La Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre. Estudio de su tramitación parlamentaria.

La Ley Orgánica 2/2009. Estudio de su tramitación parlamentaria.

Eduardo Rojo Torrecilla.

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.

10 de mayo de 2011.

Introducción.

El presente texto recoge todas las entradas que publiqué en mi blog sobre el proyecto de
ley de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 desde el inicio de su tramitación
parlamentaria hasta la aprobación definitiva por el Congreso de los Diputados, es decir
durante los meses de septiembre a diciembre de 2009. Me ha parecido útil efectuar esta
reordenación de mis comentarios sobre la LO 2/2009 en un momento en que su
contenido volverá a ser objeto de atención y debate por la reciente publicación de su
Reglamento (Real Decreto 557/2011 de 20 de abril), ya que muchos preceptos de la
norma reglamentaria hacen referencia, como no podría ser de otra forma, a la citada ley.
Espero que el texto sea de utilidad para todas las personas estudiosas de la normativa de
extranjería.

I. Inicio del debate parlamentario sobre el proyecto de ley de reforma de la
normativa de extranjería.

1. No le faltó trabajo el pasado jueves al Ministro de Trabajo e Inmigración, Celestino
Corbacho, en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados. En primer lugar, tuvo
que presentar la solicitud de convalidación del Real Decreto-Ley 10/2009 de 13 de
agosto por el que se regula el programa temporal de protección por desempleo e
inserción, y obviamente tuvo que escuchar nuevamente toda la retahíla de quejas de los
diferentes grupos parlamentarios, a excepción del socialista, siendo el grupo popular el
más beligerante en el terreno político.

Poco después, el Sr. Corbacho presentaba, en el debate de totalidad de iniciativas
legislativas, el “proyecto de ley orgánica de reforma de la ley orgánica 4/2000 de 11 de
enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social”.
Se produjo el debate de las enmiendas a la totalidad presentadas por el grupo de ERC-
IU-ICV, el grupo nacionalista vasco y el grupo popular. Las enmiendas fueron
rechazadas por 183 votos a favor, 154 en contra y 2 abstenciones, y a partir de ahora se
inicia el trámite parlamentario de debate del proyecto hasta culminar en la aprobación
de ley, previsiblemente antes de finalizar el año en curso.

2. La intervención del Ministro reiteró los ejes centrales del texto, de cuyo anteproyecto
me ocupé detenidamente en entradas anteriores del blog, y puso el acento en los seis
objetivos fundamentales que, a juicio del gobierno, persigue el proyecto. En primer
lugar, garantizar a los extranjeros el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales; en
segundo término, perfeccionar el sistema de canalización legal y ordenada de los flujos
migratorios, atendiendo a las necesidades del mercado de trabajo; también, reforzar la
eficacia en la lucha contra la inmigración irregular; a continuación, favorecer las
oportunidades de integración, poniendo de manifiesto el Ministro que la nueva ley

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recogerá los principios del pacto europeo de inmigración y asilo, suscrito en octubre de
2008 y que sido analizado en otras entradas del blog; en quinto lugar, la apuesta por la
cooperación de todas las administraciones públicas en materia de inmigración,
destacándose la importancia de que “las actuaciones de comunidades autónomas y
ayuntamientos se realicen en coordinación con la política de inmigración del gobierno
de la nación”; por fin, último pero no menos importante, la intensificación del diálogo
con los agentes sociales y con las asociaciones de inmigrantes “para la definición y el
desarrollo de la política migratoria”.

3. El debate parlamentario puso de manifiesto la necesidad del grupo socialista de
buscar aliados para conseguir que el proyecto acabe convirtiéndose finalmente en ley, y
es ahí donde habrá que hacer una tarea de “encaje de bolillos”, dado que hay posiciones
sensiblemente alejadas y no parece, o al menos no me lo parece, posible que puedan
pactarse unas enmiendas con unos grupos y otras con los restantes (a excepción del
grupo popular que no está, en principio, por esa labor). Desde la perspectiva
autonómica, es lógico el planteamiento de los grupos nacionalistas catalanes de pedir
que se cumplan en sus términos los preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y
tampoco resulta sorprendente la dureza del grupo popular en este punto, dado que su
posición es clara desde la presentación del recurso de inconstitucionalidad contra el
Estatuto, y de ahí que queda entender, pero no comprender ni justificar por mi parte, la
crítica del portavoz del grupo popular, Sr. Hernando Fraile, a la transferencia de las
autorizaciones iniciales de trabajo a algunas autonomías, porque a su juicio con dicha
medida estaríamos “fragmentando el mercado laboral, dificultando la movilidad de un
sector de trabajadores entre los que precisamente esa característica de movilidad
favorece sus oportunidades y poniendo además en riesgo la capacidad de la
Administración General del Estado para planificar y ordenar el proceso en el conjunto
de España”.

Desde la perspectiva económica, las palabras del diputado de CiU Carles Campuzano,
preguntándose sobre cuál es el modelo de inmigración laboral que queremos de cara al
futuro, estoy seguro que resonarán con fuerza durante toda la tramitación parlamentaria,
así como también las de la diputada socialista Esperanza Esteve sobre la necesidad de
tener en consideración que nuestra inmigración tiene un componente fundamentalmente
económico, y que para que las políticas en este ámbito sean operativas es necesario
disponer de un marco legal claro, “que apueste por la regularidad y la integración, que
ponga en sintonía a las personas y sus expectativas con la sociedad receptora y sus
expectativas”.

4. El debate parlamentario promete ser muy interesante y espero ocuparme del mismo
en posteriores entradas. Digo que prometo ser interesante, y creo que también es
importante, porque estamos hablando al fin y al cabo de cómo regular y ordenar
derechos de las personas, y de ahí que también me permita sugerir al grupo socialista
que lea con atención, aunque no esté de acuerdo con buena parte de su contenido, el
documento de propuestas elaborado por CEAR, Red Acoge y Cáritas, y presentado el
pasado día 16, en el que alertan de que la redacción de algún precepto de la reforma
significaría, de ser aprobado en sus actuales términos, que los inmigrantes en situación
irregular no podrían acceder al empadronamiento y por ello tampoco accederían a la
asistencia sanitaria y a la escolarización obligatoria. Sin entrar ahora en el análisis
jurídico de la argumentación del documento, aunque sí señalo que hay otras lecturas
posibles del precepto a mi parecer, sí parece que sería contradictoria esa hipótesis con la

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voluntad manifestada por el gobierno de integración de los inmigrantes y de respeto a
sus derechos, con independencia de la situación administrativa en que se encuentren,
aunque otra cosa bien distinta, y creo que coincidiremos todos (o casi todos) en esta
apreciación, es la importancia de que la inmigración de canalice de forma regular y
ordenada en el acceso al país, justamente para poder garantizar plenamente la cohesión
social.

Es un reforma importante, insisto, porque afecta a derechos de las personas, y es
necesaria porque debe ayudar a su clarificación legal, más allá de cuál sea el resultado
final, aunque el diario que siempre apoyó al partido socialista se haya desmarcado hace
poco tiempo debido a la política audiovisual del gobierno y haya empezado una crítica
descarnada contra el Presidente del Gobierno, crítica en la que mete también al proyecto
de ley ahora analizado, al que califica en el editorial de hoy domingo de “reforma
innecesaria”, y en la que carga contra el gobierno porque “no tiene dificultades en
compatibilizar un discurso izquierdista, muchas veces primario y elemental, con
iniciativas de signo contrario, como las ligadas a la reforma de la Ley de Extranjería”
¡Quien ha visto, o mejor dicho leído, el diario El País de hace pocos meses, y el de
mediados de agosto¡

II. Las enmiendas al texto articulado del proyecto de ley de reforma de la Ley
Orgánica 4/2.000.

1. Según la información oficial facilitada en la página web del Congreso de los
Diputados, el próximo miércoles se reúne la ponencia encargada de informar sobre el
proyecto de ley de reforma de la LO 4/2000, proyecto que ya fue objeto de debate en la
sesión plenaria del 17 de septiembre con ocasión de la presentación de varias enmiendas
a la totalidad.

Les espera un arduo trabajo a los miembros de la ponencia si desean, y estoy seguro de
que será así, realizar correctamente su actividad parlamentaria. Nada más ni nada menos
que 287 páginas de enmiendas son las que se contienen en el Boletín Oficial del
Congreso de los Diputados, Serie A, núm. 31-8, publicado el pasado viernes 9 de
octubre. Mi tarea ciertamente es mucho menos complicada, ya que sólo pretendo
realizar una síntesis de aquellos aspectos de las enmiendas que me han parecido más
dignos de interés, y además no tengo ninguna obligación de llegar a un acuerdo con
nadie para exponer y defender mis puntos de vista. Ahora bien, lo que sí les puedo
asegurar es que también le he dedicado varias horas a la lectura, y estudio, de las
enmiendas, con particular atención, y espero que nadie se sorprenda por esta afirmación,
a las de los grupos parlamentarios que tienen más probabilidades de ser acogidas en el
debate parlamentario. Mi atención se centra preferentemente, como es habitual en este
blog, en las enmiendas que guardan relación con aspectos laborales.

2. Empiezo mi examen por las enmiendas propuestas por el (único) grupo parlamentario
que apoya en la actualidad al gobierno, obviamente el socialista. A mi parecer hay
algunas de forma y otras de fondo. Entre las primeras se encuentran la incorporación al
proyecto de ley de preceptos recogidos en las recientemente aprobadas Directivas
comunitarias núms. 2009/50/CE del Consejo, de 25 de mayo de 2.009, relativa a las
condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de
empleo altamente cualificado, y 2009/52, del Parlamento europeo y del Consejo, de 18
de junio de 2.009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y

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medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación
irregular. Estas enmiendas coinciden, lógicamente, con las presentadas por otras fuerzas
parlamentarias, y señaladamente me interesa destacar la asunción de responsabilidad
solidaria por parte del contratista principal y de subcontratistas intermedios, cuando se
sancione a un subcontratista y los antes citados “conocieran que la empresa sancionada
empleaba a extranjeros sin contar con la correspondiente autorización”.

Respecto a las enmiendas de fondo, hay una que plantea bien a las claras las dudas
suscitadas sobre el precepto en cuestión, artículo 6.3, y que acoge, al igual que otras
enmiendas de diferentes grupos, la tesis de que toda persona extranjera que tenga “su
domicilio habitual en el municipio” deberá estar empadronada. Recuérdese que el
artículo en cuestión dispone que los ayuntamientos “incorporarán al padrón a los
extranjeros que residan en el municipio”, y que este precepto hay que ponerlo en
relación con el apartado VII de la exposición de motivos, en la que se expone que los
términos de residencia o residente deben entenderse referidos a “una situación de
residencia legal, esto es conforme a los requisitos que establecen y que, por tanto,
habilitan a la permanencia del extranjero en nuestro país en cualquiera de las situaciones
reguladas”. Para el grupo socialista, y al objeto de evitar que una interpretación
maximalista del precepto chocara frontalmente con las políticas de integración
reguladas en el propio texto y que encuentran gran parte de su apoyo legal en la
incorporación de todo extranjero que viva en España en el padrón de su localidad, la
modificación del precepto es necesaria “con el fin de mantener esos derechos” (se
refieren, me imagino, básicamente a los de acceso a la educación y a la asistencia
sanitaria).

