1. PENSAMIENTO DEL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO DE LA UNIVERSIDAD DISTRITAL
FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS ACERCA DEL PROYECTO POR EL CUAL SE ORGANIZA EL
SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SE REGULA EL SERVICIO PÚBLICO DE LA
EDUCACIÓN SUPERIOR.
Bogotá, D.C. Noviembre de 2011
Actualización
10/11/2011 11:12 p.m.
INTRODUCCION
El Consejo Superior de La Universidad Distrital Francisco José de Caldas, ha considerado
conveniente expresar mediante este documento el pensamiento que le suscita la iniciativa
del Gobierno Nacional de establecer una nueva política para la Educación Superior en
Colombia que va más allá de lo que era el marco de la Ley 30 de 1992 que pretende
reformar1, ya que ésta organizó el servicio público de la educación superior, en tanto que
el proyecto amplía su ámbito y alcance, extendiéndolo a la “organización de un sistema
de educación superior”.
La metodología utilizada no es revisar todos y cada uno de los 164 artículos del Proyecto
de Ley, sino agruparlos en algunas líneas temáticas que faciliten el análisis y la elaboración
de una primera propuesta, que lógicamente expresará el pensamiento de la mayoría de
los miembros del Consejo Superior, que no de la universidad como un todo, ya que nadie
se puede arrogar la vocería de los estamentos universitarios.
LÍNEAS TEMÁTICAS
El documento se concentra en seis líneas temáticas.
1. Educación superior como derecho, y como servicio público.
2.- Financiación.
3.- Autonomía académica – Régimen especial de las universidades del Estado.
4.- Instituciones de Educación Superior Mixtas.
5.- Universidades estatales territoriales.
1
La Ley 30 de 1992 Organizó el servicio público de la educación superior.

2. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
6.- El pasivo pensional de las universidades del Estado.
1.- EDUCACIÓN SUPERIOR COMO DERECHO Y COMO BIEN PÚBLICO.
El reconocimiento de la existencia de derechos sociales es el fundamento del Estado
Social de Derecho. Sin embargo el concepto de educación superior como derecho y bien
público está presente de manera formal en el proyecto de ley del MEN, apenas como un
saludo a la bandera.
En el Artículo 1° del proyecto de Ley del MEN se establece que la educación superior tiene
la doble condición de derecho y de servicio público, pero es significativo que sólo en ese
Artículo se habla de la educación superior como derecho y como bien público. Ya desde el
artículo 2° el proyecto de ley omite toda referencia a la educación superior como derecho
y en adelante se limita a referirse a ella sólo como servicio público, hasta el punto que
mientras la educación superior como derecho y bien público se menciona UNA sola vez en
todo el articulado del proyecto de Ley, la educación superior como servicio público es
reiterada durante VEINTIUN (21) veces. El título general del proyecto es “Proyecto de Ley
por la cual se organiza el Sistema Nacional de Educación Superior y se regula la prestación
del servicio público de la educación superior”, y todo el Título II del proyecto de ley se
denomina “De la prestación del servicio público de la educación superior”. Más claro no es
posible.
La garantía y la preservación de los derechos es una obligación del Estado, mucho más aún
si se trata de derechos sociales en un Estado que se define como Social de Derecho. No
ocurre lo mismo cuando la educación es homologada a un servicio público. La garantía y
la preservación de los derechos no puede ser delegada o concesionada a los particulares,
ni puede dar lugar al ánimo de lucro; lo contrario ocurre con la prestación de los servicios
públicos la cual sí puede ser concesionada a los particulares.
La fundamentación filosófica para que la educación estatal preescolar y básica sea
universal y gratuita en Bogotá D.C. es que la educación es un derecho, concretamente un
derecho social. Es evidente la falta de coherencia que hay en el hecho de que para el
Estado la educación es un derecho limitado sólo a algunos niveles del proceso educativo, y
que se garantice en forma universal y gratuita en Bogotá D.C. en las instituciones oficiales
pero sólo en el nivel preescolar y básico, pero que en el ámbito postsecundario –
educación técnica, tecnológica, universitaria- para ese mismo Estado la educación no es
un derecho sino fundamentalmente un servicio público. Esta incoherencia es palpable en
el proyecto de ley del MEN, y es el fundamento de su propuesta financiera y de su
concepción filosófica, pues los servicios públicos son tasados como mercancías, mientras
que los derechos no admiten ese trato.
2

3. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
La educación superior como servicio público enfatiza en los aspectos utilitarios del
proceso educativo; su punto de partida es el costo y el precio económico del servicio. La
educación superior como derecho permite enfatizar no sólo en los aspectos
instruccionistas e instrumentales del proceso educativo, sino también en los valorativos y
formativos, permite enfocar la educación superior como un PROYECTO CULTURAL DE LA
SOCIEDAD Y DEL ESTADO.
La educación superior como derecho y como bien público aleja la problemática
universitaria de las consideraciones de tipo principalmente financiero, y coloca en el
centro de la definición del sistema de educación superior el gran tema y el gran problema
de ¿qué tipo de educación? y ¿la educación para qué?, los cuales son los grandes ausentes
del proyecto del MEN de reforma a la ley 30.
EN CONCLUSIÓN
Los derechos son universales y gratuitos (¿qué costo tiene el derecho a pensar libremente
o a elegir a los gobernantes?); los servicios públicos son restringidos a quienes puedan
pagar por ellos, y lo más que se acepta es que sean subsidiados pero no que sean
gratuitos. Postular la educación superior como un servicio público, es afirmar que es
restringida a quienes puedan pagar por ella, y que a lo sumo se puede subsidiar, pero no
ofrecer en forma universal y gratuita. Aceptar que la educación es un derecho es admitir
que el Estado la debe garantizar en forma universal y gratuita, y hacer de ella un proyecto
cultural de la sociedad y del Estado democrático y pluralista.
PROPUESTA
Sin menoscabo de la prerrogativa que reconoce el Estado a los particulares para
establecer instituciones de educación superior, en las instituciones universitarias del
Estado la educación debe ser reconocida como un derecho universal y gratuito, abierto a
todo aquel que demuestre el mérito y la vocación para acceder a él. El gran tema y el gran
problema de ¿qué tipo de educación? y ¿la educación para qué? deben ser los ejes
articuladores de la redefinición del sistema de educación superior en Colombia.
2.- FINANCIACIÓN
La gratuidad es la condición que hace factible el cumplimiento del principio
constitucional de que la educación es un derecho y un bien público, pero ésta sin la
adecuada financiación no resulta ser sino una intención y no un derecho.
Es en este sentido que el artículo 69 de la CN declara que el Estado facilitará mecanismos
financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación
3

4. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
superior. Son causas del desfinanciamiento de la educación superior estatal desde 1992: el
nuevo régimen salarial de los docentes; los aportes al sistema de seguridad social; la
creación de nuevas sedes; los costos de la acreditación; los subsidios de matrículas por
participación en elecciones; la capacitación de los docentes; la creación de posgrados
propios; la modernización de la planta física (normas de sismo resistencia, adecuación de
infraestructura a los discapacitados, nuevas aulas, renovación de acueductos,
alcantarillados y redes eléctricas); la nivelación salarial y prestacional de catedráticos y
ocasionales; la nivelación de empleados y supernumerarios; la inversión y la
modernización en las nuevas tecnologías; la creación de grupos de investigación y sus
laboratorios; la concurrencia al pasivo pensional; el incremento en los servicios públicos,
impuestos prediales, etc.. El Gobierno Nacional nunca aportó para cubrir estos nuevos
gastos que causaron el déficit y el elevado endeudamiento de las Universidades oficiales.
Cada una de las causas merecería un análisis por separado2.
Existen dos enfoques con respecto a la financiación de la educación, la que sostiene que
es más eficiente el apoyo a la demanda, vía un amplio sistema de crédito subsidiado y los
que creen que la financiación de la oferta, en forma universal y gratuita, mediante el
apoyo directo a las universidades del Estado produce mejores resultados.
Lo que sí es indudable es que sin importar el modelo de financiación, el Estado debe hacer
real y posible el derecho a la educación3 para todos aquellos que por su condición
económica, que no social, no puedan acceder a ella.
