1. El documento presenta un balance y propuestas sobre la descentralización en el Perú, señalando que es necesario relanzar la reforma descentralista para enfrentar problemas acumulados. 2. Se menciona que la descentralización se ha implementado sin una reforma integral del Estado, lo que ha trabado el proceso y permitido tendencias recentralizadoras. 3. También se señala la ausencia de una política clara de descentralización fiscal y debilidad en las capacidades institucionales regionales y locales.

1. EJE 2: Balances y Propuestas de Descentralización
BALANCES Y PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACIÓN
Manuel Enrique Ernesto Dammert Ego Aguirre
Secretario de Descentralización de la PCM
Quiero reiterar mi saludo a estaAsociación, reiterar pues he estado en el CAREMA
anterior. Ustedes han generado una tradición de la reflexión sobre Reforma del Estado,
sobre diferentes aspectos, uno de ellos la DESCENTRALIZACIÓN.
Me toca presentar esquemáticamente algunas ideas que está en proceso de
elaboración. Son balances, son acercamientos polémicos, como todas las cosas que
generan conocimientos y tratan de suscitar algunas reflexiones, con el objetivo de
relanzar las políticas publicas sobre descentralización. Quiero en este tema también
manifestar mi saludo histórico, a quienes han luchado durante muchos años y en
particular las ultimas décadas; recuerdo a Alfonso Barrantes, recuerdo a Gustavo
Mohme, recuerdo a Pedro Planas, en forma particular, con los cuales hemos estado en
diversos momentos buscando justamente de abrir campo a una manera distinta de
distribuir el poder en relación desde el punto de vista democrático y social. Vamos a
presentar esquemáticamente algunas ideas para movilizar reflexiones. Se presentara a
comienzos del próximo año una propuesta de política y estrategia de la descentralización
en el Perú para construir un nuevo consenso sobre esta política de estado. Algunas de
estas ideas aproximadas son polémicas necesariamente, polémicas para abrir la
reflexión y son también tentativas o sea susceptibles de ser modificadas, mejoradas con
el dialogo y con la crítica.
Empecemos por el tema central de la exposición es el que le da sentido al conjunto
del planteamiento. La Descentralización es la vía de la reforma ciudadana del estado y del
desarrollo territorial de la nación. Nuestra propuesta es ir más allá de la idea que reduce la
descentralización a anular el centro o una cuestión administrativa. Formulamos la
búsqueda de una unidad superior que tiene dos aspectos fundamentales: reformar el
estado para democratizarlo, para distribuir el poder político, y potenciar los territorio con
una nueva y mayor unidad de la nación.
Estamos en un nuevo espacio mundial y han cambiado las condiciones del
territorio. Cuando uno empieza a discutir la Descentralización se parten de conceptos
abstractos: competencia, función y atribuciones. Y a partir de estos conceptos, que son
de los sistemas administrativos, se una trata de desenvolver la distribución del poder en
los territorios. Queremos partir del territorio, ver en qué condiciones esta el territorio. El
territorio no es solamente la geografía física, es el espacio construido para vivir como
sociedad. Tenemos que partir identificando en qué territorio estamos, apreciando
tendencias en hechos que portan posibilidades de futuro. Queremos dar un enfoque
territorial a la descentralización, desde el punto de partida un nuevo espacio global local.
175

2. 176
Este nuevo espacio concepto global local vienen de las ciencias sociales,
muchos sociólogos o científicos sociales dice que ya no hay en sentido estricto espacio
local para llegar al mundo, cualquier espacio local está articulado al mundo global está
articulado por varias circunstancias una de ellas es que hay un cambio climático que
afecta al conjunto del planeta y estamos en un proceso de adaptación frente el cambio
climático.
En países como el Perú, que es uno de los 5 países con biodiversidad en el
planeta, el cambio climático además es fundamental porque si no nos adaptamos al
cambio climático no vamos a poder responder a las exigencias de la vida. La organizacion
de la gestión del territorio desde los inicios de la civilización en el Peru, va a cambiar, está
cambiando. Si no nos preparamos para ese cambio, si no lo consideramos el punto de
partida de una política de desarrollo de la nación, difícilmente podremos resolver un tema
básico como el del ciclo hídrico, el del agua. Los APUS de las montañas, el origen de la
vida, la fuente de la vida, con los glaciares donde se almacena el agua, están casi
desapareciendo. El ciclo hídrico en el Perú va a tener otras condiciones de desarrollo. Si
no asimilamos ese tema no podremos plantear que la minería se desarrolle en la costa
cargando con el agua de los ríos en vez de desalinizar el agua del mar, tampoco
podemos plantear como la minería traslada sus minerales con viaductos utilizando el
agua de las alturas en vez de trasladarlo de otra forma. Estos son temas fundamentales
para cualquiera de las políticas de desarrollo y de descentralización.
Segundo, los espacios globales de la circulación. Un geógrafo brasileño, Milton
Santos, dice que la vieja frase que la producción es lo primero y después viene la
circulación, ahora ha cambiado. El principal insumo de la producción no es solamente el
recurso, el recurso humano, recurso natural o un recurso determinado. El principal
insumo de la producción, es el producto de la información y esto ha revolucionado todo el
proceso productivo. El proceso de información y el conocimiento van juntas, y esa nueva
dinámicas es la que determina como se usa el territorio. Si uno está afuera de las grandes
plataformas de circulación, sus recursos no tienen adecuado valor. Estamos en un
mundo interconectado en el cual cada lugar está conectado al mundo pero su valor
depende mucho de cómo está vinculado a las grandes plataformas de circulación.
Este aspecto muchas veces no está considerado en los planes de desarrollo es
como si no existiera. Existen insumos característicos, como el agua, la energía, la
electricidad, pero la conectividad, la información tienen ahora un rol crucial. Las
tecnologías tienen una singularidad, como afirma el amigo Milton Santos. Todas las
tecnologías son universables, dependen de un sistema tecnológico mayor, están
integradas a una tecnología mayor y se vuelven indispensables para vivir. El celular por
ejemplo, no solamente es el celular sino depende de un conjunto de tecnologías a nivel
global que permite que circula la información. Una vez que el celular ingresa a la vida, ya
no podemos vivir sin celular. Por eso algunos hablan de que vivimos en unas sociedades
urbanas sin ciudad; es decir, las condiciones de la vida urbana pueden estar adscritas al
cuerpo de los seres humanos y también a las condiciones de la producción.
Ya no hay acumulación de existencias, de materiales, para la producción, pues se
reúne lo requerido para producir en función de una determinada demanda. Esto modifica
todas las escalas de cómo se realizan las empresas, como se ubican, que tipo de
transporte se usa. El transporte internacional por la estandarización de los contenedores
se ha convertido en una sistema mundial.Ahora un contenedor sale de China, con su chip
esta conectado a escala global, lo siguen al día en que camión va, a qué barco sigue, en
que puerto circula, adonde llega, hay un alambre que conecta al productor con el usuario
de forma directa y esa conexión usuario productor es una conexión que el trasporte
interurbano o plataforma logística lo facilita, lo posibilita, lo hace real y la eficiencia de esa

3. 177
plataforma logística es fundamental para cualquier política de desarrollo. Por esto cuando
antes se hablaba vamos a invertir en infraestructura y luego hablamos del servicio ahora
las discusiones son de que servicio se refiere, en qué condiciones de la conectividad de la
circulación, la identificación de usuario y productor en conexión en tiempo real. La
plataforma logística es otra de las grandes transformaciones de los territorios.
Asistimos al crecimiento de otras capacidades productivas en un mundo
multipolar. La economía fundamental del mundo es China. No es una economía de
segundo nivel, está invirtiendo en lo fundamental para competir también en conocimiento
y en servicios avanzados con los Estados Unidos. Existe este un cambio multipolar, que
es imprescindible apreciar para poder entender como nuestro espacio nacional se está
reorganizado.
En estas condiciones global local, existe un nuevo rol del Estado. El estado Nación
se afirma en nuevas condiciones. El estado nación no ha desaparecido. Incluso, los
mercados internos son garantías contraciclicas a los cambios mundiales.
En este espacio global el Estado pasa a ser un filtro de conexión soberana. No
desaparece la soberanía. El estado está asociado a los grandes espacios continentales,
como lo es la Integración Suramericana, de la que formamos parte.
En estas condiciones, reflexionamos y buscamos relanzar la Descentralización.
El principal problema de la Descentralización es su nueva relación con los
territorios. La actual reforma empaqueto y transfirio sin transformar, lo que había de
administración del Estado en tres sectores: Administración/planeamiento/ recursos
humanos, Proyectos de inversión y servicios públicos de salud y educación. Cuando se
aprueba la primera reforma descentralista ( 1980-1992), se elige a los Gobiernos
Regionales y trata de modificar el Estado. El Gobierno de Fujimori anula la
descentralización y empaqueta el Estado burocratico existente en los departamentos en
los Consejos Transitorios de Administracion Regional (CETARES). A estos CETARES
ahora se le ha puesto encima un lazo y se dice eso son las regiones, sin cambio
institucional. La segunda reforma ( 2001-2011) ha mantenido este situación. Existen
intentos de cambios en Arequipa, Cusco, La Libertad, San Martin, gobiernos regionales
de diferentes tendencia políticas y trayectorias personales de sus presidentes. Pero sigue
intocada la base estatal, constituyendo una seria traba a una gestión publica
descentralizada.
Los principales desafíos actuales de esta segunda reforma son los siguientes.

4. Se mantiene la descentralización fiscal. Se hicieron buenos estudios, excelentes
propuestas de los gobiernos Municipales, el AMPE, REMURPE, los Gobiernos
Regionales. El MEF presento una propuesta. El primer acuerdo de una Comisión de
Reforma Fiscal fue que deben ser predictibles los gastos de los gobiernos municipales y
regionales, pero no se han asumido esas y otras recomendaciones.
En cuanto al territorio mismo tenemos 4 casos de estudios zonificaciones
económicas: San Martin, Amazonas, Cusco y Cajamarca. Pero no son vinculantes. No
existe la ley de ordenamiento territorial, la pugna por los usos de los territorios son ahora
más agudas.
La modernización de la Gestión Pública está mal planteada. Se ha confundido el
concepto de soberanía y el Estado se reduce a ser un prestador de servicios. Prestar
servicios es una de sus funciones, pero el Estado es fundamentalmente la expresión de
una comunidad soberana de ciudadanos, que asume un horizonte de futuro.
178

5. Sobre esta base la propuesta que estamos formulando plantea un enfoque
territorial para una descentralización con ciudadanía.
¿Qué es la territorialidad?. Es la apropiación del espacio por una determinada
sociedad. Para que sea factible, hay que generar un valor añadido territorial, que es el
capital sinérgico. Se genera cuando en los territorios se articulan las actividades, los
proyectos, las propuestas y sus resultados son superiores a la suma de cada una de las
partes. Este capital sinérgico es fundamental, superando la obra sectorialista aislada. El
crecimiento supone endogenizar las innovaciones y afirmar la economía de los territorios.
179

6. 180
Otro tema debatido es el de la propiedad en relación al territorio. En el Perú el
subsuelo es propiedad de la nación. No es una propiedad de los que habitan la superficie,
sobre la que si tiene derechos de propiedad y posesión. Hacer privada, en forma
individual o por grupos, la propiedad del subsuelo es afectar a la nación. El Estado
automáticamente se fragmentaria. Es necesaria una adecuada relación entre la
propiedad de la nación y el uso y derechos sobre los recursos de la superficie.

7. 181
A Partir de estos desafíos, estamos debatiendo propuestas de objetivos y
políticas. Los principales temas que se están planteando son los de Una gestión moderna
gestión pública descentralizada, una gestión moderna con desarrollo fiscal
descentralizada, sistema de innovaciones objetivos que articulen planeamiento
multianual por los ejes descentralizados.
La Descentralización la asumimos en sus diversas dimensiones: política,
económica, pluricultural, fiscal, administrativa, servicios.
La actual reforma descentralista hay que relanzarla con las nuevas perspectivas
señaladas. Estamos organizando, con una amplia participación, para el 5 y 6 de
Diciembre, un Seminario Internacional sobre estos temas. Convocamos a concertar con
la ciudadanía la agenda descentralista nacional.
Estas son algunas de las ideas de la propuesta que estamos trabajando. Es
necesario y urgente que afirmemos y relancemos la Descentralización como una política
de Estado, para lograr una superior unidad de la nación. El país ha cambiado, ha
cambiado de manera decisiva, con el gran bloque nacional popular que ha asumido el
nuevo Gobierno. La Descentralización es una vía fundamental los cambios, para la
reforma ciudadana del Estado y la potenciación de los territorios, en una superior
concertación democrática y patriótica de la nación.

8. 183
Informe del Relator: JavierAzpurAzpur
Balance y propuestas sobre Descentralización
Conclusiones
1. La descentralización sigue siendo la única reforma política importante reiniciada
el 2002 y que debe proseguir por ser un factor fundamental para el desarrollo del país,
reducción de las disparidades económicas y brechas sociales territoriales y la
gobernabilidad democrática.
2. La descentralización está iniciando una tercera etapa, que debe orientarse a
relanzar y profundizar la reforma descentralista del Estado, para enfrentar y
solucionar varios problemas acumulados, que impactan negativamente sobre la
redistribución política del poder y necesidad de una organización más
democrática del Estado, así como sobre la cobertura y calidad de la gestión
pública.
3. Una de las carencias más serias de la descentralización en el Perú, es que se
viene implementando en ausencia de una reforma y modernización integral del
Estado. Este hecho, como es fácil comprender, ha trabado el gradualismo de la
reforma, por la existencia de tendencias recentralizadoras, como se aprecia en la
evolución de la distribución del presupuesto público nacional los últimos años y
también en la conducción del proceso de descentralización, al desactivarse el
CND como espacio intergubernamental y sustituirlo por la Secretaria de la
Descentralización en la PCM, un órgano de segunda línea, sin la cuota de poder
político suficiente. Otra expresión de este divorcio entre descentralización,
reforma y modernización del Estado es la ausencia de una política clara de
descentralización fiscal, que permite que el Poder Ejecutivo maneje de manera
discrecional los recursos públicos, tienda a la recentralización de los mismos y
mantenga una vulnerable dependencia de los gobiernos subnacionales al
Gobierno Centralista.
4. Otra deficiencia seria es la debilidad en las capacidades institucionales para
gestionar a nivel regional y local las transferencias de competencias y funciones.
Estas debilidades son consecuencia de la no formulación concertada de políticas,
de la escasa inversión en un programa coherente de desarrollo de capacidades,
en la continuidad de sistemas administrativos no coherentes en muchos
aspectos con las realidades tan diversas de los gobiernos regionales y locales.
Las debilidades en capacidades de gestión son aprovechadas por el centralismo
para mantener la concentración de competencias y funciones, así como
programas como por ejemplo “agua para todos”, la “electrificación rural”, de
“mantenimiento de la infraestructura educativa” y otros.
5. Tampoco se ha impulsado de manera adecuada la necesidad de una mejor o
nueva organización del territorio en el marco de la descentralización, pues ella es
indispensable para definir y promover el uso más racional y optimo de los
recursos naturales y otras potencialidades del territorio, tanto el natural como el
político y socialmente construido. Por incomprensión de la trascendencia de la
organización territorial, por un lado, y para facilitar el uso ineficiente de los
recursos naturales por las industrias extractivas, por otro, es que a lo largo de la
década que ya lleva la descentralización, no se ha aprobado la Ley sobre el
Ordenamiento Territorial y como consecuencia de ello el Perú no cuenta con un

9. Plan de ordenamiento Territorial (POT). Estas ausencias no permiten el impulso
de un adecuado desarrollo territorial a lo largo y ancho del país y están a la base
de la conflictividad social que traduce la pugna por el control del acceso y uso de
los recursos naturales, particularmente agua y tierra, y también de las dificultades
para promover el desarrollo económico descentralizado y por esa vía contribuir a
reducir las disparidades económicas en el territorio. Se espera que el conflicto
por el control de los recursos naturales se reduzca con la pronta aplicación de la
Ley de Consulta Previa.
6. La mejor organización del territorio es también necesaria para retomar y priorizar
la regionalización como parte del relanzamiento y profundización del proceso de
descentralización. Lo que fracasó el año 2005 fue el tipo de consulta y el modelo
de regionalización vigente en ese entonces, tecno burocrático, inmediatista, sin
visiones estratégica, sin mayores incentivos, y que no correlacionó
adecuadamente las propuestas de regiones económicas con regiones políticas.
Esto no debe ser confundido con el fracaso de la regionalización que sigue
manteniendo pertinencia por factores políticos, económicos, administrativos,
sociales culturales.
7. A la luz de la experiencia se puede afirmar que la regionalización es
multidimensional y compleja, y que requiere de la creación de escenarios
favorables con el concurso de todos los actores involucrados. La regionalización
necesita de una política nacional priorizada y elaborada concertadamente. Sus
estrategias deben orientarse a neutralizar y revertir las barreras surgidas como la
acentuación del departamentalísmo, y la continuidad de disparidades
económicas y exclusión social de millones de peruano. Al mismo tiempo las
estrategias deben facilitar la articulación óptima en el aprovechamiento de los
nuevos factores pro-regionalización como son la ANGR, las JCI, las
mancomunidades regionales y municipales y la existencia de sectores de la
sociedad civil interesados.
Recomendaciones
1. Es cada vez más evidente que se necesita de una conducción intergubernamental
y concertada del proceso de descentralización. Sin concertación no se podrán
definir las políticas y estrategias necesarias para de verdad relanzar y profundizar
el proceso, en una perspectiva de construcción del estado unitario y
Descentralizado (EUD). En este marco, hay que definir un consenso sobre la
institucionalidad de la instancia a cargo de conducir esta reforma, que no puede
ser la actual SD-PCM cuya carencia de poder y consiguiente debilidad son
conocidas. Un fortalecimiento de esta instancia bajo la modalidad más apropiada
y su conexión con el CCI en tanto espacio deliberativo y consultivo son dos de los
elementos considerar. Uno tercero es que en el diseño como en la puesta en
archa de esta nueva institucionalidad participen las instituciones representativas
de los gobiernos regionales y locales.
2. La participación ciudadana, la transparencia y a vigilancia social son factores
decisivos para construir una gestión pública descentralizada. Por ello tanto en la
perspectiva de reorientación y profundización del proceso, deben ser
fortalecidas.
3. Se recomienda a la SD-PCM, la más amplia promoción de la participación
182

