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La política de inmigración en el ámbito internacional, europeo, español y catalán
(septiembre de 2007 a julio de 2014). Recopilación de las reflexiones de un
bloguero con interes jurídico y social sobre la materia.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
31 de julio de 2014.
Introducción.
Reproduzco en este documento la mayor parte de las entradas publicadas en el blog
sobre la política de inmigración desde su puesta en marcha (septiembre de 2007) hasta
la actualidad, con excepción de aquellas que contienen sólo datos estadísticos. Espero
que pueda ser de utilidad a todas las personas que estudian, y aplican, dicha política,
tanto en el ámbito internacional como europeo, español y catalán.
1. Les autoritzacions de treball per als estrangers reagrupats. 2 de setembre de
2007.
He llegit amb atenció les propostes (o millor seria dir "esborranys de propostes") que
estan sent elaborades i debatudes per alguns grups polítics i organitzacions socials per a
la modificació de la normativa legal i reglamentària d'estrangeria, on es demana que les
persones reagrupades puguin tenir accés al mercat de treball espanyol des del moment
que els sigui atorgada l‘autorització de residència.
La tesi genèrica dels documents em sembla que no és desencertada. A partir de 2006
s'ha incrementat substancialment el nombre d'immigrants que han pogut venir a
Espanya per la via del reagrupament familiar, com es demostra en les dades
estadístiques del MTAS i que hem enviat periòdicament des de la Càtedra
d‘Immigració, Drets i Ciutadania de la Universitat de Girona. Contribueix a aquest
increment, al meu parer, el fet que s'hagi incrementat el nombre d'immigrants que ja han
assolit la residència permanent a Espanya, que a 30 de juny eren un total de 763.292, es
a dir el 33,59 % del total, segons les dades oficials facilitades pel Ministeri de Treball i
Assumptes Socials.
En qualsevol cas, no cal oblidar que en el nostre país el flux migratori més important
segueix sent encara el de les persones que arriben per a incorporar-se directament al
mercat de treball, però certament la tendència sembla ser la d'un apropament entre
ambdues vies d'accés a Espanya.
Des del vessant jurídic, la proposta implicaria la modificació de la normativa
d'estrangeria, de forma que es reconegués a tota persona que arribi a Espanya de forma
regular mitjançant un projecte de reagrupament familiar la possibilitat d'accedir
directament al nostre mercat de treball (i no quedar condicionada pel cap baix un any
com succeeix, tret d'algunes excepcions, en l'actualitat). Desconec el parer dels agents
socials i dels partits polítics sobre aquesta qüestió, però m'imagino que hi hauria algunes

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o moltes reticències. Si la proposta fos acceptada, probablement s'haurien de reforçar els
mecanismes de control per tal de garantir que els processos de reagrupament respectin
escrupolosament la normativa vigent.
Crec que els documents que he pogut llegir són molt optimistes sobre els efectes
positius d'aquest canvi normatiu sobre el nostre mercat de treball. Crec que seria
necessari que les persones que arriben mitjançant el reagrupament familiar tinguessin un
bon nivell de qualificació professional, o que el poguessin assolir en poc temps a
Catalunya per mitja de les activitats de formació del Servei d‘Ocupació de Catalunya.
Em sembla que això, en el moment present, és més un desig que una realitat, però del
que no tinc cap dubte és que s'hauria d'avançar per aquest camí si de veritat volem que
el canvi normatiu proposat tingui una incidència real positiva sobre el mercat de treball.
Per tot això, les propostes haurien d‘estar més fonamentades amb dades estadístiques, i
tenir en consideració l'adequació del nivell de formació dels reagrupats amb les
necessitats del nostre mercat de treball. Personalment, crec que cal seguir potenciant la
via de la contractació en origen com a mecanisme més adequat per a facilitar la
incorporació de la població estrangera al mercat de treball en situació de regularitat,
però també en soc conscient que haurem de trobar el punt d'equilibri entre ambdues
vies.
A l'últim, els document traspuen una sensibilitat social que puc compartir en bona
mesura com a reflexió sobre la política d'immigració que seria convenient de tenir per
tractar a totes les persones com a éssers humans i no com a mera ma d'obra. Però
aquestes reflexions de poc servirien si no van acompanyades de la viabilitat tècnica de
les propostes.
2. La inmigración. 8 de septiembre de 2007.
El pasado mes de mayo tuve el honor de participar como invitado en la Subcomisión de
Inmigración de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales, para explicar los criterios
que desde la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de
Girona consideramos más convenientes para una posible reforma de la normativa
española en la materia, así como para exponer nuestro parecer, desde una perspectiva
más general, sobre la inmigración en España. Aquí están algunos de ellos.
La inmigración está vinculada, fundamentalmente, a las posibilidades que ofrece un
mercado de trabajo dinámico, y que ha generado en los últimos años un importante
volumen de nuevos empleos. Según los datos del Servicio Público de Empleo Estatal,
de los servicios de empleo autonómicos y de la encuesta de población activa, la
inmigración se concentra en los sectores de la construcción, hostelería, servicios a las
personas y empresas, comercio y agricultura. La necesidad de mano de obra inmigrante
es real y va a seguir existiendo en los próximos años, con independencia del posible
incremento de la participación femenina y de los trabajadores de edad madura en el
mercado de trabajo.
No obstante, se quiere llamar la atención sobre el impacto negativo que podría tener
sobre la población inmigrante un cambio brusco de ciclo económico y la pérdida de
importancia de sectores (en especial el de la construcción) en donde tienen en la

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actualidad una presencia muy importante. Si España cambia el modelo productivo y
potencia la investigación, desarrollo e innovación, será necesario, cada vez más, que se
incorporen inmigrantes con alto nivel de cualificación profesional en los sectores
vinculados a las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación y de
atención a las empresas y las personas.
Es conveniente plantear la creación de un servicio exterior de empleo que proporcione
respuestas adecuadas a las nuevas necesidades del mercado de trabajo español, en el
marco de actuación conjunta con la política migratoria de la UE en este ámbito, y
también para articular una acción coordinada con los países de los que proviene la
mayor parte de los flujos migratorios hacia nuestro país. Parece evidente la necesidad de
una actuación integrada y coordinada, en el ámbito de la formación y del empleo por
parte de la administración general del estado y de las administraciones autonómicas,
señaladamente de sus servicios públicos de empleo.
Hay que plantearse, tanto en el ámbito estatal como en el de la Unión Europea, si debe
seguir aplicándose con carácter general la preferencia comunitaria para el empleo para
los trabajadores autóctonos o de los países del espacio económico europeo. Hay que
agilizar los trámites administrativos de concesión de la autorización de residencia y
trabajo, para evitar que muchas personas trabajen en situación irregular. Hay que
garantizar el cumplimiento estricto de la normativa laboral y de Seguridad Social, tanto
estatal como europea e internacional, para garantizar la igualdad de condiciones en el
acceso al empleo una vez que se dispone de las autorizaciones correspondientes.
3. La percepción de la inmigración por la ciudadanía. 14 de septiembre de 2007.
En los artículos y trabajos que he efectuado en los últimos años sobre el fenómeno
migratorio me he detenido casi siempre en el análisis de la percepción de la ciudadanía
española y europea sobre dicho fenómeno, y lo he hecho porque en muchas ocasiones
las diferencias entre las percepciones positivas por parte de quienes conocemos con
detalle esta realidad no se corresponden en buena medida con aquellas que tiene una
parte no menospreciable de las personas encuestadas, y ese contraste me reafirma más,
si cabe, en la necesidad de una explicación didáctica, clara y accesible a todos los
públicos, de la realidad de la inmigración, algo que en raras ocasiones ocurre en el
debate político y mediático, y por ello es más apreciable aún el trabajo de las
organizaciones que apuestan de forma clara y decidida por las políticas de integración
de la nueva ciudadanía y por la adopción de medidas para gestionar la diversidad para
que esta sea enriquecedora.
Esa percepción problemática de la inmigración aparece mensualmente en el Barómetro
que realiza el Centro de Investigaciones Sociológicas. Por ejemplo, en el que
corresponde al mes de abril la inmigración aparece como el cuarto problema más
importante en España, por detrás del terrorismo, el paro y la vivienda; ahora bien, dicha
percepción es sustancialmente diferente cuando el encuestado debe responder a las
preguntas de cuáles son los problemas que a él le afectan más directamente, y en este
supuesto la inmigración baja hasta el noveno lugar (con un porcentaje del 4,3 %), por
detrás de la vivienda, los problemas de índole económica, el paro, ―No Sabe‖, los
problemas relacionados con la calidad del empleo, ―Ninguno‖, la inseguridad ciudadana
y las pensiones.

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Como puede comprobarse, hay una distancia clara y evidente entre aquello que se
considera como un problema general para todo el Estado y lo que se considera un
problema particular, pero en cualquier caso bien harán las fuerzas políticas y sociales
progresistas en no echar en saco roto estas encuestas, porque los resultados de las
elecciones municipales del pasado 27 de mayo ponen claramente de manifiesto que hay
un caldo de cultivo preocupante en algunas localidades para el crecimiento de
expresiones políticas que hacen de la inmigración el chivo expiatorio de todos los
problemas que pueda haber en la localidad, y por consiguiente adoptar las medidas y
políticas económicas y sociales para dar respuesta a las inquietudes de toda la
población.
También la percepción de que la inmigración puede ser un problema existe en varios
países europeos, o más exactamente aquello que se plantea cada vez más en los debates
políticos es la limitación del número de inmigrantes que pueden acceder al país. Baste
traer aquí la referencia a una encuesta, efectuada a finales de mayo, por la consultora
Novatris/Harris Interactive para France 24 y el International Herald Tribune, en la que
la mayoría de los europeos y estadounidenses encuestados se muestran partidarios de
una gestión más estricta de los flujos migratorios, pidiendo la fijación de cuotas sobre la
base de criterios profesionales por nacionalidades, y en donde también se refleja que
una amplia mayoría considera que en sus países hay demasiados inmigrantes (aunque en
España ese porcentaje sea sólo del 45 %).
En definitiva, mientras los estudios constatan la bondad de la inmigración para el
crecimiento económico y del empleo, una parte de la ciudadanía considera un problema,
más o menos serio, la inmigración. De ahí que sea importante hacer un gran esfuerzo
para romper con los tópicos y estereotipos existentes.
4. Tercer informe comunitario sobre inmigración e integración. 18 de septiembre
de 2007.
El nuevo Informe, publicado el 11 de septiembre, analiza las medidas adoptadas en los
Estados miembros y describe qué avances se han efectuado para consolidar uno de las
finalidades claves de la política comunitaria de inmigración, la integración de los
nacionales de terceros países. Incluye todas las actuaciones, normas y medidas
adoptadas en sede comunitaria hasta el mes de junio de 2007, incluyendo por
consiguiente las referencias al importante Consejo Europeo de junio de este año.
El Informe realiza en primer lugar un análisis de la población inmigrante, con datos del
año 2006, una población que era de alrededor de 18,5 millones, es decir un 3,8 % del
total de la población comunitaria. Destaca las importantes diferencias entre los Estados
miembros en cuanto a la tipología de la inmigración que acoge, ya que en varios países
el grueso proviene de los procesos de reagrupación familiar, mientras que en otros
(como es el caso de España) la inmigración sigue siendo preferentemente laboral. Por lo
que respecta a los países de los que provienen mayoritariamente los inmigrantes, cabe
destacar que de los cuatro primeros sólo uno de ellos Marruecos (1,7 millones) tiene
presencia significativa entre la inmigración en España, supuesto que no se da con los
ciudadanos de Turquía (2,3 millones), Albania (0,8 millones) y Argelia (0,6 millones).