Surge entonces la segunda pregunta: ¿En qué grado el proyecto de reforma a la Ley 30 de
1992, radicada con el número 112 C soluciona los problemas de financiación de la
Educación Pública en Colombia?
2
ASPECTOS FINANCIEROS DE LA REFORMA A LA LEYA 30. Jorge Aristizabal Ossa, U. de Antioquia.
3
Artículo 67 CN.
4

5. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
Aporte per cápita 1993 – 2008. Pesos de 2008
11,15
12,00
Percápita 1993=5.69 millones 2008=3.67millones
9,78
10,00 9,00
8,70
Medida 1993 2008
7,92
7,76
Varianza 8,59 4,08
7,51
7,08
8,00
6,73
6,55
6,51
6,49
6,48
6,43
6,01
5,84
5,86
5,47
5,09
5,11
5,04
4,99
4,96
6,00
4,81
4,79
4,66
4,62
4,57
4,39
4,34
3,90
3,89
3,81
3,83
3,72
3,67
3,63
3,41
3,43
3,09
4,00
2,87
2,84
2,72
2,57
2,56
2,53
2,35
2,26
1,99
1,90
1,51
1,45
1,38
1,40
1,12
2,00
0,79
0,79
0,72
0,66
0,51
Militar 0,00
C/Marca 0,00
Pacifico 0,00
Unad 0,00
0,00
Tolima
UTP
Choco
Cordoba
Nariño
Amazonia
Pedagogica
Magdalena
Cauca
Antioquia
Cartagena
Valle
Surcolombiana
Pamplona
Ocaña
Atlantico
Sucre
Guajira
Quindio
Cucuta
Cesar
C.Mayor
Caldas
Llanos
Uptc
Uis
Nacional
Distrital
Aporte percápita= aportes sin pensiones/Matricula 2008= matricula presencial
+ matricula a distancia *60%
Cuadro 1
El aporte Per cápita era en 1993 de $5,69 millones por estudiante, en tanto que para 2008
había bajado a $3,67 millones por estudiante; es decir que en los quince años
transcurridos del período de referencia, la disminución del aporte per cápita fue del
35,5%. (Cuadro 1)
Para el mismo período, la conformación de los ingresos de las universidades públicas era
la siguiente: para 1993 el 84% del presupuesto de las universidades provenía de las
transferencias o aportes del Estado, el 7% de los derechos de matrícula y el 8% de otros
ingresos4; para el año 2008 la estructura de los ingresos había cambiado sustancialmente
de la siguiente forma: Transferencias o aportes del Estado 51% (una disminución del 39%),
derechos de matrícula 14% (un aumento del 100%) y otros ingresos 35% (es decir que esta
fuente de ingresos en los quince años del período se multiplicó por cuatro). (Cuadro 2)
4
Actividades de investigación + asesorías y consultorías + venta de bienes y servicios + educación continua +
otros, genéricamente denominados “extensión universitaria”.
5

6. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
Distribución ing resos universidades públicas
1993 2008
Otros ingresos
Ingresos por 8%
matrícula 7% Otros ingresos
35%
Ingresos por Transf erencias
matrícula 51%
Transf erencias
14%
84%
La información de 1993 sólo incluye 13 universid ad es
Otros ingresos incluye: Actividades de investigació n, Asesorías y consultorías,
Venta de bienes y servicios, educación continuada y otros ingresos.
Cuadro 2
El aporte para la educación5 con relación al PIB significaba en 2002 el 4,28%, mientras que
para el año 2009 éste era del 4,51%. Para el mismo período, el aporte para la educación
superior del sector público era del 0,84% para el 2002 y del 0,94% para el año 2009.
(Cuadro 3)
Gasto Público en educación como porcentaje del PIB
Gasto público en educación 2002 2008 2009
$ 14.951.364 $ 20.296.268 $ 22.805.757
Total inversión en educación*
(4,28% del PIB) (3,95% del PIB) (4.51% del PIB)
Inversión en educación inicial,
$ 12.008.313 $ 15.726.531 $ 17.442.877
preescolar, básica y media del
(3,44% del PIB) (3,06% del PIB) (3.57% del PIB)
sector público nacional.
Inversión en educación
$2.923.704 $ 4.483.688 $4.696.508
superior sector público
nacional** (0,84% del PIB) (0,87% del PIB) (0,94% del PIB)
*Incluye además del presupuesto del sector, Sena, ICBF, Familias en Acción y Computadores para
Educar
** Incluye Modalidades Técnica, Tecnológica y Universitaria
Fuente: Oficina de Planeación del MEN
El plebiscito de 1957 ordenó lo siguiente: “Desde el 1o. de enero de 1958 el gobierno
deberá invertir el 10 por ciento del presupuesto nacional en la educación pública”.
Cincuenta y cuatro años después, para el año 2012 la inversión del gobierno en la
5
Incluye SENA, ICBF, Familias en Acción y Computadores para Educar.
6

7. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
educación pública –preescolar, básica, media, superior- no llegará al 5% del presupuesto
nacional.
En el presupuesto del año 2012, las transferencias o aportes del Estado a las
universidades, sin el valor de las pensiones, es de $2,01 billones, contra $1,9 billones de
2011 (0,3%); llama la atención que mientras el total de presupuesto, sin la deuda Pública,
aumenta un 9,5% el de las transferencias o aportes del Estado para las universidades solo
aumenta un 6,0%. Manteniendo la participación en el presupuesto nacional del 0,3%.6
El Ministerio de Educación Nacional ha estimado que el costo de la reforma entre 2011 y
2019 es de $4,30 billones; estos recursos se financiarán con dineros nuevos para las
universidades de $2,83 billones (subsidio a la oferta) y, de $1,47 billones mediante
subsidio a la demanda. (Cuadro 4) Es notoria la importancia creciente del subsidio a la
demanda.
IMPACTO DE REFORMA
En el periodo 2011 – 2019 el valor de la reforma asciende a
4.3 billones de pesos corrientes.
Los recursos nuevos para las universidades suman
aproximadamente 2.83 billones de pesos corrientes.
Los recursos nuevos para subsidiar la demanda serán del
orden de 1.47 billones de pesos corrientes.
Aunque no determina que aumente la base presupuestal, se asume que sí lo hace, como
se apreció en el cuadro 4. No obstante estos recursos resultan insuficientes, si se
considera que la economía colombiana crece 4,3% (entre 0-5%) y que la base presupuestal
es de $2,2 billones, lo cual implicaría que el incremento sería de $1,29% (30% del
incremento del PIB 4,3%), lo cual daría para todo el sistema de universidades, un monto
de $28.380 millones, que significaría algo así como $388.547 millones en los once años del
umbral de la reforma.
Ahora bien, para el período 2012-2014 los recursos adicionales que se pueden esperar (3%
reales) equivaldrían a $206.616 millones, de los cuales el 50% irían directamente a las
universidades, en proporción a los aportes de la Nación en el año 2011; en tanto que el
otro 50% será distribuido por el MEN entre las instituciones de educación superior
estatales, según el grado de complejidad de las instituciones y el aporte que reciban del
Estado.
6
FUENTE: Minhacienda.
7

8. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
Cuadro 4
Si se suman los recursos adicionales del PIB y los anuales, el total de nuevos y reales
recursos entre el 2012 y el 2022, son: Variación del PIB $388.547 millones recursos
adicionales (artículos 146, 147), $903.597 millones, lo cual da un total de $1,3 billones
para las 32 universidades estatales.
Un estudio realizado por la Universidad Distrital, muestra el siguiente comportamiento de
los recursos que la reforma contempla (ver cuadro anexo)
En el marco de la Ley 30 de 1992 se calcula que los recursos para las universidades en el
período 2011 – 2022 sería de $29.376,0 millones, en tanto que según la interpretación
que el gobierno hace de la reforma se calcula, que ésta aportará $35.371,0 millones, lo
cual implica unos aportes adicionales de $5.995,6 millones; sin embargo, de estos recursos
adicionales, solo ingresará de manera directa a las universidades $1.354,03 millones,
quedando un remante que el MEN distribuirá junto con el CESU por $4.641,3 millones.
