Ensayo De Derecho Constitucional

3 de diciembre
Ensayo de
Derecho
Constitucional 2010
¿Cómo reformar el Senado para que sea una
verdadera Cámara de representación
territorial?

Mª Dolores Hidalgo García
2º Derecho y EBS
Centro Universitario Villanueva - Madrid

Ensayo de Derecho Constitucional
¿Cómo reformar el Senado para que sea una verdadera Cámara de representación
territorial?

L a respuesta a esta pregunta, que atañe al título de este ensayo, sería fácil de
responder si escogiéramos una de las muchas teorías que expone la doctrina en la
comparación de las distintas cámaras que a lo largo de la historia han existido y nuestro
Senado Español. Pero la pregunta de este ensayo no debería ser ¿Cómo reformar el
senado? sino ¿Se puede reformar realmente el senado?

Para poder exponer lo que es el Senado Español, primero tendré que explicar lo que es
un senado:

Un senado, denominado también “Cámara alta”, es el órgano del poder legislativo que,
en un sistema bicameral, representa a los ciudadanos siguiendo, generalmente, alguno
de los siguientes sistemas:

 Por libre elección mediante sufragio universal. En este caso se trata de una cámara
de "segunda lectura" que sigue el mismo proceso que la Cámara baja.

 Una parte elegida por sufragio universal y otra parte por representación territorial.
Este es el modelo español, donde una parte de los miembros son elegidos
directamente por los ciudadanos y otra parte por las Asambleas Legislativas de
las comunidades autónomas.

 Todos o parte de los miembros de la cámara ostentan una representación vitalicia en
virtud de un título (nobiliario), de una condición personal intransferible (haber sido
Presidente del Gobierno o de la República, p. ej.) o por haber sido designados para
ese puesto por una autoridad (caso de la composición del Senado español en
1977 donde una parte de los senadores eran elegidos por el Rey). Es también el caso
de la Cámara alta de Gran Bretaña, llamada Cámara de los Lores.

El senado existe habitualmente en países con una forma de estado federal. En estos
países la cámara alta representa a las divisiones territoriales (Estados, Cantones o
Provincias) del mismo.
El Senado romano fue la primera institución de su tipo y por mucho tiempo considerado
como el modelo constitucional en el sentido de cámara revisora.

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Para introducirnos en materia, quisiera apuntar que el concepto de Senado tomó forma
corpórea por primera vez en la época romana, lo que conocemos como el Senado
romano que fue inspiración y patrón para la creación de senados en distintos países
centroeuropeos. Y avanzando unos siglos, nos encontramos con la Cámara de los Lores
de Gran Bretaña, con sus rigurosas tradiciones, y resultando de ésta, la Asamblea de las
trece colonias que constituyeron un senado en el país que se considera líder en muchos
ámbitos en Occidente, los Estados Unidos de América.

Estos, entre otras cámaras, pueden tomarse como modelos para cualquier país, y
deteniéndome más tiempo en cada uno de ellos, expongo los motivos que me llevan a
pensar esto:

El Senado romano es un senado aristocrático, debido a su modo de constitución y
al grupo de personalidades que lo integran. Durante la etapa de la monarquía en Roma,
el puesto de senador sólo era accesible a los patricios porque eran los únicos ciudadanos
romanos que poseían conocimientos bélicos y estratégicos, además de sociales para
liderar un país, y su función era aconsejar al emperador romano en sus decisiones. A
mediados de la República se permitió el acceso a los plebeyos. Éstos alcanzaron un
estatus económico superior a muchos patricios debido a la buena gestión en sus
negocios o a la herencia obtenida por algún patricio. Aun así, este Senado se formaba
con los personajes más influyentes de la sociedad romana, con los ricos y con los altos
cargos. En el Imperio, las decisiones del Senado llegaron a tener fuerza de ley y su
poder eclipsaba incluso al poder del emperador romano. En cuanto a la forma, las
sesiones eran públicas por realizarse a puertas abiertas, y no había días fijos para su
realización aunque se preferían los días festivos.