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A continuación, el Informe analiza cómo ha evolucionado, de acuerdo con las
Directivas y documentos aprobados y con las Conclusiones de los Consejos Europeos,
la política comunitaria para lograr la integración de los nacionales de terceros países, y
deja para un amplio anexo una detallada explicación de que se está haciendo en cada
país de la Europa-27 para facilitar dicha integración. Destaca la participación activa de
la red de enlaces nacionales para intercambiar información y definir ámbitos prioritarios
de actuación, y explica los avances efectuados en la puesta en marcha de un sitio
internet, a partir de 2008, que tendrá como finalidad primordial apoyar la promoción del
intercambio estructural de experiencia e información sobre integración.
Con respecto a las políticas de integración, el Informe sigue enfatizando, al igual que en
años anteriores, la importancia de la presencia regular y ordenada de los inmigrantes en
el mercado laboral como una vía efectiva para dicha integración, sin olvidar la
importancia cada vez más relevante que está adquiriendo la presencia de los inmigrantes
como sujetos emprendedores. De forma expresa se afirma que ―la Comisión anima a los
Estados miembros a convertir la integración de los inmigrantes en el mercado laboral en
una dimensión más explícita de las políticas de empleo‖. Igualmente, el Informe
recuerda la importancia de fomentar el diálogo intercultural, promover los derechos
fundamentales, la no discriminación y la igualdad de oportunidades, y poner en marcha
una política de educación y formación para lograr que los inmigrantes participen
activamente en la sociedad. Por otra parte, el Informe se remite a los instrumentos
financieros de los que se ha dotado la UE para llevar a cabo sus políticas de integración,
con atención especial al Fondo Europeo de Integración de Nacionales de Terceros
Países y al Fondo Europeo de Refugiados.
Por lo que respecta al siguiente bloque del Informe, está dedicado a la evolución de las
políticas nacionales de integración, redactado a partir de las respuestas enviadas por los
Estados miembros a un cuestionario de la Comisión y que toma como punto de
referencia los ―principios básicos comunes para una política de integración de los
inmigrantes en la Unión Europea‖, adoptados por el Consejo Europeo en su reunión de
La Haya de noviembre de 2004. Se destaca que las iniciativas adoptadas por los Estados
para facilitar la integración, en concreto aquellas que se dirigen a la población de
acogida para reforzar su capacidad de ajustarse a la diversidad cada vez mayor en
nuestras sociedades, ―aún están infrarrepresentadas en las estrategias nacionales‖. En el
ámbito del empleo se subraya la importancia, entre otras medidas, del reconocimiento
de las calificaciones y de la promoción del empleo femenino.
Por fin, en el capítulo de conclusiones cabe destacar a mi parecer la propuesta
comunitaria de estudiar cual sería el valor añadido de ―módulos europeos comunes para
la integración de los inmigrantes basados en las buenas prácticas existentes, con el fin
de desarrollar directrices sobre diversos aspectos del proceso de integración (cursos
introductorias, promoción de la participación de los inmigrantes y de otros ciudadanos
de la vida local, etc.).
En suma, un interesante documento y de obligada lectura para quienes trabajan en el
ámbito de la inmigración.
5. Hay que reflexionar sobre la inmigración y formular propuestas de actuación.
15 de octubre de 2007.

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1. Desde la Fundació Utopía Joan N. García-Nieto d‘Estudis Socials del Baix Llobregat
deseamos contribuir a la reflexión al estudio y a la información seria y rigurosa de la
inmigración. A tal efecto estamos trabajando a medio plazo en la creación de un grupo
de trabajo interdisciplinar, integrado por personas de diferentes ámbitos temáticos, que
pongan en común sus conocimientos y sus experiencias sobre un fenómeno que afecta a
toda la sociedad catalana y española. Los resultados de las reuniones de trabajo serían
objeto de posterior difusión por medio de la Fundació para ayudar, justamente, a un
mejor conocimiento de lo que supone en la actualidad la inmigración. Un fenómeno que
tiene carácter global y que, sin duda, puede tener aspectos positivos, tanto para los
países de origen como de acogida, siempre y cuando vaya acompañado de las medidas
políticas adecuadas.
2. Desde la Fundació nos proponemos trabajar para poder comprender qué cambios se
está operando en el rostro de la inmigración, en especial en los últimos años, y ubicarlos
en el contexto de una reflexión más general sobre los retos de las migraciones, teniendo
además presente en nuestras reflexiones los cambios normativos acaecidos tanto en el
ámbito comunitario como en el estatal y autonómico, con especial atención a la
asunción de nuevas competencias por la Generalitat de Catalunya a partir del Estatuto
de Autonomía.
3. El fenómeno migratorio se ha convertido en uno de los rasgos socioeconómicos más
destacados de la actualidad, y parece paradójico que en un mundo en el que los flujos
financieros y comerciales se incrementan cada día, continúen existiendo importantes
restricciones a la libertad de circulación de las personas. Nos encontramos ante una
nueva realidad migratoria y son necesarias propuestas que tengan en consideración esta
realidad. La Fundació pretende trabajar en el futuro con voluntad de contribuir a
formular propuestas que garanticen la dignidad de todas las personas con independencia
de su nacionalidad, y que contribuyan a reforzar la cohesión social de nuestra sociedad.
Al mismo tiempo, deberemos analizar, e intentar dar respuestas, por qué en bastantes
ocasiones los marcos teóricos y la realidad social van por caminos separados.
4. En las primera reflexiones que se han efectuado por directivos y amigos de la
Fundació se ha puesto de manifiesto, que el fenómeno de la emigración a países ricos
desde los países empobrecidos no es un hecho puntual o circunstancial, sino que es una
necesidad permanente de los seres humanos en situación de pobreza, explotación,
sumisión e indignidad, mientras no se produzca un cambio profundo en las condiciones
socioeconómicas del mundo actual. Por ello, el futuro grupo de trabajo debería aportar
reflexiones sobre la migración en general, como fenómeno propio de los pueblos y las
sociedades menos favorecidos.
5. En nuestros trabajos nos proponemos tomar como referente principal la Declaración
Universal de Derechos Humanos ―como norma común de comportamiento para todos
los pueblos y todas las naciones y como fuente de inspiración para la ulterior promoción
y protección de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales – políticos,
sociales, económicos, civiles y culturales – con inclusión del derecho al desarrollo‖. Los
derechos humanos y las libertades fundamentales ―dimanan de la dignidad y el valor
inherente a la persona humana y por consiguiente son universales, indivisibles,
interdependientes y relacionados‖, según se afirma en documentos de las Naciones
Unidas con los que manifestamos nuestro pleno acuerdo.

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6. La riqueza de los debates debería permitir aportar propuestas de reforma de los
marcos jurídicos, económicos y culturales existentes, si así se considera necesario por
las personas participantes en el grupo de trabajo, señaladamente en materia de la
relación entre inmigración y empleo, una de las características más relevantes que
afectan a la nueva realidad económica y social de numerosos territorios, y desde luego
mucho más en el caso español. Tal como afirma el Secretario General de la
Organización Internacional de Trabajo (OIT), Juan Somavia, la mayoría de los
movimientos migratorios en el mundo se encuentra en el hecho de que ―en demasiados
países del mundo, ni las medidas de la economía globalizadas ni la mayoría de las
políticas nacionales están proporcionando empleo suficiente allí donde la gente vive y
desea permanecer‖.
7. En definitiva, desde la Fundació deseamos trabajar por aportar conocimientos y
propuestas en materia de inmigración para lograr el máximo consenso entre todas las
fuerzas políticas y sociales en esta materia, en la línea propuesta del pacto nacional por
la inmigración planteado por el gobierno autonómico catalán, un pacto que, como
explicaba el ahora presidente de la Generalitat, José Montilla, en su discurso de
investidura, ―parta del reconocimiento que la inmigración ha sido un factor
especialmente importante en el crecimiento económico de los últimos años, así como un
fenómeno que comporta problemas que hay que afrontar‖.
6. La presencia de los inmigrantes en España y en su mercado de trabajo. 28 de
octubre de 2007.
1. La diversidad de la inmigración, tanto en su vertiente cuantitativa como cualitativa,
aparece plenamente reflejada en los datos estadísticos del conjunto de la población, de
la población trabajadora y afiliada a la Seguridad Social, aunque desafortunadamente
todavía aparece muy poco reflejada en la composición sectorial del empleo porque los
inmigrantes se concentran en un reducido grupo de subsectores y actividades
productivas.
El Informe elaborado por el Observatorio Ocupacional del Servicio Público de Empleo
Estatal sobre el mercado de trabajo de los extranjeros en España durante el año 2006
confirma con más detalle la afirmación anterior, poniendo de manifiesto que ―casi la
mitad de los contratos de extranjeros se acumulan en cinco ocupaciones, se trata de
trabajos poco cualificados, son peones de los cuatro sectores y personal de limpieza.
Entre las diez ocupaciones con mayor contratación se sitúan también albañiles y
camareros, con porcentajes del 9,41 % y 7,63 % sobre el total, y dependientes,
cocineros y trabajadores agrícolas, con proporciones por encima del dos por ciento en
cada una de ellas‖. Por cierto que dicho Informe confirma también las intuiciones sobre
el elevado grado de temporalidad contractual de los extranjeros y de acumulación de
sucesivos contratos de trabajo (recuérdese, en cualquier caso, que los datos son del año
2006 y que se habrán visto sólo muy ligeramente afectados por la reforma de la política
de contratación que se puso en marcha a partir del acuerdo tripartito de 9 de mayo de
dicho año y que culminó con la Ley 43/2006 de 29 de diciembre para la mejora del
crecimiento y del empleo): ―un quinto de los extranjeros contratados ha tenido un
contrato durante el año 2006, el 20,86 % ha iniciado dos contratos, la cuarta parte posee
tres o más contratos, el 20,54 % de cinco a diez, y el 12,74 % posee once o más