Estas cifras significan que para las universidades públicas la reforma aportaría un máximo
de $3.164,4 millones, lo que a valores constantes de 2011 equivaldría a $2.431,0 millones.
El caso de la Universidad Distrital
Al analizar la participación porcentual de los aportes de la nación en el presupuesto de la
Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, se observa el decrecimiento ostensible de
estos aportes, llevando al desmonte gradual de las obligaciones constitucionales del
Estado Nacional como financiador de la educación superior pública de calidad, y a la
8

9. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
parálisis paulatina de las actividades académico-administrativas que cada día agobian la
existencia de esta universidad.
Participación Transferencias de la Nación en el Presupuesto de la UD
EJECUCION ASIGNACION
PARTIC.
AÑO PRESUPUESTAL PRESUPUESTAL
%
TOTAL NACION
1993 11.755.785.500 1.943.913.300 16,54
1994 14.825.403.400 2.088.360.200 14,09
1995 21.247.519.400 2.712.068.100 12,76
1996 31.896.321.851 2.951.672.992 9,25
1997 46.179.470.552 5.240.468.573 11,35
1998 53.944.304.198 6.360.125.802 11,79
1999 70.291.002.809 4.966.597.906 7,07
2000 74.042.375.466 5.925.668.185 8
2001 83.143.294.814 8.165.193.892 9,82
2002 90.533.007.771 7.282.730.000 8,04
2003 93.509.009.799 9.301.991.509 9,95
2004 100.411.637.409 9.079.544.051 9,04
2005 112.880.635.124 10.205.309.828 9,04
2006 123.744.612.645 10.455.514.482 8,45
2007 135.617.933.940 9.972.583.510 7,35
2008 174.847.214.177 11.383.558.413 6,51
2009 204.407.450.811 14.080.736.121 6,89
2010 246.949.820.434 12.729.586.210 5,15
2011 314.127.227.716 12.961.000.000 4,13
Fuente: Oficina Asesora de Planeación UD
Es decir que de significar en 1993 el 16,54% del total del presupuesto, pasó en el 2011 a
participar con el 4,13%, en tanto que la matrícula pasó de 9.000 a 30.000 estudiantes.
EN CONCLUSIÓN
El Estado colombiano, tiene una deuda con la educación superior del 35,5% de los costos
por estudiante, como resultado de la disminución de los aportes per cápita que se sucedió
entre los años 1993 y 2008 la cual estaría adicionada con la disminución del 39% en el
valor de los aportes y transferencias entre el año 2002 y el año 2009.
La confluencia de estos dos valores puede estimarse en una suma cercana a los, $1,5
billones de pesos7, los cuales no se alcanzarán a cubrir con la propuesta de la Reforma, ya
7
$700.000 millones por la disminución del aporte Per Cápita + $800.000 millones por concepto de la
disminución de los aportes.
9

10. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
que esta está diseñada para financiar la educación superior hacia adelante, sin reconocer
el faltante histórico.
Esta deuda se incrementará con las metas propuestas por el proyecto de Ley de
incrementar la cobertura del 37% al 50% lo cual originaría 88.289 nuevos cupos en la
universidad pública,
Llama la atención que en el Parágrafo del Artículo 143 se conmine a las entidades
territoriales a cancelar las deudas que tengan por concepto de aportes a las universidades
estatales, en los términos del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 en tanto que no se
reconoce que el Gobierno Nacional tenga algún tipo de deuda con las mismas
instituciones, desconociendo que la existente por el pago de la parte que corresponde al
Gobierno Nacional en el pasivo pensional de las universidades del Estado puede por sí
sólo terminar asfixiando a estas universidades.
La financiación de la educación en Colombia, contrasta con los valores que dedican
algunos países de igual o menor desarrollo relativo; Ecuador, dedica el 35% de los Ingresos
Corrientes; Paraguay, el 20% del presupuesto total; Brasil, el 25% de los recursos fiscales
de estados y municipios; Costa Rica y Argentina, el 6% del PIB, todos ellos con excepción
de Brasil y Argentina con poblaciones educativas sensiblemente menores que la de
Colombia.
Un factor adicional que profundiza la necesidad de recursos, es el papel que le asigna la
Reforma al desarrollo de las ciencias, las tecnologías, las artes y la innovación por parte de
las instituciones de educación superior, como criterio de evaluación de calidad en el
marco de los objetivos misionales y de los niveles de formación8.
Todo lo anterior indica que los recursos que aportaría la reforma a la financiación de la
educación superior, son insuficientes para garantizar la viabilidad financiera de las
universidades y compromete la calidad y la cobertura, en función del rezago presupuestal
que vienen arrastrando las universidades.
PROPUESTA
El tema de la gratuidad, se debe entender como un compromiso del Estado con aquellos
sectores y clases de la sociedad que no tienen acceso a la educación como consecuencia
de su precaria condición de ingresos; en tal sentido la estrategia de financiación de la
educación superior deber moverse entre la financiación de la oferta (financiación directa,
que debe ser la fundamental, como corresponde a los menguados ingresos de la inmensa
mayoría de los colombianos, teniendo como meta de corto plazo la educación superior
universal y gratuita en las universidades del Estado), la financiación de la demanda
(crédito educativo, con tasas 0% o altamente subsidiadas, según el estrato del estudiante)
8
Artículo 86 de la reforma.
10

11. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
y, una tercera modalidad que contemple la subsidiaridad o financiación parcial entre el
Estado y las familias, en el caso de las que tengan recursos para ello.
En ese sentido, la gratuidad debería cubrir los estratos 0, 1, 2 y 3; la subsidiaridad, al
estrato 4 con tasas altamente subsidiadas y, costos plenos para los estratos 5 y 6, sin que
esto implique el traslado de la gratuidad o de la subsidiaridad a estos estratos, evitando
de esta forma los problemas de carácter social que se han presentado en países en donde
los sistemas de crédito apalancan la financiación de la educación superior.
Para los Estratos con mayor capacidad económica (estratos 5 y 6), se debería relanzar el
instrumento creado mediante la Ley 18 de 1988 denominado Título de Ahorro Educativo –
TAE – como mecanismo de ahorro de largo plazo y a la vez instrumento de financiación de
proyectos de inversión en la Universidad Privada, el cual incluye el uso de la UMAC –
Unidad de Matrícula Constante –. Los valores provenientes de este instrumento, se
destinarían a la financiación de proyectos de infraestructura, Créditos de Corto Plazo de
las Instituciones de Educación Superior Privadas y Fondo de Garantías, como lo establece
la Ley 18/98.
Con el fin de estandarizar los costos de la Educación Superior y resguardar los ingresos por
concepto de aportes del Estado –Gobierno Nacional y Distrito Capital - se debe considerar
la posibilidad de ampliar el uso de la MATRICULA DE VALOR CONSTANTE –UMAC – creada
mediante Decreto 726/89 (abril 10), que reglamentó la Ley 18/889. Este mecanismo
permitiría que el Estado reconozca a la Universidades, el costo real de la educación,
evitando situaciones como la que se presentó con la disminución del valor per cápita de
los aportes de la Nación a la educación superior.
Así mismo y para comprometer a los entes territoriales (Municipios, Gobernaciones), en la
financiación creciente de las IES PUBLICAS TERRITORIALES, lo cual es una de las falencias
del proyecto de ley, se podría introducir una reforma a la distribución de los recursos de
las Regalías, estableciendo un porcentaje de la transferencia a los municipios y
Departamentos PARA LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR, en los términos del
art. 361 de la CN reformado por el Acto Legislativo 05 de 2011.
En esta estrategia múltiple de financiación de la Educación Superior, el trámite de la
ampliación del plazo de vigencia y su actualización a valores constantes de hoy, de las
estampillas existentes, sería otra de las fuentes de financiación que ayudaría a la viabilidad
9
Artículo 5.- Facultase a la Junta Directiva del ICETEX para que, en coordinación con las del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES – reglamente el procedimiento mediante el
cual se establezca periódicamente el valor nominal en pesos de la Unidad de Matrícula Constante –UMAC-
tomando como base el promedio ponderado en el costo de la matrícula en la modalidad universitaria de las
universidades públicas y privadas, utilizando como ponderaciones las proporciones de estudiantes
matriculados en cada tipo de universidad. Esta fórmula no podrá ser modificada sin el concepto previo de la
Junta Monetaria.