Ésta no era una cámara de representación territorial sino una cámara consultiva con
poder vinculante sólo en escasos momentos circunstanciales. Pero, aún así, es un buen
ejemplo de senado aristocrático, formado por los mejores y más preparados del país.
Aunque no se correspondería con nuestro sistema democrático de elección en el que no
siempre son elegidos los mejores sino los que el pueblo decide que le represente
territorialmente.

Sin alejarnos de esta línea de senado aristocrático, nos encontramos con que la Cámara
Alta o Cámara de los Lores de Gran Bretaña la forman dos tipos de personalidades: los
Lores Espirituales, 26 obispos elegidos por su dilatada carrera dentro de la Iglesia
Anglicana; y los Lores Temporales, que antiguamente lo conformaban hombres con
títulos nobiliarios concedidos por la reina de Inglaterra con carácter hereditario. Estos
títulos y honores se concedían por acciones que habían demostrado el valor, el honor y
la valentía de la persona en favor del Reino de Inglaterra o de la Monarquía.

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Al ser hereditarios el varón primogénito recibe con el título nobiliario el derecho de
formar parte de la Cámara de los Lores.

Esta situación provocó serias discordancias con la instauración de un estado
democrático. Por lo que, tras sucesivas reformas, la situación ha cambiado: los
miembros por herencia de esta cámara son sólo un pequeño porcentaje.

La gran mayoría de los miembros tienen un derecho vitalicio no hereditario otorgado
por la Monarquía con el asesoramiento del Primer Ministro. Un gran hecho histórico fue
que desde 1958 se permitió el acceso a la Cámara de los Lores de mujeres, así como
miembros meritocráticos y miembros de partidos políticos. Un gran logro para un país
profundamente conservador y tradicionalista.

El papel que ejerce la Cámara de los Lores es el de controlar la actuación del gobierno a
través de preguntas, comisiones de investigación y cámaras de televisión, aunque no
posean carácter vinculante. La cámara tiene la capacidad de discutir los proyectos de
ley, y lo hace de una forma más profunda y rigurosa que la Cámara de los Comunes o
“Cámara baja”. También revisan las piezas legislativas que le son remitidas desde la
Cámara de los Comunes para su análisis en profundidad. Y por último, la función
legislativa permite a la Cámara de los Lores rechazar leyes remitidas por los Comunes,
aunque únicamente por un periodo máximo de un año.

No obstante, los poderes que posee la Cámara de los Lores de Gran Bretaña, en parte
escogido por la Monarquía, supera con creces a los poderes del Senado Español,
escogido en su totalidad democráticamente.

Puede observarse que el único Senado que es realmente una cámara de representación
territorial es el Senado de los Estados Unidos que procede históricamente, y no
originariamente, de la Cámara de los Lores de Gran Bretaña.

Al Senado de los Estados Unidos se le denomina a menudo la "Cámara alta" del
Congreso, aunque ambas cámaras, el Senado y la Cámara de Representantes, son
prácticamente iguales en cuanto a las competencias que les otorga la Constitución.

Sin embargo, poseen ciertas diferencias que pueden ser admitidas como propiedades o
atributos que aumentan la importancia del senado en la vida política. Estas propiedades
son consecuencia de que al haber menos Senadores que Representantes en la “Cámara
baja” y al ser más longevo el cargo de Senador, éstos normalmente suelen tener más
influencia en las decisiones del Gobierno, tienen mayor tiempo de deliberación y esto
permite un ambiente más colegial y no tan partidista. Además esta forma de Senado lo
mantiene más alejado de la opinión pública que la Cámara de Representantes.

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Pese a que se produzca el hecho de que los miembros del Senado norteamericano se
impongan —sobre todo en la historia más primigenia de la cámara– y supongan que su
cámara es superior, la verdad es que no tiene ningún fundamento explícito basado en la
Constitución.

Estados Unidos es una federación de 50 estados, y en el Senado cada estado está
representado por dos miembros. Como resultado de ello hay en total 100 senadores. Los
Senadores, divididos en tres grupos, están en el cargo por períodos de seis años
diseñados para que en las elecciones se renueve un tercio de los Senadores cada dos
años. Si se producen vacantes, por renuncia u otra causa, durante el receso de la
legislatura de algún Estado, el Ejecutivo de éste podrá hacer designaciones
provisionales hasta el siguiente período de sesiones de la Asamblea legislativa, la cual
procederá a cubrir dichas vacantes.