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contratos‖.
Datos más reciente de los servicios públicos de empleo ponen de manifiesto, aún más si
cabe, la importancia de la presencia de la población extranjera en el mercado de trabajo;
durante el primer semestre de 2007 se han registrado 1.964.283 contratos que
corresponden a trabajadores extranjeros, el 21,31 % del total, con un incremento de
257.831 (15,11 %) sobre el mismo período del año anterior. La presencia contractual es
mayoritaria entre trabajadores marroquíes y ecuatorianos, que suponen el 33,76 % del
total de contratos registrados, destacando por ámbitos geográficos el volumen de
contratación de trabajadores iberoamericanos, un 37,96 %, y por sectores de actividad el
de la construcción, un 24,29 % del total frente al 16,32 % que supone la contratación del
sector (autóctonos y extranjeros) en el total de la contratación. En nuestra Comunidad
Autónoma, se formalizaron 415.330 contratos, un 29,39 % sobre el total, porcentaje que
se eleva hasta el 40,95 % en la provincia de Lleida y al 37,22 % en la de Girona.
2 Fijémonos en los datos del padrón municipal a cargo del Instituto Nacional de
Estadística, y en concreto en los datos provisionales del padrón municipal a 1 de enero
de este año, hechos públicos el día 11 de junio. Hay ya 4.482.568 extranjeros
empadronados, es decir un 9,9 % del total de 45.116.894 personas empadronadas, y de
las 408.000 personas de incremento con respecto a los datos de 2006 338.000 son
extranjeras. Cataluña, con 7.197.174 personas, acoge a 966.004 extranjeros, un 13,4 %
sobre el total de la población, y del incremento de 62.000 personas operado durante el
año 2006 52.000 corresponde a nuevos ciudadanos extranjeros.
Ahora bien, tomemos los datos con cautela y dejemos claro que cuando nos referimos a
la inmigración estamos hablando de las personas de países extracomunitarios y que no
forman parte del Espacio Económico Europeo, por lo que no incluimos, salvo cuando
hagamos la referencia expresa, al 1.702.613 ciudadanos de la Europa-27. La precisión
es importante porque el incremento del último año ha sido debido en gran medida a la
aportación de los ciudadanos comunitarios (+ 275.000) y señaladamente los rumanos.
Desde una perspectiva más detallada de análisis por países la presencia de marroquíes,
ecuatorianos, colombianos y, ahora ya, bolivianos, es mayoritaria en el conjunto de la
población inmigrante, si bien el incremento relativo más importante entre las
nacionalidades con mayor número de empadronados se produce entre los paraguayos.
Veamos los datos desde una perspectiva histórica más amplia para captar la verdadera
importancia del cambio operado en España en los últimos años. El Anuario Económico
de España 2007, publicado recientemente por el servicio de estudios de La Caixa,
publica una serie de indicadores, y entre ellos destaca para nuestro estudio el de la
aportación de la inmigración a la variación de la población total en el período 2001-
2006, conceptuando como población extranjera aquella que está empadronada y que no
tiene la nacionalidad española. Los datos son claros y contundentes: en dicho período la
población creció en 3.590.546 habitantes, de los que eran extranjeros 2.773.517, y
españoles 817.029; o lo que es lo mismo, sobre el porcentaje de crecimiento de la
población en dicho período, que fue del 8,7 %, los extranjeros aportaron 6,7 puntos
porcentuales y los españoles el 2,0 restante. Más significativo es el dato de Cataluña,
que vio incrementada su población en un 12,2 %, es decir 773.332 habitantes, siendo la
aportación extranjera del 10,4 % y la española del 1,8 %.

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3. Detengámonos ahora en los datos oficiales sobre ciudadanos extranjeros con
autorización de residencia en España a 30 de junio de 2007, un total de 3.536.347, con
un importante y significativo incremento de 514.539 personas durante el primer
trimestre de este año, y de los que el 64,25 %, es decir, 2.272.226 personas, están
incluidas en el régimen general. A destacar igualmente que por detrás del colectivo
marroquí se sitúa ya la población rumana (comunitaria, no se olvide, a partir del 1 de
enero de 2007) que han superado en número a los ecuatorianos. Otros datos, a nuestro
parecer, que son especialmente importante de destacar para entender cuál es el mapa de
la inmigración en España son los siguientes: que la población extranjera se encuentra en
edad para trabajar en más de un 83 % del total, 2.939.694; que su media de edad es de
33 años, si bien es aún inferior la de los africanos (28 años) y asiáticos (31 años); en fin,
que el 33,59 % de los extranjeros, es decir un total de 763.292, disponían ya de
autorización de residencia permanente a 30 de junio de este año.
4. Paremos ahora nuestra atención en los datos de la población trabajadora recogidos en
la Encuesta de Población Activa (EPA), en el bien entendido que ahora no hacemos
diferenciación por razón de procedencia comunitaria o extracomunitaria de la
población. Pues bien, en el tercer trimestre segundo trimestre de este año, de un total de
4.235.500 personas extranjeras de 16 y más años, 3.226.400 eran activos (una tasa de
76,17 %, más de 19 puntos por encima de la española), 2.846.400 ocupados y 380.000
desempleados (tasa del 11,78 %, más de 4 puntos por encima de la española), siendo el
dato más importante a considerar, a mi parecer, que se ha producido un incremento en
serie anual de 328.400 ocupados y de 73.700 desempleados; o lo que es lo mismo, el
crecimiento de la población ocupada extranjera en el mercado de trabajo español ha sido
del 13,04 %. En el tercer trimestre, la EPA nos indica que el peso de los extranjeros en
la población ocupada es del 13,88 %, frente al 13,52 % del trimestre anterior.
5. El registro de afiliación a la Seguridad Social es otra herramienta de trabajo
imprescindible para analizar los cambios, la diversidad, que se ha operado en el
mercado de trabajo en España en los últimos años, y baste indicar que hace algo menos
de nueve años, al finalizar 1998, el número de afiliados de países extracomunitarios era
de 161.384 personas, mientras que a 30 de septiembre 2007 era de 1.361.077
trabajadores , a los que hay que añadir los 675.505 comunitarios (recuérdese aquí, por
su importancia, que a partir del 1 de enero de este año los trabajadores rumanos y
búlgaros han pasado a engrosar las filas comunitarias).
Una vez superado ya el efecto derivado del proceso de normalización de trabajadores
extranjeros en situación irregular, con una presencia ciertamente exagerada de
trabajadores en el régimen del personal al servicio del hogar familiar, se ha
incrementado la presencia en el régimen general, hasta llegar al 74,83 % (porcentaje por
cierto varios puntos más elevado que en Cataluña, 68,79 %, debido en gran medida al
mayor impacto que la afiliación en el régimen especial agrario tiene en nuestra
Comunidad Autónoma con respecto al conjunto del Estado, 12,89 y 7,03 %
respectivamente). Y también es importante destacar que Cataluña afilia al 25,30 % de la
población trabajadora no comunitaria, con una presencia muy destacada de trabajadores
marroquíes y ecuatorianos, seguidos ya a cierta distancia por los peruanos, chinos,
argentinos, pakistaníes y bolivianos.

10. 10
6. Por último, no debemos tampoco dejar de fijar nuestra atención en otro registro
estadístico, el del desempleo registrado en las Oficinas de Empleo de los diferentes
Servicios Públicos de Empleo, y aquí hay un dato que conviene también poner de
manifiesto, el porcentaje superior en cerca de cuatro puntos de la población
desempleada extranjera con respecto a la autóctona.
Con las cifras facilitadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a 30 de
septiembre había 170.581 desempleados extranjeros en España (con un incremento
interanual no menospreciable de 30.944 personas), de los que 120.878 eran de países
extracomunitarios. Cataluña es la autonomía que tiene un mayor número de personas
desempleadas, un total de 31.320, de las que una gran mayoría, 24.505, son
extracomunitarias. Y tampoco debemos olvidarnos de ―la diversidad‖ que ya existe en
el percibo de prestaciones por desempleo, que reciben 85.029 trabajadores
extracomunitarios y 32.183 comunitarios, es decir el 7,96 % del total de perceptores, si
bien ese porcentaje sube hasta el 11,61 % cuando la referencia es únicamente a quienes
cobran la prestación contributiva, siendo la cantidad total percibida por los trabajadores
de 102,5 millones de euros, el 7,7 % sobre el total de gasto de las prestaciones.
No hay duda de que estamos en presencia de un nuevo mercado de trabajo en España, y
de que los inmigrantes juegan cada vez más un papel destacado en el mismo.
7. Un apunte sobre los derechos de los inmigrantes extracomunitarios en las
sociedades pluriculturales. El impacto de la STC de 7 de noviembre de 2007. 18 de
noviembre de 2007.
Vaya por delante, y con carácter previo, que todas las cuestiones que planteo tienen un
carácter abierto, es decir que se someten justamente a debate y consideración de todos
quienes quieran debatir sobre ellas, al objeto de buscar cómo mejorar y garantizar los
derechos de todas las personas y con independencia de su situación administrativa en
cualquier país en general y en España en particular.
1. Formulo una pregunta inicial: si es cierto que hay diferencias en el disfrute y ejercicio
de derechos entre unas personas (―ciudadanos‖) y otras (―extranjeros‖), en las
sociedades pluriculturales de los países desarrollados (en términos económicos y de
ejercicio de derechos políticos, sociales y culturales), debemos preguntarnos cuál es la
razón de esa diferencia; es decir, preguntarnos cuál es la razón de esa diferencia, y si
podríamos plantearnos su desaparición, al menos en una primera etapa para todas las
personas extranjeras que han accedido regularmente a un Estado, dejando para más
adelante, por ser una cuestión polémica y vidriosa, si podríamos establecer la igualdad
entre las personas con independencia de su nacionalidad y su lugar de origen. No parece
una cuestión utópica, ni mucho menos, ya que desde la propia UNESCO se ha abordado
recientemente el debate y estudio en profundidad de si es posible, y cuales serían los
beneficios y costes, reconocer la libre circulación de todas las personas, es decir hacer
viable la inmigración sin fronteras. En el trabajo referenciado, cuya lectura recomiendo,
se concluye que la libre circulación presenta fortalezas y debilidades, y que no
constituye una solución perfecta al desafío planteado actualmente por los flujos
migratorios, pero que tampoco se trata ―de una utopía irrealista que desembocaría en el
caos‖, al tiempo que se pide una amplia visión de miras para imaginar políticas más
aceptables que las que ahora se aplican y que están de lejos de dar respuesta adecuada a

11. 11
los retos de la inmigración (Pecoud A. et Guchteneire P. de, « Migration sans frontières.
Peut-on envisager la libre circulation des personnes ». Futuribles, núm. 333, septembre
2007, Págs. 35 a 53).
2. En cualquier estudio que se haga de los derechos y deberes de los ciudadanos
extracomunitarios habrá que examinar los marcos jurídicos internacionales (Convenios
de la OIT, Pactos de las Naciones Unidas, Convención de 1990, Convenio del Consejo
de Europa, etc.) para ver qué diferencias permiten establecer entre nacionales y
extranjeros, siempre partiendo de la base que no se cuestiona (ni tampoco se hace en el
ámbito comunitario) que la decisión sobre el número de personas ―foráneas‖ que pueden
acceder a un Estado es competencia del mismo.
Igualmente, debe examinarse el marco comunitario de extranjería e inmigración, con
atención al Tratado constitutivo (pendiente de convertirse en nuevo Tratado de la UE si
finalmente se aprueba por todos los Estados miembros tras el acuerdo alcanzado en la
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno que tuvo lugar en Lisboa los días 18 y 19 de
octubre de este año) y a las Directivas de desarrollo del programa de Tampere (octubre
1999) y de La Haya (noviembre de 2004). Al no existir una política comunitaria
propiamente dicha de inmigración no podemos referirnos a un inexistente marco de
establecimiento de igualdades y diferencias entre nacionales y extranjeros, y habrá que
estar a lo dispuesto en cada Directiva. Especial importancia tendría la modificación del
Tratado que permitiera conocer de los asuntos sobre migración legal, y adoptar las
oportunas decisiones sobre ellos, por mayoría cualificada y no por unanimidad (cada
vez más difícil de conseguir en una Europa cada vez más ampliada).
La normativa estatal española (y autonómica cuando proceda, a partir básicamente de
los Estatutos de autonomía recientemente aprobados, y de algunas normas dictadas por
las Comunidades más avanzadas, como es el caso de Cataluña, País Vasco y Andalucía)
parte de la CE que permite, pero no impone, la igualdad de trato entre nacionales y
extranjeros. De esta manera, nos tendremos que plantear cómo se ejercen los derechos
que se enumeran a continuación en España y en otros Estados europeos, y por lo que
respecta a España será ineludible tomar en consideración la reciente, y muy importante,
sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de noviembre en la que se plantea por
primera vez ante el TC ―la posible inconstitucionalidad de una ley que niega el ejercicio
de determinados derechos no a los extranjeros en general, sino a aquéllos que no
dispongan de la correspondiente autorización de estancia o residencia en España‖, y en
la que alto tribunal realiza, a mi parecer, una interpretación muy amplia del
reconocimiento de determinados derechos constitucionales (como por ejemplo los de
reunión, asociación, sindicación, acceso a la justicia gratuita y a la escolaridad no
obligatoria) para los inmigrantes en situación irregular partiendo del planteamiento
constitucional de que ―la dignidad de la persona, como ―fundamento del orden político
y la paz social‖ (Art. 10.1 CE), obliga a reconocer a cualquier persona,
independientemente de la situación en que se encuentre, aquellos derechos o contenidos
de los mismos imprescindibles para garantizarla, erigiéndose así la dignidad en un
mínimo invulnerable que por imperativo constitucional se impone a todos los poderes,
incluido el legislador‖, si bien inmediatamente a continuación recuerda que ―ello no
implica cerrar el paso a las diversas opciones o variantes políticas que caben dentro de
la Constitución, entendida como ―marco de coincidencias‖ (STC 11/1981, de 8 de abril,
FJ 7) que permite distintas legislaciones en materia de extranjería‖. Es decir, y siempre