11

12. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
financiera de la Universidad Pública, incluyendo como inversión el concepto de la calidad
de la educación y el pago de docentes de planta.
Por último, se debe proponer una reforma tributaria que elimine las exenciones a algunos
sectores y empresas y destinar esos mayores recursos al fortalecimiento de la educación
superior.
De otra parte y, como se hace en muchos países, el Estado, por encima de la
incertidumbre de los enfoques cambiantes de cada gobierno, debe dar pleno
cumplimiento al mandato constitucional de que “el Estado facilitará mecanismos
financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación
superior”. Dichos mecanismos son de urgencia manifiesta en la satisfacción de los
requerimientos de subsistencia –alimentación, transporte, vivienda, materiales de
estudio- de los estudiantes pertenecientes a los sectores y clases de la sociedad con
menor capacidad económica, y por ningún motivo deben dar lugar a generarles deudas
con el Estado.
3.- AUTONOMÍA ACADÉMICA – régimen especial de las universidades del Estado
El Artículo 145 del proyecto de ley reemplaza el anterior artículo 87 de la Ley 30 hoy
vigente que asigna recursos adicionales a las Instituciones de Educación Superior del
Estado según el crecimiento de la economía (30% del crecimiento real del PIB). La reforma
establece que los recursos adicionales variarán en porcentaje de acuerdo al
comportamiento del PIB (30% si este crece entre 0 y 5%; 40% si crece entre 5 y 7,5% y 50%
si el PIB crece más del 7,5%). En cuanto a la distribución los nuevos recursos no es
automática y proporcional a lo que cada universidad recibe actualmente, sino que “serán
distribuidos por el CESU, de acuerdo con el mecanismo definido de manera conjunta entre
el MEN y el Sistema de Universidades Estatales (SUE) para los recursos correspondientes a
la universidades y los Rectores de las instituciones que no son universidades, para los
recursos que les correspondan”
El proyecto de ley es reiterativo en que el mecanismo y los criterios para la distribución de
los nuevos recursos a las universidades estatales, será definido de manera conjunta entre
el Ministerio de Educación Nacional y el Sistema de Universidades Estatales, SUE, con lo
que un organismo no universitario como lo es el MEN dictará sus políticas y criterios a las
universidades. No serán las universidades quiénes determinen de forma autónoma lo
que es la Universidad, sus políticas académicas, sino el MEN, un organismo perteneciente
a la rama ejecutiva del poder público, en clara oposición a lo que establece el artículo 27
del proyecto de ley en el que se afirma que los entes universitarios autónomos estatales
son “independientes de las ramas del poder público”, y se encuentran vinculados al MEN
sólo en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. En los artículos
relacionados con la financiación de las universidades estatales la expresión “vinculadas al
MEN en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo”, se convierte
en “dependientes del MEN en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector
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13. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
educativo”. No es de poca monta la diferencia. En el fondo, quién definirá lo que es la
Universidad, sus políticas académicas, no será ella misma sino un organismo
perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, , que propenderá por la
homogenización de la educación superior en Colombia al vaivén de los cambiantes
gobiernos que se sucedan en la dirección de dicha rama.
Ello se refuerza en el Artículo 33 del proyecto que establece que “las Instituciones de
Educación Superior estatales deberán elaborar planes periódicos de desarrollo
institucional, considerando las estrategias de planeación regional y nacional.” ¿Quién sino
los políticos –Congreso Nacional, asambleas departamentales, concejos municipales,
ministros, gobernadores, alcaldes, y departamentos de planeación dependientes de estos
últimos- son los que definen las estrategias de planeación regional y nacional?
Las estrategias y planes de desarrollo académico de los entes universitarios autónomos
“independientes de las ramas del poder público”, tendrán entonces que “considerar” –
apuntalar- las políticas regionales y nacionales fijadas desde las ramas del poder público –
ejecutivo, legislativo- si quieren que los recursos financieros que se manejan desde dichas
ramas lleguen a las universidades. ¿No es otra forma de determinar desde fuera de la
universidad sus políticas y criterios académicos? Es claro que el artículo 33 del proyecto de
ley no es puramente retórico, y que contribuirá a guiar desde fuera de las universidades el
reparto de recursos financieros a estas por parte del MEN y del Congreso Nacional, de los
gobernadores y de las asambleas departamentales, y de los alcaldes y los concejos
distritales y municipales.
El proyecto de ley desconoce también las desigualdades existentes entre las universidades
estatales y las profundiza, debido a que para la distribución de los nuevos recursos les
exige a todas cumplir por igual con los objetivos y criterios definidos entre el Ministerio
de Educación Nacional y el SUE, sin tener en cuenta el punto de partida de cada una, y sin
permitir que los esfuerzos que hacen sean realmente responsabilidad de ellas. Como
consecuencia de esta tabula rasa las desigualdades se van a ir incrementando y solo las
que logren más recursos del Estado, conseguirán cumplir con los objetivos señalados por
el MEN, o sólo las que cumplan con los objetivos señalados por el MEN serán las que
consigan más recursos del Estado, lo que fortalecerá una dinámica en la cual las
universidades que se quedan rezagadas enfrentan una situación grave de
funcionamiento y permanencia, lo que perjudica la educación superior publica en su
conjunto en el mediano plazo con consecuencias a todos los niveles para el país en el largo
plazo.
EN CONCLUSIÓN
Los criterios y mecanismos que establece el proyecto de ley del MEN para distribuir los
recursos financieros provenientes del aumento del PIB, lesionan la autonomía académica
de las instituciones de educación superior oficiales, y la consecuencia es que órganos
extrauniversitarios terminarán dictando a las universidades sus políticas académicas.
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14. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
Como consecuencia de tales criterios y mecanismos, el MEN, el Congreso Nacional, las
asambleas departamentales, los concejos municipales, los ministros, gobernadores,
alcaldes, y los departamentos de planeación dependientes de estos últimos, serán los que
en últimas terminarán definiendo las políticas, planes y estrategias académicas de las
universidades.
PROPUESTA
Los recursos financieros provenientes del aumento del PIB deben ir en forma directa a los
entes universitarios autónomos, sin mediaciones ni trabas extrauniversitarias, y debe
permitirse que la autonomía académica de las universidades sea una realidad, y no un
saludo a la bandera. Las universidades deben poder determinar en forma autónoma sus
políticas, planes y estrategias académicas, y la ley debe liberarlas de todo tutelaje
académico externo pues es lo que ordena el Artículo 69 de la Constitución Nacional.
En cuanto al régimen especial de las Universidades del Estado y en el tema de la
autonomía, uno de los grandes logros de la Ley 30 de 1992, surge una primera pregunta:
¿El proyecto de Ley pone en peligro la autonomía universitaria al no hacer énfasis en la
existencia de un RÉGIMEN ESPECIAL PARA LAS UNIVERSIDADES DEL ESTADO ?
La Constitución Nacional (CN) establece lo siguiente:
“ARTICULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse
sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
“La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.” (resaltado no
es del original)
El artículo 69 de la CN dice que se garantiza la autonomía universitaria y que la ley -en
singular- establecerá un régimen especial para las universidades del Estado; dicho artículo
no dice que se garantiza la autonomía universitaria de acuerdo con las leyes –en general-
sino de acuerdo con la ley (de autonomía universitaria); no dice que las leyes establecerán
un régimen especial para las universidades del Estado, sino que la ley –de autonomía
universitaria- establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.
