ELECCIONES:L.26859/ELIMINAR EL VOTO PREFERENCIAL Propone modificar los artículos 21º y 286º de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones, referente a eliminar el voto preferencial, así como modificar el artículo 1º de la Ley Nº 28360, Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino.

1. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
RECIBIDO
Proyecto de Ley N° /7 C06 -c9? 10 MAY 2007
Firma 3.... Hora J.V w.
PROYECTO DE LEY QUE
MODIFICA EL ARTÍCULO 212 DE
LA LEY ORGÁNICA DE
ELECCIONES ELIMINANDO EL
VOTO PREFERENCIAL
Los congresistas de la República que suscriben, miembros del
grupo parlamentario Unidad Nacional, ejerciendo el derecho a
iniciativa legislativa que les confiere el artículo 1O7 de la
Constitución Política, presentan el siguiente proyecto de ley:
CONSIDERANDO:
Que la regulación del sistema electoral parlamentario establece el
uso de doble voto preferencial opcional;
Que este elemento del sistema electoral fue introducido a fin de
democratizar la selección de candidatos en los partidos políticos;
Que este objetivo se cumple al establecer la Ley de Partidos
Políticos la obligatoriedad de elecciones internas;
Que por las razones expuestas sometó a estudio el siguiente
proyecto de ley
El Congreso, etc.
Ha dado la Ley siguiente:
PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 21
DE LA LEY ORGÁNICA DE ELECCIONES EUMINANDO
EL VOTO PREFERENCIAL
Artículo 1 Modlfícanse los artículos 2V y 286v de la Ley Orgánica de
Elecciones los mismos que quedan redactados en los términos
sIguIentes:
Artículo 21
Los Congresistas de la República son elegidos mediante sufragio
directo, secreto y obligatorio.
La elección de Congresistas a que se refiere el articulo 90 de la
Constitución Política del Perú, se realiza mediante el sistema del Distrito
Electoral Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora, en listas
cerradas y bloqueadas de acuerdo a lo establecido por la Ley de
Partidos Políticos.
1

2. Para efectos del párrafo precedente, el territorio de la República se
divide en veinticinco distritos electorales, uno por cada departamento y la
Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el
extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima.
Artículo 28&
Son votos nulos:
a Aquellos en los que el elector ha marcado más de un símbolo.
b Los que llevan escrito el nombre, la tina o el número del Documento
Nacional de Identificación del elector.
c Los emitidos en cédulas no entregadas por la Mesa de Sufragio y los
que no llevan la firma del Presidente en la cara externa de la cédula.
d Aquéllos emitidos en cédulas de las que se hubiese roto alguna de
sus partes.
e Aquéllos en que el elector ha anotado una cruz o un aspa cuya
intersección de líneas está fuera del recuadro que contiene el
símbolo o número que aparece al lado del nombre de cada lista.
f Aquéllos emitidos a favor de listas que no pertenecen al distrito
electoral donde se efectúa la votación.
g Aquéllos en que el elector ha agregado nombres de organizaciones
políticas, listas independientés o nombres de candidatos a los que
están impresos; o cuando repitan los mismos nombres impresos.
h Aquéllos donde aparecen expresiones, frases o signos ajenos al
proceso electoral.
El aspa o cruz colocados o repetidos sobre la fotografía del candidato a
la Presidencia de la República es un voto válido a favor del candidato
respectivo. El aspa o cruz repetida sobre el símbolo, número o letra que
aparece al lado de cada lista de candidatos al Congreso también es un
voto válido a favor de la lista respectiva.
Articulo 2 Modificase el articulo 1 de la Ley 28360, Ley de Elecciones de
Representantes ante el Parlamento Andino:
Artículo 1 Elección de representantes
.-
Los representantes peruanos ante el Parlamento Andino se eligen de
manera directa, universal, libre y secreta, en número de cinco 5
titulares y dos 2 suplentes por cada uno de ellos calificados como
primer y segundo suplente que los suplirán en ese orden en caso de
ausencia o impedimento.