El Vicepresidente de los Estados Unidos es el Presidente del Senado y dirige las
sesiones de éste, con todo, no es un Senador y su voto no cuenta, con la excepción de
los casos en que hay empates. El deber de Presidente del Senado en ausencia del
Vicepresidente o cuando éste se halle desempeñado el cargo de la Presidencia de los
Estados Unidos, recae en el senador más antiguo del partido (Presidente Pro Tempore)
que posee la mayoría en el Senado, quien casi siempre delega la tarea de presidir a un
Senador junior de su mismo partido.

El Senado tiene varios poderes exclusivos, los cuales se encuentran enumerados en
el Artículo Primero de la Constitución de los Estados Unidos; el más significativo es
que el Presidente no puede ratificar Tratados internacionales o, con raras excepciones,
no puede realizar designaciones importantes de autoridades (siendo las de mayor
importancia: los embajadores, miembros del poder judicial federal, incluyendo a la
Corte Suprema y miembros del Gabinete) sin el consentimiento y los consejos del
Senado.

A continuación voy a exponer unos fragmentos del Artículo Primero, sección tercera de
la Constitución de los Estados Unidos relacionados con el senado:

“No será senador ninguna persona que no haya cumplido 30 años de edad y que no
haya sido ciudadano de los Estados Unidos durante nueve años y que, en el momento
de la elección, no sea habitante del Estado por parte del cual fue designado.”

Los requisitos para ser senador son muy exigentes, aunque a lo largo de la historia se ha
dado alguna excepción.

El Senado tiene poder judicial en los casos en que se deba juzgar a un alto cargo del
gobierno o la administración pública:

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“El Senado poseerá el derecho exclusivo de juzgar sobre todas las acusaciones
formuladas contra un alto cargo (impeachment).Cuando se reúna con este objeto, sus
miembros deberán prestar un juramento o protesta. Cuando se juzgue al Presidente de
los EE.UU. deberá presidir el acto el Presidente de la Corte Suprema. Y a ninguna
persona se le condenará si no se alcanza un voto de dos tercios de los miembros
presentes”.

El Senado puede castigar con la destitución del cargo y la imposibilidad de ejercer otro
cargo público en la posteridad, pero no posee el derecho a condenar por la vía penal
sino que, en este ámbito correspondería actuar a los jueces:

“En los casos de acusaciones formuladas contra un alto cargo (impeachment), el
alcance de la sentencia no irá más allá de la destitución del mismo de su cargo y la
inhabilitación para ocupar y disfrutar cualquier empleo honorífico, de confianza o
remunerado, de los Estados Unidos; el individuo condenado quedará sujeto, no
obstante, a que se le acuse, enjuicie, juzgue y castigue con arreglo a las leyes.”

La Cámara obliga a que una mayoría de los senadores asistan al pleno, de no ser así se
suspende la sesión de un día para otro y los no-asistentes pueden ser penalizados:

“Cada Cámara calificará las elecciones, los informes sobre escrutinios y la capacidad
legal de sus respectivos miembros, y una mayoría de cada una constituirá
el quórum necesario para deliberar; pero un número menor puede suspender las
sesiones de un día para otro y estará autorizado para compeler a los miembros
ausentes a que asistan, del modo y bajo las penas que determine cada Cámara.”

“Cada Cámara puede elaborar su propio reglamento interno, castigar a sus miembros
ante conductas indebidas y expulsarlos de su seno con el asentimiento de las dos
terceras partes.”

Después de haber expuesto algunas características del Senado de los Estados Unidos,
debo decir que este país, teniendo menos de 300 años de historia, es el país más justo,
equitativo y libre en derechos que existe.

No pretendo decir que sea consecuencia de su forma de Senado, sino que éste se
fundamenta en los valores que impregnan su Declaración de la Independencia que
puede igualarse, en teoría, a nuestra Constitución; con la diferencia de que la
Declaración de Estados Unidos goza de una actualización y reforma continua con la
presentación de enmiendas en cuestiones que no son fundamentales e insalvables para el
Estado y sus ciudadanos.