En armonía con este artículo constitucional, la ley 30 de 1992 hace énfasis reiterado en
que es ella la que establece el régimen especial para las universidades del Estado. Dicho
énfasis no es notorio en el proyecto de ley No. 112 C “POR LA CUAL SE ORGANIZA EL
SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR Y SE REGULA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO
DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR”, el cual siempre habla de manera genérica en referencia a
la ley:
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15. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
LEY 30 DE 1992 PROYECTO DE LEY N° 112 C
“Artículo 28. La autonomía universitaria “ARTÍCULO 10. El Estado garantiza la
consagrada en la Constitución Política de autonomía a las Instituciones de Educación
Colombia y de conformidad con la presente Superior en su gobierno institucional, en el
Ley, reconoce a las universidades el ámbito académico y en los aspectos
derecho a darse y modificar sus estatutos, administrativo y financiero, de conformidad
designar sus autoridades académicas y con la Constitución Política y la ley.
administrativas, crear, organizar y
desarrollar sus programas académicos, “ARTÍCULO 11. La autonomía en cuanto a
definir y organizar sus labores formativas, su gobierno institucional les confiere a las
académicas, docentes, científicas y Instituciones de Educación Superior la
culturales, otorgar los títulos capacidad de organizarse y regularse según
correspondientes, seleccionar a sus sus estatutos, objetivos, proyecto educativo
profesores, admitir a sus alumnos y adoptar y niveles de formación, dentro de los límites
sus correspondientes regímenes y que establezcan la Constitución Política y la
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos ley.
para el cumplimiento de su misión social y
de su función institucional. “ARTÍCULO 14. En ejercicio de la
“Artículo 30. Es propio de las instituciones autonomía, las Instituciones de Educación
de Educación Superior la búsqueda de la Superior tienen las siguientes facultades:…
verdad, el ejercicio libre y responsable de la m. Las demás necesarias para el adecuado
crítica, de la cátedra y del aprendizaje de cumplimiento de la misión institucional de
acuerdo con la presente Ley. acuerdo con la Constitución Política y la
“Artículo 31. De conformidad con los ley.
artículos 67 y 189, numerales 21,22 y 26 de
la Constitución Política de Colombia y de “ARTÍCULO 27.. Las Instituciones de
acuerdo con la presente Ley, el fomento, la Educación Superior estatales tendrán
inspección y vigilancia de la enseñanza que personería jurídica, autonomía académica,
corresponde al Presidente de la República, administrativa y financiera, patrimonio
estarán orientados a:… independiente y podrán elaborar y manejar
“Artículo 32. La suprema inspección y su presupuesto de acuerdo con las
vigilancia a que hace relación el artículo funciones que le corresponden. Así mismo,
anterior, se ejercerá indelegablemente, dispondrán de su propia organización, los
salvo lo previsto en el artículo 33 de la mecanismos y procedimientos de elección
presente Ley, a través del desarrollo de un de directivas y del personal docente y
proceso de evaluación que apoye, fomente administrativo, y tendrán regímenes
y dignifique la Educación Superior, para financiero, de contratación y control fiscal
velar por:… especiales de conformidad con la ley.
“El ejercicio de la suprema inspección y
vigilancia implica la verificación de que en “ARTÍCULO 104. El incumplimiento de las
la actividad de las instituciones de disposiciones consagradas en la ley y en las
Educación Superior se cumplan los objetivos normas institucionales, particularmente
previstos en la presente Ley y en sus respecto de la dirección y gobierno, y la
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16. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
propios estatutos,… prestación del servicio educativo, por las
“La suprema inspección y vigilancia de las instituciones autorizadas para prestar el
instituciones de Educación Superior será servicio o por sus directivos, dará lugar a la
ejercida por el Gobierno Nacional con la iniciación de las investigaciones
inmediata asesoría del Consejo Nacional de correspondientes por parte del Ministerio
Educación Superior (CESU), de acuerdo con de Educación Nacional y, previa
las disposiciones de la presente Ley… observancia del debido proceso, a la
“Artículo 33. De acuerdo con lo dispuesto imposición de las sanciones y medidas
en el artículo 211 de la Constitución Política correctivas que se indican en la presente
de Colombia, el Presidente de la República Ley.
podrá delegar en el Ministro de Educación
Nacional todas las funciones señaladas en “ARTÍCULO 105. El Ministerio de Educación
los artículos 31 y 32 de la presente Ley. Nacional podrá imponer sanciones u
“Artículo 48. El incumplimiento de las ordenar medidas correctivas cuando
disposiciones consagradas en la presente resulten necesarias para superar
Ley por parte de las instituciones de situaciones que afecten la prestación del
Educación Superior según lo previsto en el servicio educativo, en lo atinente a aspectos
artículo siguiente, dará lugar a la iniciación académicos, contables, económicos o
de las acciones administrativas administrativos de una Institución de
correspondientes y previa observancia del Educación Superior.
debido proceso, a la imposición de las “… 2º. El Ministerio de Educación Nacional
sanciones que a continuación se indican:… podrá ordenar las siguientes medidas
“Artículo 49. Las sanciones a que se correctivas:… b. Conminar bajo el apremio
refieren los literales d), e), f) y g) del de las sanciones que autoriza esta ley, a las
artículo anterior, sólo podrán imponerse Instituciones de Educación Superior y a sus
previo concepto del Consejo Nacional de directivos, para que se abstengan o cesen
Educación Superior (CESU) por el Ministro de realizar actos contrarios a la ley, los
de Educación Nacional, mediante estatutos o las decisiones de sus órganos de
resolución motivada en los siguientes dirección.
casos:… a) Por desconocer, incumplir o
desviarse de los objetivos señalados a la
Educación Superior en el artículo 6° de la (OJO)
presente Ley…
“Artículo 51. Cuando en el desarrollo de la
investigación se establezca que una
“ARTÍCULO 107. El Ministerio de Educación
institución o su representante legal pudo
incurrir en una de las faltas administrativas Nacional podrá iniciar una investigación
tipificadas en esta Ley,… cuando tenga conocimiento de presuntos
“Artículo 57… El carácter especial del incumplimientos o violaciones a la ley y
régimen de las universidades estatales u demás normas que regulen la prestación
oficiales comprenderá la organización y del servicio público de la Educación
elección de directivas, del personal docente Superior.” (resaltado no es del original)
y administrativo, el sistema de las
universidades estatales u oficiales, el
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17. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
régimen financiero y el régimen de
contratación y control fiscal, de acuerdo
con la presente Ley.
“Artículo 93. Salvo las excepciones
consagradas en la presente ley, los
contratos que para el cumplimiento de sus
funciones celebren las universidades
estatales u oficiales, se regirán por las
normas del derecho privado y sus efectos
estarán sujetos a las normas civiles y
comerciales, según la naturaleza de los
contratos.“
Mientras el artículo 69 de la Constitución habla de que la ley –de autonomía universitaria-
establecerá “un régimen especial para las universidades del Estado”, el proyecto de ley N°
112 de 2011 habla de “la ley y demás normas que regulen la prestación del servicio
público de la Educación Superior.” Es claro que la nueva ley no es la única que establecerá
un régimen especial para las universidades del Estado, sino que será ella y otras leyes
(“demás normas”) las “que regulen la prestación del servicio público de la Educación
Superior.”
Significativamente, en el proyecto de ley N° 112 C NO aparece el siguiente artículo de la
ley 30 de 1992, que es quizá uno de sus artículos más importantes en relación con la
autonomía:
“Artículo 61. Las disposiciones de la presente Ley relativas a las instituciones estatales u
oficiales de Educación Superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas
que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán
ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada
institución”.
Los artículos de la ley 30 que hacen la referencia permanente a la presente ley
desaparecieron o se difuminaron en el proyecto de ley N° 112 C. Han sido reemplazados
por artículos en los que se hace referencia genérica a “la ley y demás normas que regulen
la prestación del servicio público de la Educación Superior.”.
Cuando la ley 30 de 1992 aplica el contenido de otras leyes o normas a las universidades
autónomas, lo hace de manera expresa citando con nombre y apellido cuál ley o norma es
la que se aplicará a las universidades; veamos:
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18. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
“Artículo 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades
estatales u oficiales se regirá por la Ley 4a de 1992, los Decretos Reglamentarios y las
demás normas que la adicionan y complementan.
“Artículo 88:… Parágrafo. Facultase a las universidades estatales u oficiales para adoptar
el régimen de cesantías previsto en la ley 50 de l990.
“Artículo 93:… Parágrafo. Se exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los
cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el Decreto 222 de 1983 y demás
disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan.
“Artículo 105. Las instituciones de Educación Superior creadas por la Iglesia Católica se
regirán por los términos del Concordato vigente y por las demás normas de la presente
ley.