10. 185
ciudadana y de la sociedad civil en el ya anunciado proceso de formulación del
Plan Nacional de Descentralización y Regionalización, el mismo que debe dar
curso a las prioridades de la agenda descentralista.
Lima, 27 de Octubre del 2011

11. 184
“LOS ACTORES Y GOBIERNOS LOCALES ANTE LOS PROCESOS DE
GLOBALIZACIÓNYUNIVERSALIZACIÓN”
MichelAzcueta Gorostiza
Globalización y universalización.
Se ha hablado mucho de la globalización a lo largo de las últimas décadas y, junto
a ello, aunque parezca paradójico, se habla también de la importancia de lo local hasta tal
punto que parecieran las dos caras de la misma moneda, transformándose en el gran
reto del siglo XXI. Hay ya, a estas alturas, numerosos estudios al respecto, pero, a manera
de recuerdo, resumo cuatro características principales que tienen relación directa con las
vidas de los ciudadanos:
1. El movimiento de bienes y servicios: como uno de los aspectos esenciales de la
llamada globalización. Los productos llegan a todas partes influyendo, positiva o
negativamente según los casos, en la generación de puestos de trabajo, en los
precios de los productos originales, en las inversiones en infraestructura o en la
producción, etc. etc. Lo mismo está ocurriendo con los servicios que ya están
siendo controlados por grandes empresas transnacionales, modificando las
relaciones y, con todo ello, la capacitación, la formación profesional y el liderazgo
en cada localidad.
2. El movimiento de capitales: que, como todos sabemos, no es nuevo pero que,
en las últimas décadas tiene la capacidad desde fortalecer o hundir gobiernos y
hasta países enteros hasta, a través de las remesas y los reenvíos de dinero de
los familiares emigrantes contribuir a cierto bienestar y capacidad de consumo de
muchas familias, transformando la realidad local con pequeñas inversiones ya
sea en vivienda, ya sea en alimentación o en apoyo a los estudios de hijos o
sobrinos.
3. El movimiento de personas: otra de las características propias de la
globalización que ha ido generando unos movimientos migratorios diferentes a los
de otras épocas de la historia y que modifican realidades familiares y, pro lo tanto,
locales. Tenemos ejemplos muy concretos por toda América Latina como el de
México, los países de América Central o, por épocas como ocurrió con la
República Dominicana, Ecuador y Perú. En el caso peruano, hay ya un 10 % de la
población viviendo y trabajando en el extranjero ya sea de manera legal o como
ilegales. Así mismo, en este tercer aspecto hay que considerar la emigración de
talentos, de profesionales de alto nivel que se van de un país a otro ya sea como
parte de las compañías transnacionales ya sea a universidades e institutos de
investigación, empobreciendo en varios aspectos, la realidad nacional y local.
4. El movimiento cultural y comunicacional: más propio ya de la globalización con
la capacidad prácticamente universal de llegar a cualquier rincón del mundo con la
televisión, la telefonía celular, el internet y otros inventos que se van implantando a
una velocidad como nunca antes en la historia de la humanidad sin tener en
cuenta fronteras ni accidentes geográficos, transmitiendo no solo noticias sino
visiones del mundo y de la vida diaria que se imponen a culturas locales y
nacionales uniformizando imágenes, conversaciones y modelos de desarrollo
desde el control de todos los sistemas y redes por una nueva minoría
transnacional y modificando con todo ello la realidad local.
Por otra parte, de forma paralela a la llamada globalización neoliberal, se ha ido
profundizando un proceso que llamamos universalización con características muy
positivas para la humanidad en esta relación entre lo global y lo local:

12. 186
1, Reconocimiento del planeta como “Hogar Común”: avances importantes en
la conciencia ciudadana, en todos los continentes al entender mejor la relación de
los seres humanos con nuestro planeta y los innumerables vasos comunicantes
que nos unen a nivel ambiental, social, cultural sabiéndonos y sintiéndonos
realmente parte de una misma familia planetaria cada uno desde su lugar de
residencia.
2, Co–responsabildad ante los problemas del mundo: como simple
consecuencia de lo anterior, avanzando hacia propuestas y prácticas tanto desde
lo local como desde los ámbitos nacionales e internacionales, que postulan un
modelo de desarrollo y de relaciones absolutamente diferentes, con una
utilización responsable y equitativa de los recursos naturales y con la aceptación
de una subsidiaridad solidaria hacia las zonas más pobres del planeta. Los
Objetivos del Milenio, más allá de su cumplimiento o no por parte de los diferentes
gobiernos, han sido un ejemplo del reconocimiento de la co-responsabilidad que
existe ante los retos en aspectos como la salud, la infancia, la educación, el
trabajo y el ambiente, entre otros.
3. Construcción de una cultura universal con respeto y los aportes de cada
cultura local: se vienen revalorizando las creaciones propias de cada pueblo
más allá de los intentos de uniformización de la cultura y de la extensión rápida de
los medios de comunicación. En todos los continentes y países se ha visto este
renacer unido a la crítica y al cansancio que produce el control de la comunicación
y de la imagen que, hablando de manera general, corta la creatividad y levanta
hasta lo máximo posible sin importarle su duración ni sus consecuencias, a ídolos
temáticos o a situaciones y hechos intrascendentes. Los pueblos reconocen los
procesos de universalización y quieren participar en ellos desde sus propias
creaciones culturales.
4. Fortalecimiento de instituciones internacionales de justicia: en diferentes
ámbitos como el comercio, las finanzas, el ambiente y los derechos humanos
siendo en estos dos últimos campos donde el conjunto de la humanidad ha
avanzado más no sólo a nivel de conciencia sino a nivel institucional con
ejemplos muy concretos de reprobación y castigo universal a los violadores de los
derechos humanos y, poco a poco, a aquellos que infringen daño al ambiente y a
la naturaleza. Aunque las violaciones se den en lo local o en un territorio
determinado la justicia internacional ya puede intervenir en salvaguarda de
derechos universales.
Vemos pues que los procesos de universalización que se vienen viviendo en el
siglo XXI profundizan, también en positivo la relación entre lo local y lo global.
Esta relación se ha visto fortalecida en las últimas décadas por:
1. Demandas democráticas por la descentralización: tanto en la lucha por la
extensión de la democracia como por las justas exigencias de terminar con el
centralismo agobiante que, desde siglos atrás, se mantiene. La democracia y la
descentralización se entienden y se practican mejor desde lo local, ya que la

13. 187
ciudadanía vivida día a día y en cada localidad es la que da sentido a las dos. Por
todo el mundo, y el Perú no es la excepción, vemos las manifestaciones
multitudinarias y democráticas desde las comunidades, desde los territorios. Hay
nuevas miradas de lo “nacional” y de lo “global” desde cada una de las localidades.
2. La reforma del Estado: que no se entiende sino es desde lo local. En
cuanto hay algún problema grave, de diferente tipo, ya sea económico, político,
social, ambiental la frase que más se escucha es “el Estado no está presente”, “El
Estado nos ha abandonado” y comentarios similares…En nuestra opinión, uno de
los ejes fundamentales de la reforma del Estado es precisamente su necesaria
presencia en todo el territorio nacional, con el conjunto de la administración, de las
inversiones, y de las demás dimensiones de un Estado moderno. La calidad de la
reforma del Estado se va a medir, definitivamente, desde lo local.
3. Nuevas tendencias de la empresa privada: algo relativamente nuevo,
sobre todo, si analizamos los modelos de desarrollo y el estilo empresarial de la
gran empresa a lo largo de decenas de años: trabajando al margen de las
comunidades inclusive de aquellas más próximas a su accionar, de espaldas a
ellas llegándose a transformarse en auténticos “enclaves” modernos rodeados,
como se señaló una y otra vez, por comunidades atrasadas sin los servicios
básicos elementales, y sin tener en cuenta el ambiente y la naturaleza que
rodeaba la empresa…Todo ello ha cambiado o está cambiando: la empresa
privada no sólo debe de presentar sus estudios de impacto ambiental sino que
debe de tener en cuenta a la comunidad de la que forma parte y compartir con ella
su presente y du futuro. La empresa grande, nacional o transnacional debe de
tener en cuenta, también, lo local reconociendo su propia autonomía.
II.- LADEBILIDAD INSTITUCIONAL
El proceso democrático generalizado en América Latina en la última década, al
enfrentarse a diferentes retos políticos y sociales, todavía no ha acertado en la manera de
abordar el tema de la institucionalidad, a pesar del reconocimiento de su importancia,
fracasando, en la mayoría de los casos, en el objetivo de asimilación de todo lo nuevo que
ha surgido en las sociedades latinoamericanas.
Como señala ManuelAntonio Garretòn:
“Ya no puede pensarse en la conformación de actores al estilo pasado. Hay
que reconocer que es casi imposible que haya un solo sujeto o Movimiento
Social central o actor social o político en torno al cual se genere un campo
de tensiones y contradicciones único que articule los diferentes principios y
orientaciones de acción que surgen de los ejes de democratización
política, democratización social, reestructuración económica e identidad y
modernidad.” (Garretòn, 2001, pag. 34).
Todas las instituciones se han debilitado y entre ellas, lógicamente, las
municipalidades y sus autoridades democráticas. Sin embargo, una sociedad no puede
mantenerse sin instituciones, de la misma manera que un cuerpo humano no puede
pararse sin su esqueleto. Así de simple. Si queremos que América Latina construya un
futuro mejor, democrático, estable, desarrollado, con bienestar en todos los pueblos y
regiones, se necesita definir y mantener un plan nacional y planes regionales y locales de

14. 188
mediano y largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse no tanto en personas
individuales como en instituciones a su vez democráticas y estables. Esta es una
cuestión de principio. Cuando no se asume responsable y coherentemente, las
consecuencias son negativas para el país. Los resultados saltan a la vista.
En el último informe “La Democracia en América Latina”, producido y editado por
el PNUD, basado en numerosas consultas, encuestas y entrevistas a decenas de
gobernantes y líderes representativos latinoamericanos, se concluye, también, en:
“la necesidad de realizar una reforma política para fortalecer las
instituciones, incluso los partidos políticos. Las características de esta
reforma varían de país a país: algunos hablan de reforma electoral, otros
de reforma del Congreso, otros de reforma del estado o de fortalecimiento
general de las instituciones. Pero la idea compartida es que un mejor
diseño de los dispositivos e incentivos institucionales podría mejorar, y
mucho, el funcionamiento de la democracia. Una proporción importante
de estas respuestas señala que la reforma política debería construir
nuevos canales que faciliten la participación de la sociedad civil
organizada. Para muchos de los lideres consultados, la apatía ciudadana
y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los
canales de participación y ampliando su número y alcances”
(PNUD-2004, pàg.170).
Es en este contexto de crisis de institucionalidad que se han ido revalorizando
más por todaAmérica Latina, experiencias que tienen como sujetos principales a actores
locales, que, inmersos en su comunidad o grupo social, sobrepasan la dimensión local y
comienzan a estar presentes en las discusiones y en la construcción de nuevos proyectos
nacionales e, inclusive, internacionales, como se demuestra en el Foro Social Mundial de
Porto Alegre y Bombay, con sus diferentes “foros sociales” preparatorios en todos los
continentes.
Es en esta dimensión local/global y en el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática que entendemos la nueva importancia de los “actores locales”.
Ante la gravedad de las crisis que padecen nuestra sociedades, no se trata, simplemente,
de escudarnos en lo personal, en lo individual sino de descubrir los aportes personales en
los proyectos colectivos, influyendo en la marcha de la comunidad y participando en la
economía, en la política, en la cultura, construyendo espacios de participación
ciudadana, con características propias y con una fuerza específica. Es así cómo muchas
personas, de toda condición, ocupación y edad, se transforman en auténticos actores
locales con fuerte presencia en los nuevos proyectos nacionales y en la nueva
universalización de las relaciones, y, desde hace años, participan, también, en los
programas y proyectos de la cooperación descentralizada.
“En estos años –señala el citado informe del PNUD- en paralelo a la crisis
de representación y a la deserción del Estado, surgieron, de manera
creciente y en las formas más diversas, organizaciones de la sociedad que
ocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se trata
de un sistema autoorganizado de grupos intermediarios que son
relativamente independientes del Estado y de las empresas privadas, que
es capaz de deliberar y llevar adelante acciones colectivas en defensa y
promoción de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a la
estructura legal y civil existente” (PNUD, 2004, pàg. 185).

15. 189
Los nuevos actores locales aparecen, entonces, en los diferentes sectores de la
sociedad y con objetivos y metodologías propios que son un aporte al desarrollo social y
económico, tanto en Europa como enAmérica Latina. Son “aquellas personas, empresas
e instituciones que conforman el capital social de cada zona en particular” (Llisterri, Juan,
2000).
Entre otros, podemos destacar:
a) El movimiento de mujeres: que, a partir de una problemática de género, ha ido
relacionándose con otros sectores sociales haciendo que las mujeres estén cada
día más presentes en la sociedad, tanto en Europa como en América Latina. Hay
numerosos estudios al respecto, especialmente en América Latina, dado que los
índices de pobreza, analfabetismo, desocupación laboral, violencia familias,
marginación política y profesional, etc. son altísimos entre las mujeres
comparados con los de los varones. La situación es mucho más grave en el mundo
rural latinoamericano.
En la realidad latinoamericana, las mujeres organizadas están aportando en la
lucha contra la pobreza no sólo a través de programas asistenciales y de
subsistencia como los comedores populares, los centros de madres, los talleres
de mujeres, etc., sino, también, en el sector económico con la gestión de
pequeñas y hasta mediana y grandes empresas, en la construcción de una
conciencia de igualdad de oportunidades entre ciudadanos de diferente género,
en la democratización de los partidos políticos, en la formación de lideresas en los
diferentes campos de acción, incluyendo el cultural y deportivo.
En los países europeos, como es reconocido por todos, los procesos de
emancipación de las mujeres cambiaron radicalmente la economía, la sociedad y
la política, modificando conductas, costumbres y valores, formando parte de la
modernización histórica de las sociedades europeas desarrolladas.
También en América Latina y, concretamente, en el Perú, la presencia de las
mujeres enriquece los procesos de desarrollo local y, por su propia temática y su
práctica se unen fácilmente a intereses comunes de las mujeres de otros países,
incluidos los europeos, de manera que las organizaciones de mujeres, como
actores locales, deben seguir siendo consideradas en los programas y proyectos
de cooperación descentralizada.
b) las comunidades indígenas: que, en la última década especialmente,
coincidiendo con el quinto centenario de la colonización deAmérica Latina, han ido
fortaleciéndose y haciendo sentir su voz y sus derechos en la mayoría de los
países que cuentan con una importante población indígena que ha sabido
sobresalir por encima de la marginación oficial y de imposiciones dictatoriales y
centralistas. Hemos vivido experiencias de dimensión nacional en América
Central, en México, en Ecuador, en Bolivia y, también, en Perú, protagonizadas
por las comunidades indígenas que obligan a tenerlas en cuenta al buscar
soluciones reales a los problemas históricos deAmérica Latina.
Y estas experiencias, con repercusión nacional e internacional, han influido
positivamente en las comunidades nativas de otros países como Brasil, Paraguay,
Perú, Chile, en los cuales se mantienen pueblos con tradiciones y culturas propias
que, hasta hace poco, estaban literalmente marginados social y legalmente. Los
temas de la propiedad de la tierra, los derechos históricos, la cultura de dichos
pueblos ya no pueden seguir siendo obviados por los poderes públicos y privados.

