones formativas desarrolladas por entidades privadas debidamente acreditadas o por
entidades públicas”.
Y ahora llega la justificación del título de mi artículo: la Instrucción devalúa el valor del
informe de integración, dado que de la consideración positiva del mismo recogida en la
LO 2/2009 (y muy perceptible, además, en los debates parlamentarios), ya matizado a la
baja por el RD 557/2011, se pasa a una visión casi negativa del informe; o dicho de otra
forma la instrucción pretende dejar claro que el informe tendrá un valor residual y en
ningún caso podrá dificultar la renovación de las autorizaciones de residencia y trabajo.
¿En qué me baso para realizar esta afirmación? Sencillamente, en la redacción literal de
la Instrucción, que más parece un documento para explicar aquello que el Informe no
puede ser que aquello que realmente ha de ser. Dicho con toda sinceridad, no me
sorprende el planteamiento de la Dirección General de Inmigración, dadas las críticas
que he oído en muchos de los debates en los que he participado sobre el Reglamento de
extranjería y que me imagino que han llegado a la DGI, pero que no me sorprenda no
justifica que una Instrucción devalúe la importancia de un texto aprobado por el
Parlamento y desarrollado después por el ejecutivo. Está por ver además cuál será el
criterio del nuevo gobierno en esta materia, que si nos hemos de atener a las propuestas
electorales y a las enmiendas presentadas en su día al proyecto de ley de modificación
de la LO 4/2009, a las que me he referido con anterioridad, serán bastante más duras
que las recogidas en la Instrucción.
La Instrucción, o más exactamente sus tres primeros apartados, están redactados “en
negativo” para decir aquello que no puede ser o que no puede significar o contener el
informe de integración. En la primera se recuerda en primer lugar que hay regulación
sobre renovación de autorizaciones de residencia y trabajo que ya viene determinada por
la normativa de la UE (supongo que se refiere a las Directivas sobre trabajadores
altamente cualificados o investigadores, por citas dos ejemplos significativos), y
también que dicho informe no está previsto en el artículo 37.1 de la LO 4/2000 cuando
se trate de supuestos de prórrogas, y no de autorizaciones, de renovaciones. A partir de
12

13. esta constatación previa reductora de los supuestos de posible presentación del informe,
se afirma con claridad que dicho informe sólo podrá ser valorado (“únicamente”, es el
término utilizado) en los procedimientos que enumeran a continuación y que son los de
renovación de autorización de residencia temporal no lucrativa, de residencia temporal
por reagrupación familiar, de residencia temporal y de trabajo por cuenta ajena, y de
residencia temporal y trabajo por cuenta propia. La supletoriedad del informe se
enfatiza en el apartado segundo, en cuanto que se recuerda que el informe “no tendrá en
ningún caso naturaleza de requisito exigible para la renovación de las
autorizaciones…”, por lo que (vuelve a insistirse) “no será preceptiva su presentación
para la admisión a trámite del procedimiento de renovación”, lógicamente (se acepta)
sin perjuicio de que pueda ser presentado junto con la solicitud o en un momento
posterior de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 35 e) de la Ley 30/1992 de 26 de
noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (“A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier
fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución”).
La devaluación del Informe se sigue manifestando a mi parecer en el apartado tercero,
que regula el contenido a valorar, ya que dispone que la valoración “se limitará” a las
cuestiones que se enumeran a continuación. La Instrucción “matiza” (¿o infringe la
jerarquía normativa?) que respecto a las acciones formativas en las que participe la
persona inmigrante habrá que tener en cuenta su “asistencia regular en las mismas” y
(fíjense bien nuevamente en los términos utilizados) “en ningún caso su grado de
superación de las pruebas”. Tales acciones formativas pueden ser desarrolladas por
entidades privadas debidamente acreditadas o por entidades públicas según el RD
557/2001, con la “matización” (¿o vulneración de la jerarquía normativa?) de que “no
resulta exigible” que sea la administración autonómica correspondiente la que haya
acreditado a la entidad privada o que la entidad pública que haya realizado las
actividades formativas dependa o esté adscrita a la administración que emita el informe.