Otras enmiendas incorporan mayor protección para colectivos desfavorecidos, en
atención al cumplimiento de normas internacionales y estatales vigentes. Tal es el caso
de los extranjeros discapacitados menores de 18 años, a quienes se les reconoce,
siempre y cuando tengan su domicilio habitual en nuestro país, “el derecho a recibir el
tratamiento, servicios y cuidados especiales que exija su estado físico o psíquico”.
Igualmente, y en sintonía con otros grupos parlamentarios, se reconoce el derecho a
disfrutar de autorización de trabajo a la cónyuge afectada por violencia de género,
mientras que en el proyecto sólo se reconoce la autorización de residencia. La
justificación de la enmienda se sustenta en la conveniencia de posibilitar la ruptura
económica de la víctima con el agresor, y por ello se concederá “desde el momento en
que se hubiera dictado a su favor una orden de protección o, en su defecto, informe del
Ministerio Fiscal que indique la existencia de indicios de violencia de género”. También
se prevé la posibilidad de concesión de una autorización provisional de residencia y
trabajo por circunstancias excepcionales para toda mujer afectada por violencia de
género, mientras se tramita el procedimiento penal incoado al efecto.

3. Paso a continuación a examinar las enmiendas presentadas por el grupo popular, a las
que no auguro éxito para la mayor parte de ellas, y hago esta manifestación no porque
carezcan de fundamento, sino porque difícilmente encajan con la línea oficial del
proyecto de ley en cuestión.

A) Me explico. El grupo popular desea incorporar de forma expresa la referencia al
pacto europeo de inmigración y asilo, suscrito el 15 de octubre de 2008 por los Estados
miembros de la Unión Europea. No creo que ningún grupo parlamentario pueda

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oponerse a esta incorporación, aunque sí se opondrán a las interpretaciones que se hacen
del mismo en las justificaciones a diversas de las enmiendas presentadas. Por otra parte,
se propone nuevamente la incorporación al texto articulado del llamado “contrato de
integración”, dirigido a quienes deseen establecerse en España, y se argumenta que el
Pacto europeo pide a los Estados miembros que favorezcan la integración de los
inmigrantes y con un justo equilibrio de derechos y deberes. Nada que objetar, más bien
todo lo contrario, a las propuestas del Pacto, pero con la misma firmeza hay que decir
que el contrato de integración no es la única vía para facilitar la integración.

Es probable que durante los debates en comisión y en pleno del Congreso de los
Diputados se reproduzcan los argumentos que ya se manifestaron con ocasión, hace
varios meses, en noviembre de 2008, de la presentación de una proposición de ley del
grupo popular justamente sobre el contrato de integración. Recupero aquí, y los pongo
al día, los comentarios que efectué en una entrada anterior del blog al respecto.

No me gusta que un jurista crea que por suscribir un contrato el inmigrante trabajará
activamente para integrarse o para aprender la lengua, porque yo creo que eso forma
parte intrínseca del interés de dicha persona por incorporarse en igualdad de condiciones
a la sociedad de acogida, o que los poderes públicos deberán garantizar los mismos
derechos y prestaciones que a los españoles y en los términos previstos en las leyes,
porque ya tenemos una Constitución, y también los Estatutos de autonomía en los
respectivos ámbitos territoriales, que obligan a ello. Además, ¿qué sentido tiene
recordar aquello que es de obligado cumplimiento para los poderes públicos, es decir el
respeto a los valores y creencias de los inmigrantes, “siempre que no sean contrarios a
las leyes españolas, los derechos humanos y la igualdad que consagra la Constitución?
¿O es que acaso un poder público puede actuar de forma contraria a derecho, ya se trata
de de nacionales o de inmigrantes? Me parece que la respuesta es obvia y que no
necesita mayor comentario.

Me sorprende que la enmienda no se haya ajustado mucho más en su contenido al texto
definitivo del Pacto. Dicho texto, en el apartado que es ahora objeto de análisis, llama a
los Estados miembros a establecer políticas ambiciosas para promover la integración
armoniosa de los inmigrantes que tengan intención de establecerse de forma duradera en
el país de acogida, que deberán ponerse en marcha “de acuerdo con los principios
comunes aprobados en 2004 por el Consejo, según los procedimientos y con los medios
que consideren adaptados”.

Es decir, en cuanto a las vías para facilitar la integración, ha desaparecido toda
referencia a la obligación del documento inicial del Pacto de suscribir un “contrato de
integración” por parte de los inmigrantes, y se deja a cada Estado la adopción de las
medidas que considere oportunas para favorecer una integración armoniosa, de acuerdo
con las medidas y los medios que se consideren más apropiados para ello. La
integración va dirigida a quienes pretendan instalarse de forma duradera en el país de
acogida, y debería combinar el equilibrio de derechos y deberes de las dos partes
(inmigrantes y Estado). En fin, entre las políticas que deben contribuir a conseguir esa
integración, también se mencionan las que permitan a los inmigrantes conocer y
respetar las identidades de los Estados miembros y de la UE, “así como de sus valores
fundamentales, como los derechos del hombre, la libertad de opinión, la democracia, la
tolerancia, la igualdad entre mujeres y hombres y la obligación de escolarizar a los
menores”, así como la adopción de medidas específicas para favorecer el aprendizaje de

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la lengua y el acceso al empleo, “factores esenciales de integración”. En la misma línea,
la declaración aprobada por la Conferencia ministerial europea sobre la integración,
celebrada en la ciudad francesa de Vichy los días 3 y 4 de noviembre de 2008, invita a
los Estados miembros a poner en marcha medidas de integración de acuerdo con sus
especificidades y sus normativas nacionales,, al objeto de que los inmigrantes puedan
adquirir los conocimiento adecuados (aprendizaje de la lengua, de la historia y de las
instituciones del país de acogida) “que favorezcan una buena integración social,
económica y cultural”.

B) Otras enmiendas, en coherencia con las tesis del grupo popular manifestadas en el
recurso contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, guardan relación con la atribución
a la Administración General del Estado de determinadas competencias exclusivas en
materia de inmigración, señaladamente en materia de autorizaciones iniciales de trabajo.
Para que no haya ninguna duda del propósito de la enmienda, se expone con toda
rotundidad que esa autorización “en ningún caso se pueda transferir a las Comunidades
Autónomas”, porque si así se produjera ello significaría “romper la capacidad del
Gobierno para establecer una política común que ordene la entrada de trabajadores
extranjeros en España”. Recuérdese aquí la interposición de un recurso contencioso –
administrativo contra el texto del Real Decreto 1162/2009 de 10 de julio, que regula la
tramitación de las autorizaciones iniciales de trabajo “por las Administraciones
competentes” por parte del gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid.

C) Con respecto a los principios que deben guiar la política de inmigración, el grupo
popular propone que además de tomar en consideración la ordenación de los flujos
migratorios laborales de acuerdo con la situación nacional de empleo, se tengan en
cuenta “las perspectivas económicas y la capacidad de acogida”. Soy del parecer que
estas propuestas ya están incorporadas más o menos explícitamente en el proyecto de
ley y que por ello son redundantes.

D) El grupo popular presenta una enmienda cuyo contenido coincide con las de otros
grupos parlamentarios y que puede tener posibilidades de prosperar. Me refiero a la
modificación del artículo 19.1. Dicho precepto autoriza (tal como se había demandado
repetidamente por organizaciones sociales y algunas fuerzas políticas) al cónyuge e
hijos reagrupados en edad laboral a acceder al mercado laboral sin necesidad de otro
trámite administrativo, si bien se remite al desarrollo reglamentario del precepto la
posibilidad (que no obligación) de que durante el primer año de vigencia de la
autorización sólo se tenga acceso “a las ocupaciones consideradas deficitarias en mano
de obra según la situación nacional de empleo”. La cautela del gobierno sobre el acceso
directo de los cónyuges e hijos reagrupados al mercado de trabajo, en la difícil situación
económica y social en que vivimos, no es compartida por el grupo popular ni tampoco
por otros grupos, considerándose carente de sentido la diferencia de trato, que algún
grupo califica lisa y llanamente de trato discriminatorio en el acceso al empleo.

E) De mucho mayor calado es la propuesta, que no me parece susceptible de acogida, de
unificar los actuales supuestos de arraigo social y arraigo laboral, que permiten acceder
a una autorización de residencia temporal que permite el acceso al mundo laboral, en
una sola modalidad de arraigo, que unifique el período mínimo requerido de estancia en
situación irregular (3 años). La persona solicitante deberá acreditar que dispone de un
contrato de trabajo de duración no inferior a un año, carecer de antecedentes penales,
demostrar su integración mediante certificado del ayuntamiento en el que tenga su

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domicilio habitual, quizás igualmente demostrar que tiene vínculos con otros
extranjeros residentes en España, y por último, pero no menos importante, vuelta al
contrato de integración, o dicho de otra forma “deberán realizar un examen de
integración para acreditar que conocen la lengua oficial y las normas básicas de nuestro
país”.

Obsérvese además que la propuesta popular limita durante un año el arraigo a la
autorización de residencia, y que sólo después podrá solicitarse la autorización de
trabajo, dejando la norma vía libre al MTIN para limitar el número anual de tarjetas a
conceder “teniendo en cuenta la situación nacional de empleo”. La visión muy
restrictiva del arraigo que se contempla en la enmienda del grupo popular ahora
examinada se completa, por si hubiera alguna duda, con otra propuesta de modificación
del proyecto de ley, en la que se pide que el artículo 57.4 disponga de forma expresa
que no se concederá permiso de residencia por arraigo “a aquel extranjero que cuente
con orden de expulsión”.

F) Frente a la regulación muy restrictiva del arraigo, el grupo popular no tiene
inconveniente en presentar otras enmiendas que amplían el ámbito de disponibilidad del
trabajador inmigrante para prestar sus servicios en cualquier territorio de España desde
el inicio de su actividad. En el proyecto de ley se prevé la limitación temporal de las
autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia y por cuenta ajena a un
determinado ámbito geográfico y a un sector de actividad, salvo en el segundo “en los
casos previstos por la Ley y los Convenios Internacionales firmados por España”,
mientras que las enmiendas del grupo popular proponen la supresión de estas posibles
restricciones (que ya existen en la normativa vigente) al objeto de “favorecer la
movilidad geográfica y no poner trabas en la integración laboral de los extranjeros”. En
la misma línea, se propone no limitar los visados para búsqueda de empleo a los hijos o
nietos de español de origen o a determinadas ocupaciones, ampliándose a todos los
extranjeros y para todas las ocupaciones.