16. 190
En la nueva etapa que vive América Latina y el mundo, la presencia de las
comunidades indígenas debe ser asumida no como un problema sino, al
contrario, recoger sus experiencias locales como un aporte enriquecedor en la
tarea de construcción de los proyectos nacionales y universales más justos y
democráticos. No verlas como un problema sino como una gran riqueza de
nuestras naciones.
c) Las organizaciones de base: que han ido adquiriendo un rol diferente, más
activo e integral, en las últimas décadas. No se trata ya de las tradicionales
comunidades campesinas o de las organizaciones vecinales que proliferaron por
todas las barriadas de las grandes capitales latinoamericanas. Se trata de grupos
de pobladores (hombres, mujeres, jóvenes) en zonas rurales o urbano-
marginales, que asumen responsabilidades concretas en el desarrollo integral de
sus localidades, animando experiencias de éxito, participando en la elaboración
de planes de desarrollo, en la elaboración de los presupuestos públicos de
carácter municipal y regional, formando redes de coordinación entre ellos,
democratizando, en suma, la sociedad.
Con ello, se ha superado el rol tradicional de los “dirigentes” para transformarse
en “gobernantes”, asumiendo responsabilidades concretas y llevando a cabo con
éxito proyectos de desarrollo local de diferente tipo. Hay muchos ejemplos en el
ámbito de la salud, del saneamiento ambiental, de la infraestructura básica de
carreteras y de educación, así como en el ámbito empresarial, agrícola, industrial
y de servicios, y en el campo de la cultura.
Lo importante, insistimos, es que no se quedan simplemente en lo local,
encerrados en su experiencia particular sino que avanzan en coordinación,
intercambiando experiencias, defendiendo sus derechos y ampliando el concepto
de ciudadanía frente a un Estado y un sistema que no soluciona los problemas de
las grandes mayorías.
Las organizaciones de base son un importante “actor local” en un mundo
globalizado, como lo demuestran las diferentes manifestaciones, a veces
coordinadas sólo a través de internet, sobre temas comunes a los ciudadanos del
planeta y, como ya hemos recordado, la importancia creciente del Foro Social
Mundial que tiene como base a dichas organizaciones, por lo que,
definitivamente, son socios estratégicos de la cooperación descentralizada.
d) Los empresarios y emprendedores de la pequeña empresa: otro sector que
se ha ido dinamizando y que juega un papel importante como actor en el proceso
social.Ante los cambios en las economías latinoamericanas, con la incorporación
de las nuevas tecnologías y la falta de inversiones en el sector industrial, el cambio
del Estado de creador de empleos públicos a regulador de la economía, fueron
surgiendo miles y miles de empresas familiares que se fueron transformando en
micro y pequeñas empresas generando, en la mayoría de los países
latinoamericanos, más del 80 % de los puestos de trabajo en los sectores
industrial, comercial y de servicios. Más allá de la informalidad que los caracteriza,
son una realidad económica y social con demandas propias y estilos particulares
de gestión y de relaciones que no sólo hay que tener en cuenta sino apoyar por los
beneficios que genera a millones de ciudadanos.
Los empresarios no sólo están presentes en el mercado sino que participan en la
transformación de la sociedad y de los individuos al hacer gestión directa de sus
pequeñas empresas, utilizar mejor la materia prima local, asimilar nuevas
tecnologías, capacitándose ellos, sus familiares y muchos de sus trabajadores,

17. 191
generando economías locales que contribuyen (por encima de cuestionables
situaciones legales y laborales que hay que modificar) al desarrollo de sus
comunidades, transformándose inclusive en líderes y punto de referencia para
muchos de sus conciudadanos.
Las experiencias de pequeña empresa en los países europeos, mucho más
articuladas con las grandes empresas y el conjunto de la economía, pueden ser
muy útiles para América Latina como se demuestra en los múltiples proyectos de
cooperación descentralizada que fomentan la transferencia de tecnología, los
modelos de gestión empresarial, la conveniencia de la formalización,
especialización articulación con otros sectores productivos. Hay que resaltar la
incidencia de la pequeña empresa en la generación de modelos de “economía
solidaria” a nivel local y las posibilidades de intercambio comercial entre pequeñas
empresas de Europa y América Latina, por lo que hay que profundizar en
programas y proyectos de este tipo.
e) Los grupos juveniles: los jóvenes son un sector mayoritario entre la población
latinoamericana que ha sufrido directamente las consecuencias de las continuas
crisis en nuestros países. Sin embargo, en la última década, han ido tomando
conciencia de su potencialidad. Con la extensión de la escolarización y la
influencia creciente de los medios de comunicación y de las nuevas tecnologías,
hay ahora en todos los países latinoamericanos, una importante cantidad de
jóvenes que, rechazando el tipo de relaciones sociales que ha predominado en las
últimas décadas y el modo tradicional de hacer política, se proponen estar
presentes en la sociedad con aportes propios, organizándose para ello y pasando
a ser, también, actores locales con espacios propios de acción.
Hay que evaluar más profundamente el proceso de homogenización que vive la
juventud latinoamericana diferenciándose de sus familias y del entorno cultural
tradicional. En muchos países latinoamericanos, y el Perú no es una excepción,
especialmente en aquellos con raíces y mayorías indígenas (no tanto en el Cono
Sur del continente), los jóvenes representan un tipo de modernización y de
progreso. Es cierto que existen problemas de desadaptación, aparte de los
conocidos de desempleo y violencia callejera, pero hay muchas experiencias
juveniles de éxito que están influyendo en el contexto comunitario generando
valores y relaciones de nuevo tipo, por lo que no se puede dejar de lado a los
jóvenes como actores locales en los programas y proyectos de cooperación
descentralizada, especialmente, en aquellos referentes a formación y al uso de
internet y nuevas tecnologías.
f) Las organizaciones no gubernamentales, que son reconocidas como parte de
la sociedad civil y que se constituyen también, en muchas ocasiones, en actores
locales importantes al relacionarse directamente, diferenciándose del Estado, con
las organizaciones de base.
Al resaltar la presencia e importancia de los actores locales, nos estamos
refiriendo a la importancia del capital social con que cuentaAmérica Latina, unas
potencialidades individuales y colectivas que animan a emprender, de distinta
manera la cooperación.
Por capital social se entiende, como resume Bernardo Kliksberg,
“un conjunto de aspectos como, entre otros, la capacidad de una sociedad para
producir concertaciones sociales amplias en su interior, para generar “redes”

18. 192
articuladoras de los esfuerzos de sus diversos sectores; las fuerzas existentes en
una sociedad para impulsar el trabajo voluntario en iniciativas de utilidad general;
su cultura y la presencia de valores éticos orientados hacia la solidaridad, la
construcción positiva, la cooperación y la equidad”. (Kliksberg,2002, pàg. 98).
Es en esta línea que se descubre mejor la importancia de los actores locales en la
transformación de América Latina y sus aportes en el proceso de universalización. No se
trata de “idealizar” lo local, como ya hemos señalado, ni de reducir la acción a lo local,
desesperados por la poca influencia que tenemos los ciudadanos ante la economía y la
política nacional y mundial.
Así alerta el propio Kliksberg:
“El pensamiento económico circulante envía, a veces explícitamente y con
frecuencia implícitamente, un profundo mensaje de desvalorización de la
sociedad civil en los procesos de desarrollo y en la resolución d los problemas
sociales. Su énfasis está totalmente volcado en el mercado. El mundo de la
sociedad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línea
respecto a lo que sucede en el “mundo importante”. De ese enfoque van a surgir
políticas públicas de apoyo muy limitado, casi “simbólico” y de “cortesía” hacia las
organizaciones de la sociedad civil, y una desconfianza fuerte a depositar en ellas
responsabilidades realmente relevantes” (Kliksberg, 2003, pp.1146,147).
Se trata más bien, de potenciar los nuevos actores locales, de fortalecerles a ellos,
sus organizaciones y sus experiencias para alcanzar los objetivos de desarrollo humano
que deseamos.
1. Acercándonos a lo local.
Por las consideraciones anteriores, asumir el proceso del desarrollo desde lo
local, nos plantea una primera tarea: la comprensión integral de la localidad; para poder
dirigirla, gobernarla y movilizarla hacia las metas del desarrollo. (Azcueta 2010).
No se puede dirigir o gobernar algo que no se conoce o no se comprende.
Conocer qué elementos configuran lo local y comprender la complejidad de sus
interacciones y de ellas con su entorno mediato y global.
Una forma de aproximarnos a ese conocimiento y comprensión es analizando las
localidades desde cuatro perspectivas:
El territorio. El territorio no solo como definición geográfica, sino como
construcción social, como espacio de relaciones y sentido de pertenencia, sus
características, medio ambiente, y relaciones con el entorno. Ubicación
estratégica o marginal. Infraestructura básica y de comunicaciones, etc., así
como sus organizaciones e institucionalidad.
La población. Densidad, composición generacional, capacidades humanas,
conocimientos, necesidades básicas, actitudes, nivel de bienestar y pobreza.
Intereses, movimientos migratorios; nivel educativo, profesiones, etc.
Los Recursos. Las potencialidades naturales, económico-financieras, de
infraestructura, turísticas, tecnológicas, capital humano; niveles y tipo de
empresas, participación en el PIB regional y nacional. Ventajas comparativas y
“productos-eje”, representativos del lugar.
La Identidad. La cultura y sus diferentes manifestaciones; el sentido de

19. Dinámica de la Gestión Municipal
Dimensión
Política
Dimensión
Administración
Pública
Dimensión
del Desarrollo
Local
Dimensión
Administración
del Territorio
Municipalidad
MA/peh
193
pertenencia, los símbolos y la visión compartida. La capacidad de construir capital
social, solidaridad y confianza. Aportes a la cultura nacional y mundial etc.
Junto con los actores locales y su relación con la institucionalidad democrática, los
gobiernos locales ofrecen una experiencia extraordinaria en todos los ámbitos que
venimos comentando por lo que merecen un apartado especial.
Es precisamente en los gobiernos locales donde confluyen cuatro importantes
dimensiones de la vida ciudadana: el territorio, el desarrollo, la política y la administración.
Figura 1
Los ciudadanos no podemos dejar de “pisar suelo”, es decir vivimos en un lugar
determinado, en un territorio que es nuestra comunidad. Toda gestión moderna e integral
parte del territorio, parte de lo local. Esta dimensión forma parte de la visión primigenia de
una comunidad o de un Estado. De ahí la importancia de entender al territorio unido a la
población que lo habita, el territorio como espacio de encuentro y de creación de visiones
colectivas.
La dimensión del desarrollo como parte inherente de la actividad humana, ya sea
individual o colectiva, ya sea material o intelectual, ya sea con una actitud pasiva o activa,
ya sea como productores o como consumidores, con tecnología o sin ella... por lo que hay
que considerarla a la hora de considerar la gestión municipal.
En democracia, la dimensión política, se vive mejor desde lo local. Como ya
hemos señalado, se da esta dimensión en las elecciones municipales al elegir a nuestras
autoridades locales pero no sólo en ese momento sino en nuestra participación en la toma
de decisiones, en la aprobación de objetivos y metodologías, en la construcción de
visiones y de instrumentos concretos incluyendo las propias organizaciones partidarias o
sociales, gremiales y culturales.

20. 194
Y, por último, la dimensión de la gestión de los recursos públicos, de la
administración de los mismos como una delegación del poder ciudadano a unos
miembros de la comunidad elegidos para ello, como son los alcaldes y regidores.
Si unimos los cuatro elementos señalados en primer lugar (territorio, población,
recursos e identidad) a estas cuatro dimensiones del quehacer ciudadano tendremos una
visión democrática e integral de lo que significa gobernar y de lo que significa participar
directamente en la construcción del futuro de nuestras comunidades, de nuestro propio
futuro.
El reto del presente siglo es saber unir lo local con lo universal y ahí tenemos
nuevas responsabilidades tanto para los dirigentes y gobernantes como para los propios
ciudadanos.
Las exigencias más importantes en todo el mundo van por este camino. El reto
final es construir un mundo diferente más justo y equitativo, donde todos vivamos con
dignidad y en armonía con la naturaleza. Es solo una nueva utopía o es la última
oportunidad que tenemos como civilización? Estamos convencidos de que lo local
puede, sin lugar a dudas, contribuir a iniciar una nueva etapa en la historia de la
humanidad.

21. 195
Múltiples Enfoques y miradas sobre la descentralización en América
Latina. La necesidad de aprender de las experiencias.
Julio E. Díaz Palacios
Asesor de la Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local.
La descentralización es un proceso dinámico, multidimensional, complejo, y
requiere de una perspectiva de largo plazo para cumplir con sus objetivos. Pero no es
lineal, no avanza todos los días de arriba abajo o de abajo a arriba, ni menos progresa
con el mismo ritmo. No necesariamente resuelve de manera efectiva los problemas
generados por el centralismo, a veces los acentúa y complica.
La descentralización no busca desaparecer el Estado, como algunos suponen,
más bien busca contribuir a su recreación para construir un Estado al autentico servicio de
los ciudadanos. Busca pues un Estado más cualitativo, sin perjuicio de crecer,
extenderse a hacia aquellos territorios en los que el Estado hoy se encuentra ausente. En
una descentralización correctamente orientada el Estado nacional, debidamente
transformado seguirá cumpliendo un rol fundamental, al servicio de la democracia, de los
derechos ciudadanos, del desarrollo en general, protegiendo los bienes comunes.
En el diseño e impulso de la descentralización se han dado y se siguen dando la
disputas de los diversos enfoques, la confrontación entre proyectos no siempre
compatibles, aciertos y errores, riesgos y efectos no deseados, en las decisiones.
Siempre será bueno todo esfuerzo orientado a aclararlos y decantarlos, identificarlos,
para aprender de unos y otros. Es decir, para que nuestras futuras decisiones y acciones
se basen en algo fundamental: las evidencias generadas, que luego puedan ser
capitalizadas inteligentemente convirtiéndola en propuestas de políticas públicas
acertadas.
Como la descentralización es una reforma que pretende democratizar
territorialmente el ejercicio del poder, tiene grandes fuerzas en contra, representadas
por los usufructuarios del poder centralizado; aunque no siempre sus potenciales
beneficiarios, las poblaciones y organizaciones de las regiones y localidades, están
presentes de manera organizada. La explicación de hechos como este no deja de ser
compleja. Uno de sus factores condicionantes es la conducción burocrática, vertical,
autoritaria de la reforma por parte de representantes del centralismo, es decir, del poder
que deben transformarse.
El presente artículo responde a la necesidad de contribuir con los lectores de
esta publicación y los actores públicos y privados interesados, a que refuercen la
necesidad de una visión panorámica sobre lo que está pasando con la
descentralización, en algunos de sus componentes. Es decir a que miren la fotografía
casi completa del proceso descentralista y analicen a fondo sus aspectos sustanciales
y ratifiquen su voluntad cívica y política de seguir abriendo caminos para una reforma
política que siendo imprescindible, no siempre cuenta con el respaldo de los gobernantes
y de un sector importante del mapa de actores involucrados.
Expresamos nuestra expectativa respecto a que en el marco del proceso de
diálogo, debate y construcción de consensos, convocado por la Secretaria de
Descentralización de la Presidencia del Concejo de Ministros (PCM), para dotar al país
de un Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012-2016, este articulo
contribuya aportando con algunos elementos para la reflexión, la discusión y las

22. 196
decisiones que es necesario adoptar, para relanzar, reorientar y profundizar esta reforma
del Estado, con miras a que se convierta en un activo proceso al servicio del crecimiento
con inclusión social, y en democracia en perspectiva de recreación y fortalecimiento.
1. Aproximaciones conceptuales
Algunos conceptos básicos
Los procesos de descentralización son procesos de transferencia de
atribuciones, capacidades y recursos- es decir, de poder- para que las necesidades y
problemas puedan ser razonablemente identificados y priorizados al nivel en que sea
más probable, y determinar e implementar una manera pertinente, eficiente y sostenible
de resolverlos.
En los países unitarios con experiencia de intenso centralismo, el proceso
confronta dos grandes desafíos. El de encontrar el ritmo apropiado y el de asegurar la
coordinación y sinergia entre niveles y al interior de cada uno de ellos.
El desafío del ritmo conlleva a elegir entre transferir competencias y recursos para
crear capacidades desde el ejercicio de la gestión y la necesidad de asegurar
capacidades antes de transferir atribuciones, porque los recursos son y serán siempre
insuficientes. Son las expectativas de la población las que determinan el nivel de
satisfacción o de decepción con el ritmo de un proceso, por eso la comunicación sobre los
plazos, límites y resultados esperables es un componente necesario para la validación
del esfuerzo descentralizador.
Diversidad de conceptos, pero tres dimensiones clave
Existen varias aproximaciones conceptuales a la descentralización. Estas
provienen de una rica variedad de culturas, tradiciones e historia de la administración
pública en nuestros países No existe una definición universalmente acordada sobre
descentralización. Algunas entidades como las europeas priorizan las dimensiones
funcionales de la descentralización. Estas dimensiones son la política (basada en la
transferencia de competencias y funciones), la administrativa y la fiscal.
La experiencia acumulada enseña que al diseñar, ejecutar y evaluar los procesos
de descentralización, es esencial considerar los vínculos de estas tres dimensiones
fundamentales. No puede existir una descentralización efectiva, sin abordar y promover
las tres dimensiones, ya que son complementarias e interdependientes, se necesitan
mutuamente. La división de poderes entre los diversos niveles de gobierno y sociedad
necesita corresponderse con responsabilidades fiscales; los sistemas y procedimientos
administrativos tienen que ir a la par con la ejecución de las competencias políticas y
tareas fiscales, y las disposiciones fiscales deben evitar el enfrentamiento entre las
autoridades políticas y las autoridades administrativas. Además, puede ser oportuno
abordar con énfasis determinadas dimensiones del proceso de descentralización, en
momentos específicos, dependiendo de las circunstancias locales.
El apoyo a la descentralización y a la gobernabilidad local es por definición una
“tarea política”. Es un salto a lo desconocido y un largo viaje por un camino pedregoso.
En efecto, el escenario de la descentralización se caracteriza en términos generales por:
(i) una multitud de actores, a menudo con intereses opuestos; (ii) una frecuente carencia
de compromiso/capacidad a nivel central para descentralizar competencias y recursos;
(iii) una amplia y compleja variedad de problemas institucionales y técnicos que deben
solucionarse; (iv) una confusión sobre las nuevas competencias y responsabilidades en