En cambio, la Constitución expresa de una manera precisa y cerrada a otras posibles
vías o interpretaciones la forma de modificar su contenido. El problema se encuentra

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cuando la Constitución recoge en su texto los artículos sobre la organización del Senado
que son principales para su reforma.

La aprobación de un proyecto de reforma del Senado sería una pérdida de tiempo y
esfuerzo en las Cámaras por lo que una posible solución podría ser conformarse con el
Senado que se instituyó después de la Constitución de 1978.

Pero la réplica a este argumento es que nuestro sistema democrático es muy joven, sólo
tiene 32 años. Y es posible que en el momento constituyente los padres de la
Constitución idearan una forma de Senado que finalmente no haya sido la mejor para
nuestro país; y posiblemente no supieron que no llegaría a cuadrar dentro de la vida
política española por su poca fuerza política frente al Congreso de los Diputados y
frente al Gobierno.

La solución que apoyo es la de reformar el Senado para que lo que ahora es una cámara
de “segunda lectura” llegue a ser una cámara que represente los intereses y derechos de
cada comunidad respecto de otras comunidades dentro de un Estado social y
democrático de derecho, que vela por la igualdad y justicia de cada ciudadano, y donde
se traten temas que conciernen a la territorialidad.

En estos momentos el Congreso de los Diputados, donde poseen gran peso los
nacionalistas catalanes y vascos, está realizando las funciones que deberían ser propias
del Senado, pues se debaten con mucha frecuencia conflictos de derechos territoriales
en vez de debatirse temas que conciernen al Estado en su conjunto.

Volviendo al origen del Senado Español, el 29 de diciembre de 1978 con la entrada en
vigor de la Constitución se creó lo que hoy conocemos como el Senado Español. Un
senado que primeramente se constituyó para representar territorialmente a todos los
ciudadanos españoles, según el artículo 69.1 de la Constitución, pero en los sucesivos
puntos del artículo se desorganizó de tal manera que nunca llegó a cumplir su función,
por lo que se hace necesaria una reforma expresa de este artículo.

Este hecho podría haber sido justificado por un problema de interpretación del artículo y
no poder ser atribuible a los padres constituyentes. Pero la construcción gramatical de
este artículo es simple y carece de otra interpretación.

El problema que plantea el artículo 69 de la Constitución Española, exceptuando el
punto número uno del mismo, es el siguiente:

Primeramente que la Cámara esté integrada por senadores elegidos por provincias
sabiendo que la principal división del Estado es la Comunidad Autónoma es ciertamente
incoherente.

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Basándonos como ya he dicho, en el principio de representación territorial y tomando
como valores que todos los españoles somos iguales en derechos y deberes ante la
Constitución y el ordenamiento jurídico, es necesario que impere un estado de igualdad
y justicia entre comunidades autónomas en el Senado ya que sino este sería totalmente
inconstitucional.

Cuando el Senado se forma por provincias y los asuntos que se tratan en él son a nivel
comunitario, es decir, conflictos entre comunidades autónomas, es normal que éstas
reúnan su voto por comunidades y surge una manifiesta desigualdad: hay comunidades
autónomas que alcanzan los cuarenta senadores y otras que, sin embargo sólo tienen
cinco senadores, sin contar con Ceuta y Melilla que sólo tienen dos senadores cada una.

¿Tendrá la misma representación un ciudadano que vive en Andalucía respecto de otro
que viva en Ceuta? ¿Por qué motivo se da esta desigualdad?

Estas circunstancias se dan por el mero hecho de vivir en una comunidad que se divide
en pocas provincias y que además tiene poca población, por lo que su representación en
el senado es mucho menor que otro ciudadano que vive en una comunidad con mayor
número de provincias y más población, pues según el número de senadores tiene una
mayor representación en el Senado. ¿Impera la justicia entre ciudadanos españoles que
viven en distintas comunidades?