12. 12
con palabras del TC, ―el legislador orgánico puede fijar condiciones específicas para el
ejercicio del derecho de reunión por parte de los extranjeros que se encuentran en
nuestro país sin la correspondiente autorización de estancia o residencia, siempre y
cuando respete un contenido del mismo que la Constitución salvaguarda por pertenecer
a cualquier persona, independientemente de la situación en que se encuentre‖. Por ello,
el TC no declara la nulidad de determinados preceptos cuya inconstitucionalidad afirma
en la sentencia, ya que ―la inconstitucionalidad apreciada exija que sea el legislador,
dentro de la libertad de configuración normativa (STC 96/1996, de 30 de mayo, FJ 23),
derivada de su posición constitucional y, en última instancia, de su específica libertad
democrática (STC 55/1996, de 28 de marzo, FJ 6), el que establezca dentro de un plazo
de tiempo razonable las condiciones de ejercicio de los derechos de reunión, asociación
y sindicación por parte de los extranjeros que carecen de la correspondiente autorización
de estancia o residencia en España. Y ello sin perjuicio del eventual control de
constitucionalidad de aquellas condiciones, que corresponde a este Tribunal
Constitucional‖.
3. Derecho a la educación. Se reconoce en España la igualdad para todos los
participantes en la enseñanza obligatoria, y las diferencias existen a partir de ese
momento, que pueden mitigarse o corregirse por la intervención autonómica, pero que
hasta ahora no encuentra base de apoyo en el ámbito estatal que no establece dicha
igualdad. Según la ―Carta de los valores de la ciudadanía y de la integración‖,
documento aprobado en Italia el pasado mes de mayo y tras un año de trabajos y
consultas por parte de un cualificado comité científico, ―niños y jóvenes tienen el
derecho y el deber de recibir una enseñanza obligatoria, para formar parte de la sociedad
en igualdad de condiciones y convertirse en individuos activos‖. Ahora bien, la
sentencia del TC marca un indudable ―antes y después en este ámbito‖, ya que declara
la nulidad de la exigencia de ser residente ―para que un menor no comunitario en
situación irregular pueda seguir estudiando tras la finalización del período obligatorio
de escolarización.‖. Con apoyo en la normativa internacional y comunitaria el TC
sostiene que ―de las disposiciones constitucionales relativas al derecho a la educación,
interpretadas de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los
Tratados y acuerdos internacionales referidos, se deduce que el contenido
constitucionalmente garantizado de ese derecho, en su dimensión prestacional, no se
limita a la enseñanza básica, sino que se extiende también a los niveles superiores,
aunque en ellos no se imponga constitucionalmente la obligatoriedad y la gratuidad‖, y
que, por consiguiente ―el contenido constitucionalmente declarado por los textos a los
que se refiere el Art. 10.1 CE del derecho a la educación garantizado en el Art. 27.1 CE
incluye el acceso no sólo a la enseñanza básica, sino también a la enseñanza no
obligatoria, de la que no pueden ser privados los extranjeros que se encuentren en
España y no sean titulares de una autorización para residir‖. La tesis del TC es clara y
terminante, y jurídicamente de inmediata aplicación en todo el territorio estatal, si bien
para curarse en buena medida en salud ante las críticas, ya formuladas en el recursos de
la Abogacía del Estado y que a buen seguro se pueden oír en otros ámbitos sociales
sobre el hecho de que esta supresión de la residencia para el derecho a la educación no
obligatoria pudiera entrañar una discriminación en perjuicio de los extranjeros
regulares, el TC recuerda que ―aquéllos que carezcan de autorización para residir
pueden ser expulsados siguiendo los procedimientos legalmente establecidos‖, pero que
mientras se encuentren en territorio español ―no pueden ser privados de este derecho por
el legislador‖.

13. 13
4. Derecho a la formación para facilitar el acceso al trabajo. ¿Cuál es su relación con el
derecho de acceso, propiamente dicho, al mundo laboral? ¿Cómo se puede acceder a los
cursos de formación ocupacional si una persona extranjera no se encuentra en situación
regular en España? ¿Puede bastar el empadronamiento en municipio? Parece que la
respuesta es negativa, por lo que debe disponer, como mínimo, de autorización de
residencia, y obviamente es mucho mejor si dispone de autorizaciones de residencia y
de trabajo, de acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente sobre acceso de los
extranjeros a los servicios públicos de empleo.
5. Derecho de acceso al trabajo. En el ámbito español no se tiene en igualdad de
condiciones que los nacionales, dado que existe la llamada preferencia comunitaria para
el empleo. Es decir, el acceso de los extranjeros (desde sus países de origen o de
residencia) al mundo laboral español queda condicionado al hecho de que no haya
ciudadanos españoles, de la Unión Europea, o extranjeros ya residentes legalmente en
España, que puedan cubrir los puestos de trabajo vacantes. Disponemos en España del
catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, por el que ya se presume la no existencia
de personal disponible para llevar a cabo esas tareas, así como también se pueden
efectuar contrataciones para los restantes puestos de trabajo siempre y cuando se tramite
la gestión ―negativa‖ de la oferta de empleo por el servicio público. En esta misma línea
jurídica, el TC, en la tantas veces citada sentencia de 7 de noviembre, ha afirmado de
forma incidental, tras reconocer el derecho de afiliación a las organizaciones sindicales
a todos los inmigrantes y, por consiguiente también a quienes se encuentren en situación
irregular, que puede haber límites legales al ejercicio del derecho al trabajo por parte de
los extranjeros, es decir que es admisible la exigencia de la situación de legalidad ―para
la celebración válida de su contrato de trabajo , y, en consecuencia, para la obtención de
la condición jurídico-formal de trabajador [Art. 38 de la Ley Orgánica 4/2000, y Arts.
1.1, 7 c) y 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado
Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo]‖
Al menos hasta donde mi conocimiento de la normativa europea alcanza, no hay país
que establezca un principio general de igualdad en el acceso al trabajo para todos los
trabajadores y con independencia de su nacionalidad. Por consiguiente, en ningún país
de la UE, y España no es una excepción, hay igualdad plena en el acceso al empleo, y lo
que se está potenciando (mediante mecanismos selectivos, tanto jurídicos como
económicos) es el acceso de personal cualificado. ¿Nos podemos preguntar, entonces, si
por esta vía estamos estableciendo una sutil e interesada diferencia de trato entre los
propios extranjeros en el acceso al empleo? ¿Esta diferencia de trato podría ser
cuestionada jurídicamente por considerarla discriminatoria por razón del
establecimiento de mayores facilidades para unos trabajadores con respecto a otros en
relación al mercado de trabajo? Me parece difícil, en una primera aproximación, que
pudiera criticarse jurídicamente esta decisión cuando hay numerosas medidas de
fomento al empleo (pero ciertamente dirigidas a colectivos desfavorecidos) en el ámbito
estatal.
6. Sobre el derecho a la asistencia sanitaria, cabe hacer especial referencia al informe
presentado en septiembre de este año por Médicos del Mundo sobre la misma en varios
países de Europa, y las dificultades con las que se encuentran los inmigrantes
indocumentados para acceder a tal asistencia en varios países, siendo España valorada

14. 14
positivamente en este terreno. Nuevamente introducimos diferencias entre autóctonos e
inmigrantes, pero ahora en concreto con los indocumentados, que no disponen del
derecho en la misma amplitud que los nacionales (salvo los menores de edad y las
embarazadas). Si bien la diferencia jurídica existe, cabría plantearse qué incidencia tiene
en la práctica, y si no sería más coherente e inteligente, desde la perspectiva de la
cohesión social, que se garantizará la asistencia plena a todas las personas. ¿Podría
provocar un efecto llamada? No es ese mi parecer, dado que los estudios demuestran
que la población inmigrante goza en general de buena salud ya que se encuentra en su
gran mayoría (82 %) en edad activa, es decir entre 16 y 64 años.
7. ¿Qué decir sobre los derechos sociales? Hay que hilar muy fino para diferenciar entre
servicios sociales básicos y especializados, como hace la normativa española (es decir la
propia de cada autonomía, ya que están transferidas las competencias). En la práctica,
no parecen existir grandes diferencias en el trato que se da a los autóctonos y a los
extranjeros. Por lo que respecta a Cataluña, sin duda alguna, deberá ser objeto de
aplicación la recientemente aprobada Ley de Servicios Sociales
En este ámbito debe plantearse, por lo que respecta a Cataluña, el impacto de la futura
ley de acogida y a quien debe ir dirigida la misma, es decir si a toda persona que llega a
Cataluña, con independencia de su estatus administrativo de regularidad o irregularidad,
o bien sólo a las que dispongan de autorización de residencia (y en su caso también de
trabajo), o bien como fórmula intermedia, y que es la que personalmente defiendo, a las
personas que se empadronen en un municipio catalán, y así es como se plantea en el
primer borrador del proyecto de ley de acogida que he tenido oportunidad de conocer.
8. Una cuestión de capital importancia es el reconocimiento del derecho a la libertad
religiosa y de culto, y más concretamente a su ejercicio (ya que de todos es sabido que
el reconocimiento de un derecho queda capitidisminuido si no se adoptan las medidas
oportunas para garantizar su pleno cumplimiento). No es un terreno fácil de abordar, y
hay diferentes concepciones y planteamientos en los países desarrollados.
Una cuestión sobre la que no debería haber polémica, pero en la práctica sí la hay, es el
derecho a disponer de lugares adecuados de culto (sufragados o no con fondos públicos
según las opciones políticas de cada Estado), y hay que enfatizar la importancia que
adquiere la Administración Local, ya que es la que debe autorizar la construcción o
remodelación de un lugar de culto en terrenos del municipio.
Otra cuestión de calado importante es cómo compatibilizar el ejercicio de las creencias
religiosas (festividades en días distintos del habitual en el Estado de turno) con el
cumplimiento de los deberes laborales derivados de la existencia de un contrato laboral.
En España (Art. 16 CE, estado laico pero con especiales relaciones con la Iglesia
católica), el ámbito legal no ampara el ejercicio indiscriminado de esos derechos cuando
así se considere oportuno por el trabajador-creyente (y así lo ha declarado en TC aunque
se trate de sentencias lejanas en el tiempo y que quizás hoy se dictarían en otros
términos), por lo que hay que acudir a la negociación colectiva para poder
compatibilizarlos. Piénsese, a mero título de ejemplo, en empresas donde un porcentaje
de más del 20 % de los trabajadores son devotos practicantes del Corán, y en las que el
período del Ramadán deberá significar la aplicación de modificaciones pactadas de los