23. 197
un régimen de descentralización; y (v) la presencia, no siempre consistente, de socios
para el desarrollo; (vi) la incertidumbre sobre los impacto que podría generar la
reforma descentralista.
En este escenario no escasean las causas potenciales de conflictos. Por
ejemplo, hay quienes estiman que las elecciones locales pueden ser “manipuladas” por
las elites en el poder. Las autoridades electas deberán ganar su legitimidad y su espacio
junto a formas de autoridad ya establecidas, Los gobiernos locales tiene que ir dialogando
y negociando con el centro y demostrar su valor agregado o añadido. En ese contexto, la
descentralización avanzará si cuenta con una ciudadanía activa que reivindique derechos
y exija responsabilidades.
La descentralización como distribución equilibrada de la centralidad
La descentralización debe ser concebida como el proceso de distribución
equilibrada de la centralidad (poder) al interior del Estado que se pretende descentralizar,
para profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida. Es un
medio pero con frecuencia se le presenta como un fin. Es un proceso intraestatal
(descentramiento).
Busca el equilibrio de poderes a través de dos formas: descentralización
horizontal y descentralización vertical. Hoy en América Latina tenemos el fortalecimiento
del presidencialismo y la transferencia de competencias y recursos. Se trata de una
asimetría que recentraliza.
Se sabe como empieza la descentralización, pero no como termina. Existen dos
extremos que deben ser considerados: el descentramiento puede llevar al fin del Estado,
y la creación de nuevas soberanías a crear nuevos Estados.
La descentralización es un proceso político dependiente de las coyunturas, es
decir de la correlación de fuerzas. En el marco de la descentralización proyectos
diferentes pueden entrar en disputa permanente, buscando cada quien la hegemonía.
La descentralización no es un proceso lineal, irreversible ni ascendente.
No debe perderse de vista que la descentralización es un concepto polisémico,
como muchos otros, que puede llevar a proyectos políticos distintos con actores distintos.
La descentralización: algo más que transferencia de competencias y recursos
La descentralización es no solo la transferencia de competencias y recursos, o
mejorar las formas de representación política de los ciudadanos.
Es también algo mucho más importante, el rediseño del conjunto de la estructura
del Estado para crear un nuevo Estado que potencie la democracia, auspicie el desarrollo
y mejore la calidad de vida de sus habitantes, lo cual requiere un nuevo Estado de
derecho. El nuevo Estado debe contar con el equilibrio de poderes bajo una óptica
democrática, esto es, asumir los tres tipos de descentralización (horizontal, vertical,
territorial), acercar el poder a la población (autonomía política, participación y
representación), y redistribuir atribuciones y recursos económicos (autonomía
administrativa y financiera).
La descentralización como vía para consolidar la democracia y contribuir al
desarrollo humano

24. 198
La descentralización en el Perú es un proceso cuya importancia todos y todas
reconocen y con el que, por diferentes razones, todos o la mayoría se sienten vinculados
con diversos grado de compromiso. Las iniciativas descentralistas estuvieron presentes
en el Perú desde los inicios de la República, sin alcanzar hasta la fecha los resultados que
se esperaban.
Repensando la descentralización esta puede ser una vía efectiva para
consolidar la democracia y abrir los caminos hacia el desarrollo humano, pero para ello
es indispensable ponerle énfasis en la ciudadanía, porque la persona humana es
reconocida como el medio y el fin de cualquier opción de desarrollo.
Por consiguiente, la descentralización debe ser un medio eficaz para el
mejoramiento de la calidad de vida de la población. En el impulso de la descentralización
se pueden construir maneras de ampliar la libertad de las personas y los grupos para
elegir el tipo de vida que consideren más valiosa y satisfactoria a sus necesidades y sus
particularidades culturales. Y en este proceso surge la democracia como el mejor
escenario o la mejor plataforma para ampliar las libertades de las personas, al lado del
fomento del crecimiento económico sostenible y con distribución equitativa, del ejercicio
de los deberes y derechos, de la participación ciudadana y del adecuado funcionamiento
del Estado.
Si se quiere que la descentralización contribuya al desarrollo humano, el fin de
esta reforma no solo deben ser las personas, su dignidad y derechos, sino su diseño y
gestión deben ser profundamente democráticos. Esta es una condición fundamental, a la
que no siempre están inclinados los gobernantes.
Cerrar las puertas a las OSC especializada o subestimar sus aportes no
valorándolos adecuadamente, o hacer inoperantes a los espacios de participación y
concertación creados, es privar al proceso de las capacidades propositivas de actores
con visiones y energías transformadoras para fortalecer y recrear el proceso
descentralista.
2. ¿Qué pasa con los Gobiernos Centrales?
Descentralizar no significa que el Gobierno Central renuncie totalmente a un
campo determinado de sus actividades. La experiencia pone en evidencia que para que
el Estado pueda cumplir óptimamente sus tareas, es necesario establecer una red
razonable y diferenciada entre los diferentes niveles de organización estatal. Para
reforzar la gobernabilidad y no debilitarla, el gobierno central debe descentralizar
responsabilidades y recursos en aquellos casos en que se va a contribuir a un óptimo
cumplimiento de las tareas del Estado. En cambio, debe mantener en su área de
competencias y funciones aquellas tareas que se puede cumplir mejor y más
eficientemente desde el nivel central. La ejecución descentralizada de ciertas tareas
implica, pues, una estructura compleja y asigna responsabilidades de manera
diferenciada, en función del papel que van a jugar los actores locales en la realización de
dichas tareas. En términos ideales, las autoridades centrales adoptan las decisiones
estratégicas y fijan los objetivos, pero deben dejar en manos de las autoridades locales
su implementación operacional, es decir: elección del personal, remuneraciones,
creación y mantenimiento de infraestructura local.
La descentralización modifica el papel de la autoridad central y revalora a las
autoridades descentralizadas. La autoridad central pierde algunas competencias
operativas, pero conserva la competencia de fijar las condiciones marco, legales y
políticas, de las acciones locales y para controlar su funcionamiento. Es decir, asume
roles de rectoría.

25. 199
3. La descentralización como estrategia
En el contexto de las reformas y de la modernización del Estado y de procesos
de reestructuración productiva en los países de América Latina, la descentralización
trasciende el enfoque político y administrativo tradicional y deviene en una estrategia más
equitativa y territorial del desarrollo y de respuestas a las oportunidades, pero también a
los riesgos de la globalización, que tiende a privilegiar al sector exportador o
transnacional en detrimento de la pequeña y mediana empresa, que es en última
instancia la mayor generadora de ingresos a importantes sectores de la población. La
descentralización es la transferencia de competencias y servicios al nivel local, lo cual
implica una reforma de la administración del Estado y un intento por democratizar y
legitimar la decisión, acercando los servicios a los ciudadanos.
4. Los factores impulsores de la descentralización
Destacan entre estos a escala internacional, según la Comisión Europea :
· La erosión del Estado en vías de desarrollo altamente centralizado de finales de
1980.
· El redescubrimiento de la “dimensión local” del desarrollo y el subsiguiente
reconocimiento del papel potencial y valor añadido de los gobiernos locales en el
fomento del desarrollo local.
· La búsqueda de una mayor eficacia en la provisión de servicios básicos,
especialmente para llegar a los sectores pobres.
· La exigencia global de democratización y buena gobernanza, que ha impulsado la
demanda social de democracia local y de gobiernos locales responsables.
· El auge de planteamientos participativos en las acciones de desarrollo, que
facilitan que una amplia gama de nuevos actores expresen su opinión y participen
en los procesos políticos, con los gobiernos locales, ejerciendo presión para ser
reconocidos como socios en los procesos de diálogo y como beneficiarios en los
procesos de desarrollo.
· La necesidad de enfrentar el doble reto de gestionar el crecimiento urbano en la
mayoría de países en desarrollo, al mismo tiempo que garantizar un desarrollo
territorial y una planificación regional adecuados.
· Una amplia gama de otros factores, como diversas iniciativas relacionadas con los
procesos de desarrollo sostenible.
El BID mediante el documento ya referido agrega otros factores: descongestionar
administrativamente el Gobierno Central, acercar la administración estatal a los
ciudadanos, mejorar el cobro de impuestos, legitimar al Estado, incorporar zonas y
regiones marginadas, neutralizar movimientos separatistas, etc.
En el Perú se reconocen como otros factores impulsores, exigencia de
reconocimiento del derecho de autogobernarse en determinado aspectos, la necesidad
de fortalecer el sistema político y la representación política a nivel subnacional, la
pertinencia de reducir las grandes desigualdades o disparidades, la búsqueda de
caminos para superar la exclusión social, cultural, económica y política de amplios
sectores de la población, particularmente andina y amazónica.
5. La tendencia internacional hacia la descentralización
Una mirada mundial.
Hoy en día, se observa una tendencia hacia la descentralización en los Estados

26. 200
centralistas del mundo, en diversos grados y según las prioridades. En los últimos años,
se han abierto prácticamente casi todos los Estados autoritarios centralistas y
unipartidistas. Se tiende a reducir el aparato estatal, a redistribuir el rol del Estado en la
lucha contra la pobreza, a privatizar los servicios. EnAmérica Latina, la descentralización
está íntimamente ligada al debate sobre la democratización de las estructuras políticas, a
la integración de las poblaciones pobres y territorios más apartados. En Europa Central
y Oriental, el paso de una economía planificada a una economía de mercado obedece a
la tendencia de cambiar la omnipotencia del Estado central. En los países centralistas de
Asia, la preocupación central es mejorar la calidad de los servicios públicos locales. En
otros, son los retos que plantea la diversidad geográfica y étnica los que incitan a una
descentralización de las tareas de los Estados.
Se viene tomando conciencia sobre los límites de los modelos de Estado de
desarrollo paternalista y centralista y se ha puesto en evidencia que ellos no han logrado
los resultados esperados. Así mismo, las reformas de las políticas económicas de los
80, tuvieron resultados mediocres. Y, además, muchos aceptan que en tiempos de
globalización y de estructuras orientadas hacia el mercado, el Estado tiene tareas
importantes que no pueden ser asumidas por ningún otro actor. Estas tareas deben ser
desempeñadas por el Estado, tanto en el centro como en la periferia de los territorios, de
la manera más eficiente y eficaz posible. Sin un buen gobierno en todos los niveles del
Estado, resulta imposible alcanzar el desarrollo sostenible.
No sorprende, de otro lado, que las entidades donantes internacionales hayan
comprendido también que la descentralización es un medio probado para fomentar el
desarrollo y la gobernabilidad. Desde el punto de vistas de estas entidades, la
descentralización debe permitir mejorar los servicios del Estado, planificar eficazmente la
utilización de los recursos públicos en función de las necesidades reales y mejorar la
participación política de la población. El tema de la descentralización ocupa un lugar
prominente en las agendas del Banco Mundial, de los Bancos de Desarrollo Regionales,
del PNUD, de la OCDE y de la mayoría de Estados donantes. También es un punto
prioritario es las agendas de las agencias de cooperación internacional. No obstante, el
termino descentralización es lo suficientemente amplio y abierto que permite diversas
prioridades, pero este hecho genera con frecuencia problemas de comunicación y de
descoordinación.
6. Las diferencias de las propuestas actuales con las anteriores sobre
descentralización
La descentralización no es un tema nuevo. El término ha sido empleado desde
mitad del siglo pasado para una amplia variedad de programas de reforma institucional.
En muchos países las reformas no pasaron de su etapa inicial, creándose
autoridades locales sin legitimidad democrática y sin poderes para adoptar decisiones
clave. En algunos países autocráticos del África post-colonial, se utilizó la
descentralización para controlar más estrechamente las zonas rurales, convirtiéndose
paradójicamente en un instrumento de opresión. No obstante esos antecedentes, se
considera que la ola actual de descentralización es cualitativamente diferente.
El cambio consiste esencialmente en el hecho de que la descentralización ya no
es una reforma que sólo afecta al sector público. La propuesta de reformas se ha
ampliado considerablemente.
a) Habiendo sido concebidas en un contexto de democratización, las nuevas
estrategias de descentralización favorecen la transferencia de competencias y

27. 201
de recursos a gobiernos locales –y regionales- elegidos por los ciudadanos, como
grupo especifico de actores dentro del Estado, con su propia identidad,
legitimidad y valor añadido en los procesos de desarrollo. Las nuevas propuestas
tienen por objeto descentralizar parte de la gestión de los asuntos públicos,
confiando esta tarea a entidades democráticamente elegidas y responsables ante
los ciudadanos.
b) La finalidad es no sólo establecer gobiernos realmente locales-y regionales- sino
también fomentar la llamada “gobernanza local”. Esto supone una manera distinta
de ejercer el poder local, basada en principios de participación y transparencia y
en la obligación de rendir cuentas. Significa ir más allá de la simple
descentralización vertical del poder, la responsabilidad y los recursos del nivel
central al nivel local, para promover un proceso horizontal destinado a garantizar
la participación en la gestión de los asuntos locales, en los que la sociedad civil
juega un papel clave. Esto implica la necesidad de integrar principios de igualdad
de género para asegurarse que los beneficios potenciales de la descentralización
son compartidos igualmente por hombres y mujeres. También requiere una gran
diversidad de innovaciones institucionales, tales como la introducción de
procesos presupuestarios participativos.
c) La ola actual de descentralización está estrechamente ligada a la aparición de un
nuevo modelo de desarrollo local, que requiere que los distintos actores de un
determinado territorio unan sus fuerzas para promover procesos sostenibles, con
énfasis en la reactivación de la economía local. Los gobiernos locales ya no deben
limitarse solo a la prestación de servicios. En estos procesos los gobiernos
locales deben jugar un papel especial como “catalizadores”, impulsando la
colaboración entre actores locales y defendiendo los intereses con un mayor
grado de gobernanza.
d) Las nuevas propuestas de descentralización reintroducen la noción de
planificación y ordenamiento territorial regional y local, buscando situar la
planificación del desarrollo local en una perspectiva territorial más amplia. Esto
permitirá tomar en cuenta potenciales sinergias económicas y sociales entre los
municipios urbanos y rurales y fomentar la cooperación entre diversas
comunidades y municipalidades.
e) Finalmente, pero igualmente importante, las nuevas propuestas de
descentralización, ubican que ésta sea parte de reformas más amplias del Estado.
Se considera que la cuestión no es simplemente “quien está mejor situado para
proporcionar qué servicios”. En la mayoría de países en desarrollo, el debate
sobre descentralización plantea cuestiones fundamentales sobre qué tipo de
Estado se necesita en el siglo XXI, las modalidades y medios para mejorar las
relaciones entre la sociedad y el Estado y la necesaria adaptación del Estado
central a las tendencias, tanto de descentralización como de regionalización.
7. Las ventajas y beneficios de la descentralización
Los fundamentales son los siguientes:
Se considera que la gran ventaja que ofrece la descentralización es la posibilidad
de aumentar la participación democrática de la población en la solución de sus problemas
más cercanos y como un mecanismo útil para racionalizar la gestión pública.
Entre los beneficios que generaría destaca la posibilidad de una mayor
congruencia entre las demandas por servicios regionalmente y hasta localmente
diferenciados y la oferta realizada a través del gasto publico. Se estima que al decidirse
alternativas de gastos más cerca de los usuarios y en correspondencia con las
necesidades de la población, los servicios públicos serian usados con mayor eficiencia.

28. 202
Sin embargo para que este vínculo directo entre demanda y oferta pública
se dé en la práctica deben existir dos condiciones básicas:
· Comunicación directa entre población y autoridades para que las sugerencias
puedan traducirse en decisiones sobre el gasto, de ahí la importancia de la
elección popular de autoridades regionales y locales y de los mecanismos de
participación y control ciudadano.
· Fuentes de financiamiento y la autonomía de decisión sobre el uso de los
recursos, de ahí la importancia de delimitar claramente las competencias y
funciones fiscales de los distintos niveles territoriales.
Resumiendo, la descentralización apunta a mejorar la gobernabilidad del país y el
desarrollo local- y también regional- el alivio y la reducción de la pobreza.
8. Los riesgos de la descentralización
Los riesgos según el BID:
En primer lugar, la descentralización es un concepto usado con poca precisión en
el debate político, sin mayor reflexión sobre sus implicancias políticas y técnicas para el
conjunto de la función pública, por lo que se carece de un consenso político.
Existe el riesgo de ver la participación de la comunidad como una sumatoria de
micro unidades sociales (familias y formas de grupos primarios). A esto se suma, la
limitada participación en la determinación de las políticas.
Existe el riesgo del ejercicio privado del poder municipal con procedimientos
clientelares entre autoridades locales y población y entre niveles de gobierno
caracterizados como formas patrimoniales de ejercicio del poder que termina
debilitando los aspectos democratizantes de la descentralización.
Las relaciones entre descentralización y democracia dependen de los resultados
electorales. No existen garantías sobre que las autoridades elegidas deban observar
necesariamente un desempeño realmente democrático.
Es débil la formulación de propuestas específicas de gestión municipal y regional
por parte de los partidos políticos.
Es un riesgo que por el bajo desarrollo de capacidades de gestión de sus
competencias y funciones, los gobiernos locales continúen dando respuestas muy
precarias a las demandas de los sectores sociales pobres.
Las principales competencias y funciones municipales tienen que ver con la
producción y gestión de la ciudad. Los ámbitos rurales, por lo general, están
descuidados.
Los riesgos según la cooperación Suiza:
La descentralización es un proceso complejo que depende de numerosos
factores políticos y sociales, así como de tendencias y consideraciones de poder a nivel
nacional e internacional. A menudo, los procesos de descentralización están
relacionados con otros procesos de cambio político y su éxito o fracaso dependen de
muchos factores vinculados con el país y a sus contextos específicos.