“Artículo 127. El Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) colaborará con el Estado
en su función de promover y orientar el desarrollo científico y tecnológico, de acuerdo con
lo establecido por la Ley 29 de 1990.
“Artículo 132. Para dar cumplimiento a los objetivos de educación cooperativa
establecidos en la Ley 79 de 1988,…
Si el régimen especial de las universidades del Estado ya no va a estar regulado por una
ley, tal y como lo ordena el artículo 69 de la CN, sino por “la ley y demás normas que
regulen la prestación del servicio público de la Educación Superior.” ocurrirá lo siguiente:
1. Se estará omitiendo lo que ordena la Constitución Nacional acerca de establecer
un régimen especial para las universidades del Estado,
2. Se multiplicarán las intromisiones del legislativo y del ejecutivo en el quehacer
autónomo de las universidades del Estado a nombre de determinar o aplicar las
“demás normas –indeterminadas- que regulen la prestación del servicio público de
la Educación Superior.”
3. Se multiplicarán las intervenciones sancionatorias del Ministerio de Educación
Nacional sobre las universidades del Estado, a título de velar -inspeccionar y vigilar-
por la aplicación de las “demás normas que regulen la prestación del servicio
público de la Educación Superior.” ¿El MEN decidirá en forma discrecional cuáles
son las “demás normas” que aplican a las universidades del Estado? ¿Utilizará sus
facultades de inspección y vigilancia, ampliamente extendidas en el proyecto de
ley N° 112 C –los artículos relacionados con inspección y vigilancia sancionatoria
pasan de 8 en la actual ley 30 a 13 en el proyecto de ley-, como mecanismo de
presión contra las universidades del Estado “demasiado autónomas”.10
10
De hecho, aunque la actual ley 30 no otorga facultades de inspección y vigilancia al MEN en lo relacionado con el
cumplimiento de las “demás normas” diferentes a la ley 30, el MEN ya lo viene haciendo, como en el caso de la sanción
al CSU de la U. Distrital por presunto incumplimiento de leyes generales de la república. Pese a que la ley 87 de 1993 no
contempla en su ámbito de aplicación a los entes universitarios autónomos ni se expidió con el carácter de ley de
educación superior, el MEN sancionó al CSU de la U. Distrital por haber reorganizado el sistema de control interno de
esta universidad sin tener en cuenta lo que establece la ley 87 de 1993 en materia de control interno, ley que el MEN
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19. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
No se está afirmando que la autonomía que establece el artículo 69 de la Constitución
para las universidades del Estado genere una extraterritorialidad que las exima del
cumplimiento de las leyes que les sean aplicables como instituciones públicas; lo que se
está afirmando es que el acatamiento de las “demás normas” generales e indeterminadas
no debe servir de pretexto para que las facultades de inspección y vigilancia del MEN
restrinjan el margen de autonomía respecto de los poderes públicos que la Constitución
Nacional reconoce a las universidades del Estado, en particular si dichas “demás normas”
no están especificadas en el proyecto de ley y si la determinación de las mismas queda a
discreción del MEN, incluidas las que no se expidieron con el carácter de normas de
educación superior ni tienen ese alcance.
Es clara al respecto la reciente sentencia el Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, Expediente No. 6058-2002 (AI-0282-02) del 3/VI/2008, en
relación con varios artículos del Decreto 1421 de 1993 (Estatuto de Bogotá) referidos
específicamente a la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, sentencia en la que
se determinó lo siguiente en relación con la aplicación en las universidades del Estado de
las normas generales de la República en materia de función pública:
“Del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 frente al principio de la autonomía
universitaria.
“El artículo 125 acusado es del siguiente tenor:
ARTICULO 125. (…) Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes
universitarios autónomos también son empleados públicos. En sus estatutos se precisarán
las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el
anterior inciso.
(…)
“El artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 que define a los servidores públicos del Distrito,
resulta a juicio de esta Sala, inconstitucional en relación con quienes prestan sus servicios
a las universidades estatales u oficiales del Distrito, pues sobre el particular se impone el
respeto a la autonomía universitaria que garantiza la Constitución en los términos que
establezca la ley al dictar las normas sobre "régimen especial" para las universidades del
Estado, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 69 de la C.P.
“Lo anterior no quiere decir que en atención al principio de la autonomía universitaria, se
excluya a las universidades estatales u oficiales de las disposiciones constitucionales que
en materia de función pública (arts. 122 y s.s.) le sean aplicables como instituciones
públicas, y que deban cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador de acuerdo
denomina eufemísticamente como “norma de educación superior”. Si eso ocurre existiendo el artículo 61 de la ley 30,
¿qué ocurrirá si desaparece dicho artículo como en efecto desaparece del proyecto de ley?
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20. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
con su naturaleza y misión establezca especialmente para ellas, de manera que les permita
desarrollarse como entes públicos con amplio margen de autonomía respecto de los
poderes públicos.
“El citado artículo 69 de la Constitución dispone que la ley establecerá "un régimen
especial" para las universidades, de ahí la existencia de normas específicas para las
universidades del Estado en la Ley 30 de 1992.
“La Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior",
estableció en su artículo 29 que la autonomía de las instituciones universitarias estará
determinada por su campo de acción en varios aspectos, entre ellos, darse y modificar sus
estatutos y adoptar el régimen de alumnos y docentes (literales a y f). Por su parte, el
artículo 75, dispone que el estatuto del profesor universitario deberá contener: "a)
Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones
administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones
y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor. d)
Régimen disciplinario". Y, en el artículo 77 dispuso que el régimen salarial y prestacional de
los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la ley 4a de 1992, y los
decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.
“De otra parte, en desarrollo de la autonomía universitaria que emana de la Constitución y
de acuerdo con las leyes que la desarrollan, las universidades gozan de competencia para
la expedición de estatutos que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y
la del personal administrativo.
(…)
“La Ley 30 de 1992 por la cual se organizó el servicio público de la educación teniendo en
cuenta como principio constitucional la autonomía universitaria estableció un régimen
especial para las universidades del Estado regulando lo concerniente al régimen de
personal docente y administrativo, disposiciones a las que deben atender los entes
universitarios autónomos de los distintos órdenes,…
“Así las cosas, el Gobierno Nacional desbordó las facultades concedidas por el artículo 69
de la Carta Política, al inmiscuirse en asuntos que el constituyente defiere al "régimen
especial para las universidades oficiales".
“Por lo anterior, el cargo está llamado a prosperar en cuanto a la nulidad de la expresión
"y de los entes universitarios autónomos" del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993.”
(Resaltados y subrayados no son del original)
De otra parte en la Ley 30 de 1992 el MEN es juez y parte en las universidades públicas al
pertenecer al Consejo Superior, lo cual implica que cuando su delegado se aparta de una
decisión colegiada en la que ha argumentado y votado libremente, el MEN puede
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21. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
intervenir para investigar y sancionar a sus pares miembros del CSU11. Debe tenerse en
cuenta que las decisiones del CSU lo son de un cuerpo colegiado, y no individuales de
quienes las aprueban, pues no es una autoridad individual la que está decidiendo sino una
colegiada, y que dichas decisiones constituyen una política general y no una decisión
fraccionada así su mecanismo requiera una composición aritmética, motivo por el cual no
pueden ser responsabilizados individualmente quienes votaron una decisión del CSU,
como no lo pueden ser los congresistas que votan una ley. En las universidades estatales
la función de inspección y vigilancia la realiza el MEN in situ dada su participación en el
Consejo Superior Universitario y en las decisiones de este Consejo.
Cosa contraria, sucede en las universidades privadas, donde el MEN no tiene impedimento
alguno para investigar una decisión del CSU, dado que no hace parte de dicho órgano de
dirección y gobierno. Nada hay más contrario a la autonomía universitaria que la facultad
de sanción que posee el MEN como integrante de los CSU de las universidades oficiales
sobre los demás integrantes, con lo que se desconoce el hecho de que los CSU son
órganos colegiados, y el principio universal de que cuando se ha intervenido,
argumentado y votado en una decisión colectiva, no se puede ser juez investigador y
sancionador de quienes también intervinieron en ella.
EN CONCLUSIÓN.