15. 15
horarios de trabajos para evitar tanto la pérdida de la actividad empresarial como el no
ejercicio de los derechos religiosos.
Otra cuestión de especial importancia será la aceptación o prohibición del uso de
símbolos religiosos en el ámbito educativo y laboral, habiendo diferentes criterios en los
países europeos y no habiéndose aún planteado esta cuestión en España, si bien todo da
a entender que no habría problemas jurídicos de aceptación salvo por motivos de
seguridad. Frente al laicismo radical de Francia, Inglaterra es más flexible e Italia acepta
cualquier vestuario que no cuestione la dignidad de la persona, y considera su Carta de
Valores que ―no son aceptables forma de vestirse que tapen el rostro porque eso impide
el reconocimiento de la persona, así como entrar en relación con los demás‖.
9. Si nos referimos al derecho a la tutela judicial efectiva, es decir el derecho del
ciudadano (autóctono o extranjero) a poder acceder a los tribunales en adecuadas
condiciones, no hay diferencias entre autóctonos y quienes se encuentran en situación
regular, aplicándose la normativa sobre el beneficio de justicia gratuita cuando proceda.
Sí ha habido algunas diferencias para los no documentados o en situación irregular, si
bien este derecho se ha ido ampliado de forma gradual y paulatina, al hilo de
resoluciones del TC para la protección en todos aquellos litigios en los que esté en juego
su derecho a permanecer en el país de acogida. En esta línea, la sentencia del TC ha
reforzado el pleno reconocimiento de este derecho, afirmando que resulta
inconstitucional el requisito de residencia recogido en el artículo 22.2 de la Ley
Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre ―para que los extranjeros puedan acceder a la
asistencia jurídica gratuita en relación con cualquier tipo de proceso a efectos del cual
gocen de la precisa legitimación‖.
10. Una polémica de enjundia es la que se vierte sobre el derecho a la participación
política de los extranjeros, entendiendo esta ahora en un sentido estricto como la
participación como electores y elegibles en los diferentes procesos electorales
(municipales, autonómicos, generales estatales y europeos). En algunos países se
reconoce el derecho en las elecciones municipales, pero en España ello no ocurre
todavía. En algunas regiones europeas (Comunidad de Madrid, Emilia-Romagna) se han
creado consejo de participación política de los extranjeros, para que puedan participar
indirectamente en la elaboración de las decisiones políticas del ámbito territorial de
referencia. Para que en España pudiera ser posible la plena participación política en los
procesos electorales, sería necesario reformar el artículo 13 de la Constitución.
Recuérdese aquí la polémica suscitada durante el mes de agosto de 2006 con la
presentación de una proposición no de ley de los grupos socialista i de IU-ICV sobre
esta cuestión en el Congreso de los Diputados.
11. Hago referencia a otro derecho que puede guardar relación con el derecho a la
participación política, cual es el de la adquisición de la nacionalidad. Para dicha
adquisición se necesita, en prácticamente todos los países europeos, acreditar
adecuadamente conocimientos del idioma o idiomas de la sociedad de acogida, de sus
valores, creencias y principios, y los rasgos más destacados de su cultura, como por
ejemplo, y no es desde luego el menos importante, el de la plena igualdad entre mujeres
y hombres. Una frase de profundo impacto del documento italiano es, a mi parecer, la
siguiente: ―Vivir en la misma tierra significa ser plenamente ciudadanos juntos y asumir
como propios con lealtad y coherencia valores y responsabilidades comunes‖.

16. 16
12. Refirámonos ahora al derecho al disfrute de una vivienda. No debe haber diferencia
de trato entre autóctonos y extranjeros residentes en el país de acogida, e incluso pueden
adoptarse medidas para incentivar el acceso a la vivienda de colectivos desfavorecidos o
de bajos ingresos, entre los que pueden encontrarse inmigrantes (atención, no por su
condición de tales, sino por sus escasos recursos o ingresos).
13. El derecho a una información veraz y no tendenciosa con respecto a la inmigración
no está reconocido como tal para dichos ciudadanos, pero sí tiene perfecta cabida dentro
de los derechos constitucionales (interpretados por el tribunal Constitucional) de la
libertad de información, expresión y del derecho al honor. En este punto es conveniente
recordar los códigos de deontología profesional de los colegios de periodistas, y la
afirmación del documento italiano de que corresponde a los medios de comunicación
―favorecer el conocimiento de la inmigración, de sus componentes culturales y
religiosos, oponiéndose a los prejuicios y xenofobias. Su papel es esencial para difundir
un pluralismo cultural respetuoso de las tradiciones y de los valores básicos de la
sociedad italiana‖.
14. El derecho a la igualdad entre hombres y mujeres debe tener un adecuado
reconocimiento en la plasmación normativa de la prohibición de la poligamia por ser
contraria a los derechos de las mujeres, y en este sentido ya se han manifestado las
instituciones europeas.
15. En fin, no como derecho individual sino de los pueblos, debemos prestar atención a
un marco jurídico adecuado que combine la inmigración y el codesarrollo en los países
de origen. Así se plantea en recientes documentos comunitarios y también en el ámbito
político español, tanto estatal como autonómico. El codesarrollo implica el apoyo a
proyectos en los países de origen, a facilitar el retorno voluntario de inmigrantes y a la
formación de profesionales (tanto en los países de origen como de acogida) para llevar a
cabo tales proyectos, sin olvidar el apoyo económico en forma de cuentas de ahorro
para el codesarrollo.
8. La película "14 kilómetros" y la política de inmigración de la Unión Europea
con África. 23 de diciembre de 2007.
1. Hace quince días fui a ver la película ―14 kilómetros‖ del director Gerardo
Olivares.Tenía varios motivos para ver ese film. Por una parte, su temática, dado que
explica la situación de la inmigración africana hacia Europa y la lucha de tres personas
(dos hombres y una mujer) por conseguir el sueño anhelado de llegar al viejo
continente. Mi interés por el mundo de la inmigración no es de ahora sino de hace ya
muchos años, y se ha acrecentado con la actividad que he desarrollado durante más de
seis años como Director de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la
Universidad de Girona hasta mi dimisión el pasado viernes día 21 de diciembre.
Permítanme una reflexión previa: cuando me acerqué al estudio de la inmigración, a
principios de los años noventa del siglo XX, la realidad internacional, europea, española
y catalana era en términos cuantitativos sensiblemente diferente de la actual, pero los
problemas con los que se encontraban muchos inmigrantes regulares para poder ejercer
sus derechos en los países de acogida no diferían mucho de los problemas con los que

17. 17
hoy se encuentran los nuevos inmigrantes, y mucho más ahora si su situación
administrativa es irregular, ya sea originaria o sobrevenida, en el país de acogida. Es
decir, han cambiado los números, y no olvidemos que detrás de cada cifra hay una
persona, pero se han mantenido muchos de los problemas y cuestiones litigiosas que ya
se planteaban entonces. Probablemente sea cierto que estamos ante una realidad social
que cuando la trasladamos al ámbito legal se encuentra con que la distancia entre el
marco normativo vigente y su aplicación real y efectiva es muy lejana en muchas
ocasiones.
Por otra parte, el hecho de que se le haya concedido recientemente la espiga de oro a la
mejor película del festival internacional de cine de Valladolid 2007 me hacía pensar con
fundamento de causa que se trataba de una buena película; en fin, dicho fundamento se
incrementaba, y aquí está el último motivo de mi interés, por el hecho de que su
director, Gerardo Olivares, lo fuera también de ―La gran final‖, una excelente, ágil y
divertida película, que demuestra que los seres humanos, por mucho que estemos a
miles de kilómetros unos de otros, tenemos los mismos intereses cuando se trata de ver
un partido importante de fútbol, como ciertamente lo era la final del mundial de Corea y
Japón - 2002 entre Alemania y Brasil; o dicho de otra forma, como todos nos las
ingeniamos, se trate de una familia de nómadas mongoles, una caravana de camelleros
tuareg en el desierto del Sahara, o un grupo de indios amazónicos, para ver el partido.
He de decirles que mi interés por el film quedó plenamente justificado, ya que creo que
narra con precisión el drama, y la valentía, de tres personas para intentar mejorar su
vida, y no obvia ninguna de las difíciles y arriesgadas situaciones que atraviesan a lo
largo de su desplazamiento desde Níger y Malí hasta llegar (dos de los tres
protagonistas, ya que el tercero fallece en el desierto) a la costa española de Tarifa.
Quizás, la última escena del guardia civil español que (parece que) ve a los inmigrantes
irregulares pero que no los detiene puede ser más un canto a la esperanza que no una
manifestación de la actuación real (y obligada) de las fuerzas del orden público en casos
semejantes, pero en cualquier caso la cinta transmite el dramatismo real de todo aquello
que en muchas ocasiones sólo conocemos de forma ocasional y esporádica a través de
los medios de comunicación.
Desgraciadamente, la calidad de la película es, probablemente, su ―peor‖ argumento
para que se mantenga mucho tiempo en las carteleras comerciales (no éramos más de
veinte personas en una sala con aforo para ciento cincuenta), ya que parece difícil
pensar, y reconozco que me gustaría equivocarme, que una película que narra, de forma
deliberadamente lenta en buena parte de su contenido, dramas humanos de personas que
viven en territorios empobrecidos y que se embarcan (y nunca mejor empleada esta
palabra) en un viaje hacia un mundo mejor sólo conocido a través de la televisión y de
aquello que les cuenta algún familiar residente en Europa (y que no siempre se ajusta, ni
mucho menos, a la realidad, pero que en cualquier caso puede ser bastante mejor de la
situación que dejaron atrás en su país de procedencia del África Subsahariana) sea vista
un domingo por la tarde en cines comerciales por un importante número de personas.
Desgraciadamente, parece que los hechos están dando la razón a esta afirmación y que
la película deberá ser objeto, en el futuro inmediato, de debates y análisis en cine-forum
para un público más reducido y probablemente más militante, ya que a día de hoy en la
ciudad de Barcelona sólo se proyecta en un cine, y únicamente en dos de los cuatros
pases de la sesión dominical.