G) Por último, y respecto a los supuestos en los que no deberá tenerse en cuenta la
situación nacional de empleo para poder contratar a un extranjero, el grupo popular
amplía los supuestos del artículo 40 del proyecto de ley al personal altamente
cualificado en los ámbitos científicos y culturales, con una cláusula abierta para incluir
cualquier otro supuesto asimilado y en el que concurran “razones excepcionales y
debidamente acreditadas de interés económico, social o laboral”.
Buena parte de la propuesta, quizás con una redacción algo más general, podría tener
perfecto encaje en la reforma de la LO 4/2000 para su adaptación a la directiva sobre
contratación de personal altamente cualificado.

4. Mi atención se centra a partir de ahora en las enmiendas que ha presentado el grupo
parlamentario catalán (Convergència i Unió), siendo sin duda el aspecto general más
importante a destacar de la mayor parte de ellas la insistencia en el estricto
cumplimiento del artículo 138 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que regula las
competencias de la Generalitat en materia de inmigración, así como también, y con
carácter más general, en el respeto a las competencias estatutarias en ámbitos
relacionados con la inmigración, con la introducción de terminología como “las
administraciones competentes” o “las administraciones públicas con competencias en la
materia”.

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A mi parecer, el deseo de CiU es concretar más la redacción de algunos preceptos del
proyecto de ley para evitar que puedan hacerse, una vez aprobada la norma,
interpretaciones restrictivas de las competencias autonómicas. Creo que la redacción de
los preceptos que tratan sobre la articulación de las competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas es correcta, en líneas generales, y que no debería dar lugar a
interpretaciones reductoras de los derechos autonómicos, pero también es comprensible
el deseo de conseguir una redacción de las normas cuestionadas que no deje lugar a
dudas sobre su aplicación, vistos los debates que hemos tenido durante más de un año
sobre la financiación de las autonomías y los debates sobre la interpretación de algunos
preceptos del Estatuto. Ese deseo se plasma en las enmiendas presentadas a los artículos
que regulan los principios de la nueva política de inmigración española.

A) No ya desde la óptica de defensa de las competencias en materia de inmigración sino
desde la de la lengua catalana, CiU propone una enmienda en principio formal, de
sustitución de la referencia a medidas de favorecimiento del “aprendizaje del castellano
y demás lenguas cooficiales”, por otro texto que se refiera al aprendizaje “del conjunto
de lenguas oficiales”, por entender que la nueva redacción es más coherente con el
bloque constitucional. La defensa de la lengua catalana le lleva a proponer una
enmienda como la que afecta al artículo 18, regulador de los requisitos para la
reagrupación familiar, en la que se dispone que las administraciones públicas
“promoverán la participación de los reagrupados en programas de integración socio-
cultural y de carácter lingüístico”, justificándose esta proposición porque “la sociología
determina la necesidad de que la integración implique el conocimiento de la lengua de
la comunidad de acogida, por lo que el compromiso del reagrupado de participar en
programas de integración socio-cultural y de carácter lingüístico facilita de forma
bidireccional dicha integración”. O desde la perspectiva del reconocimiento de la
integración del inmigrante para poder renovar la autorización de residencia temporal, se
propugna que se valore el esfuerzo de tal integración “mediante un informe positivo de
la Comunidad Autónoma que certifique la asistencia a las acciones formativas
contempladas en el artículo 2 ter de esta Ley”, argumentándose que de esta forma se
garantiza el cumplimiento de las competencias autonómicas de Cataluña relativas “a la
primera acogida e integración social y económica de las personas inmigrantes”.

B) Por otra parte, se plantea la conveniencia de coordinar adecuadamente los planes de
inmigración estatal y los de las Comunidades autónomas, y en su caso los de las
corporaciones locales, con el objetivo declarado de lograr el objetivo perseguido por
todos ellos, que no es otro que la integración de los inmigrantes, y se plantea como
hipótesis de trabajo, y que creo ciertamente que vale la pena debatir, que quizás
convendría que esta ley determinara la organización y forma de operar del fondo estatal
para la integración de los inmigrantes, “y no dejarlo para la Ley de Presupuestos de cada
año, ni menos aún a un instrumento como el Plan que ni siquiera tiene el rango de
norma”

C) Algunas enmiendas relacionadas con el ámbito laboral coinciden con las presentadas
por el grupo popular o por el socialista, por lo que es de prever su aceptación e
incorporación al texto que sea aprobado en primera lectura por el pleno del Congreso de
los Diputados. En sintonía con enmiendas del grupo popular, se pide que se suprima la
posibilidad de que los familiares reagrupados (cónyuge e hijos en edad laboral) sólo
tengan acceso a las ocupaciones consideradas deficitarias, argumentando que hay que

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facilitar la rápida integración de la unidad familiar, y que esa medida sería “innecesaria
y discriminatoria”, o que no se tenga en cuenta la situación nacional de empleo si el
contrato se formaliza con personal directivo o técnico cualificado. Con el grupo
socialista se coincide en la petición de reconocimiento del acceso por parte de una
víctima de la violencia de género a una autorización de trabajo “sin necesidad de trámite
alguno y sin que le exija una oferta de empleo”.

D) Más específica, en el reiterado deseo de preservar las competencias autonómicas, es
la enmienda relativa a la obligación de las Comunidades Autónomas de desarrollar “las
políticas necesarias para posibilitar la inserción de los menores en el mercado laboral
cuando alcancen la mayoría de edad”, por entender que las mismas quedan incardinadas
en el artículo 170. 2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña sobre competencias de
ejecución en materia laboral. En fin, una enmienda que conecta con la asunción de
competencias en materia de autorizaciones iniciales de trabajo y con la reciente
modificación del RD 2393/2004 es la planteada al artículo 38, sobre autorización de
residencia y trabajo por cuenta ajena, pidiendo la adición de un nuevo párrafo en el que
se reconozca que la concesión de las autorizaciones de trabajo, en coordinación con las
competencias estatales sobre autorizaciones de residencia, “corresponderá a las
Comunidades Autónomas de acuerdo con las competencias asumidas en los
correspondientes Estatutos”; también ocurre lo mismo con la que pide el
reconocimiento expreso de que la imposición de sanciones corresponderá a la
Comunidad Autónoma cuando se le haya atribuido, como así ha sido ya en Cataluña, la
competencia en materia de autorizaciones iniciales de trabajo.
También me parece plenamente coherente con el nuevo marco autonómico y
reglamentario estatal la enmienda presentada al artículo 39.2, en el que se regula la
gestión colectiva de las contrataciones en origen, para que quede constancia de que en la
tramitación del correspondiente procedimiento la Administración General del Estado
“actuará coordinadamente con las Comunidades Autónomas competentes para la
concesión de la autorización de trabajo inicial”. Por fin, sin alterar a mi parecer el
objetivo del artículo 42, regulador del régimen especial de los trabajadores de
temporada, que es el de facilitar la participación de los trabajadores extranjeros en
campañas de temporada de forma ordenada y regular, la enmienda de CiU pide la
participación de los agentes sociales en esta tarea y llama claramente a establecer
mecanismos que permitan garantizar la máxima permanencia en la actividad a dichos
trabajadores, “y evitar períodos que favorezcan la situación administrativa irregular”.

5. El turno es ahora para el comentario de las enmiendas formuladas por el grupo
parlamentario vasco (EAJ-PNV), probablemente las que tengan, al menos a mi parecer,
mejor técnica jurídica, con independencia de que sean acogidas o no por la ponencia.

A) Sobre la exposición de motivos, y en sintonía con enmiendas de otros grupos, me
parece muy acertada la propuesta de sustituir la palabra “problemas” por “retos” para
referirse a la nueva realidad de la inmigración en el momento actual y justamente para
evitar “una innecesaria connotación positiva”. No debería haber obstáculo político
alguno para la aceptación de la enmienda, y quizás ello fuera un acicate para un cambio
de lenguaje tanto en el ámbito político como también en los medios de comunicación.

En idénticos términos, podría aceptarse la propuesta de modificación presentada en
relación con los principios que deben informar la nueva política de inmigración, dado

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que desarrolla más ampliamente que el texto del proyecto de ley las referencias a las
políticas de integración de los inmigrantes, siguiendo tanto los documentos estatales
como comunitarios vigentes, si bien la referencia contenida en la enmienda al respeto a
“la identidad cultural de los distintos colectivos e individuos” puede ser más difícil de
aceptar si antes no queda suficientemente claro su encaje en el marco de los principios y
derechos constitucionales.

Con buena técnica jurídica, nuevamente, se propone suprimir la referencia a la situación
administrativa de residencia legal para poder valerse del principio de no discriminación
en los términos previstos por la ley, ya que el hecho de que determinados derechos sean
inherentes a la persona humana con independencia de su situación administrativa
provocaría una cierta incoherencia conceptual del precepto, que a mi parecer necesitaría
ser salvada por la vía obligada de remisión a otros preceptos de la ley, así como al
marco de los Tratados y Convenios internacionales y a la Constitución y los Estatutos
de Autonomía, para saber qué derechos se reconocen a todas las personas y cuáles sólo
a una parte de los extranjeros.

B) Al explicar las enmiendas del grupo socialista me referí a la importante corrección
propuesta para el artículo 6, en cuanto que se pretende evitar que una lectura literal del
precepto del proyecto de ley en relación con la exposición de motivos limite el acceso al
empadronamiento a extranjeros que vivan en el municipio pero que no dispongan del
status administrativo de residente. El PNV se sitúa en la misma línea y propone que la
referencia a la residencia sea sustituida por otra relativa a “los extranjeros que vivan en
el municipio”. Comparto la argumentación defendida para proponer la enmienda, cual
es que la redacción propuesta en el proyecto podría dejar vacios de contenido derechos
que se reconocen a todas las personas, con independencia de su situación administrativa,
no tan sólo en el texto ahora debatido sino también en el marco normativo vigente, con
cita en la enmienda del derecho a la asistencia sanitaria pública, a la educación y a las
prestaciones sociales públicas, “lo que no creemos que sea en ningún caso la intención
del Gobierno”.

Para garantizar el fiel cumplimiento de la sentencia núm. 236/2007 del TC en el
apartado relativo al derecho a la educación de naturaleza no obligatoria, se propone
mantener la redacción de texto vigente de acuerdo con la redacción dada por dicha
sentencia, manifestando el grupo nacionalista vasco su preocupación porque la
redacción del proyecto de ley podría imposibilitar a su parecer “el acceso de los
menores extranjeros a la educación infantil”, y proponiendo también que se articulen las
medidas adecuadas para impulsar aquellas iniciativas “que incidan en las causas y
factores que generan discriminación estructural en relación con la permanencia del
alumnado en desventaja social en el sistema educativo post-obligatorio”.