Mientras el artículo 69 de la Constitución ordena que la ley –de autonomía universitaria-
establecerá “un régimen especial para las universidades del Estado”, el proyecto de ley N°
112 C habla de “la ley y demás normas que regulen la prestación del servicio público de la
Educación Superior.” Es claro que la nueva ley no es la única que establecerá un régimen
especial para las universidades del Estado, sino que será ella junto con otras varias e
indeterminadas leyes (“demás normas”) la que en adelante regulará “la prestación del
servicio público de la Educación Superior.”
Los artículos de la ley 30 que hacen la referencia permanente a la presente ley
desaparecieron del proyecto de ley N° 112 C. Han sido reemplazados por artículos en los
que se hace referencia genérica a “la ley y demás normas –indeterminadas- que regulen
la prestación del servicio público de la Educación Superior.”.
En acatamiento del mandato establecido en el artículo 69 de la Constitución Nacional es
preciso que en el proyecto de ley N° 112 C no desaparezca sino que se mantenga el
siguiente artículo de la ley 30 de 1992:
“Artículo 61. Las disposiciones de la presente Ley relativas a las instituciones estatales u
oficiales de Educación Superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas
11
Como antecedente está la sanción impuesta recientemente a cinco consejeros del CSU de la UD,
incluyendo al representante del señor Presidente de la República, por una decisión en la que no estuvo de
acuerdo la delegada del MEN.
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22. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán
ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada
institución”.
Eso es lo que ordena el artículo 69 de la Constitución Nacional. Lo de que las universidades
del Estado se rigen por “la ley y demás normas –indeterminadas- que regulen la
prestación del servicio público de la Educación Superior” es contrario al espíritu y a la letra
del artículo 69 de la Constitución Nacional, más aún cuando el proyecto de ley N° 112 C
establece en su Artículo 107 que “El Ministerio de Educación Nacional podrá iniciar una
investigación cuando tenga conocimiento de presuntos incumplimientos o violaciones a la
ley y demás normas que regulen la prestación del servicio público de la Educación
Superior.” De esta forma la autonomía universitaria y el RÉGIMEN ESPECIAL para las
universidades del Estado queda a disposición y al arbitrio del MEN, pues dichas “demás
normas” no se especifican en el proyecto de ley, y porque la determinación,
interpretación y aplicación de las mismas queda a discreción del MEN, incluidas las
normas –leyes, decretos- que no se expidieron con el carácter de normas de educación
superior ni tienen ese alcance.
Es inconstitucional la pretensión del MEN de que el REGIMEN ESPECIAL de las
universidades del Estado incluya la aplicación a estas, en forma discrecional, de
cualquier norma que A JUICIO del MEN les sea aplicable.
PROPUESTA
Es evidente que en los textos de los artículos del Proyecto 112 C analizadas en este aparte,
existe explicita la intención de aumentar la capacidad de intervención del Gobierno
Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional, en detrimento de la autonomía
consignada como un principio constitucional en la Carta Magna, al introducir en la
redacción las expresiones a la ley y a las demás normas ; es por eso que se propone que
se mantenga el texto de la Ley 30 de 1992 en los artículos 28, 30, 31, 32, 33, 48, 51, 57 y
93, y especialmente que se mantenga incólume el texto completo del Artículo 61 de la Ley
30, y que se elimine de la redacción las expresiones antes mencionadas, que introducen
vaguedad, incertidumbre y que además, le dan posibilidades de intervención sin límite al
Ministerio de Educación en los entes universitarios autónomos, más allá de lo que
establece la Constitución Nacional.
Para evaluar decisiones de los CSU de las universidades públicas, se requiere de la
intervención de una instancia diferente al MEN, ya que éste hace parte de dichos
consejos. La instancia debe ser la justicia contencioso administrativa a través de los jueces
de la república.
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23. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
4.- INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR MIXTAS
¿Universidades por concesión?
El proyecto del Gobierno Nacional establece que las instituciones de educación superior
mixtas12 serán nacionales, departamentales y distritales; dice el artículo 20: “serán
constituidas mediante ley, ordenanza o acuerdo que garantice los recursos para su
funcionamiento, previo concepto favorable del Ministerio de Hacienda o de la Secretaría
de Hacienda de la entidad territorial respectiva”;
El Artículo 21 del proyecto de ley establece que el MEN autorizará el funcionamiento de
IES mixtas, y que para el efecto estas deberán presentar sus estatutos, proyecto
educativo institucional, estudios de factibilidad socioeconómica y académica, plan de
desarrollo institucional, régimen de personal docente, reglamento estudiantil,
infraestructura propuesta y autorización de ley.
Así mismo, en el parágrafo 2° del inciso c) del proyecto de ley establece que las IES mixtas
“deberán presentar los documentos que acrediten EL CAPITAL que garantiza la
disponibilidad de por lo menos la mitad de los recursos requeridos para que la primera
cohorte culmine los estudios de cada programa propuesto”. Este es un nuevo concepto
que no existe en las universidades públicas o privadas, de la Ley 30 de 1992.
De otra parte, el artículo 37 establece que las Instituciones de Educación Superior mixtas
les será aplicable el régimen de una institución de naturaleza privada, y sus actos y
contratos se regirán por el derecho privado. Este artículo contrasta con el 34 del mismo
proyecto que establece que “los contratos que celebren las instituciones de educación
superior estatales para el cumplimiento de sus funciones, se regirá por las normas del
derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según
la naturaleza de los contratos”.
La ambigüedad y la falta de precisión en la definición de las características de las
Instituciones de Educación Superior Mixtas, simplemente mencionadas en los artículos 20,
21, 37 y 39 (por analogía), da pie para que se tengan fundados temores sobre aspectos
como:
a. El Ministerio de Educación le propone al Congreso de la República que apruebe
la denominación de “Instituciones de Educación Superior mixtas”, pero el
proyecto de ley no desarrolla sus características, en particular las financieras,
por lo que serán los decretos reglamentarios del MEN los que las concreten,
introduciendo un nivel de incertidumbre inaceptable.
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24. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
b. Surge la pregunta de si algunas de las instituciones de educación superior
mixtas serán " instituciones de educación superior en concesión"
c. Así mismo al regirse por el derecho privado, y como deberán presentar al MEN
el régimen de su personal docente es claro que sus docentes –y
administrativos- no se regirán por el régimen de los profesores –y
administrativos- de las instituciones de educación superior del Estado; igual
que ocurre hoy en los colegios en concesión de Bogotá.
d. En las instituciones de educación superior mixtas se podría aplicar el Artículo
39 del proyecto de ley, y “... podrán vincular laboralmente profesores por horas
cuando su carga docente sea inferior a la de un profesor de medio tiempo.”
Con lo cual los profesores por horas serán sin duda la columna vertebral de las
instituciones de educación superior mixtas, afectando de manera grave la
calidad de la educación.
e. Si el artículo 37 del proyecto de ley dice que a las Instituciones de educación
superior mixtas “les será aplicable el régimen de una institución de naturaleza
privada, y sus actos… se regirán por el derecho privado”, si según el artículo 21,
sus docentes –y administrativos- se regirán por el régimen laboral que rige a las
empresas privadas, y si según el artículo 46 “los miembros de su órgano de
dirección y gobierno podrán tener vínculo laboral (con la institución )”, por
consiguiente es claro que las instituciones de educación superior mixtas son
una nueva modalidad de instituciones de educación superior privadas, pero
cofinanciadas por el Estado.
f. El Artículo 1 del proyecto de ley dice que la Educación Superior es un derecho
inherente a la finalidad social del Estado, pero la finalidad social de las
instituciones de educación superior privadas no es la satisfacción de derechos,
es la rentabilidad. La finalidad social de las instituciones de educación superior
mixtas será también la rentabilidad.
g. Las universidades privadas confesionales eclesiásticas y laicas (Javeriana, Santo
Tomás, Salle, San Buenaventura, Pontificia Bolivariana, Sergio Arboleda,
Sabana) tendrán por la vía de las instituciones de educación superior mixtas la
oportunidad de extender su influencia a los sectores sociales que se
encuentran en las universidades públicas y que hoy están fuera de su alcance.
h. Las instituciones de educación superior mixtas también serán la vía para que
las universidades privadas no confesionales (U. Externado, U. del Norte, Tadeo,
Icesi) extiendan su modelo de universidad a los sectores sociales que hoy se
encuentran en las universidades públicas. En igual forma serán la puerta para
que las universidades que forman a los jóvenes de la élite social colombiana (U.