29. 203
En cada país suelen surgir expectativas y temores que deben se adecuadamente
identificados y valorados.
Entre las expectativas, referencia especial tienen las que siguen: la
descentralización romperá las estructuras anquilosadas de poder: fomentará el
empoderamiento, la participación y estructuras más democráticas en un sentido amplio;
facilitará una mayor identificación de la población con las instituciones estatales; la
descentralización protege los derechos de las minorías; fomenta la ejecución eficaz y
eficiente de las tareas del Estado; contribuye a un uso más eficaz, sostenible y razonable
de los limitados recursos económicos; contribuye a la lucha contra la pobreza.
Destacan entre los temores más frecuentes que la descentralización
desestabilizará a los Estados débiles; se desmantelara la ejecución de las tareas
públicas; que supuestamente complica y encare el trabajo de las autoridades del Estado;
que permitirá que el clientelismo local sustituya a la corrupción del estado central.
El análisis de las experiencias demuestra que ni todas las expectativas se
plasman ni todos los temores se hacen realidad. Los resultados son muy heterogéneos y
que lo importante es monitorearlos y evaluarlas para hacer cada vez mejor las cosas.
Los riesgos según el análisis de un experto.
Si se privilegia la transferencia rápida se crea el riesgo de descargar al estado
central de sus responsabilidades cuando las instancias subnacionales no están
preparadas para satisfacer las necesidades públicas que están bajo su responsabilidad.
En este caso se amenaza la realización de los derechos, la población queda descontenta
y se utilizan mal los recursos escasos.
Si se privilegia la certificación previa de capacidades antes de transferir
atribuciones y recursos, el riesgo es continuar el centralismo postergando las
transferencias reales, porque las capacidades, sin la experiencia de gestión, no pueden
realmente ser consideradas suficientes.
Si las transferencia es de funciones y atribuciones, pero los recursos no llegan ni
suficiente ni oportunamente, sea con la excusa de una certificación de capacidades poco
creíble o a causa de procedimientos morosos, el proceso se vicia con quejas y
reclamaciones en las dos direcciones, y las confianza pública en la descentralización
decrece. Esta es la situación más complicada en términos de los derechos de los
ciudadanos.
Es necesario reconocer los intereses contrapuestos entre instancias de un mismo
nivel y entre los diferentes niveles, que esos intereses pueden ser intensamente
experimentados como legítimos e irrenunciables, y que puede haber múltiples
condiciones que hagan difícil aceptar que los intereses nacionales son más amplios y
comprometen prioritariamente a todos porque son, a la larga, la condición de
sostenibilidad de los intereses subnacionales.
Si los intereses nacionales no son claramente comunicados ni las políticas y
programas públicos que conllevarían a realizarlos se explican ni resultan vinculantes, los
movimientos que defienden intereses locales pueden boicotear los intereses nacionales.
La descentralización de atribuciones, jurisdicciones y recursos puede implicar y
frecuentemente implica conflictos, máxime en situaciones donde la demarcación
territorial está inconclusa o hay desconfianza multiseculares o ha habido enconos y celos
mutuos a propósito de bienes que pertenecen a dos o más demarcaciones. Existe un

30. 204
trasfondo no siempre consciente, incluso de raíces míticas, en los celos entre
comunidades. Se encuentran soluciones a conflictos específicos, se arbitra cuestiones
particulares, pero hay celos y pugnas que reaparecerán reiteradamente.
Los partidos políticos son teóricamente los encargados de educar a la población
sobre los intereses nacionales y las políticas y programas que pueden contribuir a
realizarlas. Son ellos los que identifican y reclutan líderes que puedan ser
representativos y estén en condiciones de dirigir y gerenciar la cosa pública y las
relaciones entre los sectores, en función de esos intereses. En un proceso de
descentralización, están llamados a develar las articulaciones entre los intereses locales
y los intereses nacionales, y a articular los comportamientos sociales para que los
intereses nacionales no se vean amenazados ni los intereses locales sean ignorados.
Ellos deben construir una representatividad que opere a la vez en función de los electores
y las coyunturas regionales y locales, y en función de los intereses nacionales de
desarrollo sostenible. Pero el gran problema era que el 2009 menos del 6% de la
población confíaba en los partidos políticos. La pérdida de vigencia de los partidos
políticos nacionales en las elecciones regionales puede ser consecuencia de esta baja
confianza, pero también una indicación que los partidos políticos nacionales no se han
adaptado a un país en descentralización.
La confianza en las instituciones públicas es también muy baja, y afecta a las
instituciones descentralizadas tanto a como a las de nivel nacional. En estas condicione
solo lo particular es confiable y debe defenderse a toda costa, y la noción de interés
superior genera rechazo. La pérdida de credibilidad conduce al desacato, y el desacato al
caos.
10. Los problemas o dificultades
Existe la tendencia de no ver la descentralización del Estado de una manera
sistémica, que aborde en conjunto todos los componentes y áreas de esta reforma.
Todas las áreas de intervención no siempre tienen el necesario sustento técnico y
científico. Las decisiones no siempre apuntan hacia una misma dirección y algunas,
incluso, son contrarias a la descentralización.
Las políticas de descentralización y los instrumentos que se utilizan ponen
escasa atención en los actores del proceso. Estos, a veces, ni siquiera son informados.
Otras veces son informados en reuniones a través de instructivos que no se comunican
adecuadamente. No se consideran las culturas organizacionales específicas y se supone
que las autoridades subnacionales van a seguir obedientemente los instructivos, lo que
no siempre ocurre.
No se observa en las políticas de descentralización una preocupación por pasar
desde el ámbito institucional estatal al social y por estimular el encuentro entre ambas
dimensiones, fomentando las capacidades endógenas de desarrollo.
El peso del nivel central, en la elaboración de presupuestos regionales y locales,
continua siendo notablemente superior al que pueden mostrar gobiernos regionales y
gobiernos locales a la hora de buscar su propio camino de gestión y desarrollo
descentralizado.
Los obstáculos a la descentralización que se derivan de las características
históricas del aparato público, son diversos: la tradición centralista; la cultura
organizacional que prioriza los procedimientos y la legalidad sobre los resultados; la
búsqueda de soluciones nacionales únicas y estandarizadas para problemas diversos y

31. 205
complejos; la subordinación de las decisiones de cada sector a la asignación
presupuestaria; y dificultades en la coordinación intersectorial y en el trabajo en equipo.
Los problemas precedentes tienden a traducirse en tensiones no resueltas entre la
organización sectorial del aparato público y la mirada territorial que necesariamente está
presente en la descentralización. Estas tensiones se agudizan por la presencia de
desconfianza desde los cuadros políticos y técnicos del nivel central para traspasar poder
y autonomía en la gestión de los programas públicos a los niveles regional y comunal.
11. Lecciones aportadas por la experiencia
Desde el CEPLAN se comparte las siguientes:
Los gobiernos centrales deben reconocer y recoger en las políticas y decisiones
instrumentales, la diversidad regional y local en aspectos asociados a los actores y sus
posibilidades de acción en cuanto al territorio, sus habitantes, recursos, carencias y
potencialidades. Esto implica abrir espacios de innovación y gestión propios de los
niveles descentralizados y avanzar más allá de las acciones de carácter institucional y
administrativo innovando en la generación de una cultura de gestión propiamente
regional.
Estimular procesos de participación entre diferentes actores concernidos por el
desarrollo regional, local y comunal.
Permitir que los gobiernos regionales y locales adecúen a su realidad los
instrumentos de los programas sociales, en el marco de sus competencias y autonomías.
Considerar los instrumentos de política no como un fin en sí mismo sino como
oportunidades y recursos al servicio de los territorios y sus habitantes. Evaluar las
políticas por sus objetivos y resultados finales, y no por aplicación de los instrumentos.
Establecer señales que premien el buen funcionamiento de la descentralización.
Desde la experiencia peruana, se aporta, entre otras, las siguientes:
La descentralización como reforma del Estado debe expresarse en un proyecto
político de largo alcance dialogado y concertado, entre el Estado, partidos políticos y
organizaciones de la sociedad civil, que refleje las visiones sobre qué tipo de Estado y
sociedad necesitamos los próximos 20 años.
La descentralización por comprometer a los tres niveles de gobierno, requiere de
una instancia de conducción intergubernamental, con pleno respeto de las autonomías y
competencias y funciones.
La transferencia de competencias y funciones debe ser acompañada
necesariamente de los recursos económicos para la gestión pública descentralizada
eficiente y eficaz, sino la autonomía y el ejercicio del poder subnacional se convierten en
una ficción.
Los avances y éxitos de la descentralización en el Perú dependen en gran medida
de la conducción democrática de la descentralización, debidamente articulada con el
impulso de otros componentes de la Reforma del Estado y con la modernización de la
gestión pública.

32. 206
La descentralización como reforma política basada en procesos multiactores y la
articulación de varias dimensiones debe necesariamente ser acompañada de
instrumentos claves como: desarrollo de capacidades y asistencia técnica, monitoreo y
evaluación, información, comunicación, promoción de buenas prácticas, rendición de
cuentas, y de un agenda de investigación con fines de innovación de las políticas y de la
gestión pública.
12. ¿Puede haber retrocesos en la descentralización?
Lamentablemente sí.
El caso de Colombia es ilustrativo al respecto y se expresa en tres procesos.
Primero, en el financiamiento de los gobiernos locales, con recortes entre el 2002 y el
2005 y luego otro recorte aprobado el 2007 y que se proyectará hasta el año 2016,
bajo el argumento de reducir el déficit fiscal del nivel central el 2007 equivalente
aproximadamente al 5% del Producto Interno Bruto, lo que afectó las inversiones
sociales en educación, salud, saneamiento básico. Un segundo gran problema tuvo que
ver con la recentralización administrativa, esto significo el recorte de la autonomía en el
manejo de los recursos destinados a agua potable, por ejemplo, mediante dos reformas
constitucionales. Un tercer problema grave es la infiltración de gobiernos locales y
también departamentales de grupos armados ilegales, paramilitares, así como por las
FARC, que dificultan o impiden el funcionamiento de estas instituciones democráticas.
La recentralización no es ajena en la experiencia peruana, en el periodo 2006-
2011. Al respecto, Manuel Dammert, afirma que ésta ha frenado el impulso
descentralistas en aspectos fundamentales, siendo uno de ellos la desactivación del
Consejo Nacional de Descentralización (CND), tras lo cual se impuso la dispersión de la
conducción nacional del proceso, pues se retrocedió a una secretaria de
descentralización adscrita a la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) , que
básicamente es una oficina de trámites y sin poder y luego a un Consejo de Coordinación
Intergubernamental (CCI), consultivo y no instalado.
Los principales los aspectos de la recentralización en el Gobierno de García
Pérez fueron: Desordenen el mapa de competencias, habiéndose transferido 4,342
funciones de un total de 4, 810 previstas por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
pero sin la aprobación previa de las matrices de competencias intergubernamentales;
limitadas transferencias económicas reales acompañando a las funciones; ausencia de
reforma institucional de los niveles regionales y municipales, debido a la mantención de
los sistema administrativos instalados desde el Estado fujimorista en los años 90, cuando
operaban los Consejos Transitorios deAdministración Regional (CTAR); recentralización
fiscal, el gobierno nacional paso del 65% en el 2007 al 71% en el 2011 en el manejo del
presupuesto público nacional, al tiempo que disminuyó la participación de los gobiernos
regionales del 20 al 16%, y de los gobiernos locales del 16 al 14%, y si esto no ha sido muy
notorio ello se debe a que ha aumentado la masa fiscal en general; además hay una
altísima reconcentración de la administración presupuestal, bajo la modalidad de gran
discrecionalidad sin sistemas de planeamiento básico, ni sistema de evaluación y
monitoreo de desempeños, y con reprogramación presupuestal unilateral, que reduce al
máximo los niveles de autonomía local y regional, y bloquea el desarrollo de la carrera
pública basada en la meritocracia.
13. ¿Cuál es el balance de la descentralización enAmérica Latina?
Para responder a esta interrogante existe abundante información por países.
Pero es escasa la información regional.

33. 207
Sobre lo que está pasando a nivel regional, el experto Iván Finot nos dice que
con alrededor de 20 años de experiencia en descentralización en la región, es posible
realizar un balance respecto al logro de los objetivos de la misma, en el que destacan los
aspectos siguientes:
Se ha podido comprobar que, por ejemplo, en lo que se refiere a la
desconcentración del producto interno bruto (PIB), con frecuencia esta ha sido mayor
con la planificación regional que con la descentralización, como son los casos de Brasil y
Colombia.
En cuanto a eficiencia, los resultados son contrapuestos. Por lo general se
evidencian notables incrementos en el gasto sin que se haya podido establecer
claramente que la descentralización hubiera contribuido a la eficiencia fiscal. Es más, el
endeudamiento excesivo de los gobiernos subnacionales, sobre todo de los de nivel
intermedio, contribuyó a generar desequilibrios fiscales en Argentina y Brasil. Es cierto
que en muchos casos se puede observar una tendencia creciente de los ingresos fiscales
generados en niveles subnacionales, pero por lo general el gasto subnacional crecen a
ritmos aún mayores.
Donde sí se puede observar avances significativos debidos a la descentralización
es en materia de equidad; por un lado, desde el comienzo los distintos procesos
implicaron mejoras en la distribución territorial de los recursos fiscales; por otro, la
descentralización ha sido muy importante para la equidad social, sobre todo al facilitar la
focalización en la lucha contra la pobreza.
En cuanto a participación, sin duda, todos los casos conllevaron avances
significativos, sobre todo en participación electoral. Destaca en este sentido en el caso
colombiano el “voto programático”. Pero en cuanto a participación social, las
expectativas de canalizar el impulso participativo de la ciudadanía de una manera
constructiva se han cumplido limitadamente. Y ello se puede afirmar incluso en el caso
de algunos países que contaban con una importante cultura previa de autogestión
territorial: en Bolivia, con la Ley de Participación Popular (que condiciona la entrega de
transferencias a una planificación participativa), actualmente se estaría movilizando un
50% de la población. En Brasil, se estima que participa efectivamente un 30%, y ello
ocurriría sobre todo en el Sur pues en el Norte existe menos cultura participativa.
Finalmente, en lo que se refiere a autonomía, imprescindible para el desarrollo
local y regional, lo evidente es que la inmensa mayoría de los gobiernos locales depende
de transferencias altamente condicionadas. Este hecho estaría mostrando además un
problema de desigualdad jurídica: Que haya territorios financieramente más autónomos
que otros implica que unos ciudadanos cuenten con más facilidad que otros para
proveerse de bienes locales, lo que iría en contra del principio de igualdad jurídica de los
ciudadanos y de la igualdad en cuanto a oportunidades de desarrollo.
14. ¿La descentralización tiene respuestas a los problemas cruciales de cada
país?.
No necesariamente. Resumimos con fines de ilustración una mirada de la
experiencia colombiana, muchos de cuyos problemas son similares a los que se
presentan en el Perú
Se considera que con la descentralización los alcaldes y gobernadores o
autoridades equivalentes deciden las prioridades propias de sus territorios, pero esto no
es así, pues muchas prioridades están definidas por políticas nacionales y en algunos
casos por compromisos internacionales como los ODMs. En la experiencia colombiana

34. 208
el proceso se fue centrando en la ejecución estandarizada del gasto en salud,
educación y agua potable, y debilitando el ideario democrático y participativo.
La descentralización significa construir un Estado fortalecido en las regiones,
pero esto no se hizo, se propusieron estructuras débiles, lánguidas, sin capacidad para
emprender desafíos pocos en el marco de sus competencias y con escasos recursos.
La Nación no emprendió jamás una evaluación que diese cuenta del modelo de
descentralización diseñado y de la manera como se ha ejecutado.
La elección democrática de las autoridades es necesaria para facilitar la apertura
política y en la forma de hacer política, pero no suficiente para garantizar el éxito del
modelo de descentralización. El prestigio de algunos de gobernantes subnacionales
que destacan es más por sus ejecutorias personales y reconocimiento ciudadano, y no
por su asociación con algún partido político o por sus propuestas ideológicas. Con
frecuencia los gobernante exitosos han hecho buen uso del margen de actuación del
que disponían, como Antanas Mockus, ex alcalde de Bogotá. Es cierto que la
descentralización está facilitando procesos de eficiencia y de y de modernidad. Pero es
evidente también que la descentralización requiere mayoría de edad, reconocimiento de
autonomía y seguimiento férreo de la ciudadanía.
En 20 años de descentralización en Colombia se cambió y fortaleció la vida
administrativa y fiscal de municipios y departamentos, pero no se cambiaron las reglas de
juego en materia política. Se ha permitido el manejo de las recuperadas entidades
territoriales conforme a prácticas, costumbres, mañas y vicios que se utilizaban en el
esquema anterior centralizado. En la continuidad de estas reglas quedaron atrapadas las
nuevas organizaciones políticas que emergieron en el proceso de descentralización, que
se contaminaron con los viejos vicios e incluso cayeron en faltas mayores.la elección
popular de alcaldes y gobernadores no siempre ha tenido un balance positivo. El sueño
de partidos nuevos de regional ha mutado también hacia formas tradicionales de
politiquería y clientelismo, a multiplicidad de partidos que en realidad son empresas
electorales con amarres y ataduras a intercambios de favores, contratos,
nombramientos, etc.
Se podría decir que en algunas ciudades han sido más los gobiernos malos que
los buenos y esto inevitablemente lleva a sus habitantes a concluir que no se ha
avanzado. En otros casos, como en Bogotá se considera que el “milagro” de la gestión
gubernamental se ha debido a la descentralización.
Las prácticas de corrupción continúan en los gobiernos subnacionales, pero lo
lamentable es la debilidad de las acciones de los organismos de control.
Es escasa la evolución en la elección de las asambleas o cuerpos colegios a nivel
subnacional, motivo por el que cargan un gran desprestigio político. Los debates y
propuestas que surgen en estas instancias son muy pobres y se anteponen claramente
los intereses particulares sobre los intereses generales. Esto constituye un gran
obstáculo para renovar la democracia.
El traslado de competencias casi siempre se ha debido a razones de
conveniencia de arriba hacia abajo, no se ha contemplado la posibilidad de que sea lo
contrario. No se ha logrado aun construir un esquema de relaciones
intergubernamentales armónico y que cada nivel territorial no constituya una isla en el
ordenamiento institucional.