C) Una constante en las enmiendas de varios grupos parlamentarios es la ampliación del
derecho a los servicios y prestaciones sociales para los extranjeros menores de 18 años,
en unos casos con carácter general, o para los menores de dicha edad y que se vean
afectados por una discapacidad en otros más concretos, siendo de obligada referencia la
Convención de la ONU de 20 de noviembre de 1989 sobre los derechos del niño. Para el
PNV la asistencia necesaria para el desarrollo del menor que requiere una atención
especializada debe darse al margen de la situación administrativa en que el mismo se
encuentre.

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D) Comparte el PNV con otros grupos parlamentarios la tesis de que no es necesario
“penalizar” durante un año el acceso libre al mercado de trabajo para el cónyuge e hijos
en edad laboral reagrupados, y no sólo lo argumenta con la obligada referencia a que la
libertad facilitaría la rápida integración de la unidad familiar, sino también con un
interesante argumento jurídico, cual es la diferencia que se produciría si en lugar de
llegar por la vía de la reagrupación los familiares referenciados llegaran a través del
régimen general y con una oferta de empleo, ya que en tal caso “no se tendrá en cuenta
la situación nacional de empleo, de acuerdo con el artículo 40 b) de la LOEX”.

También se comparte, incluido el grupo socialista, la propuesta de conceder una
autorización de trabajo a la víctima de violencia de género sin necesidad de trámite
alguno y sin que deba presentar una oferta de empleo, así como sin tener limitaciones de
ámbito geográfico o sectorial, por entender que ello es esencial para una correcta
aplicación la LO 1/2004 de medidas de protección integral contra la violencia de
género, y se va más allá cuando se pide, mientras se tramita la denuncia, una
autorización de trabajo provisional.

Me parece que debería prestarse atención por la ponencia a la enmienda formulada
sobre el concepto de visado de residencia y trabajo que se contiene en el artículo 25 bis
del proyecto, ya que la salida obligada del territorio nacional en el supuesto de que no se
hubiera producido el alta en la Seguridad Social puede chocar con otros preceptos que
permiten la posibilidad de que el trabajador, en el trabajo por cuenta ajena, pueda buscar
una nueva oferta de trabajo si el alta no se ha producido por causa no imputable a su
voluntad. Si el texto del proyecto se mantiene en sus términos, el plazo de 3 meses para
el alta en la Seguridad Social se aplicará a todos los efectos y en todos los casos, con
independencia de la causa por la que no se produjo el alta, sin reabrir en ningún
momento el plazo.

E) En una línea garantista de protección de los menores que adquieran la nacionalidad
española y que dependan económicamente de sus progenitores, y en sintonía con
resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se propone la concesión de
una autorización de residencia temporal que permita el acceso al trabajo a aquellos
extranjeros que acrediten ser los padres de dichos menores.
La misma tendencia garantista se observa en la propuesta de modificación del artículo
36.1 referida a los penados extranjeros, para los que se pide garantizar “una autorización
para trabajar mientras dure la condena conforme al artículo 25.2 CE”. Quedarían
incluidos en este grupo quienes puedan trabajar en los talleres productivos de los
centros penitenciarios, los que ya puedan trabajar fuera de la prisión, y los que, aún
condenados a medidas de seguridad, pudieran acceder “siempre que su tratamiento lo
aconseje”.

Y en el mismo sentido se sitúa a mi parecer la enmienda al artículo 40 k) que pretende
que se reconozca el acceso al trabajo, sin tener en cuenta la situación nacional de
empleo, para un extranjero que haya obtenido la autorización de residencia por motivos
excepcionales, sin ninguna limitación a establecer por vía reglamentaria.

F) Más calado jurídico tiene si cabe la propuesta de corregir la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, acogida en el artículo 36.5 del proyecto de ley, respecto al no
reconocimiento del derecho a percibir prestaciones por desempleo a un extranjero que,
aun habiendo trabajado, no disponga ni de autorización de residencia ni de trabajo. No

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me parece que se vaya a acoger la enmienda, a pesar del esfuerzo argumental para
fundamentarla con referencias a la Recomendación núm. 151 de la OIT, aunque sí creo
que la presentación de esta enmienda puede ser un buen momento para reabrir el debate
en el plano doctrinal, y que después pudiera llegar al marco normativo, sobre la razón
jurídica que posibilita que una persona que ha trabajado durante un cierto tiempo y que
hubiera generado prestaciones por desempleo si lo hubiera hecho de forma regular, no
tenga acceso a dichas prestaciones sólo por su condición de no ser nacional del Estado.

También merece especial atención la propuesta de supresión de la limitación del ámbito
geográfico de la autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta propia, en la
misma línea que la posibilidad ya recogida para el trabajo por cuenta ajena,
argumentándose con buen criterio que “hay que tener en cuenta convenios
internacionales (por ejemplo con Chile o Perú) que exigen el mismo trato de esos
nacionales con respecto a los españoles, por lo que no sería legal establecer
limitaciones”. O la propuesta de que el extranjero que no pueda ser dado de alta en la
Seguridad Social por causas sobrevenidas que no le sean imputables puede acceder a
dicha situación administrativa con un nuevo empleador y sin necesidad de tener que
regresar al país de origen “cuando tenga una nueva oferta y haya obrado según ley”.

G) Por último, pero no menos importante, el PNV propone añadir una nueva disposición
adicional en la que se delimiten claramente cuáles son las competencias de las
Comunidades Autónomas o Instituciones Forales en materia de extranjería, con cita
expresa, entre otros ámbitos, de las políticas de integración social de los inmigrantes y
las autorizaciones iniciales de trabajo. Se fundamenta esta enmienda en el “respeto a los
requerimientos de la Constitución y los Estatutos de Autonomía en las materias
previstas por esta Ley”.

6. Por último, paso a analizar las enmiendas presentadas por el grupo parlamentario de
Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, en el bien
entendido que cada fuerza política integrante del grupo ha presentado sus propias
enmiendas, y que sólo se han presentado conjuntamente muy pocas. En cualquier caso,
también hay que decir que gran parte de las enmiendas presentadas por cada grupo
político son de idéntico contenido, y que bastantes reiteran algunas de las presentadas
por otras fuerzas políticas (señaladamente CiU, PNV y PSOE) y que ya han sido
examinadas con anterioridad, y de ahí que mi explicación se centre sólo en aquello que
considere de mayor novedad o de más interés.

A) Si hubiera que buscar una línea de conducta de las enmiendas ahora examinadas,
podría afirmarse que se centran en gran medida en la defensa de las competencias
asumidas por la Generalitat en materia de inmigración en virtud de lo dispuesto en el
Estatuto de Autonomía, así como también que tratan de reforzar la protección de las
personas inmigrantes que se encuentran en situación más difícil por lo que respecta al
ejercicio de sus derechos, es decir las personas en situación irregular.

Me parece probable que puedan aceptarse algunas de las enmiendas presentadas, pero
en cambio las de mayor calado protector no creo que tengan encaje en la línea oficial
del proyecto de ley (aunque la actual dinámica parlamentaria lleva a que puedan
formalizarse pactos de todo tipo y aceptación de propuestas que en ocasiones pueden
parecer contradictorias con el texto originariamente presentado, e incluso que pueda

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haber artículos aprobados en la misma norma que puedan plantear dudas fundadas sobre
su compatibilidad).

B) Se enfatiza la defensa de las competencias autonómicas pidiendo que quede clara
constancia en la exposición de motivos de que la nueva normativa se adapta a las
asumidas ya por algunas Comunidades Autónomas en materia de integración de
inmigrantes y de autorizaciones (entiendo que falta la referencia a “iniciales”, aunque
quizás no sea un olvido involuntario) de trabajo, así como también a las que en su caso
puedan asumir estatutariamente otras Comunidades en el futuro. La defensa de tales
competencias lleva a proponer que las Comunidades deban ser informadas de todas las
autorizaciones de residencia por reagrupación familiar que afecten al territorio
autonómico, y, dando un paso más adelante, o al menos así me lo parece, de la
normativa recientemente aprobada sobre traspasos de competencias, se pide que la
habilitación para trabajar del cónyuge o hijos reagrupados en edad escolar, se conceda
“previo trámite de informe autonómico o de información a las Comunidades Autónomas
con competencias en la materia”. No acabo de entender la razón de ser de esta última
propuesta, dado que es la Comunidad Autónoma la que ha de conceder la autorización y
me parece, salvo mejor opinión, que se plantea un trámite duplicado.

C) Se defiende la efectividad del principio de no discriminación para todos los
extranjeros (ciertamente “en los términos previstos en la Ley”) y no sólo para los
residentes. Hay la propuesta de suprimir las referencias a algunas medidas tendentes a
facilitar la integración de los inmigrantes (artículo 2 ter 2) porque se es del parecer que
los valores que deberían ser explicados, y aprendidos, en las acciones formativas ya son
conocidos sobradamente “por la gran mayoría de extranjeros”, y se añade, no sin razón,
que “también podríamos alegar que estas deficiencias las padecen muchos españoles o
muchos extranjeros comunitarios a los que no se aplica esta ley”. Sobre la polémica
cuestión de cómo acceder al padrón municipal por parte de los extranjeros, la propuesta
es sustituir en el artículo 6 la referencia a la residencia por la mención a vivir en el
municipio en el que proceda el empadronamiento, “para adecuarlo a la normativa
reguladora que debe presidir la actuación municipal, contenida en la Ley de Bases de
Régimen Local”.

D) De mayor calado, y de difícil asunción por la ponencia, me parece la propuesta de
introducir la referencia al acceso a la función pública en la condición de funcionario y
no sólo laboral, si bien no cabe olvidar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (ciertamente referida a ciudadanos comunitarios) que pone el acento, no
en la condición funcionarial o laboral del puesto de trabajo al que se accede en la
función pública, sino en el ejercicio de poderes específicos para reservarlos única y
exclusivamente a los nacionales de un Estado.

E) Por otra parte, la preocupación por proteger a los ciudadanos extracomunitarios en
condiciones difíciles en el ámbito económico se pone de manifiesto, por poner un
ejemplo muy significativo, en la propuesta de modificación del proyecto de ley respecto
a los requisitos del reagrupante para poder solicitar la reagrupación familiar, para lo que
sólo se requeriría acreditar residencia legal en España, alojamiento digno y medios de
visa suficiente (sin mayor concreción), y muy especialmente en la propuesta de
imposibilidad de denegar la renovación de la autorización de residencia por
reagrupación familiar “cuando se base en la dependencia sobrevenida de los servicios
y/o prestaciones sociales”. O la propuesta, en sintonía con enmiendas de otros grupos y

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con apoyo en resoluciones judiciales comunitarias, de concesión de una autorización de
residencia temporal, que incluye la de trabajo, cuando se trate de extracomunitarios que
“acrediten ser los padres de menores que hayan adquirido la nacionalidad española, se
encuentren en nuestro país y dependan económicamente de sus progenitores”. O una
mayor flexibilidad en la regulación del arraigo social al objeto de que se abran vías, y la
justificación de la enmienda número 277 lo afirma con toda claridad, “para la regulación
de las personas que se encuentran en nuestro país en situación irregular, basada
principalmente en la normalización de su situación laboral”. En la misma línea, se
propugna el reconocimiento del derecho a prestaciones por desempleo, en idéntico
sentido que una enmienda propuesta por el grupo nacionalista vasco, para quienes hayan
llevado a cabo una actividad laboral pero sin disponer ni de autorización de residencia
ni de trabajo.