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25. REFORMA LEY 30 DE 1992 PONENCIA CSU
de los Andes, Javeriana) amplíen su modelo de universidad y de sociedad a los
demás sectores sociales.
i. Serán, por último, la vía para que las cámaras de comercio y los conglomerados
empresariales expandan sus modelos de universidad (Uniempresarial,
Unisanitas, Politécnico Grancolombiano) y para que formen los profesionales y
técnicos que requieren y como los requieren, sin distraer excesivos recursos en
ello pues en las instituciones de educación superior mixtas el Estado asumirá
una parte de los costos y algo más ya que mediante las exenciones tributarias
reducirá en dichas universidades los costos a las empresas para la preparación
de su mano de obra calificada pues el artículo 162 del proyecto de ley
establece que “las personas naturales y jurídicas que financien los estudios de
sus trabajadores en Instituciones de Educación Superior, para efectos
tributarios podrán deducir dicho monto de sus costos de operación.”.
El ICETEX, al que el proyecto de ley asigna muy importantes recursos, contribuirá al
apalancamiento financiero de las instituciones de educación superior mixtas, las que no
funcionarán con las reducidas matriculas que hoy cobran las instituciones de educación
superior del Estado sino con unas mucho más altas, que se financiarán con los préstamos
del ICETEX con tasas altamente subsidiadas. La llave IES mixtas-IES privadas-ICETEX
modificará de raíz el actual panorama de la educación superior en Colombia.
¿Qué hay de malo en ello? Nada, sólo que cuando se gradúan los estudiantes que se
educan en las IES del Estado se encuentran libres de deudas por pago de matrículas,
mientras que los que se gradúen en las IES privadas y mixtas con préstamos del ICETEX
iniciarán su vida profesional pagando deudas por educación: “5 años estudiando, 15
pagando”.
¿No es esta otra forma de evadir el Estado su responsabilidad con la educación en un país
donde solo un 0,49 % del PIB se destina a la educación superior mientras un 4,8% va para
la guerra?
EN CONCLUSIÓN
Las IES mixtas serán una forma de conseguir en el sector privado la financiación que el
Estado no da a sus instituciones de educación superior, pero haciendo que los estudiantes
paguen por ella, en particular quienes hoy se educan en las universidades del Estado pero
que se endeudarán con el ICETEX con el atractivo de que las IES mixtas serán más baratas
que las privadas, y que graduarán rápido a sus estudiantes porque no permitirán las
huelgas y porque los profesores se regirán por la ley de “clase dictada, clase pagada”.
Las IES mixtas serán como esos colegios en concesión de Bogotá donde la Secretaría de
Educación coloca las instalaciones modernas, pero los privados son los que controlan y
administran el colegio.
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Nadie se opone a que el ICETEX se fortalezca financieramente para que cumpla con lo que
dice su nombre (INSTITUTO COLOMBIANO DE ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR), y
para que financie a quienes no alcanzan el puntaje requerido para entrar en las
universidades del Estado o a quienes no quieren estudiar en ellas y prefieran endeudarse
para pagar sus estudios universitarios, pero lo que no tiene sentido es que los recursos
que se le asignan al ICETEX se destinen prioritariamente a fortalecer a las IES privadas y
mixtas, y a endeudar a los estudiantes para que estudien en ellas.
El argumento de que son insuficientes los recursos para mejorar la financiación del Estado
a las universidades oficiales queda desvirtuado por el propio Estado en la propuesta de
creación de IES mixtas, pues los recursos que no ofrece para las IES públicas los ofrece
para las mixtas, en asocio con el capital privado y corporativo Lo que se busca es que el
Estado pueda crear nuevas IES en asocio con la inversión privada, pero sin aclarar a quién
corresponde el control operativo de estas IES , si al Estado o a los socios privados, por lo
que surge el interrogante de si esta es una nueva forma de estimular y subsidiar la
inversión privada en la educación superior y de cargar costos educativos en los
estudiantes.
PROPUESTA
El MEN debe aceptar las modificaciones debidamente sustentadas que presenten los
universitarios y que resuelvan las incertidumbres planteadas y presentar un nuevo
proyecto de ley resultado de un acuerdo con los universitarios, en el cual el Estado
consolide a las universidades públicas garanyizando la gratuidad de la educación superior
para los estratos 0,1 y 2, con tasas 0% para los estudiantes de estrato 3 y altamente
subsidiadas para los estudiantes de estrato 4 permitiendo que el capital privado y
corporativo continúe con la prestación de su servicio educativo a quienes quieran y
puedan pagar por él. La mezcla de modelos no siempre es recomendable, sobre todo
cuando los objetivos no son del todo claros, como ocurre con las IES mixtas en el proyecto
de ley del MEN de reforma a la educación superior en Colombia, y cuando la
implementación de estas universidades queda al arbitrio del MEN.
Si lo que se busca es que la iniciativa privada pueda adelantar proyectos conjuntos con las
universidades del Estado, el artículo 34 del proyecto de ley ya contempla esa posibilidad,
pues establece que “los contratos que celebren las instituciones de educación superior
estatales para el cumplimiento de sus funciones, se regirá por las normas del derecho
privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la
naturaleza de los contratos”. Las IES mixtas no deben constituir una nueva forma de
transferir los costos de la educación a las familias colombianas, y las matriculas en ellas
deben guardar correspondencia con las que se cobran en las IES del Estado, o/y con la
MATRICULA DE VALOR CONSTANTE –UMAC – a la que ya nos referimos.
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Entre tanto, el Congreso de la República debe adicionar sustancialmente para las
universidades del Estado las apropiaciones presupuéstales contenidas en el proyecto de
Presupuesto General de la Nación para el año 2012, para evitar la segura crisis
presupuestal y financiera que se presentará en las 32 universidades del Estado,
nacionales, departamentales y distritales, a partir del año 2012.
5.- UNIVERSIDADES TERRITORIALES
¿Y LAS UNIVERSIDADES TERRITORIALES?
El proyecto de ley del Ministerio de Educación Nacional de reforma a la ley 30 de 1992,
dice en su Artículo 143 lo siguiente: “… las Instituciones de Educación Superior estatales…
recibirán anualmente recursos del Presupuesto General de la Nación Y DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES, que signifiquen un incremento en pesos constantes, tomando como base
los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 2011.” (se resalta, se subraya)
Este artículo, en el que se establece que los aportes estatales a las universidades oficiales
aumentarán en la misma proporción en que aumente el IPC anual (ni $1 más), obedece a
que el Congreso de la República tiene facultades para ordenar a los municipios, distritos y
departamentos que financien a las universidades estatales, y para determinar el monto de
esa financiación.
Sin embargo, en lo relacionado con el aumento de la financiación estatal a las
universidades oficiales más allá del aumento del IPC anual que propone el proyecto del
MEN en sus artículos 101, 145, 146 y 147, sólo se establece que dicho aumento será
únicamente en lo relacionado con los aportes DEL GOBIERNO NACIONAL, pero nada se
dice en lo relacionado con el incremento de los aportes de los departamentos, distritos y
municipios a las universidades.
Por consiguiente, para las universidades oficiales del nivel departamental, distrital y
municipal el pequeño aumento de la financiación estatal que propone el MEN más allá
del aumento del IPC anual, será doblemente precario. Entre mayor sea la participación de
los municipios, distritos y departamentos en el presupuesto de las universidades estatales,
más grave será el efecto de la propuesta del MEN.
De las 32 universidades estatales que hay en el país, 17 son del orden territorial, las cuales
reciben en mayor o menor medida aportes de los fiscos departamentales, distritales y
municipales.
La universidad en cuyo presupuesto tienen mayor participación los recursos de una
entidad del nivel territorial –el Distrito Capital- y la que más depende de esos recursos es
la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”. La financiación de Bogotá, D. C. a la
Universidad Distrital es la que garantiza la existencia de esta universidad.
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