18. 18
2. El comentario sobre esta película me permite enlazar con el análisis de la política de
inmigración de la UE hacia el continente africano, análisis que concreto en mi atención
a dos importantes Comunicaciones de la Comisión Europea, a un Dictamen del Comité
de las Regiones, a las conclusiones de la última reunión de Jefes de Estado y de
Gobierno de la Unión Europea, y al nuevo Tratado de Lisboa.
Es obvio que ninguno de esos documentos se refiere de forma exclusiva a la política
comunitaria de inmigración con África, pero sí que contienen gran parte de
consideraciones, reflexiones, propuestas y textos normativos que son de indudable y
directa aplicación a dichas relaciones. Se trata, ese es al menos mi parecer, de que la
migración regular y ordenada pueda servir y ser útil tanto para los países de origen
como los de acogida. No parece, ciertamente, una tarea fácil, pero hay que intentarlo
para evitar, y las costas españolas saben mucho de ello desgraciadamente, que más
personas, preferentemente jóvenes, se dejen la vida en el desierto o en el mar intentando
alcanzar las puertas, y traspasarlas, de una sociedad opulenta que ven en la televisión y
de la que les hablan, como antes ya he dicho, aquellos que alcanzaron su sueño; aunque
también algunos de ellos les dicen, con conocimiento de causa, que no se jueguen la
vida ni se pongan en manos de mafias para lograr su objetivo, y que traten de hacerlo
por vías regulares y ordenadas, en el marco de procesos ordenados de flujos migratorios
pactados entre los Estados europeos y los países africanos.
El debate sobre la inmigración en el ámbito comunitario, y su relación con el desarrollo,
está adquiriendo cada día más importancia, y la cumbre euro-africana sobre migración y
desarrollo, celebrada en Rabat el mes de julio de 2006 e inspirada por el gobierno
español, fue un buen ejemplo de ello, ya que durante mucho tiempo no se consideró
necesario abordar en una conferencia de importante signo político cómo abordar
políticas conjuntas entre las dos riveras del Mediterráneo y establecer, como se afirma
en el Declaración Política, ―un estrecho partenariado entre los países de origen, tránsito
y destino para trabajar de acuerdo con un enfoque global, pragmático y operativo‖.
Europa se enfrenta a una nueva situación y debe plantearse si los instrumentos más
utilizados hasta ahora, básicamente de orden público y de control de flujos migratorios,
siguen siendo válidos o bien necesitan una urgente revisión para adoptar medidas que
combinen la lucha contra la inmigración ilegal con un conjunto de medidas que
garanticen la plena integración de los extranjeros residentes regularmente en la UE y
que permitan promover el desarrollo en los países de los que provienen la mayor parte
de los inmigrantes que desean acceder, con independencia de cómo se produzca, al
llamado paraíso europeo. Una de las medidas probablemente más importantes en los
próximos años, tal como se subrayó en el Plan de Acción aprobado en la Conferencia
euro-africana, sea adoptar las medidas adecuadas para facilitar la migración circular y
temporal entre los países de origen y de destino, que tenga en cuenta las necesidades de
los mercados de trabajo; y otra no menos importante a mi parecer, para facilitar la
inmigración ordenada, voluntaria y regular, es posibilitar que los inmigrantes tengan un
conocimiento adecuado en sus países de origen de la realidad laboral del país al que
pretenden dirigirse, que dispongan de la formación adecuada que les permita su
inserción en el país de acogida, que hayan recibido información de los valores y de la
lengua o lenguas del país de acogida, y en fin que conozcan, siquiera sea mínimamente,
los derechos y deberes de los inmigrantes.

19. 19
3. La Comunicación ―El enfoque global de la cuestión de las migraciones un año
después: hacia una política global europea en materia de migraciones‖ encuentra su
origen en el documento aprobado en diciembre de 2005 por el Consejo Europeo relativo
a un planteamiento global sobre migración y las acciones prioritarias en África y el
Mediterráneo, y tiene un doble objetivo: de una parte, dar respuesta a la petición del
Consejo Europeo de información sobre los progresos alcanzados en la ejecución de la
primera fase del Planteamiento global, así como de las acciones prioritarias previstas
para África y Mediterráneo para finales de 2006; de otra, proponer vías de actuación
para que el planteamiento de la UE sea verdaderamente global, con la inclusión de
nuevas propuestas en materia de migración e integración. Si bien el documento se centra
en los territorios mencionados, la Comisión cree que debería ampliarse a otros ámbitos
geográficos, con especial atención las regiones en las fronteras externas del este y del
sudeste de la UE, ―a la vista de los desafíos que plantean esas rutas migratorias‖.
Uno de los ejes centrales del documento pivota sobre la conveniencia de reforzar la
coherencia de las acciones adoptadas, en el marco de una política de migración europea
global asentada sobre los tres principios siguientes: solidaridad entre los Estados
miembros con un presupuesto asignado de 4.020 millones de euros para el período
2007-2013 en el marco del programa de solidaridad y gestión de los flujos migratorios;
asociación con los terceros países y protección de los emigrantes, ―particularmente los
grupos más vulnerables tales como los menores no acompañados y mujeres‖.
La Comisión se propone favorecer una cooperación más específica con diversas
regiones de África, mediante el establecimiento de plataformas de cooperación y en el
ámbito de la política europea de vecindad, ya que los problemas de la migración
―constituyen un elemento esencial en nuestros Planes de Acción de la PEV, nuestro
diálogo político y la ayuda financiera prestada para consolidar la capacidad de estos
países para gestionar la migración más eficazmente‖.
4. La Comunicación sobre migración circular y asociación de movilidad entre la UE y
terceros países tiene por objetivo dar debida respuesta a algunas de las peticiones
formuladas por el Consejo Europeo en su reunión de diciembre de 2006 sobre cómo
mejorar la migración circular, tanto para facilitar las necesidades de mano de obra de los
países comunitarios como para incidir positivamente en el desarrollo y necesidades de
los países de origen ―en términos de transferencias de conocimientos especializados y
de atenuación del impacto de la fuga de cerebros‖.
El eje central del documento, partiendo de la base de que se trata de garantizar y
facilitar la circulación legal de personas entre la UE y los terceros países, es el
establecimiento de las llamadas ―asociaciones de movilidad‖, que la UE se propone
negociar con países que controlen eficazmente la migración ilegal y que persigan el
acceso de sus ciudadanos al territorio comunitario. Dicho acuerdo de asociación debería
contener unas reglas mínimas que quedarían obligadas a cumplir las partes firmantes.
Por lo que respecta a los países terceros, su obligación principal sería una lucha efectiva
contra la inmigración ilegal, con campañas específicas dirigidas a la opinión pública y
también con la obligación de readmitir a sus nacionales que se encontraran ilegalmente
en territorio comunitario, así como a cooperar plenamente con los países de acogida
para su identificación. Desde la perspectiva del empleo sería fundamental que los

20. 20
terceros países que deseen suscribir un acuerdo de asociación asuman el compromiso de
promoción del empleo productivo y del trabajo decente en sus territorios, y más en
general la mejora del marco económico y social, ―ya que pueden contribuir a la
reducción de los incentivos para la migración irregular‖.
Si nos referimos ahora a los compromisos comunitarios y de los Estados miembros que
participen en el acuerdo, sin duda un aspecto capital es la adopción de medidas que
mejoren las oportunidades de migración legal para los nacionales del tercer país, como
por ejemplo la existencia de cuotas laborales reservadas a sus nacionales o un trato más
favorable para dichas personas. En cualquier caso, y en la misma línea que en
documentos comunitarios anteriores, la Comunicación es clara y terminante cuando
expone que serán las necesidades de los Estados miembros las que determinen las
políticas de inmigración laboral, ―respetando plenamente el principio de preferencia
comunitaria para los ciudadanos de la UE‖, y también recuerda que cualquier acuerdo
que se adopte deberá tomar en consideración el principio comunitario de no
discriminación.
También se plantea la necesidad de poner en marcha medidas de ayuda y de asistencia
por la UE para ayudar a los terceros países a desarrollar su capacidad para gestionar los
flujos de migración legal. Medidas de impacto en el ámbito laboral serían la formación
lingüística y técnica adecuada previa a la partida hacia un país comunitario para la
prestación laboral, así como también una adecuada coordinación entre las ofertas y
demandas de empleo, ―para ayudar a adaptar las vacantes en la UE a los solicitantes de
empleo de los países en cuestión, que podrían beneficiarse de las relaciones directas de
las tecnologías de la información con los sistemas de la UE, tales como el portal de
movilidad EURES‖. Entre los ejemplos citados en la Comunicación para demostrar que
ya se está trabajando en esta línea se encuentran el proyecto MEDA de apoyo al
organismo nacional marroquí de empleo y cualificaciones (ANAPEC) y el Centro de
Información y Gestión de la Migración en Malí.
En fin, otras medidas propuestas para facilitar la asociación son las prevenir el riesgo de
la fuga de cerebros y promover la emigración circular o de regreso, tales como la
exclusión de determinados colectivos del proceso migratorio o la instrumentación de
incentivos económicos para favorecer la circulación. Al respecto cabe destacar que la
Resolución de 28 de junio de la Asamblea parlamentaria paritaria de los países de
África, el Caribe y el Pacífico, y de los Estados de la UE, sobre migración de
trabajadores cualificados y sus efectos en el desarrollo nacional ―insta a la UE y a los
países ACP a que afronten los retos de la migración, incluida la fuga de cerebros, en un
espíritu de verdadera asociación para el desarrollo, sobre la base del Acuerdo de
asociación entre la UE y los países ACP y, en particular, su artículo 13, y a que
desarrollen políticas y regímenes migratorios concretos orientados a los países en
desarrollo que padecen la migración de sus trabajadores cualificados a gran escala,
poniendo especial atención en los países del África subsahariana, con vistas a mitigar
los efectos económicos y sociales adversos de la migración de trabajadores
cualificados‖.
Igualmente, se prevé la mejora y/o facilitación de los procedimientos de expedición de
visados para estancias de corta duración a los nacionales de terceros países, mediante
una mejor organización de los servicios consulares de los Estados de la UE en el país