35. 209
Como parte de múltiples evaluaciones surge una agenda de puntos críticos.
Destacan entre estos: la necesidad de retomar el rumbo de la descentralización trazado
en la constitución de 1991, superando el relativo abandono la reforma descentralista; dar
curso a l compromiso de definir políticas claras sobre el ordenamiento territorial, vieja
deuda pendiente; enfrentar la excesiva sectorialización ministerial y los problemas que
ha generado en el territorio nacional; la necesidad de recuperar el sentido político de la
descentralización que poco apoco ha sido convertida en un proceso tecnocrático de envío
de informes, solicitud de recursos y lobby de las regiones sobre el centro, debe volverse
al reconocimiento de que “quien hace gobierno hace políticas y tiene posturas e ideales
que defender”; frenar la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores por sus
implicancias negativas para la democracia, debiendo más bien ampliarse el periodo
gubernamental; fortalecer el control social y las veedurías ciudadanas como estrategia
de lucha contra la corrupción; renovar los mecanismos de participación ciudadana,
introduciendo formulas creativas; enfrentar el exceso de presidencialismo en el gobierno
nacional, hecho que se traduce en medidas recentralizadoras y en la debilidad
institucional para la gestión territorial .
Palabras finales:
De muchos de los aspectos precedentes podemos aprender para relanzar,
reorientar y profundizar el proceso peruano de descentralización. Por supuesto, desde el
Perú también podemos compartir importantes experiencias a una década de iniciada la
actual esta de descentralización, con la comunidad descentralísta de nuestra Región.

36. 208
AGENDA PARA EL DESARROLLO DE LOS ESPACIOS ALTO ANDINOS
PERUANOS
Raúl Lizárraga Bobbio
CONTEXTO E HIPÓTESIS DE PARTIDA
El análisis del desempeño de las poblaciones alto andinas y de las políticas
públicas que podrían mejorar sus condiciones de vida, debe considerar los siguientes
factores:
a) La existencia del macizo andino, que dibuja nuestras tres grandes regiones
“naturales” (costa, sierra, selva), que configura el carácter de las cuencas, que
define la mayor o menor facilidad del hombre para adaptarse a los climas y que
propicia la cosmovisión cultural de sus habitantes según donde habiten. Los
andes constituyen, de un lado, barreras a la accesibilidad entre la costa y la selva,
en términos del costo de las transacciones comerciales y el acceso a los servicios
sociales complejos. Pero, de otro lado, permite la presencia de una fauna y una
flora muy variada; que incluye a camélidos sudamericanos y a las
aproximadamente 4,000 especies de papa. Esta polivalencia en la riqueza
natural solventa la vida de los campesinos serranos en general; que manejan
chacras o pastizales en diferentes altitudes cuyos productos aplican tanto para su
consumo como para su mercadeo.
b) El modelo de Estado y el modelo económico vigentes son estructuralmente
incapaces de generar procesos sostenidos de desarrollo que contengan factores
de equidad social o territorial en la distribución del bienestar y del goce de una
democracia plena. En efecto, el Estado en el Perú es un gran “ausente” (e incluso
un “enemigo”) en las poblaciones serranas y amazónicas, por su perfil centralista
y su coalición con determinados grupos de poder dominantes. Por otra parte, la
plataforma productiva peruana mantiene un perfil primario – exportador
oligopólico y un esquema de ordenamiento territorial que no agregan valores a la
materia prima, ni inducen el aprovechamiento competitivo de sus amplios
recursos naturales, ni articulan mercados.
Consecuentemente, es válido auspiciar cambios sustantivos en ambos modelos,
bajo el enfoque del Desarrollo Humano, que coloca a la persona en su entorno
colectivo como el eje de las iniciativas públicas y privadas orientado a ampliar la
base productiva de los territorios regionales y locales, en paralelo con el logro del
bienestar de sus poblaciones, la superación de la pobreza (que involucra a más
del 35% de los peruanos, esto es alrededor de 10 millones), la sostenibilidad
ambiental, la apertura de oportunidades para todos y la consolidación de los
derechos ciudadanos.
c) Los procesos de desarrollo son inherentemente conflictivos porque enfrentan a
grupos sociales con intereses materiales y apreciaciones ideológicas diferentes e
incluso incompatibles Consecuentemente, se trata de un escenario que pone a
prueba la capacidad conciliadora de estos grupos para avanzar hacia un futuro
deseable para las mayorías; lo cual debe garantizarse con el cumplimiento de las
32 Políticas de Estado auspiciadas por elAcuerdo Nacional suscrito en el 2005.
d) Los impactos de la globalización económica, tecnológica e informática altera los
parámetros con los cuales venían funcionando las sociedades campesinas hasta
la década de los 70´, caracterizadas por el intercambio de bienes y sus patrones
de consumo al nivel local y la prevalencia de sus fueros culturales propios. Este
escenario se ha alterado parcialmente con el impulso a cadenas de producción
orientadas hacia las exportaciones (tal como se auspicia por el Proyecto “Sierra

37. 209
Exportadora”), por la creciente incidencia de la crisis mundial desatada desde el
2008 y por los Tratados de Libre Comercio (TLC). Ambos fenómenos están
afectando las funciones de producción e intercambio de las economías
campesinas - rurales – andinas que no pueden competir con las tecnologías y los
subsidios directos o encubiertos que gozan, por ejemplo, los productores de
granos, carnes, lácteos, o textiles de USAo China.
e) El indetenible (hasta ahora) patrón migratorio rural – urbano que genera una
creciente simbiosis de los patrones culturales, lo cual define en la práctica una
“ruralización” de las ciudades y una “urbanización” del campo; paralelamente al
crecimiento desordenado de las metrópolis. En tal sentido, se aflojan los
parámetros formales de la Ley Orgánica de Gobiernos Locales en cuanto a la
precisión con la cual se establecen Municipalidades Rurales.
e) El crecimiento del Producto Internos (PBI) en los recientes años e incluso
proyectados hacia el 20011 – 2012 por el orden del 6% - 7% anual. Estas
estimaciones son aplicables para el promedio nacional y se basan
predominantemente en el aumento de los precios de los minerales; pero no
condicen con los niveles de producción insuficientemente bajos en la mayoría de
los distritos y provincias alejadas de los centros urbanos emergentes.
f) La existencia de más de 6,000 Comunidades Campesinas reconocidas, que
albergan a 1´100,255 familias fundamentalmente ubicadas en alrededor de 23.5
millones de hectáreas en los espacios andinos; y de más de 1,450 Comunidades
Nativas (“originarias”) reconocidas que agrupan a 52,603 familias básicamente
asentadas alrededor de 11 millones de hectáreas en la Amazonía. Se trata de un
apreciable contingente humano de 43 pueblos indígenas históricamente
relegado, los cuales, con datos del 2008, sumaban 4 millones de personas (14%
de la población total del país), pertenecientes a 2 familias etnolingüísticas
serranas (quechua y aymara) y a 18 familias etnolingüisticas amazónicas.
g) El nuevo mapa político derivado de las elecciones Municipales y Regionales del
2010, y de las elecciones Congresales y Presidenciales del 2011. En ambos
casos aparecen o se potencian nuevos actores con un perfil descentralista; entre
ellos: partidos políticos de índole regional y local, asociaciones defensoras de los
derechos de las poblaciones indígenas o campesinas (como la Asociación
Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana - AIDESEP y la Confederación
Nacional de ComunidadesAfectadas por la Minería - CONACAMI).
RETOS FUNDAMENTALES DE LAS SOCIEDADES RURALESALTOANDINAS
a) Pobreza y desigualdad o exclusión social
Quizá reto más trascendente es la existencia perseverante de niveles
inaceptables de pobreza y exclusión social, tal como se evidencia en los Índices de
Desarrollo Humano (IDH) elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD). En el siguiente cuadro, armado en base a las regiones naturales
planteadas por el geógrafo Javier Pulgar Vidal, se muestra que las poblaciones
asentadas en la costa, y dentro de ellas las que habitan en las capitales departamentales
o provinciales, tienen un alto IDH (0.8199), que es mayor al IDH promedio para el país en
su conjunto (0.6234). Al contrario, las poblaciones que viven en el mundo andino y
selvático, tienen IDH relativamente bajos, tal como ocurre con las regiones Suni y Puna,
cuyos IDH son respectivamente de 0.5650 y 0.5766, situándose en los Ranking inferiores
(8 y 7, de las 9 regiones naturales señaladas); tal como se expresa en el siguiente cuadro.

38. PERÚ
País y Regiones
Población Nº de
Provincias
IDH
Número % Valor Ranking
Perú 27`412,157 100.0 195 0.6234 ---
Chala o Costa 14`371,424 52.4 33 0.8199 1
Yunga Bajo y
Medio
507,735 1.9 7 0.7657 2
Yunga Alto 713,146 2.6 9 0.5597 9
Quechua Bajo 3`517,665 12.8 38 0.6422 4
Quechua Alto 2`822,986 10.3 47 0.5781 6
Suni 1`737,144 6.3 22 0.5650 8
Puna 254,850 0.9 3 0.5766 7
Selva Baja 2`097,761 7.7 24 0.5940 3
Selva Alta 1`389,446 5.1 12 0.5708 5
Año Nacional Rural Incremento Rural
2004 17.1 38.8 ----
2005 17.4 37.9 1.1
2006 16.1 37.1 0.8
2007 13.7 32.9 4.2
2008 12.6 29.7 3.2
2009 11.5 27.8 1.9
210
Cuadro 1: Población e IDH según regiones naturales, 2007
Fuentes: Base de Datos RETADAM; Censos Nacionales 2007; INEI; Informe sobre Desarrollo Humano 2009
– 2010 del PNUD.
Entre Departamentos también existen diferencias inequitativas: Lima - Callao
tiene un IDH 0.6788, mientras que Departamentos básicamente andinos comoApurimac
y Huancavelica están a la cola con IDH de 0.5610 y 05393 respectivamente.Al interior de
cada Departamento las diferencias suelen ser también bastante agudas. Por ejemplo,
mientras que el IDH promedial del Departamento de Ancash es de 0.5996; el IDH de la
Provincia del Santa (costera, relativamente industrializada) es 0.6552 y el IDH de la
Provincia deYungay (serrana, básicamente agrícola) es de solamente 0.5138.
El Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD del 2009-2010 establece una
interesantísima relación positiva entre los Índices de Desarrollo Humano (IDH) y los
Índices de Densidad del Estado (IDE). Esto es que, a menores IDH, menores IDE (menor
presencia real del Estado en función de los servicios que debe proporcionar); lo cual es
propio de las áreas donde alto andinas más apartadas de los centros urbanos
emergentes.
Estos indicadores y las implicancias sociales, económicas y políticas que
conllevan son, en lo fundamental, compatibles con otro tipo de mediciones, como las
relacionadas con la disponibilidad monetaria real de las familias y el Índice Calórico (el
cual le otorga un valor relativo a la calidad y cantidad de la ingesta alimentaria de las
personas). Veamos: mientras que en el 2009 la pobreza monetaria extrema al nivel
nacional se estimaba en el 11.5% de la población, en el ámbito rural esa cifra era del
27.8%; y en términos de pobreza calórica, en tanto que al nivel nacional incorporaba al
29.1% de la población, en el área rural era del 42.5%. En este entorno, Huancavelica,
uno de los Departamentos surandinos tradicionalmente más excluidos, tenía el 81% de
su población calificada como “pobre” y el 51% como “pobre extremo” (esto es que no
podían acceder siquiera a la canasta básica alimentaria). Los siguientes cuadros
muestran este tipo de inequidades.
Cuadro 2: POBREZA MONETARIA EXTREMA. EN PORCENTAJES DE LA
POBLACIÓN

39. Año Nacional Rural Incremento Rural
2004 32.0 40.4 -----
2005 28.6 40.7 0.3
2006 27.3 39.8 0.9
2007 26.3 39.7 0.1
2008 30.0 43.0 3.3
2009 29.1 42.5 0.5
211
Cuadro 3: POBREZA CALÓRICA. EN PORCENTAJES DE LA POBLACIÓN
En términos más generales y según la data oficial del 2010, la población en
pobreza para el país en su conjunto se estimaba en un 31.3% (casi 10 millones de
personas); lo cual es inaceptable, particularmente porque las potencialidades
económicas del país son amplias en todo su territorio y porque los programas de alivio a la
pobreza no solo han sido extremadamente parciales y muestran resultados insuficientes,
sino porque han estado mal focalizados, incluso cuando se han aplicado a zonas alto
andinas.Algunos datos al respecto son aleccionadores:
· más de 2.7 millones de personas calificadas como pobres no disponen de su
documento de identidad (DNI), particularmente en las zonas rurales de difícil
acceso,
· la mortalidad infantil está en el orden del 17 por mil, la desnutrición crónica afecta
al 17.9% de los niños y la tasa de mortalidad infantil es de 93 niños por cada
100,000,
· siete Departamentos mayoritariamente andinos del Perú (Cajamarca, Puno, La
Libertad, Piura, Huánuco, y Cusco) concentran más del 50% de las muertes
maternas en los procesos de parto, particularmente en las mujeres pobres e
indígenas que alumbran en su domicilio sin recibir asistencia profesional.
Estos anómalos indicadores están siendo revisados por la nueva gestión
gubernamental y congresal inaugurada el 28 de julio del 2011; para derivarse hacia la
confección y aplicación de renovadas políticas públicas que se conducirían por el
Ministerio de la Mujer y por el Ministerio de la Producción y la Inclusión social.
b) El campesinado andino, víctima perseverante de los fenómenos climáticos
extremos
El territorio peruano ha sufrido persistentemente de una serie de embates
climáticos (heladas, granizadas, huaycos, sequías) y sismos, que han causado daños
medidos no solo en un alto número de muertos (como el terremoto de 1970, donde
perecieron alrededor de 70,000 peruanos), sino que también en infraestructuras dañadas
y pérdidas económicas por la destrucción de fábricas y tierras de cultivos. Estos daños
muchas veces son provocados o engrandecidos por el mal manejo de los suelos de los
propios grupos humanos (tala indiscriminada de laderas, quema de pastizales) o por la
ocupación de asentamientos en áreas de alto riesgo (desembocaduras o márgenes de los
ríos).
El abordaje de este tipo de eventos perversos ha sido hasta ahora, anómalo e
ineficiente porque se carece de una cultura de prevención y de un Sistema Nacional de
Defensa Civil capaz de afrontar los momentos previos al “desastre” (prevención), durante
el “desastre” (atención inmediata a los afectados, acciones de emergencia) y después del

40. 212
“desastre” (rehabilitación y reconstrucción de las infraestructuras perdidas o dañadas).
No se ha entendido suficientemente que en este asunto el tratamiento fundamental debe
partir de un enfoque de desarrollo sostenible que haga más soportables los daños de las
heladas o sequías.
Quizá una muestra relevante de un manejo ineficiente e inmoral de procesos de
rehabilitación y reconstrucción de espacios agredidos por un sismo, es el que
corresponde al terremoto de Ica y parte de Huancavelica en el 2007. El modelo planteado
por el Gobierno Nacional en base al FORSUR ha sido, desde el inicio mismo,
incompetente, caótico (superposición de acciones y responsabilidades con INDECI, el
Gobierno Regional y las Municipalidades. A octubre del 2011 un alto porcentaje de los
proyectos tienen falencias en sus contrataciones y muestran atrasos imperdonables.
Pero la cuestión más grave aún radica en la verificación inequívoca de que
siempre han sido los campesinos pobres los más afectados. Esto ocurre porque su propia
condición de pobreza les impide o les reduce las posibilidades reales de protegerse ellos
mismos, de proteger sus cosechas o crianzas y de recuperarse de las pérdidas sufridas.
c)Atrapados entre la pobreza y el narcotráfico
La sobreproducción de la coca por las ventajas que tiene con respecto a otros
cultivos o crianzas, en términos de precios relativos, es un fenómeno cada vez más
agresivo para los mismos campesinos cocaleros, que en su mayor parte son migrantes
serranos. En los últimos cinco años la superficie cultivada de la coca ha aumentado y han
surgido procesos de transformación (pasta básica y cocaína pura). Esta mutación
perversa se explica por la prevalencia de mecanismos de corrupción en el aparato oficial,
por el poder de las mafias nacionales y extranjeras y por la fragilidad de los programas de
sustitución de cultivos como son el cacao, el maní o el café.
La mayoría de los sembradores de coca en los espacios amazónicos provienen
son campesinos serranos que vislumbran el cultivo de esta hoja como una de las pocas
salidas a su condición de pobreza estructural.
El Programa de Desarrollo Integral para las poblaciones envueltas en territorios
cocaleros de Huánuco – Tocache – Campanilla, de Urubamba (Cusco) y del Valle del
Perené y Ene (VRAE) particularmente, han resultado insuficientes tanto por la baja
calidad y variedad de sus componentes (proyectos), como por su inadecuada
organización (predominantemente centralizada, institucionalmente dispersa,
militarizada y carente de la participación de las poblaciones involucradas).
Debe asumirse – y hacia eso se está transitando con la nueva conducción de
DEVIDA desde agosto del 2011- un planteamiento más integral y socialmente y
económicamente viable, que considere de modo paralelo acciones de desarrollo social,
proyectos productivos sustitutorios rentables y con mercados disponibles, interdicción de
insumos para la fabricación de la pasta básica y de la cocaína, desmilitarización de la
conducción institucional del proceso en su conjunto.
d) Sub valuación del agro en las políticas públicas
El sector agropecuario ha sido, en general, el último escalón en las prioridades de
los sucesivos gobiernos; no obstante que de él depende la seguridad alimentaria y es la
base para la producción de ciertas industrias y servicios. Esta situación contradice los
discursos oficiales, el mandato Constitucional en cuyo Artículo 88 se determina que el
desarrollo del agro es prioritario y los compromisos establecidos en elAcuerdo Nacional.