Ahora bien, y supongo que para “no olvidar” que ese informe se emite por las
Comunidades Autónomas y no por las autoridades estatales, la Instrucción es generosa
con las primeras y les permite sumar al contenido mínimo (“en su caso”) otros
contenidos que sean decididos por cada una de aquellas, en el bien entendido que la
Instrucción se erige en guardián de las esencias del contenido del Informe, ya que
dichas ampliaciones sólo serán posibles “siempre que guarden relación directa con el
esfuerzo de integración del extranjero”. No creo, desde luego, que las autonomía sean
tan “malévolas” para exigir requisitos que no tengan “relación directa” con la
integración, pero no parece que este sea el parecer de la DGI. Por cierto, y por citar sólo
un supuesto perfectamente posible, en caso del sujeto que requiera informe positivo en
alguna Comunidad propia con lengua oficial además del castellano, quiero pensar que el
aprendizaje de la lengua autonómica habrá podido obtenerlo en cualquier parte del
territorio español (¿o extranjero?) si nos hemos de atener a lo dispuesto en la letra a) del
apartado tercero,1 (ojala sea así, pero a día de hoy tengo muchas, muchísima dudas de
que ello sea posible).
La cláusula tercera, apartado 2, regula de forma muy detallada (no se quejarán
ciertamente quienes han pedido que los informes emitidos por las Comunidades
Autónomas sean lo más uniformes posible para evitar “diferencias de trato entre
Comunidades”, y les puedo asegurar que esta petición la he oído tanto en debates en
13

14. diversos foros jurídicos como sociales) la información que ha de contener el informe
(¿puede una instrucción llegar al extremo de concretar la información sobre el contenido
de cada acción formativa cuando ni la LO 4/2000 ni el RD 557/2011 dicen nada al
respecto?) Nada que decir sobre los requisitos formales requeridos en las letras a) a e)
(datos personales, fecha de emisión del informe, órgano que lo emite, entidades que han
desarrollado las acciones formativas y su acreditación en el supuesto de entidades
privadas). Más dudoso, por decirlo de forma suave, es que una Instrucción pueda
regular la información de cada acción formativa, con inclusión del número de horas
totales y la especificación del tiempo dedicado a cada uno de sus contenidos y el nivel
de asistencia del sujeto participante en relación tanto con el total de horas de la acción
formativa como del dedicado a cada bloque de la misma. Más correcta me parece la
referencia obligada en el informe a la relación de la valoración positiva con la asistencia
a las actividades y la conexión de estas con el contenido fijado en la normativa legal y
reglamentaria.
La cláusula más “jurídica” a mi parecer es la cuarta, en la que se concreta cuando podrá
valorarse el informe de integración si no quedan acreditados otros requisitos previstos
para cada una de las renovaciones contempladas en el RD 557/2011 y para las que es de
aplicación la normativa sobre presentación del informe de integración, en el bien
entendido que la cautela sobre su uso queda nuevamente reflejada en la manifestación
de que el mismo no es necesario (ya se había dicho en la introducción y ahora se
concreta en el “corpus” del texto) siempre que se haya ya determinado “la concesión de
la renovación de la autorización en base al cumplimiento de los requisitos
normativamente establecidos para ello”.
De esta manera, se concreta el valor que podrá tener el informe en cada uno de los
cuatros supuestos de renovación previstos, con una ampliación de la posibilidad de
valorarlo “en los supuestos de indulto, cumplimiento, remisión condicional o
suspensión de la pena”. Especialmente interesante desde la perspectiva laboral, el
núcleo central de mi actividad como es bien sabido por las personas que siguen mis
textos, es la utilización del informe cuando no se acrediten diversos requisitos previstos
en las solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia temporal y de trabajo
por cuenta ajena: realización de la actividad laboral durante un mínimo de seis meses, o
de tres, por año; situación en alta en la Seguridad Social durante nueve meses en un
período de doce, o de dieciocho en veinticuatro; disposición por el cónyuge o pareja de
hecho de los requisitos relativos a medios económicos y vivienda en los términos
previstos en la reagrupación familiar.
Buena lectura de todos los documentos citados en el texto, aunque estoy seguro que las
personas interesadas ya se han leído, y trabajado exhaustivamente, la LO 4/200 y el RD
557/2011, por lo que sólo les quedará, en el supuesto de que aún no lo hayan hecho, las
Instrucciones núms. 3, y 4, y muy especialmente la núm. 8 que ha sido la que me ha
animado a redactar este texto.
14