Los partidos políticos presentarán cinco ternas de candidatos indicando
la posición de los candidatos titulares y suplentes al Parlamento Andino.
Esta elección es por distrito único y cifra repartidora, en lista cerrada y
bloqueada, por el periodo constitucional previsto para Presidente,
Vicepresidentes y Congresistas de la República.
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4. 1. Exposición de Motivos
El sistema electoral parlamentario incorporó desde 1985 doble voto preferencial
opcional, aún cuando éste se utilizó en la elección de miembros para la
Asamblea Constituyente en 1978. De acuerdo con lo establecido por la Ley
Orgánica de Elecciones, actualmente, la determinación del número de escaños
por partido político se realiza en elecciones generales, en circunscripciones
plurinominales, salvo ia que corresponde a Madre de Dios, única
circunscripción uninominal, aplicando el método de la cifra repartidora, con
doble voto preferencial opcional. En los distritos electorales donde se elige dos
congresistas, hay un solo voto preferencial opcional, en listas cerradas y no
bloqueadas.
Como todos los elementos del sistema electoral, el voto preferencial, tiene
efectos positivos y negativos respecto de otros ámbitos como son el sistema de
partidos, el funcionamiento del sistema de gobierno y del Congreso. Los
elementos del sistema electoral pueden ser utilizados como herramientas de
ingeniería electoral. En el momento actual, se requiere evaluar el efecto de la
Ley de Partidos Políticos y fortalecer las instituciones de la democracia. Es en
este contexto que se plantea la eliminación del voto preferencial.
Diversos analistas se han pronunciado en él sentido de eliminar el voto
preferencial o cuestionando su utilidad, por rio favorecer a la consolidación de
la democracia, al sistema de partidos y al mejor funcionamiento del Congreso.
Así por ejemplo, en el Perú, Martín Tanaka en la Revista Virtual Argumentos,
Raúl Mendoza Cánepa en la publicación de la Comisión Andina de Juristas,
Partidos Políticos y Sistema Electoral, Mario Vargas Llosa, en las memorias de
su campaña de 1990, El pez en el agua, dedica un capítulo al voto preferencial,
al que califica como "un sistema perverso que traslada la contienda electoral al
interior de las listas parlamentarias". En Argentina, el diario Página 12, Mark
Jones, profesor de sistemas electorales de la Universidad de Rice, advertía
hace poco: "El voto preferencial aumenta el clientelismo político, la corrupción y
el mal uso de los fondosTM. Respecto de Italia, Blanco Valdés se ha mostrado
escéptico respecto de los resultados del voto preferencial pues señala que el
sistema funcionó durante décadas; ni de lejos mejoro la libertad del elector,
bien porque sus posibilidades no fueron utilizadas, bien porque lo fueron solo
para favorecer redes de voto clientelar. Expresa que la solución a los
problemas que presentan la relación con los partidos, no pasa por reformar el
sistema electoral para fortalecer a sus candidatos electorales y debilitar a las
organizaciones.
Si bien el voto preferencial permite personalizar la decisión del ciudadano, pone
más énfasis en el candidato que en el partido. Así, se debilita a los partidos y
concede más independencia al parlamentario ya electo para actuar
individualmente. La actuación individual es negativa en el funcionamiento de
los poderes públicos porque libra el manejo del poder y de las decisiones
políticas a las vicisitudes e ideas de cada sujeto individual, a sus propios
ideales o metas personales. De otro lado, contribuye ala preservación de un
4

5. esquema en el que los partidos no juegan un rol después de la elección,
estimulando a que sus integrantes se dispersen y actúen a título personal y no
del partido en cuya lista fueron presentados. Este hecho llevó a un analista a
firmar que: `La disciplina es un compromiso eventual, sujeto a los azares de la
necesidad de reposicionamiento individual en el escenario político". Finalmente,
el voto prelerencial, según la opinión de algunos analistas, ha estimulado la
relación eventual entre el candidato y el partido, dando lugar al llamado
transfuguismo político y colocando sobre el tapete el debate respecto a si el
escaño le corresponde al congresista o a la agrupación política. Allí donde no
existe un sistema de partidos insitucionalkzado, la situación es aún más
complicada pues los votos sólo reflejan el estado de ánimo de los electores
frente al sistema; los partidos sólo son maquinarias electorales sin organización
interna y vigencia en períodos no electorales. La apuesta del proyecto es doble
fortalecer a los partidos políticos e incentivar a que estos propongan a sus
mejores cuadros en las listas.