41. 213
Los entes sectoriales del Gobierno Nacional han focalizado su atención en las
demandas de las empresas industriales, de servicios y de la minería, mediante la dotación
subsidiada de infraestructuras de soporte (redes viales y energéticas), así como del
abaratamiento inducido de los insumos requeridos para establecer sus funciones de
producción. Bajo ese mismo carril, construido por un mercado imperfecto, se ha
presionado por el abaratamiento de los alimentos generados en el sector agropecuario, a
favor de las poblaciones urbanas localizadas en Lima Metropolitana y otros ámbitos
regionales o provinciales de la costa.
En efecto, las políticas de precios así como los incentivos financieros y
tecnológicos para la producción han estado sesgados hacia las empresas industriales y
de servicios en los espacios costeros – urbanos densamente poblados, pese a que, en el
2009, el aporte del sector agropecuario (agricultura, caza, silvicultura) al PIB era del 8.6%
y que la Población Económicamente Activa (PEA) de este sector involucraba a mas de 4
millones de personas, representando el 32.5% de las PEA Nacional (14.8 millones de
personas). De la PEA agropecuaria, el 84% se ubica en el área rural. En el 2010 la
población calificada como “urbana” representaba aproximadamente al 65% - 70% de la
población total; en los años 40` la proporción era inversa.
Como una salida parcial a esos desencuentros, se han instalado, de modo puntual
y poco coherente entre sí, algunos programas, proyectos y normas orientados a mejorar
al desempeño económico y social de las poblaciones rurales-campesinas:
· “Sierra Exportadora”, cuyo sentido agro exportador y su comando centralista
(sede en Lima) ciertamente no abarca a la mayoría de los campesinos y evade los
objetivos ligados a la seguridad alimenticia interna. Al respecto, debiera
mantenerse latente la atención sobre los acuerdos adoptados en la Primera
Reunión Ministerial sobre Seguridad Alimentaria del Foro de Cooperación
Económica Asia Pacífico (APEC), en el sentido de facilitar las inversiones y el
acceso a los mercados; donde debieran participar los Gobiernos Municipales y
Departamentales;
· “Sierra Productiva”, que articula a un conjunto de federaciones campesinas en las
zonas altas del Cusco para mejorar sus patrones de producción e intercambio.
Esta iniciativa, aún relativamente aislada, tiene un perfil innovador porque más
que en burócratas oficiales trabaja con promotores surgidos de las propias
comunidades y asociaciones de productores, a los que se les denomina
“Yachachiq”, que en quechua significa “el que sabe, el que enseña”;
· “Juntos”, que paralelamente a transferencias monetarias a las poblaciones
pobres, básicamente serranas, está condicionado a la prestación de atenciones
en la salud y la educación. Este programa ha amortiguado las condiciones
negativas de esas poblaciones, actuando como un colchón transitorio a la
instalación de procesos de desarrollo estructuralmente sostenibles. A inicios de
noviembre del 2010 se había establecido en 606 Municipalidades Distritales y
para el 2012 esta cifra se duplicaría;
· “Agroprotege”, del Ministerio de Agricultura, dentro del cual se ha venido
implementando, con escasos recursos, un seguro agrario para los campesinos
afectados por cambios climáticos extremos, que se financia con recursos del
“Fondo de Garantía para el Campo y el SeguroAgropecuario (FOGAPA)”;
· “Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA)”, que permite el
rescate-refinanciación de las deudas que pequeños agricultores tienen con
diferentes instituciones financieras. El Agrobanco es el operador de esta
alternativa a partir del “FondoAgroPerú” que auspicia el Ministerio deAgricultura;
· Ley No. 29482 de Promoción para el Desarrollo de lasActividades Productivas en
Zonas Altoandinas, de inicios del 2010, por la cual se pueden acoger a la
exoneración del pago del Impuesto a la Renta las Pequeñas y Medianas

42. 214
Empresas (PYME) que desarrollen sus operaciones en lugares por encima de los
2,500 metros sobre el nivel del mar, y las industrias que se instalen por arriba del
los 3,200 metros sobre el nivel del mar. A noviembre del 2010, pocas empresas
han mostrado su predisposición a utilizar este mecanismo;
· “Estrategia Nacional de Desarrollo Rural”, en la cual se definen políticas y
acciones dirigidas a: ampliar la competitividad en el sector rural, mejorar las
condiciones de vida y el acceso al empleo del campesinado y fomentar el manejo
sostenible y la conservación de los recursos naturales, ambientales y culturales.
Esta iniciativa no ha tenido una expresión real y sustantiva,
· “Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos de Apurimac, Ayacucho y
Huancavelica (PDIPA) 2010-2021”. Este instrumento es aleccionador, en primer
término porque convoca los esfuerzos de varios Departamentos para impulsar
acciones de desarrollo con una visión de “economías de escala”. En segundo
término porque se proyecta hacia un horizonte temporal de mediano/largo plazo
que debiera facilitar la gestión de sucesivos Gobiernos Departamentales y
Municipales. En tercer término porque surge de una Mesa de Diálogo donde han
participado representantes de los respectivos Gobiernos Departamentales, de
organizaciones no gubernamentales, de Comunidades Campesinas, del
Ministerio deAgricultura y de la Presidencia del Consejo de Ministros.
e) Conflictos socio ambientales
Ha sido y seguirá siendo difícil conciliar la visión del desarrollo y los intereses
genuinos de las Comunidades serranas y selváticas, con la visión de desarrollo y los
intereses de las empresas dedicadas a la exploración y explotación de los recursos
naturales (floresta, masa hidrobiológica, minas, petróleo, gas, agua). Es necesario
reiterar que se trata de más de 6,000 Comunidades Campesinas y más de 1,500
Comunidades Nativas/Originarias, que han creado sus propias formas de autogobierno y
de ocupación del suelo. Las Comunidades asumen, con razón, que sus territorios no
tienen porque engrilletarse totalmente en los limites político – administrativos
provinciales o regionales, e incluso internacionales (como ocurre con algunas
Comunidades Nativas/Originarias fronterizas del Perú y el Ecuador). Su supervivencia
depende de la caza, de la pesca, de los bosques y de algunas parcelas donde siembran
algunos pocos productos de pan llevar (plátano, yuca), en espacios amplios y sin líneas
fronterizas. Sin embargo, para facilitar su desempeño legal están accediendo a la
titulación de las tierras comunales a través de COFOPRI.
Este desencuentro de las visiones e intereses Comunales y las correspondientes
a las empresas extractoras de materias primas es persistente y ha generado un amplio
flujo de conflictos socio ambientales que ponen en riesgo el desarrollo concertado y la
gobernabilidad del país en su conjunto. El pivote visible de esta situación radica,
paradójicamente, en la riqueza de esos recursos más que en su escasez, al punto que
varios economistas han bautizado esta circunstancia aparentemente “virtuosa” como la
“maldición” de los recursos naturales, habida cuenta que precisamente los países donde
estos abundan (en Latinoamérica, Asia y África) son, en general, los que están en el
sótano de los indicadores de desarrollo humano.
La conflictividad es mucho más riesgosa porque, hasta donde se aprecia, el
Gobierno anterior ha asumido procedimientos engañosos para obviar la obligación que
tiene de hacer respetar el derecho a la Consulta de las Comunidades cuando de por
medio están concesiones mineras, petroleras, gasíferas o forestales que las pueden
afectar. Este derecho, amparado por el Convenio No. 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), ha sido felizmente resuelto con la formalización, el 6 de
setiembre, en Bagua, de la Ley respectiva.

43. 215
En teoría, entidades del propio Gobierno (Dirección General de Minería y Petróleo
del Ministerio de Energía y Minas, entre otras) debieran ser árbitros equitativos en el
debate. Lamentablemente, la imagen de tal participación ha favorecido a las empresas
cuando se requiere validar los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y los Programas de
Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA). Esta misma conducta ocurre con las
evaluaciones socio ambientales de grandes proyectos viales (como los ejes
transamazónicos promovidas por el IIRSA) o hidroenergéticos (como la Central del
Inambari, que presumiblemente afectará un tramo del mismo IIRSA Sur, quebrará el
equilibrio ecológico de su entorno y provocará el desplazamiento forzado de más de 400
grupos sociales).
La actividad minera es la que genera los mayores conflictos, dado el amplio perfil
mineralógico de la mayor parte de la cordillera, sobre el cual se postula la obtención de
concesiones para instalar emprendimientos por empresas mineras formales o por
mineros informales migrantes (en los lavaderos de oro de Madre de Dios). En efecto,
según el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET), a mediados del 2009 se
habían concesionado 19 millones de hectáreas, que significan el 15% de toda la
superficie nacional (1`285,216 kilómetros cuadrados). Entre enero y julio del 2010 se
presentaron a dicho Instituto 4,908 petitorios mineros, que ocupaban 2.6 millones de
hectáreas, y que implicaron un 58% más que los presentados en el 2009 (3,101). En julio
del 2010 el INGEMMET recibió 688 solicitudes de petitorios mineros aplicables a todo el
país, lo cual representó un incremento del 126% con relación a los petitorios solicitados en
el mismo mes del 2009.
En agosto del 2009, en el Departamento de Junín las concesiones mineras
abarcaban el 23% de su territorio y en una de sus provincias, Yauli, este porcentaje era del
57%. En el Departamento de Huancavelica las concesiones mineras saturaban el 40% de
su territorio.
Los reportes de la Defensoría del Pueblo sobre los conflictos actuantes o latentes
en el Perú, en los años 2009 – 2010 indicaban que en promedio se mantenían unos 240
conflictos latentes o actuantes en el Perú. De esa cifra, más del 40% correspondían a
conflictos socio ambientales generados por derrames de fluidos, escorias y gases
mineros que contaminan tierras, aires y aguas. Un caso paradigmático de esta situación
es el de la empresa Doe Run Perú, situada en la Oroya, capital de la Provincia de Yauli, en
el Departamento de Junín, que ha ido desplazando el pago de sus impuestos, de sus
acreencias con sus proveedores y del Estudio de ImpactoAmbiental; estando a setiembre
del 2011 en una franca posición de quiebra o insolvencia.
En una elevada proporción de los casos, el grado de agresión ambiental ha sido
tan agudo, que organizaciones sociales de las Provincias de Jaén y San Ignacio
(Departamento de Cajamarca) y de las Provincias Ayabaca y Huancabamba
(Departamento de Piura) presentaron al Congreso (25.10.2010) una solicitud para
declarar “zonas libres” de la minería aquellas áreas que afectan los ecosistemas
esenciales para la provisión de las aguas para usos domésticos o productivos de los
pobladores de esas zonas serranas y amazónicas. Esta solicitud viene arrastrándose
desde el 2007 y se hace más potente porque la empresa británica Río Blanco,
concesionaria de una mina en Huancabamba, cuenta con concesiones que ocupan el
25% de las tierras de las cuatro provincias mencionadas.
En marzo del 2011, se ha abierto otro conflicto con la negativa de las comunidades
campesinas y agricultores en general para aceptar un proyecto minero (Tía María) en
Arequipa. La presión ha sido de tal magnitud que el Gobierno determinó, finalmente, la
exclusión del proyecto, cuyo Estudio de ImpactoAmbiental era claramente insuficiente.

44. 216
Otro flanco de conflictividades relacionadas con la minería surge de la no
aplicación de una propuesta surgida desde los años 2005 para establecer un impuesto a
las sobreganancias mineras; el cual fué reemplazado por un “Fondo Minero de
Solidaridad Social” (popularmente denominado “Óbolo Voluntario”), por el cual las
empresas mineras que así lo determinen, propusieron aportar, desde el 2006, 500
millones de soles durante cinco años. Un análisis del desempeño de ese Fondo muestra
que su ejecución en el 2010 no llegaba al 40% y que han existido resistencias de las
empresas para cumplir con sus aportes.
Por otra parte, y salvo en muy pocas excepciones, los grandes complejos
empresariales mineros operan como “enclaves” en el sentido de que no compra mayores
insumos de las localidades donde se instalan y de que sus ganancias o rentas no son
adecuadamente compartidas con las regiones y municipios a través del Canon y de las
Regalías.
f) Rondas Campesinas y Comités deAutodefensa
Las Rondas Campesinas se crearon en el Departamento norteño – serrano
Cajamarca, hace más de 20 años, a partir de un conjunto de iniciativas Comunales; como
una instancia no oficial para combatir el abigeato. El desenvolvimiento efectivo de las
Rondas generó su réplica en otros Departamentos serranos sureños, con el añadido de
que la guerra interna provocado por Sendero Luminoso a inicios de los 80` alteró su perfil
inicial, involucrándolas como actores clave para resolver conflictos interfamiliares y
combatir la subversión. En este último asunto, contaron con el soporte logístico del
Gobierno y cambiaron su denominación por Comités de Autodefensa (CAD). En sus
momentos más álgidos estuvieron operando más de 4,000 CAD. En el 2011
prácticamente ya no existen.
Las Rondas Campesinas han sido experiencias que han marcado la vida de las
comunidades campesinas tanto de la sierra como de la selva; manteniendo vigentes los
valores de solidaridad comunitaria.
g) Campesinado alto andino y las secuelas de la guerra interna del los 80 - 90
La guerra interna que se escenificó, con extrema crueldad, en los años 80`y 90`
especialmente, puso en vilo la sociedad peruana. La estrategia de Sendero Luminoso
(SL) estableció un primer escalón de intervenciones en el sector rural-campesino en el
sur. En el conflicto murieron más de 70,000 personas, hubo más de 40,000 huérfanos, se
han estimado más de 13,870 personas desaparecidas y un contingente de más de
600,000 personas se vio obligado a migrar. Otra data es también significativa: 4,644 sitios
de entierros clandestinos o semi clandestinos han sido reportados hasta noviembre del
2010 (3,642 en Ayacucho) . Nuevos entierros clandestinos han sido detectados en
Ayacucho entre agosto y setiembre del 2011.
Comunidades y distritos de Ayacucho fueron las más afectadas. Las siguen las
Comunidades y distritos de Apurimac, Junín, Apurimac y Huánuco. La mayoría de los
afectados eran campesinos serranos, atrapados entre dos fuegos; el proveniente de SLy
la que provenía de las Fuerzas Armadas y Policiales. La Comisión de la Verdad y
Reconciliación (CVR) marcó con su Informe un hito formidable para deducir las causas
reales y aparentes de este fenómeno bélico, las lecciones que nos ha dejado y las
secuelas que aún se aprecian entre las comunidades y familias que sufrieron más
directamente el conflicto.
Las secuelas o derivaciones del conflicto se mantienen vivos y han conducido a
varias iniciativas de paliación, resarcimiento o amortiguamiento a favor de los familiares y

45. 217
de las Comunidades afectados. Una de ellas es la Construcción de un Sitio a la Memoria,
en Lima, que además tiene un sentido adicional: mantener vivo el recuerdo de ese evento
traumático y cuyo lema es “para que no se repita”; que va a la par con la construcción de la
Casa de la Memoria en el Departamento de Huancavelica, inaugurada en agosto del
2010.
Otra iniciativa consiste en la creación del Consejo de Reparaciones (CR) que está
tratando de culminar el Registro Único de Víctimas y de ampliar la cobertura de las
reparaciones individuales o colectivas. Las reparaciones previstas son de carácter
simbólico (estatuas o placas recordatorias) y también material, incluyendo en esta última
categoría la entrega de dinero y la dotación de escuelas. El reto del CR es muy grande por
varias razones:
· ni el Gobierno ni el Congreso que funcionaron hasta julio del 2011 mostraron una
predisposición clara y suficiente para la toma de decisiones políticas que
garanticen el funcionamiento del CR y que permitan disponer de los fondos para el
pago de las compensaciones previsibles. El Presupuesto del 2012 considera
inicialmente unos ;
· la complejidad y también carencias logísticas para encontrar a los deudos de los
fallecidos o desaparecidos, y también para identificar a las personas que se
rescatan de los entierros clandestinos y semi clandestinos. No todos los muertos o
desaparecidos han sido denunciados por sus familiares porque no confían en la
justicia, porque prefieren olvidar o porque siguen marcados por el temor,
· la difícil y debatible estimación del valor o de los alcances de las reparaciones que
debieran entregarse a los deudos y a las Comunidades. De hecho existen
secuelas o traumas que no pueden medirse en términos monetarios: violación de
los derechos, alteraciones en la unidad familiar, angustia de los familiares que no
reciben información sobre los desaparecidos, emotividad latente de las miles de
mujeres sobrevivientes que fueron violadas. La culminación del “Lugar de la
Memoria”, previsto para el 2011, será un emblema para mantener presente los
horrores de una guerra interna, pero sin duda insuficiente si se pretendiese de
veras reparar los daños tanto físicos como éticos que mantuvo en vilo a la
sociedad entera, pero predominantemente a los campesinos alto andinos donde
se dieron los combates y abusos de mayor ferocidad, por ambas partes: Sendero
Luminoso y las FuerzasArmadas;
· el deslinde sobre qué nivel de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal) deberá
financiar y administrar las reparaciones tanto morales o simbólicas y también
físicas, individuales y colectivas. Para dichos efectos habrá que recurrir en primer
término al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) para el 2012 y sus posibles
ampliaciones o modificaciones (PIM).
AGENDAPENDIENTE
Un listado completo de las acciones, políticas y normas que permitan transitar
hacia procesos de desarrollo humano sostenible en el espacio alto andino está fuera de
los alcances de este ensayo. Sin embargo, pueden señalarse algunos lineamientos y
acciones que debieran incorporarse en las agendas pendientes del Gobierno y de las
organizaciones civiles:
a) Elaborar un programa integral de desarrollo para el espacio alto andino
Focalizado prioritariamente en los Departamentos de Puno, Cusco, Apurimac,
Huancavelica y Ayacucho. Debiera contener estrategias concretas sobre: el
reforzamiento de sus bases productivas y la progresiva integración de sus mercados; la
definición de proyectos de inversión social de alto impacto, la determinación de metas