21. 21
afectado y los acuerdos de facilitación de visado para categorías específicas de
personas.
Una parte importante del documento está dedicada de forma específica a la migración
circular, analizando los aspectos positivos de la misma para todos los países afectados y
también alertando sobre los riesgos que conlleva si no es correctamente organizada y
gestionada, y partiendo de una definición muy general de que se trata ―de una forma de
migración que se gestiona de una manera que hace posible un cierto grado de movilidad
legal entre dos países en uno y otro sentido‖, es decir que permite trabajar en un país de
la UE y volver después al país de origen con la posibilidad reforzada de retornar
nuevamente al país de acogida mediante el establecimiento de procedimientos
administrativos simplificados de admisión y reingreso. La Comisión es partidaria de la
elaboración de un marco legislativo comunitario que facilite dicha migración, mediante
una apropiada armonización legislativa de los marcos jurídicos ya existentes en varios
Estados de la UE, marco que puede lograrse también introduciendo algunas
modificaciones en la normativa comunitaria vigente; se cita como uno de los ejemplos
posibles la Directiva 2003/109/CE relativa al estatuto de los nacionales de terceros
países residentes de larga duración, y se propone que el plazo de doce meses de
ausencia consecutiva del Estado de acogida que da lugar a la pérdida del Estatuto pueda
ampliarse a dos o tres años. Para que la migración circular pueda funcionar
correctamente es necesario, como ya se ha apuntado, una supervisión cuidadosa de los
regímenes legales que la permitan.
5. En la misma línea que las Comunicaciones de la Comisión, el Dictamen del Comité
de las Regiones sobre ―Aplicación del planteamiento global sobre la migración a las
fronteras marítimas meridionales de la Unión Europea y a las regiones orientales y
sudorientales vecinas de la Unión Europea‖, respalda la política de diálogo y
cooperación con África en cuestiones de migración al objeto de posibilitar un mejor
aprovechamiento de los vínculos entre la política de migración y la de codesarrollo. Al
mismo tiempo, el Comité ―toma nota de la propuesta de crear plataformas sobre
migración y desarrollo que reúnan a los países africanos, los
Estados miembros de la UE y las organizaciones internacionales en un esfuerzo por
gestionar la migración de manera más eficaz en interés de todos; considera que los entes
regionales y locales, especialmente los directamente afectados, deberían participar,
posiblemente mediante sus asociaciones nacionales y regionales, en estas plataformas
de cooperación y en el diálogo con los países ACP, dado que esta participación
redundará en beneficio de todas las partes interesadas‖. Igualmente, el Comité respalda
la iniciativa de la Comisión de promover inversiones ―en sectores con un elevado uso de
mano de obra en regiones africanas con mucha emigración y de invitar a los Estados
miembros a que completen esta contribución, sin olvidar que no es posible la promoción
de estas inversiones sin una correcta participación de la empresa privada, para lo cual
habría que articular los instrumentos que faciliten dicha inversión;
6. No menos importantes, al menos en el plano teórico, me parecen las conclusiones del
Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno que tuvo lugar en Bruselas el pasado día 14
de diciembre, que recogieron la tesis de que la prosecución del desarrollo de una
política global europea de migraciones que complemente las de los Estados miembros
―sigue siendo una prioridad fundamental para afrontar los desafíos y aprovechar las
oportunidades que representan para la Unión en una nueva era de globalización‖. Por lo

22. 22
que respecta a África, se destaca la necesidad de cooperación y de un enfoque global de
la migración; en efecto, en la conclusión número 17 se afirma que ―la cooperación con
los terceros países sigue siendo vital a efectos de una buena gestión de los flujos
migratorios y de lucha contra la inmigración ilegal. El Consejo Europeo celebra los
avances que se están logrando en la aplicación del Enfoque Global de la Migración con
respecto a África y al Mediterráneo, en particular las misiones de la UE a países
africanos y de la ribera del Mediterráneo, así como los avances en la aplicación de dicho
enfoque global a las regiones limítrofes oriental y sudoriental. Espera con interés la
organización en 2008 de la Segunda Conferencia ministerial UE-África sobre migración
y desarrollo. Aprueba las conclusiones del Consejo de 10 de diciembre de 2007 sobre
las asociaciones de movilidad y la migración circular, y celebra, en relación con lo
anterior, la decisión de entablar un diálogo con miras a emprender asociaciones piloto
de movilidad con Cabo Verde y la República de Moldova. Se invita a la Comisión a que
informe sobre los progresos a más tardar en junio de 2008. La reciente reunión
ministerial de la Asociación Euromediterránea sobre cuestiones de migración
contribuyó a la intensificación de la cooperación práctica con los socios mediterráneos
en todos los ámbitos de la migración. El Consejo Europeo celebra la adopción, por la
Segunda Cumbre África-UE, de una Estrategia conjunta en la que se define la migración
como un ámbito de prioridad mutua en el cual ambas partes procurarán encontrar
soluciones comunes; el Plan de Acción de la Estrategia conjunta contiene una
asociación en materia de migración, movilidad y empleo que abarca múltiples medidas
concretas que habrán de adoptarse en los tres próximos años‖.
En cualquier caso, Europa no se abre de forma total a los ciudadanos de terceros países,
ni de África ni de otros continentes o de otros Estados de Europa que no formen parte
de la UE, y de ahí la importancia de seguir apostando por medidas de desarrollo de los
países de origen de los que proviene gran parte de la inmigración irregular, en este caso,
y por lo que respecta a esta entrada del blog, la población africana. En las conclusiones
se afirma de forma clara y contundente que una política de inmigración eficaz deberá
tener en cuenta el déficit de competencias y las necesidades del mercado laboral en los
países de la UE, y que la migración de trabajadores ―deberá respetar plenamente el
acervo comunitario, las competencias de los Estados miembros en este ámbito y el
principio de preferencia comunitaria para los ciudadanos de la UE‖.
7. Si hubiera alguna duda de que la política comunitaria apuesta por una inmigración
muy controlada y en modo alguno de puertas abiertas, aquí tenemos el nuevo Tratado de
Lisboa, flamantemente suscrito por todos los Jefes de Estado y de Gobierno el pasado
día 14 de diciembre, que incorpora una nueva redacción de los artículos 62 a 64 del
Tratado de la Unión Europea, dedicados a las políticas de inmigración y asilo.
El nuevo Tratado destaca en su artículo 2 C) que las competencias compartidas entre la
Unión y los Estados miembros se aplicarán, entre otros, en el ámbito del ―espacio de
libertad, seguridad y justicia‖; también deseo resaltar su nuevo artículo 5 ter, que
dispone que en la definición y ejecución de sus políticas y acciones ―la Unión tratará de
luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual‖.
Si bien es cierto que el nuevo artículo 62 dispone en su apartado 1 que la Unión
desarrollará una política que tendrá por objetivo ―a) garantizar la ausencia total de

23. 23
controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras
interiores; b) garantizar los controles de las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de
las fronteras exteriores; c) instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de
las fronteras exteriores‖, su apartado 4 expone con claridad meridiana que ―el presente
artículo no afectará a la competencia de los Estados miembros respecto de la
delimitación geográfica de sus fronteras‖.
Por otra parte, el nuevo e importante artículo 63 bis, dispone que la Unión desarrollará
una política común de inmigración ―destinada a garantizar, en todo momento, una
gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros
países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la
inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas‖, y
que la UE ―podrá celebrar con terceros países acuerdos para la readmisión, en sus países
de origen o de procedencia, de nacionales de terceros países que no cumplan o que
hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia en el
territorio de uno de los Estados miembros‖. Igualmente, el nuevo Tratado prevé
actuaciones coordinadas del Parlamento Europeo y del Consejo para propiciar la
integración de ciudadanos de terceros países residentes legalmente en territorio
comunitario, si bien esas medidas deberán llevarse a cabo ―con exclusión de toda
armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros‖, y
deja bien claro que todo lo dispuesto en los restantes apartados del artículo no afectará,
según reza el número 5, ―al derecho de los Estados miembros a establecer volúmenes de
admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países
con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia‖.
8. Acabo mi nueva entrada volviendo a la película ―14 kilómetros‖ y a las palabras de
su director, recogida en la hoja informativa facilitada a la entrada del cine y en la que se
explica que, según le contaron, la ciudad de Agadez ―es uno de los puntos más
importantes en las rutas de la inmigración; desde allí parten los grandes vehículos hacia
Libia y Argelia. También me hablaron de camiones perdidos en el desierto y nunca
encontrados; de pasajeros que se quedan dormidos durante la noche, caen del camión y
mueren de sed, abandonados; de asaltos de bandidos; de tormentas de arena… Historias
que me costaba imaginar que pertenecieran a este mundo‖.
Las personas que seguirán intentando entrar en Europa a la búsqueda de un futuro mejor
no conocerán las políticas comunitarias ciertamente, pero sí que estas políticas deberían
contribuir a que la vida de esas personas en sus países de origen fueran mucho mejor de
lo que son, tanto en el terreno formativo como económico, y que la decisión, en su caso,
de iniciar un proceso migratorio no fuera una carrera hacia la muerte sino hacia la
búsqueda de una sociedad que les acogiera e integrara en su seno, y que dichas personas
tuvieran la oportunidad de volver a sus países de origen y de poner en marcha proyectos
de desarrollo o codesarrollo que permitan revertir hacia dichos países los conocimientos
obtenidos en los países de acogida. No se trata de mero pragmatismo, ni de sensiblería
propia de las fechas navideñas en las que nos encontramos cuando redacto este texto,
sino de la convicción de que la Europa del modelo social no puede ni debe nunca pasar
por aceptar la muerte de personas a la búsqueda de dicho modelo y de su bienestar.
9. El reconocimiento del derecho a la huelga de los trabajadores inmigrantes en
situación irregular. 30 de diciembre de 2007.

24. 24
1. El Tribunal Constitucional ha hecho pública el día 27 de diciembre una sentencia en
la que aborda y da respuesta a un nuevo recurso, esta vez de la Junta de Andalucía,
contra diversos artículos de la Ley Orgánica 8/2000 de 22 de diciembre, de
modificación de la LO 4/2000 de 11 de enero sobre derechos y libertades de los
extranjeros y su integración social.
Sin duda alguna, la mayor importancia de esta sentencia, desde la perspectiva laboral en
clave constitucional, radica en el reconocimiento del derecho a la huelga a los
trabajadores inmigrantes en situación irregular, en la línea ya avanzada por la sentencia
núm. 236/2007 de 7 de noviembre sobre el pleno ejercicio del derecho de sindicación, y
no sólo su reconocimiento formal, para los inmigrantes irregulares. No obstante, la
sentencia también tiene especial interés por el concepto amplio que acuña de
―trabajador‖, toda persona que presta sus servicios, al margen del cumplimiento de la
normativa laboral y/o de extranjería.
En esta entrada del blog analizaré con detalle la sentencia, partiendo del contenido del
recurso y de las alegaciones de la Abogacía del Estado, hasta llegar a la fundamentación
jurídica del TC. Pero antes, es obligado prestar la debida atención al marco normativo
anterior y al que está en el origen del conflicto.
2. La Ley Orgánica 7/1985 de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros
en España, que mantuvo su vigencia hasta el 1 de febrero de 2000, reconocía el derecho
de afiliación sindical y el derecho de huelga sólo a los trabajadores extranjeros que se
hallaran legalmente en España, y disponía que su ejercicio debería llevarse a cabo ―en
las mismas condiciones que los trabajadores españoles, de acuerdo con lo dispuesto en
las respectivas leyes reguladoras‖.
En la exposición de motivos de la norma encontramos el fundamento de dicha
limitación, que a criterio del legislador de la época era la toma en consideración de la
situación de legalidad como punto de partida tanto para el pleno ejercicio de los
derechos y libertades de los extranjeros como para un correcto tratamiento de la
extranjería. Se argumentaba que era necesario diferenciar las situaciones de legalidad de
las de ilegalidad, y que por ello la norma ―asegura la plenitud de los derechos y las
garantías para su ejercicio respecto de los extranjeros que se hallen legalmente en
España. Y al propio tiempo, y en prevención de las alteraciones que pudieran en su caso
producirse, respecto de la convivencia social, por la presencia de extranjeros en
términos no legales en España, desarrolla las medidas específicas para impedir tales
situaciones‖.
3. La LO 7/1985 de 1 de julio requería de un cambio sustancial, ya apuntado
parcialmente en su desarrollo reglamentario por el Real Decreto 155/1996 de 2 de
febrero, en la línea de potenciar la estabilidad, de residencia y laboral, de las personas
que llevaran un cierto tiempo residiendo en España, y que además protegiera los
derechos de los inmigrantes en los términos proclamados por los Tratados
internacionales. A mi parecer, la LO 4/2000 de 11 de enero trató de dar respuesta a estas
nuevas necesidades desde una óptica de mayor garantía de los derechos y libertades de
los extranjeros, ya que en la mayor parte de su articulado no prestó atención o marcó
diferenciación entre las situaciones administrativas de regularidad o irregularidad en que
se encontraran los inmigrantes en España. De esta forma, la LO 4/2000 optó por el