Otra incoherencia es el número excesivo de senadores. Teniendo en cuenta que el
Senado Español posee 262 senadores en su Cámara y Estados Unidos, un país que nos
supera 50 veces más en población y territorio, posee sólo 100 senadores mi pregunta es:
¿Es necesario tal cantidad de senadores en la Cámara española?

La Constitución establece que se elegirán cuatro senadores por cada provincia, además
un senador elegido por la Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma y uno más
por cada millón de habitantes. Con esto se pretendía que la representación territorial
fuera por provincias y dependiendo del número de habitantes; pero este hecho es
totalmente confuso, ya que el Senado debe brillar por su representación territorial, es
decir, por la representación del territorio y no por el número de habitantes del territorio
porque de ser así se cometería una injusticia entre ciudadanos españoles.

Otro problema que surge es la importancia de unas Comunidades sobre otras. Es
legítimo que Cataluña exija el hecho diferencial de las comunidades con derechos
históricos, pero esto no debe ser una causa de desigualdad entre comunidades.

Frente a estos problemas, la solución para que nuestro sistema democrático sea efectivo
es la reforma del Senado en su totalidad.

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Para reformar la organización del Senado existen dos vías: la vía constitucional y la vía
legislativa.

La vía constitucional hace necesaria una reforma constitucional simple; que según el
art. 167 de la CE necesita la aprobación de la mayoría de tres quintos de cada una de las
Cámaras (el Congreso y el Senado), y por defecto la presentación de un texto creado por
una Comisión proporcional de Diputados y Senadores. De no lograrse consenso y
siempre que el texto hubiere obtenido la mayoría absoluta del Senado, el Congreso
podrá aprobar la reforma por mayoría de dos tercios. Después será sometida a
referéndum si lo solicita una décima parte de los miembros de alguna de las cámaras.

La vía legislativa es la vía más sencilla para modificar el Senado: puede ser a través de
la revisión constitucional según la forma que establece el Reglamento del Senado o a
través de una ley orgánica aprobada por el Congreso de los Diputados.

Teniendo en cuenta que este debate se encuentra abierto en el Congreso de los
Diputados y que no se ha llegado a ningún acuerdo, la solución parece complicada pero
en realidad no lo es.

En el Congreso de los Diputados juega un papel importante los intereses de cada partido
y no la salud de nuestro sistema democrático.

Una posible reforma del artículo 69 de la Constitución que compete al Senado podría
ser:

Artículo 69.

1. El Senado es la Cámara de representación territorial.
2. En cada Comunidad Autónoma se elegirán tres Senadores, mediante listas
abiertas y sin la financiación de ningún partido político u otra asociación
política. Serán elegidos como senadores los tres que posean mayor número de
votos en cada comunidad.
3. Las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla constituirán una circunscripción a
efectos de elección de Senadores.
4. Los Senadores serán elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y
secreto por los votantes de cada Comunidad Autónoma.
5. El candidato a senador no podrá ejercer ningún cargo relevante en la
administración pública u organismo público ni ejercer como Diputado en el
Congreso cuando se presente como candidato al Senado y mientras dure su
cargo de senador, pero tendrá derecho a ejercer una libre profesión.
6. El Senado deberá debatir en primer lugar aquellos temas que conciernen a la
territorialidad del Estado o a los relacionados con la territorialidad, es decir, todo