Durante el proceso electoral, en un sistema con voto preferencial, los
candidatos compiten contra sus propios copartidarios por votos preferenciales
personales para ser elegidos, tienden a ser menos unidos que en los países en
los que este no existe. Multiplica el costo de las campañas electorales que en
el sistema electoral peruano coinciden con las presidenciales. Así puede
premiarse al que tiene mayor capacidad económica o a quién tiene mayor
exposición mediática previa, diversifica el mensaje y puede impactar
negativamente en la candidatura presidencial: Explica Sartori que si el aporte
económico va a cada candidato, los miembros parlamentarios son bastante
independientes del partido. En cambio, si el dinero político va principalmente al
partido y si el apoyo de la organización partidista es electoralmente crucial,
entonces los miembros parlamentarios son dependientes del partido.
De otro lado el voto preferencial impide la posibilidad de los partidos de
planificar la composición de sus grupos políticos en el Parlamento. El partido se
debilita al no ser posible planificar su gestión, previendo en las listas
especialistas en áreas prioritarias, pues los representantes elegidos no son el
resultado de la planificación sino del voto preferencial. El representante elegido
mediante voto preferencial sentirá mayor independencia frente al partido que
aquél electo en lista cerrada, porque los votos preferenciales lo llevaron al
escaño. Esa mayor independencia puede incentivar un voto indisciplinado
frente a la bancada.
La fomia de las candidaturas y la votación afectan la relación entre el elector y
el candidato, entre los candidatos y su partido. Es evidente que el voto
preferencial permite una relación más intensa del elector con el candidato que
con el partido y permite romper el monopolio del partido en la selección de
candidatos. Sin embargo, como hemos expresado en los párrafos precedentes,
hay un daño potencial al sistema de partidos pues el representante una vez
elegido, sentirá mayor independencia frente al partido, que en una lista cerrada
porque sus votos preferenciales lo llevaron al escaño.
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6. La conclusión a la que han llegado los países en los que se aplica el voto
preferencia parece inclinar la balanza en torno a la necesidad de fortalecer a
los partidos y que estos se responsabilicen por las listas que presentan.
La nueva Ley de Partidos establece eJecciones internas previas a la
conformación de las listas. No parece lógico mantener ambos mecanismos. Así
lo ha señalado Henry Pease, si se aceptan las primarias para el parlamento ya
no es preciso el voto preferencial.
LegIslación Comparada
La mayoría de países de América Latina utilizan listas cerradas y bloqueadas
con lo que prescinden del voto preferencial. Entre estos están Argentina, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Republica
Dominicana y Uruguay. Por otro lado, Perú, Panamá y Brasil utilizan el sistema
de listas cerradas y no bloqueadas, que permite a los electores escoger el
candidato de su preferencia dentro de cada lista. Sin embargo, existen países
que han optado por fórmulas que combinan ambos mecanismos.
Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, aprobado por el Foro del
Acuerdo Nacional, el 1julio2005
El Grupo de Gobemabilidad fue creado en enero de 2005 por el Foro del
Acuerdo Nacional luego de los sucesos violentos en Andahuaylas, con el
propósito de reflexionar sobre los múltiples factores que inciden en la
gobernabilidad democrática y elaborar propuestas que contribuyan a
fortalecerla, tarea que arnerita una reflexión Respaldar las propuestas que
contribuyan a la estabilidad del Congreso de la República y al fortalecimiento
de los partidos: a Que los proyectos de Ley sean presentados por bancadas y
no a título personal. b Que la renuncia de un congresista a a bancada por la
que fue elegido implique la renuncia a su escaño en el Congreso, el cual será
cubierto por el candidato deí partido respectívo que te seguía en votación, o
Eliminación del voto preferencial. d Que la composición de la Mesa
Directiva se haga de modo que fortalezca y no debilite y/o fraccione más el
sistema de partidos. Algunas de estas propuestas implican reformas
constitucionales.
II Análisis Costo Beneficio
El presente proyecto de Ley tiene un importante impacto social y, no solo no
genera gasto para el Erario Nacional, sino podría generar un ahorro pues
smpIifica el proceso electoral.
II. A. Beneficios
1. Fortalecimiento de los partidos políticos:
La norma propuesta promueve la existencia de partidos políticos más sólidos.
Si bien la propuesta no es la única medida necesaria para lograr dicho fin, su
6

7. objetivo está dirigido a debilitar redes clientelares y estimular una relación más
próxima e identificación de los partidos con los electores. La solidez de los
partidos es sin lugar a dudas un elemento importante para el fortalecimiento de
la democracia y beneficia a toda la sociedad.
Un claro ejemplo de la importancia de la propuesta es que presumiblemente se
reducirá la incidencia del transfuguismo. Este fenómeno ha mellado en el
pasado reciente, la confianza de la ciudadanía en el Poder Legislativo y
también en los partidos políticos. Su racionalización permitiría restaurar dicha
confianza y promover los valores democráticos.
2. Simplificación del proceso de las elecciones generales
Al no existir voto preferencial se simplifica el proceso electoral pues el
ciudadano únicamente tendría que marcar en la cédula de votación el partido
de su preferencia. Como consecuencia, reduce costos relacionados con la
producción de material electoral, y definitivamente hará menos costosa la labor
de educación electoral. Asimismo simplificará considerablemente la labor de
escrutinio llevada a cabo por los miembros de mesa. Pese a las campañas de
educación electoral es común que se presenten errores en el escrutinio -
ocasionados por la existencia del voto preferencial- lo que distorsiona la
voluntad popular expresada en el voto y en algunos casos llega a invalidar los
resultados de muchas mesas de votación.
3. Reduce los gastos relacionados con las campañas individuales de los
candidatos al Congreso
Al existir listas bloqueadas los incentivos de los candidatos al Congreso
cambian. Al no poder alterar el orden -determinado por las elecciones internas
y el estatuto de cada partido político los candidatos buscarán que el partido
-
tenga la mayor cantidad de votos y obtenga así, la mayor cantidad de curules
en el Parlamento. Actualmente, dada la vigencia del voto preferencial, los
candidatos buscan principalmente posicionar su nombre y su número y no
necesariamente al partido. Si se elimina el voto preferencial presumiblemente
todos los candidatos trabajarán por ampliar en número de votos para la lista.
Esto a su vez reducirá los gastos en campaña ejecutados individualmente por
los candidatos al Congreso. En as pasadas elecciones generales se
inscribieron 24 listas. El número de candidatos al Congreso y al Parlamento
Andino superó los 2,880. Ello generó, en las principales ciudades del país, un
excesivo despliegue publicitario. De aprobarse la norma este despliegue se
vería reducido generando en los candidatos un importante ahorro. Los
principales perjudicados serian los proveedores de material publicitario que ven
considerablemente incrementada su demanda durante las elecciones
generales.
Asimismo, se reducirá la incidencia de propuestas populistas y actitudes
clienteslistas que muchas veces son adoptadas por los candidatos al Congreso
con el afán de captar la atención y luego captar un mayor número de votos.