F) Hay también la propuesta de que, si hubiera transcurrido el plazo para dar de alta al
extranjero en la Seguridad Social y no se hubiera producido, se permita al extranjero
solicitar una autorización de residencia excepcional, con autorización de trabajo, “al
considerársele víctima de una relación contractual extinguida en contra de su voluntad”.
Por cierto que en la justificación de esta enmienda, que se reitera en algunas más en la
que se aborda la misma cuestión, se expone que la previsión que efectúa la ley de
condicionar la eficacia de la autorización al alta en la Seguridad Social “contraviene el
Estatuto de Autonomía de Cataluña y vacía de contenido la competencia sobre la
expedición de las autorizaciones iniciales de trabajo y, consecuentemente, sobre su
extinción”. Creo que este argumento debe ser objeto de debate y discusión, porque se
mezclan dos cuestiones jurídicas de carácter diverso: una es la competencia autonómica
en una materia y otra los requisitos que puedan establecerse en la normativa laboral y de
Seguridad Social para que el acceso al mercado de trabajo (en este caso de los
extranjeros) pueda y deba producirse cuando se cumplan determinados requisitos. Habrá
que seguir este debate con interés.

En una línea semejante, pero ahora sin entrar en consideraciones de carácter
autonómico, se propugna el reconocimiento de un derecho, para el extranjero que haya
accedido a España con un contrato de trabajo pero que no haya sido dado de alta en la
Seguridad Social por causas sobrevenidas que no le sean imputables, a permitir que sea
dado de alta con un nuevo empleador “si presenta nuevo contrato previa autorización
administrativa”, con la pragmática justificación de que “resulta contrario a la razón e
injusto para el trabajador tener que regresar al país de origen cuando tenga una nueva
oferta y haya obrado según la ley”.

G) De difícil encaje en el marco estatutario y legal me parece alguna enmienda que trata
de ampliar las competencias autonómicas, como la número 308, que prevé la concesión
de autorizaciones no iniciales por parte de las Comunidades Autónomas “cuando las
solicitudes se encuentren referidas a relaciones laborales que sigan cumpliéndose en el
territorio de las Comunidades Autónomas que otorgaron la primer autorización inicial”.
Repárese, en términos jurídico-laborales, que el hecho de que la relación laboral se siga
desarrollando, en principio, en el mismo territorio autonómico no implica obstáculo
alguno a que pueda modificarse su ámbito geográfico (movilidad geográfica prevista en
el artículo 40 de la Ley del Estatuto de los trabajadores), cuando concurran causas
debidamente justificadas.

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H) En fin, algunas enmiendas tratan de reforzar las competencias autonómicas desde la
perspectiva de supresión de las referencias contenidas en el proyecto de ley a todo
aquello que se refiere a la “uniformidad de procedimientos” de carácter administrativo e
informático, argumentándose por ejemplo en la enmienda núm. 507 que “en los
aspectos procedimentales no regulados por la ley ni por el reglamento, la competencia
ejecutiva de la Generalitat permite su desarrollo y aplicación de acuerdo con la
normativa catalana”, o en la enmienda núm. 511 que “el Estado se atribuye la facultad
de establecer la aplicación informática común, pero los estándares comunes que
garantizan una correcta actuación de todas las Administraciones implicadas deben
establecerse de común acuerdo entre las Comunidades Autónomas”.

I) Para concluir, y sin referencia concretar al ámbito laboral que ha guiado mi
explicación de las enmiendas al proyecto de ley, debe hacerse mención de la propuesta
(enmienda número 517, presentada por ERC) en la que se pide que el gobierno apruebe
en el plazo de 6 meses desde la entrada en vigor de la futura norma, una ley orgánica
(técnicamente la enmienda hubiera debido pedir que el gobierno presente un proyecto
de ley) “que regule el derecho de voto de los extranjeros con permiso de residencia de
larga duración, independientemente de los acuerdos de reciprocidad al respecto”

III. Cambios sustanciales en el proyecto de ley de reforma de la normativa de
extranjería.

1. La semana del 26 al 30 de octubre será verdaderamente importante para el futuro de
la reforma de la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero (modificada). En efecto, el lunes
se reúne la Comisión de Trabajo e Inmigración para dictaminar el proyecto de ley a
partir del Informe de la Ponencia, y el jueves habrá debate del texto aprobado en
Comisión en la Sesión Plenaria., obviamente si la Comisión ha emitido us Informe. Es
decir, en cuatro días sabremos cómo queda el texto originariamente presentado tras su
paso por ponencia, Comisión y Pleno.

Ahora bien, ya tenemos suficientes elementos de conocimiento para afirmar con total
fundamento de causa que el texto que saldrá del Congreso hacia el Senado contendrá
sustanciales modificaciones con respecto al publicado el día 1 de julio. Gracias a la
amabilidad de la letrada Mª Helena Bedoya que me ha facilitado una copia del Informe
de la ponencia, de 21 de octubre (aún no publicado en el BOCD, pero del que se pueden
encontrar algunas referencias de indudable interés en el blog del diputado de CiU Carles
Campuzano), he podido comprobar la importancia de tales cambios, que en gran medida
refuerzan las competencias autonómicas por una parte y algunos derechos de todos los
inmigrantes por otra, aunque ciertamente hay preceptos de los criticados en su momento
por una mayoría de organizaciones sociales que no han sufrido, al menos hasta el día de
hoy, prácticamente modificación alguna.

2. Vayamos en primer lugar al análisis cuantitativo del cambio. La ponencia ha
incorporado 100 enmiendas al texto presentado por el gobierno, siendo CiU con 34 la
más “afortunada” en la negociación parlamentaria, seguida del grupo de ERC-IU-ICV
con 18, el socialista con 16, y el nacionalista vasco con 12. Al grupo popular sólo se le
han aceptado 3 enmiendas de escasa importancia, y de ahí que el portavoz del PP en la
Comisión, Sr. Rafael Hernando, denunciara que el PSOE había renunciado a pactar con
el PP la futura norma sobre la inmigración. Para el Sr. Hernando, el PSOE sólo se ha
preocupado de "pactar con quien sea y lo que sea para sacar adelante la reforma de la

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ley", que en su opinión mantiene los errores de la legislación anterior y "no pone coto a
la inmigración ilegal".

Es de prever que en Comisión puedan aún incorporarse algunas enmiendas
transaccionales, y de ahí que el texto que salga del Congreso sea, sin duda, el que más
se acerque a la futura ley de reforma de la normativa vigente, ante el acuerdo del grupo
socialista con otras fuerzas parlamentarias que impedirá, por la aritmética parlamentaria,
que algunas enmiendas de importancia que el grupo popular pudiera introducir en el
Senado sean finalmente objeto de aprobación en la sesión del Congreso de los
Diputados que apruebe el texto definitivo de la nueva Ley.

3. Desde la perspectiva cualitativa, y al igual que hice con ocasión del estudio de las
enmiendas presentadas por los diferentes grupos parlamentarios, me detengo en aquellas
que tienen, a mi parecer, más interés en relación con el mundo del trabajo, así como
también en algunas que prevén la ampliación de los marcos competenciales
autonómicos. En su momento, y ello será cuando se apruebe el texto de la nueva ley, ya
habrá tiempo para analizar con detalle todos los cambios que se introduzcan.

4. Con respecto al nuevo artículo 2 bis, que fija las grandes líneas de la política
migratoria, la redacción deja la puerta abierta a que la política en esta materia que lleve
a cabo el gobierno español se planifique y ejecute “sin perjuicio de las competencias
que puedan ser asumidas por las Comunidades Autónomas y por las Entidades
Locales”. Se mejora a mi parecer la redacción de los principios que han de informar tal
actuación, de forma que ya no se tratará sólo de lograr la integración social de los
inmigrantes, sino de que ésta deberá lograrse “mediante políticas transversales dirigidas
a toda la ciudadanía”; ya no se tratará sólo de luchar contra la inmigración irregular sino
también contra el tráfico ilícito de personas, y no debe olvidarse la necesaria referencia
a las iniciativas de cooperación al desarrollo y codesarrollo con terceros países de
origen y tránsito de la inmigración. También me parece de especial interés el nuevo
principio incorporado al texto, en virtud del cual la política inmigratoria deberá basarse
en el respeto al principio de “la garantía del ejercicio de los derechos que la
Constitución, los tratados internacionales y las leyes reconocen a todas las personas”.

5. Las modificaciones incorporadas al nuevo artículo 2 ter refuerzan las competencias
de las CC AA. No de otra forma debe entenderse la mención explícita a que las políticas
de integración han de tener en cuenta el marco definido por los Estatutos de Autonomía
y los valores que dichos textos contienen, y que en la incorporación al sistema educativo
deberá garantizarse el aprendizaje del “conjunto de las lenguas oficiales”. En el mismo
sentido, y con referencia a la integración de los menores extranjeros no acompañados, la
futura norma llama a todas las Administraciones implicadas a coordinar sus actuaciones,
en el bien entendido de que se tomarán como referencia “sus respectivos planes de
integración”. Además, los planes estratégicos de integración tendrán carácter bienal, y
no plurianual como se preveía en la redacción inicial del proyecto de ley.

6. La polémica suscitada por los efectos del empadronamiento y los límites para poder
empadronarse que suscitó el proyecto de ley parece que deberían quedar resueltos con la
nueva redacción propuesta para el artículo 6.3, de tal forma que los ayuntamientos
quedarán obligados a empadronar en sus municipios a los extranjeros “que tengan su
domicilio habitual en el municipio” (frente a la más estricta redacción inicial de la
residencia en el municipio).

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7. Una propuesta de modificación de especial calado político autonómico es la
incorporada al artículo 31, regulador de la situación de residencia temporal. El nuevo
texto que se debatirá mañana en Comisión y el jueves en Sesión Plenaria dispone que a
efectos de la renovación de la autorización de residencia temporal se valorará en
especial el esfuerzo que haya realizado el extranjero al efecto y que deberá quedar
acreditado “mediante un informe positivo de la Comunidad Autónoma que certifique la
asistencia a las acciones formativas contempladas en el artículo 2 ter de esta ley”.

Es obvio que para el diputado de CiU Carles Campuzano la valoración es positiva, ya
que se incorpora, por primera vez, “l’esforç d’integració de l’immigrant alhora
d’accedir a les diverses situacions de residència, posant l’accent en l’assumpció dels
valors basics de la societat d’acollida i el coneixement de les llengües que es parlen en
els diversos territoris de l’Estat”. No es de la misma opinión el portavoz del PP, Sr.
Rafael Hernando, que sostiene que dicho informe "tiene el peligro de convertirse en un
instrumento de depuración de los extranjeros que no cumplan con lo que la autonomía
considera que debe ser el buen inmigrante".