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conflicto que se dé entre comunidades autónomas o comunidad autónoma y
Estado debe llevarse a Pleno en el Senado y alcanzar una resolución por
mayoría absoluta.
7. El Senado estará presidido por el Presidente del Gobierno en el caso de que lo
exija una mayoría absoluta en el Senado. El Presidente del Gobierno no tendrá
derecho a voto, excepto en situación de empate. Por regla general, se elegirá a
uno de los senadores por votación en Pleno que presidirá las sesiones en el
Senado, hasta el momento en que se decida realizar otra votación para relevar al
presidente del Senado. El senador que preside tendrá derecho a voto.
8. El Senado recibirá del Congreso de los Diputados cualquier ley o disposición
que se haya aprobado en el mismo; para su revisión, deliberación y emisión de
objeciones y enmiendas que luego serán remitidas al Congreso para su adhesión
y conformidad con la ley remitida. En caso de que el Senado vetara una ley, si el
Congreso pretende que se apruebe deberá rehacer la ley para que vuelva a ser
votada en el Senado hasta que finalmente sea aceptada por el mismo.
9. En el Senado estarán presentes todos los senadores de las Comunidades
Autónomas, además de los Presidentes de las Comunidades autónomas
vinculadas a la cuestión que se debata en el Senado si es exigido por los
senadores de estas Comunidades autónomas.
Los Presidentes de las comunidades no tendrán derecho a voto pero sí derecho a
la palabra y deberán responder a las preguntas que los senadores les cuestionen
durante la sesión en el Senado.
10. El voto de los senadores que han votado en pro o en contra sólo será recogido y
anotado si la décima parte de la Cámara lo pidiera expresamente.
11. Tendrán el doble de valor los votos de los senadores de aquellas Comunidades
que estén afectadas por el asunto que se esté debatiendo.
12. El senado se reunirá sólo cuando haya algún tema a debatir que requiera de
consenso y votación. Preferentemente un sábado si el tema no requiere de
urgencia extrema para su consenso y votación.
13. El Senado es elegido por tercios cada dos años. El mandato de los senadores
termina a los seis años después de su elección o el día de la disolución de la
Cámara.

En total el número de senadores que conformen el Senado será de 54 senadores, tres
senadores por cada Comunidad Autónoma.
Cada dos años seis comunidades autónomas diferentes elegirán a sus senadores.

El Presidente de Gobierno y los Presidentes de las Comunidades Autónomas son el
elemento unificador de todas las Comunidades aunque no poseen derecho a voto, sí

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poseen derecho a la palabra y tienen la obligación de responder a las preguntas que les
dirijan los senadores, por lo que responden ante el Senado como presidentes de órganos
de gobierno.

En cuanto al punto 11 del artículo 69 se pretende que el hecho diferencial de las
comunidades afecte lo menos posible a la igualdad constituida en la Cámara, pues hay
que tener en cuenta que si se tratan temas que afectan a esa comunidad es justo que
tenga más valor su voto que el de otras comunidades.

La elección de los senadores por Comunidades Autónomas será mediante listas abiertas,
es decir, los senadores se presentan sin el respaldo de su partido político. Y no podrán
formar parte del Congreso de los Diputados ni de ningún otro cargo público en un
organismo o administración pública, aunque si tienen derecho a ejercer una libre
profesión. Se pretende que los senadores sean elegidos por el reconocimiento de sus
méritos y que sean respaldados por personas que confíen en ellos y en sus ideas, que se
presten al trato con los ciudadanos y escuchen sus peticiones.

Por lo tanto, su publicidad correrá por su propia cuenta o por cuenta ajena, sin sustraer
ingresos de ningún partido político o asociación política. De esta manera, el Senado se
separa totalmente de los intereses partidistas, o por lo menos eso se pretende con esta
medida.

Mi propuesta para que exista un bicameralismo perfecto es que ambas Cámaras deben
poseer el mismo poder. Este poder debe ser el suficiente para oponerse a una ley que se
haya aprobado en el Congreso de los Diputados antes de que entre en vigor, y poder
expresar todas las objeciones o enmiendas y que éstas se vuelvan a remitir al Congreso
para su adhesión y conformidad con la ley, pero sobre todo debe ser una cámara de
consideración, revisión y aprobación final. Con ello se consigue que una ley no pueda
entrar en vigor hasta que no sea aprobada por el Senado.

Para concluir, los resultados de la reforma de un Senado se demuestran cuando ha
pasado el tiempo suficiente de adaptación, ajuste y estabilización del sistema en la vida
política. Es el momento en el que resaltan los fallos del sistema político porque ningún
sistema llegará a ser perfecto si los componentes del mismo no desean que así sea. Debe
de existir una voluntad por parte de los que eligen quienes deben formar el Senado y los
que conforman el mismo.

Esta es mi propuesta para la reforma y constitución de un nuevo Senado Español, y con
ello he querido señalar ampliamente las bases de una verdadera Cámara de
representación territorial o “segunda Cámara”.

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