II. B. Costos
1. Limita la posibilidad de elegir del ciudadano
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8. La posibilidad del votante de decidir qué candidato elige mediante el voto
preferencial, es bien percibida por la ciudadanía. La implementación de listas
bloqueadas eliminaría esta posibilidad.
2. Perjudica a los políticos con mayor caudal de votos individual.
Mediante el voto preferencial un candidato con gran caudal de votos propio
puede colocarse en primer lugar en el orden de repartición de escaños, sin
necesidad de que el partido político al cual pertenece le dé prioridad
colocándolo en los primeros puestos de la lista. Así, las personas que postulen
al Congreso pueden aprovechar su popularidad.
III Efecto de la norma sobre la legislación nacional
El presente proyecto de ley modifica el artículo 21 de la Ley N 26859, Ley
Orgánica de Elecciones y el l de la Ley de Elecciones de Representantes ante
el Parlamento Andino con el fin de suprimir la utilización del voto preferencial.
Como consecuencia de la aprobación de este proyecto será necesario adecuar
el Reglamento del Congreso en las alusiones que hace al voto preferencial.
TEXTO VIGENTE TEXTO PROPUESTO
Ley OrGánica de Elecciones Ley Ornica de Elecciones
Artículo 21.- Articulo 2V
Los Congresistas de la República son Los Congresistas de la República son
elegidos mediante sufragio directo, elegidcís mediante sufragio directo,
secreto y obligatorio. secreto y obligatorio.
La elección de Congresistas a que se La elección de Congresistas a que se
refiere el Articulo 90 de la Constitución refiere el artículo 90 de la Constitución
Política del Perú, se realiza mediante Politica del Perú, se realiza mediante
el sistema del Distrito Electoral Múltiple el sistema del Distrito Electoral Múltiple
aplicando el método de la cifra aplicando el método de la cifra
repartidora, con doble voto preferencial repartidora, en Ustas cerradas y
opcional, excepto en los distritos bloqueadas de acuerdo a lo
electorales donde se elige menos de establecido por la Ley de Partidos
dos congresistas, en cuyo caso hay un Políticos.
solo voto preferencial opcional.
Para efectos del párrafo precedente, el
territorio de la República se divide en
veinticinco distritos electorales, uno Para efectos dei párrafo precedente, el
por cada departamento y la Provincia territorio de la República se divide en
Constitucional del Callao. Los veinticinco distritos electorales, uno
electores residentes en el extranjero por cada departamento y la Provincia
son considerados dentro del Distrito Constitucional del Callao. Los
Electoral de Lima. electores residentes en el extranjero
son considerados dentro del Distrito
Electoral de Uma.
El Jurado Nacional de Elecciones El Jurado Nacional de Elecciones
asjwa a cada Distrito_Electoral un asigna a cada Distrito Electoral un
8

9. escaño, distribuyendo los demás escaño, distribuyendo los demás
escaños en forma proporcional al escaños en forma proporcional al
número de electores que existe en número de electores que existe en
cada distrito. cada distrito.
Artículo 286.- Artículo 286v
Son votos nulos: Son votos nulos:
a Aquéllos en los que el elector a Aquellos en los que el
ha marcado más de un simbolo. elector ha marcado más de
b Los que llevan escrito el un símbolo.
nombre, la firma o el número del b Los que llevan escrito el
Documento Nacional de Identificación nombre, la firma o el número
del elector. del Documento Nacional de
c Los emitidos en cédulas no Identificación del elector.
entregadas por la Mesa de Sufragio y c Los emitidos en cédulas no
los que no llevan la firma del entregadas por la Mesa de
Presidente en la cara externa de la Sufragio y los que no llevan
cédula. la firma del Presidente en la
d Aquéllos emitidos en cédulas cara externa de la cédula.
de las que se hubiese roto alguna de d Aquéllos emitidos en cédulas
sus partes. de las que se hubiese roto
e Aquéllos en que el elector ha alguna de sus partes.