En el mismo sentido, el artículo 68 incorpora una importante modificación, de tal forma
que la integración social del extranjero por motivos de arraigo requerirá de informe
autonómico o local, a concretar por vía reglamentarias pero que en cualquier caso tendrá
en cuenta, entre otros aspectos, “los esfuerzos de integración a través del seguimiento de
programas de inserción sociolaborales y culturales”.

8. Se mejora la protección de la mujer extranjera afectada por violencia de género, ya
que las medidas de protección contenidas en la LO 1/2004 de 28 de diciembre y en el
resto de la normativa le serán de aplicación con independencia de la situación
administrativa en que se encuentre en España. Además, se prevé la posibilidad de
conceder una autorización provisional de residencia y trabajo a favor de la mujer
afectada mientras se tramita el procedimiento penal, autorización cuyos efectos
concluirían “en el momento en que se conceda o deniegue definitivamente la
autorización por circunstancias excepcionales”.

9. En la regulación de los menores no acompañados se refuerza aún más el cambio
provocado por la incorporación de mayores competencias autonómicas. De tal forma,
las CC AA deberán ser informadas de los acuerdos que suscriba el gobierno español con
los países de origen de tales menores, y podrán formalizar directamente acuerdos con
tales países “dirigidos a procurar que la atención e integración social de los menores se
realice en su entorno de procedencia”, en los que deberán establecerse mecanismos
adecuados de seguimiento por parte de la autonomía suscriptora del texto. Nuevamente
las CC AA podrán determinar con sus informes el grado de integración de esos menores
cuando alcancen la mayoría de edad a los efectos de concederles por las autoridades
competentes las autorizaciones de residencia y trabajo, con una mención expresa de
política activa de empleo autonómica, ya que no puede entenderse de otra forma la
mención de que las autonomías “desarrollarán las políticas necesarias para posibilitar la
inserción de los menores en el mercado laboral cuando alcancen la mayoría de edad”.

10. El artículo 37 regula las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta propia. A
efectos de que quede clara la competencia autonómica en la tramitación inicial de las
autorizaciones de trabajo por parte de aquellas CC AA que las hayan asumido en sus

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Estatutos de Autonomía, el nuevo texto dispone que “la concesión de la autorización
inicial de trabajo, en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en
materia de residencia, corresponderá a las Comunidades Autónomas de acuerdo con las
competencias asumidas en los correspondientes Estatutos”. El mismo precepto se
recoge en el siguiente artículo, regulador de las autorizaciones de residencia y trabajo
por cuenta ajena, en el que se incorporan varias modificaciones para adaptar la futura
normativa española a la reciente directiva comunitaria sobre acceso al mercado de
trabajo de trabajadores altamente cualificados.

11. El deseo manifestado, básicamente, por CiU, de incorporar enmiendas que
modifiquen el texto inicial del proyecto hasta acercarlo lo más posible a la redacción del
Estatuto de Autonomía catalán, y de otros que se pronuncien en el mismo sentido, se
refleja con meridiana claridad en la modificación incorporada al artículo 39, regulador
de la gestión colectiva de las contrataciones en origen, de tal forma que en dicha gestión
la Administración General del Estado deberá actuar en coordinación con las autonomías
que sean “competentes para la concesión de la autorización de trabajo inicial”. Un
posible embrión de servicio exterior de empleo autonómico, en necesaria coordinación y
cooperación con la intervención de la AGE, parece que se abre con la nueva disposición
adicional novena, en la que se dispone que en el marco de los procedimientos de
contratación colectiva en origen, las CC AA con competencias ejecutivas en materia de
autorizaciones de trabajo “podrán establecer servicios que faciliten la tramitación de los
correspondientes visados ante los consulados españoles, así como promover el
desarrollo de programas de acogida para los trabajadores extranjeros y sus familias.”
Bienvenida sea esta novedad si apunta en la línea expresada y sobre la que he
manifestado mi total conformidad en otras entradas del blog y en artículos y
conferencias sobre la temática de la inmigración.

12. Las modificaciones incorporadas al artículo 40, más exactamente a la regulación de
aquellos contratos u ofertas de colocación en los que no se tendrá en cuenta la situación
nacional de empleo, tratan básicamente sobre la incorporación de los profesionales
altamente cualificados, el personal directivo y los artistas de prestigio, además de dos
menciones específicas que me interesa destacar por el indudable impacto que van a
tener, si se aprueba el texto en la redacción que ahora estoy analizando, en el mercado
de trabajo.

De una parte, y de aplicación inmediata cuando entre en vigor la ley, los familiares
reagrupados en edad laboral (es decir, cónyuge e hijos, y si la futura regulación también
lo permite, la persona unida por análoga afectividad que la conyugal); de otra, y a
expensas de desarrollo reglamentario, los trabajadores en plantilla de un empresa o
grupo de empresas en otro país “que pretendan desarrollar su actividad laboral para la
misma empresa o grupo en España”, precepto que hay que ponerlo en relación con la
modificación incorporada en el artículo 42, regulador del régimen de los trabajadores de
temporada, y en el que se prevé la misma posibilidad pero sólo con carácter temporal.

En fin, no menos importante es la reducción de los actuales 4 a los futuros 2 años para
no tener en consideración la situación nacional de empleo cuando se trate de extranjeros
que hayan sido titulares de autorizaciones de trabajo para actividades de temporada y
que hayan retornado después a su país, y debiendo poner en relación está modificación
con la incorporada al artículo 42, en la que se dispone que las autonomías, las
corporaciones locales y los agentes sociales promoverán, en colaboración con la

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Administración General del Estado, “los circuitos que permitan la concatenación de los
trabajadores de temporadas”, o expresado en términos más simples, que los inmigrantes
temporeros puedan trabajar el mayor número de meses posibles antes de volver a su
país.

13. La imposición de las sanciones reguladas en la ley corresponderá a la autoridad
competente, o dicho en términos más claros corresponderá en su caso a la autoridad
autonómica la imposición de sanciones cuando se trate de sanciones relativas a las
normas sobre autorizaciones iniciales de trabajo.

Por cierto, con respecto a la tipificación de las sanciones es importante referirse a una
modificación propuesta en el texto analizado, que tipifica sólo como leves

“d) Encontrarse trabajando en una ocupación, sector de actividad, o ámbito geográfico
no contemplado por la autorización de residencia y trabajo de la que se es titular.

e) La contratación de trabajadores cuya autorización no les habilita para trabajar en esa
ocupación o ámbito geográfico, incurriéndose en una infracción por cada uno de los
trabajadores extranjeros ocupados.”.

Además, se refuerza la responsabilidad solidaria del contratista principal y de todos los
subcontratistas intermedios cuando conocieran que la empresa sancionada empleaba a
trabajadores extranjeros sin autorización, y para evitar dicha responsabilidad y quedar
exonerados de toda sanción deberán demostrar que han respetado “la diligencia debida
definida en el cumplimiento de las obligaciones contractuales”.

14. De especial importancia para la autonomía catalana, y para aquellas que tenga
cuerpos de seguridad propios, es la modificación incorporada al artículo 68, en el que se
dispone que tales autonomías podrán aportar un informe de sus fuerzas de seguridad
sobre afectación al orden público, “en todos los procedimientos de autorización de
residencia o su renovación, referidas a extranjeros que se encuentran en España, en los
que se prevea informe gubernativo”, y al que se anexará en el expediente, si así
procediera, el emitido por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado competentes en
materia de seguridad pública”.

Por último, no menos importante es la modificación incorporada en el sentido de que la
necesaria coordinación que debe existir entre la AGE y las CC AA en toda la
tramitación de las autorizaciones iniciales de residencia y de trabajo deberá llevarse a
cabo de tal manera que se preserve “la capacidad de autoorganización de cada
Comunidad Autónoma así como su propio sistema de descentralización territorial”.
Igualmente, es importante la modificación incorporada a la Disposición adicional
quinta, reguladora del acceso a la información, colaboración entre Administraciones
públicas y gestión informática de los procedimientos, en la que se dispone que la
aplicación informática común en la tramitación de los procedimientos administrativos
de extranjería “dará acceso a las Comunidades Autónomas con competencias en materia
de autorización de trabajo a la información necesaria para el ejercicio de sus
competencias, entre la que se encontrará aquella relativa a la concesión y extinción de
autorizaciones de reagrupación familiar concedidas en su territorio así como de las altas
en Seguridad Social de las autorizaciones de trabajo iniciales concedidas por ellas”

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IV. Texto de la reforma de la normativa de extranjería aprobado por el Pleno del
Congreso.

El Boletín Oficial del Congreso de los Diputados publica hoy viernes el texto del
Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, aprobado por
el Pleno del Congreso el día 29 de octubre. Reproduzco en esta entrada del blog algunos
preceptos que me parecen de especial interés, y remito el comentario detallado a una
más atenta lectura del texto.

1. Treinta y nueve. El artículo 38 queda redactado de la siguiente manera:

«Artículo 38. Autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena.

1. Para la concesión inicial de la autorización de residencia y trabajo, en el caso de
trabajadores por cuenta ajena, se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo.

2. La situación nacional de empleo será determinada por el Servicio Público de Empleo
Estatal con la información proporcionada por las Comunidades Autónomas y con
aquella derivada de indicadores estadísticos oficiales y quedará plasmada en el Catálogo
de Ocupaciones de Difícil Cobertura. Dicho catálogo contendrá una relación de empleos
susceptibles de ser satisfechos a través de la contratación de trabajadores extranjeros y
será aprobado previa consulta de la Comisión Laboral Tripartita de Inmigración.
Igualmente, se entenderá que la situación nacional de empleo permite la contratación en
ocupaciones no catalogadas cuando de la gestión de la oferta se concluya la
insuficiencia de demandantes de empleo adecuados y disponibles. Reglamentariamente
se determinarán los requisitos mínimos para considerar que la gestión de la oferta de
empleo es considerada suficiente a estos efectos.

3. El procedimiento de concesión de la autorización de residencia y trabajo inicial, sin
perjuicio de los supuestos previstos cuando el extranjero que se halle en España se
encuentre habilitado para solicitar u obtener una autorización de residencia y trabajo, se
basará en la solicitud de cobertura de un puesto vacante, presentada por un empresario o
empleador ante la autoridad competente, junto con el contrato de trabajo y el resto de
documentación exigible, ofrecido al trabajador extranjero residente en un tercer país.
Verificado el cumplimiento de los requisitos, la autoridad competente expedirá una
autorización cuya eficacia estará condicionada a que el extranjero solicite el
correspondiente visado y que, una vez en España, se produzca el alta del trabajador en
la Seguridad Social.

4. El empresario o empleador estará obligado a comunicar el desistimiento de la
solicitud de autorización si, mientras se resolviera la autorización o el visado,
desapareciera la necesidad de contratación del extranjero o se modificasen las
condiciones del contrato de trabajo que sirvió de base a la solicitud. Asimismo, cuando
el extranjero habilitado se hallase en España deberá registrar en los Servicios Públicos
de Empleo el contrato de trabajo que dio lugar a la solicitud y formalizar el alta del
trabajador en la Seguridad Social, y si no pudiera iniciarse la relación laboral, el
empresario o empleador estará obligado a comunicarlo a las autoridades
competentes.