25. 25
principio de igualdad entre españoles y extranjeros como regla general, y concretó las
diferencias en algunos preceptos reguladores de determinados derechos, ya que su
artículo 3.1 dispuso que ―Los extranjeros gozarán en España, en igualdad de
condiciones que los españoles, de los derechos y libertades reconocidos en el Título I de
la Constitución y en sus leyes de desarrollo, en los términos establecidos en esta Ley
Orgánica‖.
La LO 4/2000 reconoció en su art. 11.1 el derecho de sindicación ―a los trabajadores
extranjeros que se hallen en España‖, derecho cuyo ejercicio podía llevarse a cabo en
las mismas condiciones que los trabajadores españoles y de acuerdo con las leyes que lo
regulen (es decir, básicamente la LO 11/1985 de 2 de agosto, de Libertad Sindical). Por
lo que respecta al derecho a la huelga, se reconoció igualmente a los trabajadores
extranjeros que se hallaran en España. Obsérvese, pues, que no hay ninguna referencia a
la situación de regularidad o irregularidad en la que se encontraran dichos trabajadores.
La profesora Margarita Ramos Quintana, una de las iuslaboralistas más acreditadas en
el estudio de la extranjería, ya destacó en uno de los primeros estudios de la nueva
norma la importancia de la exclusión del requisito de residencia legal en España para
poder sindicarse o afiliarse a una organización profesional, y de ahí que los trabajadores
en situación administrativa irregular ―también pueden disfrutar del derecho de libertad
sindical en todos sus contenidos‖ ("Trabajadores extranjeros e integración social".
Temas Laborales, núm. 54/2000, págs. 3-56). Cabe destacar también que no
prosperaron finalmente dos enmiendas presentadas por el grupo popular del Senado y
que limitaban el ejercicio de los derechos de sindicación y huelga ―a los extranjeros
autorizados para trabajar", enmiendas que, en cualquier caso, serían la base de la nueva
redacción dada al artículo 11 por la LO 8/2000.
4. El día 22 de diciembre de 2000 no les tocó la lotería a los inmigrantes
extracomunitarios. La reforma de la L0 4/2000 de 11 de enero por la LO 8/2000 de
aquella fecha fue algo más que una mera adaptación de una norma a la ―nueva realidad
de la inmigración‖, ya que supuso un cambio de alcance respecto a la concepción del
fenómeno migratorio, dada la trascendencia cuantitativa y cualitativa de los cambios
que se introdujeron. La reforma de la normativa sumió además a los juristas en un mar
de dudas respecto a la posible conformidad a derecho de preceptos reguladores de
derechos fundamentales y de otros derechos en materia laboral, mar de dudas que fue
desapareciendo tras diferentes sentencias que apreciaron la no conformidad a derecho
de algunos preceptos normativos de desarrollo, precisamente, de la LO 8/2000.
La LO 8/2000 fue tramitada por el procedimiento de urgencia, debiendo destacarse, a
diferencia de lo ocurrido con la LO 4/2000, que la presentación del proyecto de ley en el
Congreso corrió a cargo del Ministro del Interior, y no el de Trabajo, y que sus
referencias fueron dirigidas a la reforma ―de la ley de 1985‖ por el texto propuesto, el
cual introduciría según el ministro ―bases y condiciones para la adaptación de los
extranjeros y sus familias, buscando siempre una mejor integración social y laboral‖,
enfatizando además que la norma pretendía evitar que los extranjeros ―realicen
actividades laborales clandestinamente sin los derechos y obligaciones que les
corresponden como trabajadores‖. En cuanto a las diferencias entre el Proyecto de Ley y
el texto finalmente aprobado por el Pleno del Senado el 14 de diciembre (no se aprobó
en la Cámara Alta ninguna enmienda, lo cual hubiera obligado a que el texto volviera al
Congreso para su definitiva aprobación, cuando en su tramitación en el Congreso se

26. 26
habían aprobado más de 50 enmiendas al texto original) no las considero de especial
importancia o relevancia, y en cualquier caso es claro que el objetivo del texto, y más en
los preceptos que interesan en el ámbito laboral, fue dejar claramente de manifiesto la
diferencia de regulación para quienes se encontraran en situación de regularidad frente a
quienes permanecieran en estado de irregularidad. La política de lucha contra la
inmigración irregular se convirtió en uno de los ejes centrales de la política del gobierno
español y lo confirmaba el entonces Vicepresidente primero y Ministro del Interior Sr.
Rajoy en una comparecencia, el 13 de diciembre de 2001, en la Comisión de Justicia e
Interior del Congreso de los Diputados, en la que exponía que la lucha debía ser con
medidas legales y medidas policiales; que se debía luchar contra las mafias, contra
aquellos que querían aprovecharse de los inmigrantes y, por fin, adoptar medidas para
que se cumpliera la legalidad y se evitara la situación contraria a la ley de las personas
irregulares, citándose las siguientes actuaciones: potenciación de los controles
fronterizos; potenciación de los medios materiales y humanos de los consulados
españoles; creación de unidades especializadas de policía contra la inmigración ilegal;
realización de campañas de información sobre los riesgos de la inmigración irregular y
el tráfico de seres humanos en los países con los que se celebran convenios.
5. Examino a continuación algunos aspectos relevantes de la L0 8/2000, desarrollada
por el Reglamento aprobado por Real Decreto 864/2001 de 20 de julio, ley en cuya
exposición de motivos se afirma que las modificaciones introducidas al título I de la LO
4/2000 ―destacan por la preocupación en reconocer a los extranjeros la máxima cota de
derechos y libertades. En el apartado 1 del artículo 3 se establece que, como criterio
interpretativo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que les
reconoce esta Ley en condiciones de igualdad con los españoles‖.
Respecto a dicho Reglamento, el Ministro M. Rajoy enfatizaba en una comparecencia
en la Comisión Especial sobre la extranjería y la inmigración del Senado el 24 de
septiembre de 2001 que se habían recogido buena parte de las observaciones formuladas
por las diferentes fuerzas políticas y sociales ―y la práctica totalidad de las
recomendaciones que efectuaron el Defensor del Pueblo, el Consejo de Estado y el
Consejo General del Poder Judicial‖. A pesar de ello, la Sentencia de la Sala 3ª del TS
de 20 de marzo de 2003 supuso un serio correctivo a la política gubernamental en esta
materia.
Sobre el anteproyecto de ley emitió dictamen el Consejo de Estado, aprobado en su
sesión plenaria de 28 de julio de 2000. Por lo que respecta a la nueva regulación de los
derechos de sindicación y de huelga de los extranjeros, idéntica en el Anteproyecto
remitido al Consejo de Estado y en el Proyecto de Ley publicado en el Boletín Oficial
del Congreso de los Diputados el 11 de septiembre, se vinculaba a que se encontraran
legalmente en España, es decir en términos sustancialmente idénticos a los de la LO
7/1985, mientras que ello no es así ni en el art. 28.2 de la CE ni en el art. 11 de la LO
4/2000 ni en la LO 11/1985. Para el Consejo, que fue crítico con el anteproyecto
gubernamental, ―en último término, no deja de producir preocupación el regreso al
sistema de la Ley de 1985, privando a los extranjeros en situación irregular de los
derechos de asociación, reunión, manifestación, libertad sindical y huelga,
independientemente de que su regulación legal pueda incluir las restricciones que se
consideren adecuadas a su ejercicio‖.

27. 27
A) Art. 10 (Derecho al trabajo y a la Seguridad Social). En el proyecto se hacia
referencia a los extranjeros ―autorizados para trabajar‖ que tendrían derecho para ejercer
una actividad remunerada en los términos previstos en la nueva Ley y en sus
disposiciones de desarrollo. El texto final técnicamente es más correcto, y sigue
poniendo el acento, aún cuando no aparezca la referencia de forma expresa, a la
necesidad de estar en situación de residencia legal para poder trabajar, ya que tendrán
derecho a ejercer una actividad remunerada ―los extranjeros que reúnan los requisitos
previstos en esta ley orgánica y en las disposiciones que la desarrollen‖. El art. 64.2 del
Reglamento conceptuó como extranjero a toda persona física que, careciendo de
nacionalidad española, ejerciera o tratara de ejercer en España una actividad lucrativa,
laboral o profesional, por cuenta propia o ajena.
B) Art. 11 (Derechos de sindicación y de huelga). En el proyecto se reconocían esos
derechos a los extranjeros que se encontraran legalmente en España, mientras que en el
texto final el derecho a sindicación se reconoce a todos los extranjeros y su ejercicio se
otorgaba a quienes dispusieran de autorización de estancia o residencia en España, al
haber acogido el grupo popular una enmienda presentada en el Congreso por Coalición
Canaria, mientras que el ejercicio del derecho de huelga se reconocía no a todo
extranjero sino sólo a quienes estuvieran autorizados para trabajar. No prosperan las
enmiendas que pretendían mantener la regulación de la LO 4/2000, es decir el
reconocimiento de los derechos de sindicación y huelga a los trabajadores extranjeros
que se hallen en España, enmiendas presentadas con el objetivo de ―restituir el texto de
la Ley vigente para que no se excluya a ningún extranjero de la titularidad y disfrute de
libertades inherentes a la personalidad y dignidad humanas‖ (grupo parlamentario
vasco, EAJ-PNV), por considerar inconstitucional la nueva redacción y además
vulneradora del Convenio núm. 87 de la OIT (grupo socialista), o por no ajustarse al
apartado 5 de la Carta Social Europea, y porque la posibilidad de sindicación ―debe
establecerse como un mecanismo más de prevención y control frente a situaciones de
explotación laboral, y como un mecanismo de protección frente a las mafias que se
dedican al tráfico de trabajadores inmigrantes‖ (grupo parlamentario catalán,
Convergencia i Unió).
Cabe plantear aquí la incongruencia jurídica de reconocer un derecho y limitar su
ejercicio de forma total para quienes no cumplan con un requisito administrativo,
alegándose en los varios recursos de inconstitucionalidad presentados la vulneración del
Convenio Europeo de Derechos Humanos, el Convenio 87 de la Organización
Internacional del Trabajo y los Pactos Internacionales de Derechos de la ONU. Además,
el ejercicio de esos derechos por parte de cualquier trabajador inmigrante creo que
posibilitaría que se avanzara en el cumplimiento de la normativa laboral, que era un
claro objetivo, al menos en el plano teórico, de la LO 8/2000.
Tesis similar fue la defendida por la Unión Progresista de Fiscales en su documento de
enero de 2001 sobre algunas consideraciones críticas sobre la reforma de la ley de
extranjería. Respecto a los derechos de sindicación y huelga, el documento afirmaba que
el art. 11 de la LO 4/2000 reformada ―parece contrario al art. 28 CE, al establecer para
los trabajadores extranjeros unos condicionantes no previstos en la Constitución y que
afectan a su contenido esencial para el ejercicio de estos derechos fundamentales‖. Se
argumentaba que si bien no existía un pronunciamiento expreso del TC al respecto,
parecía válido el argumento de la STC 115/1987 en el sentido de que ―si bien el art.