anotado una cruz o un aspa cuya Aquéllos en que el elector ha
intersección de líneas está fuera del anotado una cruz o un aspa
recuadro que contiene el símbolo o cuya intersección de líneas
número que aparece al lado del está fuera del recuadro que
nombre de cada lista. contiene el símbolo o
f Aquéllos emitidos a favor de número que aparece al lado
listas que no pertenecen al distrito del nombre de cada lista.
electoral donde se efectúa la votación. f Aquéllos emitidos a favor de
g Aquéllos en que el elector ha listas que no pertenecen al
agregado nombres de organizaciones distrito electoral donde se
políticas, listas independientes o efectúa la votación.
nombres de candidatos a los que g Aquéllos en que el elector ha
están impresos; o cuando repitan los agregado nombres de
mismos nombres impresos. organizaciones políticas,
h Aquéllos donde aparecen listas independientes o
expresiones, frases o signos ajenos al nombres de candidatos a los
proceso electoral. que están impresos; o
cuando repitan los mismos
nombres impresos.
h Aquéllos donde aparecen
expresiones, frases o signos
ajenos al proceso electoral.
El uso correcto del voto preferencial
para optar por uno dos candidatos
determina la validez del voto, aun
cuando el elector omita marcar el
símbolo con una cruz o con un aspa.
9

10. Él aspa o cruz colocados o repetidos El aspa o cruz colocados o repetidos
sobre la fotografía del candidato a la sobre la fotografía del candidato a la
Presidencia de la República es un voto Presidencia de la República es un voto
válido a favor del candidato respectivo. válido a favor del candidato respectivo.
El aspa o cruz repetida sobre el El aspa o cruz repetida sobre el
símbolo, número o letra que aparece al símbolo, número o letra que aparece al
lado de cada lista de candidatos al lado de cada lista de candidatos al
Congreso también es un voto válido a Congreso también es un voto válido a
favor de la lista respectiva. favor de la lista respectiva.
Ley 28360, Ley de EleccIones de Ley 28360, Ley de Elecciones de
Representantes ante el Parlamento Representantes ante el Parlamento
Andino AndIno
Artículo 1 Elección de representantes
.- Artículo 1 Elección de representantes
.-
Los representantes peruanos ante el Los representantes peruanos ante el
Parlamento Andino se eligen de Parlamento Andino se eligen de
manera directa, universal, libre y manera directa, universal, libre y
secreta, en número de cinco 5 secreta, en número de cinco 5
titulares y dos 2 suplentes por cada titulares y dos 2 suplentes por cada
uno de ellos calificados como primer y uno de ellos calificados como primer y
segundo suplente que los suplirán en segundo suplente que los suplirán en
ese orden en caso de ausencia o ese orden en caso de ausencia o
impedimento. impedimento.
Los partidos políticos presentarán una Los partidos políticos presentarán
lista de quince 15 candidatos, en cinco ternas de candidatos indicando
número correlativo que indique la la posición de los candidatos titulares y
posición de los candidatos al suplentes al Parlamento Andino.
Parlamento Andino, entre los cuales
serán electos como miembros titulares Esta elección es por distrito único y
y suplentes según el orden conforme cifra repartidora, en lista cerrada y
al voto preferencial. bloqueada, por el período
constitucional previsto para
Esta elección es por distrito único y Presidente, Vicepresidentes y
cifra repartidora, por el periodo Congresistas de la República.
constitucional previsto para
Presidente1 Vicepresidentes y
Congresistas de la República.
Para acceder al procedimiento de Para acceder al procedimiento de
distribución de escaños al Parlamento distribución de escaños al Parlamento
Andino se requiere haber alcanzado al Andino se requiere haber alcanzado al
menos el cinco por ciento 5% de los menos el cinco por ciento 5% de los
votos válidos a nivel nacional." votos válidos a nivel nacional.'
lo