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5. La autorización inicial de residencia y trabajo se limitará, salvo en los casos previstos
por la Ley y los Convenios Internacionales firmados por España, a un determinado
territorio y ocupación. Su duración se determinará reglamentariamente.

6. La autorización de residencia y trabajo se renovará a su expiración:

a) Cuando persista o se renueve el contrato de trabajo que motivó su concesión inicial, o
cuando se cuente con un nuevo contrato.

b) Cuando por la autoridad competente, conforme a la normativa de la Seguridad Social,
se hubiera otorgado una prestación contributiva por desempleo.

c) Cuando el extranjero sea beneficiario de una prestación económica asistencial de
carácter público destinada a lograr su inserción social o laboral.

d) Cuando concurran otras circunstancias previstas reglamentariamente, en particular,
los supuestos de extinción del contrato de trabajo o suspensión de la relación laboral
como consecuencia de ser víctima de violencia de género.

7. A partir de la primera concesión, las autorizaciones se concederán sin limitación
alguna de ámbito geográfico u ocupación.»

«Artículo 40. Supuestos específicos de exención de la situación nacional de empleo.

1. No se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo cuando el contrato de trabajo
vaya dirigido a

a) Los familiares reagrupados en edad laboral, o el cónyuge o hijo de extranjero
residente en España con una autorización renovada, así como al hijo de español
nacionalizado o de ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión Europea y de
otros Estados parte en el Espacio Económico Europeo, siempre que estos últimos
lleven, como mínimo, un año residiendo legalmente en España y al hijo no le sea de
aplicación el régimen comunitario.

Sesenta y nueve. El artículo 68 queda redactado de la siguiente manera:

«Artículo 68. Coordinación de las Administraciones Públicas.

1. La Conferencia Sectorial de Inmigración es el órgano a través del cual se asegurará la
adecuada coordinación de las actuaciones que desarrollen las Administraciones Públicas
en materia de inmigración.

2. Las Comunidades Autónomas que asuman competencias ejecutivas en la concesión
de la autorización inicial de trabajo, deberán desarrollarlas en necesaria
coordinación con las competencias estatales en materia de extranjería, inmigración y
autorización de residencia, de manera que se garantice la igualdad en la aplicación de la
normativa de extranjería e inmigración en todo el territorio, la celeridad de los
procedimientos y el intercambio de información entre las Administraciones
necesario para el desarrollo de sus respectivas competencias. La coordinación deberá

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realizarse preservando la capacidad de autoorganización de cada Comunidad Autónoma
así como su propio sistema de descentralización territorial.

3. Con carácter previo a la concesión de autorizaciones por arraigo, las Comunidades
Autónomas o, en su caso, los Ayuntamientos, emitirán un informe sobre la integración
social del extranjero cuyo domicilio habitual se encuentre en su territorio.
Reglamentariamente se determinarán los contenidos de dicho informe. En todo caso, el
informe tendrá en cuenta el período de permanencia, la posibilidad de contar con
vivienda y medios de vida, los vínculos con familiares residentes en España, y los
esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción
sociolaborales y culturales

4. Las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de
seguridad ciudadana y orden público mediante la creación de una policía propia, podrán
aportar, en su caso, un informe sobre afectación al orden público en todos los
procedimientos de autorización de residencia o su renovación, referidas a extranjeros
que se encuentran en España, en los que se prevea la necesidad de informe gubernativo.
Tal informe se incorporará al expediente al igual que el que, en su caso, aporten las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el ejercicio de sus competencias sobre
seguridad pública.»

Disposición adicional quinta.

4. Cuando las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, intervengan
en alguno de los procedimientos regulados en esta Ley, se garantizará que su
participación en los procedimientos informatizados responda a estándares comunes que
garanticen la necesaria coordinación de la actuación de todos los órganos
administrativos intervinientes. Igualmente, la aplicación informática común dará acceso
a las Comunidades Autónomas con competencias en materia de autorización de trabajo
a la información necesaria para el ejercicio de sus competencias, entre la que se
encontrará aquella relativa a la concesión y extinción de autorizaciones de reagrupación
familiar concedidas en su territorio así como de las altas en Seguridad Social de las
autorizaciones de trabajo iniciales concedidas por ellas.

V. La reforma de la normativa de extranjería entra en la fase final.

1. La semana que hoy termina ha visto la aprobación por la Comisión de Trabajo e
Inmigración del Senado del proyecto de ley de modificación de la Ley Orgánica 4/2000
de 11 de enero (modificada) sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España
y su integración social.

El texto aprobado el pasado jueves día 12, que recoge casi en su integridad el informe
previo de la ponencia y añade alguna enmienda transaccional, mantiene los ejes básicos
de la nueva política migratoria definidos en el Congreso y que han permitido aunar las
voluntades e intereses de varios grupos parlamentarios (PSOE, CiU, PNV, y varios
representantes del grupo mixto), quedando fuera del acuerdo, por motivos muy
diferentes el grupo popular y el de ERC-IU-ICV.

22

2. Es especialmente digno de atención ver la satisfacción que manifiesta CiU, tal como
se recoge en su página web, en la que el diputado Carles Campuzano y la senadora
Montserrat Cardini manifiestan que el texto “blinda” las competencias autonómicas
(obviamente la referencia concreta es a Cataluña) en materia de inmigración. Desde el
análisis de cómo ha evolucionado la tramitación de la norma hasta el momento presente,
no les falta razón ya que se han incorporado la gran mayoría de las enmiendas
presentadas por su grupo parlamentario. Con cita de las palabras de la Sra. Candini, la
futura ley “preserva les competències autonòmiques, blinda les competències de
l’Estatut en Immigració i obre nous espais a la participació de les comunitats en
polítiques d’estrangeria”, destacándose la aprobación de una enmienda en Senado que
subraya que “la concessió de l’autorització inicial de treball, en necessària coordinació
amb la que correspon a l’Estat en matèria de residència, correspondrà a les Comunitats
Autònomes d’acord amb les competències assumides als seus corresponents Estatuts”.

Por el grupo popular, el Sr. González García reiteró el pasado jueves en gran medida los
argumentos expuestos por su compañero del Congreso Sr. Hernando en el Pleno del
Congreso del día 29 de octubre, criticando que no se haya alcanzado un pacto de Estado
sobre una materia tan importante como la inmigración, y enfatizando que se otorguen
amplias competencias a las Comunidades Autónomas para tratar de cuestiones “que son
competencia del Estado” y para las que no se prevé presupuesto, criticando que mientras
que por una parte se amplían competencias autonómicas por otra se reduce en un 50 %,
según el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, la cuantía del fondo
para la integración de los inmigrantes. Recuérdese que el portavoz del grupo popular en
el Congreso calificó de "disparate" transferir competencias en materia de expedición de
permisos iniciales de trabajo a algunas Comunidades Autónomas, así como la potestad
de sanción y recaudación a las mismas, y de "disparate aún mayor" que el anterior, la
facultad conferida a las CC AA para formalizar acuerdos internacionales con países
extranjeros.

3. En relación con el texto remitido por el Congreso de los Diputados, aprobado en la
Sesión Plenaria del 29 de octubre, cabe decir que no se han introducido modificaciones
de relevancia que afecten a la regulación de las relaciones de trabajo de los extranjeros,
salvo la confirmación de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas
que así lo tengan recogido en sus Estatutos de Autonomía para la tramitación de las
autorizaciones iniciales de trabajo.

Según la información facilitada a los medios de comunicación por la senadora socialista
Matilde Fernández, se han incorporado las enmiendas del grupo socialista, la mayor
parte de ellas de carácter meramente técnico o de corrección de errores observados en el
texto que ha llegado al Senado, así como una mejor regulación de la política de visados
en el espacio comunitario.

Cabe decir, no obstante, que algunas de las “correcciones de errores” son relevantes, ya
que de no haberse producido la regulación hubiera sido mucho más laxa en un caso y
hubiera planteado problemas interpretativos en otro.

Me refiero, en el primer caso, a la reincorporación al proyecto de ley de la
consideración como falta grave, recogida en el proyecto de ley presentado en el
Congreso, de la promoción de la permanencia en España de un ciudadano extranjero en
situación irregular, texto que ha sido duramente criticado por la mayor parte de las

23

organizaciones no gubernamentales, quedando el texto aprobado en los siguientes
términos: “promover la permanencia irregular en España de un extranjero cuando su
entrada legal haya contado con una invitación expresa del infractor y continúe a su
cargo una vez transcurrido el período de tiempo permitido por su visado o autorización.
Para graduar la sanción se tendrán en cuenta las circunstancias personales y familiares
concurrentes”.

En el segundo, se corrige un “baile de números” que modificaba las competencias de la
Inspección de Trabajo y de Seguridad Social en materia de extranjería y que les
“otorgaba” competencia para conocer de las infracciones graves por “contraer
matrimonio, simular relación afectiva análoga o constituirse en representante legal del
menor, cuando dichas conductas se realicen con ánimo de lucro o con el propósito de
obtener indebidamente un derecho de residencia, siempre que tales hechos no
constituyan delito”. Con la corrección, baste indicar la consideración de falta leve de
prestar sus servicios el trabajador extranjero en una ocupación, sector de actividad o
ámbito geográfico no contemplado por la autorización de residencia y trabajo de la que
sea titular, o la contratación por parte empresarial de trabajadores extranjeros cuya
autorización “no les habilita para trabajar en esa ocupación o ámbito geográfico”.

Entre las enmiendas transaccionales aprobadas, tiene una relación directa con las
políticas de empleo, la obligación asumida por el gobierno, al objeto de facilitar la tarea
de control de las Cortes de elaborar y remitir anualmente “un informe con el análisis
cuantitativo y cualitativo de los datos analizados por el Observatorio permanente de la
inmigración relacionados con los movimiento migratorios, y especialmente con los
flujos migratorios de carácter laboral”; tampoco deben olvidarse algunas mejoras
introducidas en la protección de las personas afectadas por el tráfico de seres humanos
para facilitarles autorización provisional de residencia y trabajo mientras se tramite el
procedimiento de autorización de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales.

4. Ya he dicho con anterioridad que fueron aprobadas sólo algunas enmiendas en la
Comisión correspondiente del Senado y que fueron desestimadas la mayor parte de las
382 enmiendas presentadas, cuya lectura detallada puede hacerse en el Boletín Oficial
del Senado del día 12. Me ha sorprendido en especial el rechazo de todas las enmiendas
presentadas por el grupo parlamentario “Entesa Catalana de Progrés”, porque algunas de
ellas hubiera podido merecer más atención, en razón de las cuestiones técnicas
suscitadas en relación con las competencias autonómicas en materia de autorización
inicial de trabajo y la relación de conflicto existente entre el texto que se aprobará en
pocos días y el Reglamento 2393/2004 de 30 de diciembre.

Al igual que hice con las enmiendas del Congreso, esta semana he dedicado algunas
horas a la lectura detallada de las 382 enmiendas, aún siendo consciente de que se
trataba más de una inversión “intelectual” que no de un aprovechamiento estricto del
tiempo, dado que intuía, por pura lógica parlamentaria, que se mantendría el núcleo
duro del pacto alcanzado en el Congreso. Para quienes estén interesados, y seguro que
en el mundo universitario y de las ONGs habrá personas dispuestas a ello, en dicha
inversión intelectual les recomiendo la lectura de algunas enmiendas que tratan sobre las
competencias autonómicas y sobre las políticas de empleo, siendo la mayor parte de
ellas del grupo parlamentario Entesa Catalana de Progrés, aunque algunas de ellas
también fueron presentadas por otros grupos como el nacionalista vasco.

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A) En materia competencial se proponía una redacción del objetivo principal de la
política migratoria (artículo 2 bis) que pusiera más el acento en la política de
colaboración del Estado con las Comunidades Autónomas y otras administraciones
públicas, y que se guiara por las políticas acordadas por la Unión Europea (número 5).
También, el derecho de las CC AA que tramiten las autorizaciones iniciales de trabajo a
ser informadas sobre las autorizaciones de residencia por reagrupación familiar que
afecten a su territorio, justificándose dicha petición porque “el proyecto de ley prevé
que la autorización de residencia habilita para trabajar sin necesidad de ningún otros
trámite administrativo”, por lo que la autoridad competente en tramitación inicial de
permisos de trabajo, que es la Generalitat en Cataluña, “debe disponer de la información
necesaria” (número 39).

B) Varias enmiendas (véanse las números 50, 51 y 85) plantean una cuestión
jurídicamente interesante respecto al período de tiempo en el que debe producirse el alta
del trabajador extranjero en la Seguridad Social, una vez que se encuentra en España de
forma regular para iniciar su actividad laboral, y el efecto que dicha falta de alta tiene
sobre la eficacia, o falta de eficacia, de la autorización de residencia y trabajo concedida
para trabajar por cuenta propia o ajena.

En efecto, hay dos cuestiones que deben merecer nuestra atención: mientras que en el
proyecto de ley el período durante el que se puede tramitar el alta en la Seguridad Social
parece ser que es de 3 meses, el Reglamento del año 2004 fija un período de 1 mes
(artículo 51.14). Por otra parte, el Reglamento estipula en su artículo 75 que la falta de
dicho requisito legal podrá producir la extinción de la vigencia de la autorización
concedida, decisión que será adoptada por la “autoridad competente” (autonómica,
añado yo ahora, cuando tenga asumida las competencias en materia de autorizaciones
iniciales de trabajo), mientras que el proyecto de ley dispone que la eficacia de la
autorización de residencia y de trabajo inicial (obsérvese, en consecuencia, que se trata
parcialmente de una competencia autonómica) “se condicionará al alta del trabajador en
la Seguridad Social”.

Varias enmiendas presentadas por ECP, y de las que no he encontrado ninguna
referencia en los debates parlamentarios en el Senado, llaman la atención sobre el
impacto que esta medida tiene a su parecer sobre las competencias transferidas,
argumentándose que en el acuerdo de 12 de febrero de 2009 la transferencia se pactó
sobre las funciones y servicios en relación con las autorizaciones iniciales de trabajo, y
que “la previsión que efectúa la Ley de condicionar la eficacia de la autorización del
alta en la SS contraviene el EAC y vacía de contenido la competencia sobre la
expedición de las autorizaciones iniciales de trabajo y, consecuentemente, sobre su
extinción. Por ello se propone la supresión…”. El planteamiento de estas enmiendas es
coherente con otras presentadas, y que tampoco han sido tomadas en consideración,
como la que preveía la posibilidad de que el trabajador (por cuenta ajena) que no
hubiera sido de alta pudiera solicitar una autorización de residencia excepcional
(número 51).

C) No ha prosperado, y ya era previsible que así ocurriera visto el debate en el
Congreso, la propuesta de extender el derecho a obtener prestaciones de Seguridad
Social por parte del trabajador extranjero que se encuentre en situación irregular
(carencia de autorización de residencia y de trabajo) tanto por contingencias comunes
como profesionales, así como el reconocimiento expreso de las prestaciones por

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desempleo. Se critican las interpretaciones restrictivas que el proyecto de ley realiza
respecto de las contingencias comunes, y la precariedad que puede provocar en el
extranjero que ha trabajado el no poder acceder a una prestación económica mientras se
encuentre desempleado, acudiendo a la Recomendación número 151 de la OIT (texto
jurídicamente no vinculante, ciertamente, aunque pueda servir de criterio interpretativo
de otras normas de acuerdo con la doctrina del TC español) para defender su tesis
(número 88).

D) Desde el pragmatismo y conocimiento de la realidad del mercado de trabajo español,
alguna enmienda no aceptada (número 222 del grupo nacionalista vasco) planteaba una
modificación del artículo 36.4 del proyecto de ley. Mientras que dicho precepto, que
supongo que será aprobado en los términos del proyecto, obliga a que la autorización de
trabajo se acompañe de un contrato de trabajo “que garantice una actividad continuada
durante el período de vigencia de la autorización”, la enmienda proponía que la
duración fuera “al menos de 6 meses”, argumentándose que garantizar empleo durante
dicho período “proporciona estabilidad al trabajador extranjero y demuestra
suficientemente la seriedad del empresario”.

E) De especial interés me ha parecido la enmienda del grupo popular (número 330) al
artículo 38.5 del proyecto de ley, solicitando su supresión. El texto ahora objeto de
atención dispone que la autorización inicial de residencia y trabajo “se limitará ….. a un
determinado territorio y ocupación. Su duración se determinará reglamentariamente”,
justificándose la propuesta en aras a “facilitar la movilidad geográfica y no poner
trabajas en la integración laboral de los extranjeros que trabajen por cuenta ajena”. En
coherencia con la enmienda anterior, la número 331 pedía la supresión de la
consideración de infracción leve por prestar un trabajo en una ocupación o sector de
actividad no contemplado en la autorización de residencia. En todo caso, hubiera
quedado por ver cómo se adaptaba este cambio normativo a las competencias de
algunas CC AA en materia de autorizaciones iniciales de trabajo para su ámbito
territorial (obviamente, no superior al autonómico, salvo aquellos supuestos
expresamente previstos por la normativa que puedan atribuir unas consecuencias de
alcance supraautonómico a la autorización)

F) La aplicación del principio de no discriminación debería aplicarse a todos los
extranjeros y no sólo a los que vivan y trabajen legalmente en España, dada la existencia
de derechos para todas las personas con independencia de su estatus administrativo en
ámbitos como la educación, protección de menores, protección de las víctimas de
violencia o de tráfico de seres humanos, etc. (número 6).

G) Se pretendía una modificación más clara del artículo 6 del proyecto que la realizada
en el Congreso, para que no haya duda de que los ayuntamientos deberán incorporar al
padrón municipal a todos los extranjeros que vivan en el municipio y no sólo aquellos
que residan. En cualquier caso, me parece que el texto que finalmente se ha aprobado no
deja duda sobre el empadronamiento de las personas que vivan en el municipio,
empadronamiento que otorga derechos a la asistencia sanitaria, educación (sin entrar
ahora en la fase obligatoria o no obligatoria de la misma) y prestaciones sociales básicas
(número 14).

H) Varios grupos parlamentarios han insistido en modificar el artículo 9, relativo al
derecho a la educación, para que quedara claro, de acuerdo a su parecer con la doctrina

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del TC en su sentencia número 236/2007, el derecho de todo extranjero a la educación
no obligatoria en las misma condiciones que los españoles, aun cuando no sean titulares
de una autorización para residir. En su enmienda número 194, el grupo nacionalista
vasco insiste en que la redacción del texto actual no garantiza dicha igualdad y que por
ello “se podría imposibilitar el acceso de los menores extranjeros a la educación
infantil”, exponiéndose además que si ello se produjera en tales términos se atentaría
contra el objetivo número 5 del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración, que
incluye “facilitar el acceso del alumnado inmigrante a etapas no obligatorias”.

I) En fin, por parte del grupo popular se ha insistido en la petición de supresión de
algunos informes que las CC AA con competencias en cada materia deberán realizar
con respecto a la integración social del extranjero o para la concesión de la nacionalidad
española, argumentándose, entre otros razonamientos, que ese informe puede tener
factores subjetivos, y que si ese informe es diferente de una CC AA a otra “puede
significar un trato diferente de los inmigrantes en el territorio español”.

5. El próximo pleno del Senado, a celebrar del 17 al 19 de noviembre, aprobará
previsiblemente el proyecto de ley en los mismos términos que el texto aprobado el día
12 por la Comisión de Trabajo e inmigración, aunque la senadora socialista Matilde
Fernández manifestó su voluntad el pasado jueves de seguir “hablando” con el grupo
popular para intentar acercar posiciones antes de la votación, algo que me parece muy
difícil de conseguir dadas las diferencias existentes en los planteamientos de cada grupo
y el rechazo, tanto en el Congreso como en el Senado, de la gran mayoría de enmiendas
del grupo popular.

A partir de ese momento sólo faltará la aprobación del texto definitivo por el Pleno del
Congreso de los Diputados, que previsiblemente se producirá en la sesión plenaria de la
última semana de noviembre o primera de diciembre, y recuérdese que el texto entrará
en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE.

Seguiré analizando, en consecuencia, la tramitación del proyecto de ley en posteriores
entradas del blog, hasta su aprobación y entrada en vigor. A partir de entonces, ya se
tratará de analizar, debatir, criticar e interpretar, cuando fuere necesario, los preceptos
de un nuevo texto legal, texto que, no se olvide, sigue siendo objeto de críticas, al
menos en su redacción actual, por parte de cualificadas ONGs por considerar que, a
pesar de las mejoras introducidas en la tramitación parlamentaria, todavía existen
“importantes restricciones que afectarán gravemente a las personas inmigrantes que
viven en España”, entre las que se citan las siguientes:

“- El artículo 17 restringe de manera injusta la reagrupación familiar de los ascendientes
de la persona inmigrante, lo que perjudicará gravemente el proceso de integración
social.

- El artículo 31 bis, a pesar de las mejoras introducidas, eleva a rango legal la
obligatoriedad de iniciar un expediente sancionador a las inmigrantes en situación
administrativa irregular en España que denuncien ser víctimas de violencia de género, lo
que objetivamente desincentivará estas denuncias.

- Los artículos 53.1c) y 53.2c) establecen el aumento de las sanciones a quienes faciliten
el empadronamiento de personas extranjeras en situación irregular. Esto supondrá, por

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La Ley Orgánica 2/2009 de 11 de diciembre. Estudio de su tramitación parlamentaria.

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