46. 218
adicionales para las reparaciones a los deudos de las víctimas de la Guerra Interna
(especialmente las de carácter colectivo). Debiera ensamblarse con:
· el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – Perú 2021 conducido por el Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN),
· el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, liderado por el Ministerio del
Ambiente,
· las políticas y proyectos que se establezcan o promuevan por las Juntas de
Coordinación Interregional (JCI) con una perspectiva de articulación y abordaje
conjunto de grandes proyectos de integración interdepartamental y/o
interprovincial,
· Las estrategias de descentralización y regionalización que lidera la Secretaría de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.
b) Potenciar al Consejo de Reparaciones
El potenciamiento debe involucrar el incremento de los recursos técnicos,
logísticos y financieros para responder eficazmente a su Misión. Para ese logro es
preciso que cuente con el respaldo institucional de las diferentes instancias del Gobierno.
c) Fortalecer a los Gobiernos Regionales y Municipales
Ambas instancias descentralizadas del Gobierno son clave para administrar con
mayor eficacia los respectivos Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos
Participativos, particularmente a favor de las poblaciones y comunidades serranas más
vulnerables y empobrecidas. Implica precisar las atribuciones, facultades o mandatos
que les corresponderían a cada uno de los niveles de Gobierno (Nacional, Regional –
Departamental, Provincial, Municipal).
d)Ampliar los créditos a favor de los campesinos empobrecidos
Una estrategia en esta línea implica el establecimiento de fondos promocionales y
regulaciones y compromisos de los deudores, que impidan la creación de un círculo
vicioso del tipo: crédito - morosidad – refinanciamiento o rescate de deuda – nuevo
crédito. Implica así mismo multiplicar en el territorio la cadena de entidades crediticias,
particularmente del Banco de la Nación, del Banco Agropecuario, de las Edypymes y de
las Cajas Rurales de Crédito. Implica. De otro lado deben establecerse nuevos esfuerzos
de asesoramiento técnico a los pequeños – medianos campesinos por parte de las
Universidades y del Instituto Nacional de InvestigaciónAgraria (INIA).
En ambos casos (crédito y asesoramiento técnico) debiera buscarse la
asociación de los campesinos y sus parcelas para aprovechar de menores costos y
mayor rentabilidad de las acciones emprendidas.
e) Promover el establecimiento de Mancomunidades Municipales
Una modalidad interesante es la que ha aparecido desde el 2009 en la forma de
Mancomunidades Municipales (Acuerdo entre dos o más municipalidades para ofrecer
servicios públicos, administrar cuencas y realizar inversiones de interés común),
promovidas por la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de
Ministros.Aoctubre del 2011 están debidamente registradas unas 100 Mancomunidades
Municipales.

47. 219
f) Reformar la Ley de las Comunidades Campesinas
Se trataría de ajustar la Ley de modo que las Comunidades se adecuen a las
nuevas dinámicas organizacionales más eficientes y participativas; particularmente en el
plano económico, y que resuelvan las inconsistencias de sus atribuciones e iniciativas
con respecto a las que corresponden a las Municipalidades Distritales.
g) Replantear el Proyecto “Sierra Exportadora”
Se tratará de ampliar su cobertura y flexibilizar el origen y el destino de los
emprendimientos de producción – comercialización que surjan en su seno, además de
inducirla a responder a los objetivos de “seguridad alimentaria” en beneficio de las
poblaciones campesinas con la cuales interactúa e incluso de las poblaciones asentadas
en el resto del país.
h)Ampliar la cobertura del Proyecto “Sierra Productiva”
Se buscará la realización de convenios con distintas asociaciones de campesinos,
en varios Departamentos y Provincias básicamente serranas y empobrecidas. En este
esfuerzo, los Gobiernos Regionales y Municipales debieran operar como promotores e
incluso como auspiciadores para brindar asesoría técnica complementaria a la que
proporcionan los “Yachachik”. En ese contexto deberá impulsarse el mejoramiento o
recuperación de los andenes
i) Buscar sinergias entre los espacios sur andinos peruanos, bolivianos y chilenos
Lo cual implica un adecuado manejo de los Acuerdos o Convenios de
Cooperación e Integración transfronteriza. Dentro de esta perspectiva, potenciar el
Proyecto Binacional para el Desarrollo de la Cuenca delTiticaca.
j) Revisar el alcance de los canon y regalías mineras y hidrocarboníferas
Estos instrumentos se derivan de determinadas recaudaciones (impuestos a la
renta) por la explotación de los yacimientos petroleros, gasíferos y mineros que son
transferidos a los Departamentos, Provincias y Distritos. Se buscará que su distribución
en estos espacios sea más equitativa y racional frente a los requerimientos de sus
respectivas poblaciones; pero también frente a las capacidades de gasto de los
Gobiernos que representan esas tres instancias descentralizadas. En esta cuestión, debe
indicarse que entre el 2005 y el 2009 cerca de 30,000 millones de soles fueron
transferidos a estas tres instancias; que solamente 7 de los 24 Gobiernos
Departamentales concentran las transferencias por canon (67%) y que solamente 15 de
las 1,836 Municipalidades Distritales reciben el 25% del canon minero.
El Departamento serrano del Cusco recibe un promedio anual de casi 800
millones de soles (equivalentes a unos 260 millones de US $) por canon. Sin embargo, la
pobreza está fuertemente instalada particularmente en sus distritos rurales. Tal es el caso
de la comunidad de Ccorca Ayllu, a 40 minutos de la Ciudad Imperial, donde sus
pobladores toman agua cruda, carecen de instalaciones sanitarias adecuadas y tienen
ingresos que rozan con la miseria.
En esta misma línea, se debiera establecer un tributo especial sobre las
sobreganancias mineras, en reemplazo de los llamados “óbolos” mineros de naturaleza
voluntaria, que además de ser bastante precarios frente la necesidad de compartir con las
comunidades la alta rentabilidad que han venido obteniendo varios minerales, rescata la

48. 220
potestad del Estado para definir las políticas fiscales. En efecto, entre el 2005 y el 2009
las empresas mineras obtuvieron utilidades netas por el valor de US $ 19,500 millones, lo
cual expresa una elevada rentabilidad con respecto a las inversiones realizadas. Un
ejemplo es el desempeño de la relación inversiones – utilidades o retornos de Antamina;
la cual, entre 1997 y el 2009 invirtió US$ 2,248 millones y obtuvo utilidades netas desde
el 2005 por US$ 6,320 millones.
A partir del 2011 se deberá administrar unos 3,000 millones de soles anuales en
reemplazó del “óbolo” minero y de las originalmente propuestas sobre la
“sobreganancias” mineras. Se aplicarán en función de un gravamen sobre las rentas de
las empresas mineras con o sin convenios de “EstabilidadTributaria”.
REFLEXIONES FINALES
Las demandas insatisfechas de los pueblos y comunidades alto andinos tienen un
arrastre histórico que no puede ser soslayado en un mundo que reclama cada vez con
mayor fuerza el triunfo de los derechos humanos, de la igualdad, del desarrollo sostenido,
del uso racional de los recursos naturales y del bienestar generalizado.
Resolver o caminar hacia la resolución de esas demandas implica, al menos en el
Perú, un replanteo fundamental de los modelos económico y de Estado vigentes, que han
mostrado ser ineptos para afrontar ese reto. Replantear ambos modelos, que se nutren
mutuamente, debe implicar el reconocimiento de nuestras especificidades nacionales y
regionales, aún en un escenario globalizado.
En cualquier caso, la cuestión central radica en el establecimiento de un Proyecto
o Pacto Nacional orientado a gestar una sociedad y una economía innovativas, pero que
tiene un altísimo ingrediente político teniendo en cuenta que se trata de hallar un modo
diferente de repartir el poder, pero también de consolidar los derechos y las obligaciones
ciudadanas.
Quienes, de manera individual o agremiada, no acepten estos argumentos
quedarán al margen de las dinámicas que el mundo está reconstruyendo y serán
cómplices de los conflictos y crisis de gobernabilidad que afectarán duramente nuestro
futuro.

49. 221
Ponencia: Retos y Agenda Pendiente del Fortalecimiento Municipal Peruano
Arq° Álvaro Ugarte Ubilla, Director Ejecutivo de INICAM
El Maestro Chino K'ung-fu-tzu, (Maestro Kong) uno de las más influyentes
filósofos del imperio chino, que vivió 500 años a.C., más conocido en lenguas latinas
como “Confucio”, afirmaba que más importante que saber ¿Quién…? ¿Cuándo…?
¿Dónde…? O ¿Cómo…?, era saber ¿Por qué…?
Por esta razón comenzamos preguntándonos: ¿Por qué descentralizar…?
La Constitución Política del Estado, establece que el Perú es un país unitario que
se gobierna en forma descentralizada, bajo el principio de subsidiariedad; declaración
que se reconoce en Ley de Bases de Descentralización y elAcuerdo Nacional, entre otros
instrumentos, precisando que la gestión pública tiene como fin el bienestar de las
personas de sus territorios.
Al respecto, para lograrlo afirmamos que “La descentralización es el camino más
corto al Desarrollo Sostenible” y en este sentido, proponemos las siguientes hipótesis
para su debate:
1. La Descentralización, es un mejor modelo para el desarrollo social con
equidad e inclusión
1.1 Porque las municipalidades constituyen la mayor presencia del Estado en
el territorio nacional y a través de ellas, la descentralización hace más eficiente los
programas sociales, porque su cercanía permite priorizar y dirigir mejor los
servicios públicos de educación y salud y facilita los mecanismos y prácticas
tradicionales de cooperación horizontal.
1.2 Para que la descentralización sea real, debe ser un eje transversal del
servicio público, definiendo racionalmente las competencias y funciones de los
ámbitos de gobierno nacional, regional y local y haciendo labores didácticas a las
autoridades y funcionarios, de estas entidades, así como a los Congresistas y sus
equipos de asesores, como a los Jueces y fiscales y equipos de asesores, quienes
enervan las disposiciones de la descentralización por desconocimiento,
fundamentalmente.
1.3 Se requiere reforzar la Política Nacional de Descentralización de la
Gestión Pública, creando un Organismo Intergubernamental de
Descentralización con poder real, que reporte directamente a la Presidencia de la
República y que coordine con el Congreso antes de dar las leyes.
Esta política debe definir la articulación intergubernamental e intersectorial
en los tres ámbitos del Estado: nacional, regional y local, con funciones definidas y
diferenciadas que justifiquen racionalmente su existencia y por ende se revise y
adecue la distribución territorial de competencias por ámbito y potencialidades,
para evitar la intromisión política y la superposición de competencias.
1.4 Se debe fortalecer la participación ciudadana en decisiones y control de la
gestión, para lo cual es necesario fortalecer: i) los sistemas de representación
política, ii) los sistemas e instrumentos de rendición de cuentas, iii) los
mecanismos de participación en partidos políticos; iv) revisar y adecuar la ley
26300, v) revisar el mecanismo de revocatoria de autoridades entre otros y vi)

50. 222
establecer la articulación de los CCR con los CCL provinciales y con los CCL
distritales.
2. La Descentralización, brinda apoyo al Desarrollo Económico Local en cada
territorio, porque facilita la gestión del Desarrollo Económico Local [DEL],
con asistencia técnica e información a los productores y comerciantes para
la organización de las unidades económicas y su articulación y el desarrollo
de cadenas productivas. Conoce mejor las potencialidades y limitaciones
del territorio y garantiza la provisión de bienes y servicios de acuerdo a las
actividades económicas locales y sus planes ofrecen mapas de
oportunidades de inversión
2.2 La descentralización Fiscal promueve la eficiencia tributaria, en tanto los
ciudadanos saben que los tributos son reinvertidos en el territorio con más
eficiencia. Sobre este tema destacamos los siguientes enfoques: i) Este tema se
viene debatiendo desde el año de 1824, cuando se crearon las Juntas
departamentales, tema recurrente en forma periódica, ii) es necesario incluir en el
Acuerdo Nacional una programación de metas y plazos concretos sobre
descentralización fiscal; iii) mientras ello suceda y sea efectivo, hay que
garantizar que las transferencias se orienten a generar equidad y compensación
en lo que respecta a la distribución del FONCOMÚN y del Canon; iv) se debe
adecuar las competencias de los tres ámbitos de gobierno bajo criterios de
racionalidad e idoneidad, pero distribuyendo los recursos públicos en función de
tales competencias; v) se debe garantizar la predictibilidad y la oportunidad de
sistema de transferencias; vi) es necesario incrementar los niveles de
planificación y coordinación intergubernamental -a través del CCI y CEPLAN y
otros mecanismos- y resignar al MEF a las funciones de Hacienda Pública como
le corresponde.
2.3 Un tema no menor es lograr eficiencia y calidad de gasto, lo que no debe
significar sólo normas de control. Es notorio que los mecanismos que se ha
establecido para modernizar -ordenar y controlar- la gestión pública han
generado excesiva demora en la inversión pública y la percepción es que no se ha
mejorado el control ni la corrupción. Por ello, que hay que revisar las normas que
regulan los procesos de gastos y contrataciones, los parámetros para la
evaluación de perfiles de proyectos, el monitoreo y evaluación de resultados en
función de tipología local, los criterios de fiscalización y fortalecer los mecanismos
para la sanción de la corrupción. Adicionalmente, hay que devolver al
Presupuesto participativo su rol como plataforma de optimización de las
inversiones en apoyo al desarrollo local y promotor de la Participación Pública y
Privada [PPP] en las inversiones, en lugar de un medio político para un reparto
ineficiente de los escasos recursos locales como es ahora.
3. La Descentralización promueve y garantiza el racional y conservación del
ambiente, siempre y cuando se le doten de los recursos y capacidades
técnicas, financieras, logísticas y políticas para asumir la función con
efectividad. La conservación del ambiente debe entenderse en dos planos:
3.1 La gestión del desarrollo del Ambiente Artificial, entendido como la
infraestructura, equipamiento y edificaciones que el ser humano ha construido
sobre el ambiente natural para crear las facilidades para su desarrollo y calidad de
vida. En este sentido es necesario reforzar la planificación territorial de las
inversiones en infraestructura, crear las facilidades y condiciones para la
inversión, reforzar la articulación y concertación intergubernamental de la gestión

51. 223
con un enfoque territorial para desarrollar territorios ganadores (enfoque
Cepalino) para convertir las ventajas comparativas en ventajas competitivas
3.2 La protección y conservación de Ambiente Natural, también denominado
medio ambiente, ecología, naturaleza y otras denominaciones. Para ello, hay
que reforzar y aplicar las nuevas herramientas que se dispone como la
zonificación y microzonificación económica y ecológica (ZEE), la planificación,
prevención, gestión y mitigación de riesgos, la identificación y protección de
ecosistemas vulnerables y mecanismos eficientes y eficaces para supervisar y
reprimir la depredación ambiental, desde los gobiernos locales y regionales, con
respeto de las atribuciones y autonomías de estos ámbitos de gobierno por parte
de las entidades sectoriales.
4. La Descentralización, fortalece las capacidades locales para promover el
desarrollo local, pero requiere del fortalecimiento de las capacidades
institucionales para la gestión del desarrollo, con las siguientes
consideraciones:
4.1 El Desarrollo de Capacidades Locales para la Gestión, debe comenzar
con la identificación de los ejes estratégicos del desarrollo local, sobre lo cual se
debe construir el diagnóstico de necesidades de capacitación, para promover
sinergias articulando las acciones de desarrollo local. Esto demanda adecuar la
oferta de capacitación –particularmente del sector público- en función de la
demanda de capacidades de los gobiernos locales y regionales; donde las
mayores necesidades se supeditan al ciclo de la gestión municipal
4.2 Definir una tipología Municipal, que reconozca la heterogeneidad de las
municipalidades en el territorio y sus diversas capacidades para asumir con éxito
las competencias y funciones que le impone la legislación a través de los sistemas
administrativos. Esta tipología debe reconocer factores diversos, como el
contexto de la municipalidad y sus dinámicas locales, el potencial institucional de
la Municipalidad y el tamaño poblacional. Hecho esto se debe redefinir las
competencias y funciones por tipo para adecuar la legislación es estas
característica particulares.
4.3 La Política de Desarrollo de Capacidades para la gestión, debe dotarse del
marco jurídico de la Carrera Pública, bajo el principio de la “meritocracia” para el
desarrollo laboral. Ello requiere que los programas de capacitación se adecúen en
función de la Tipología Municipal y una adecuada articulación de la demanda y la
oferta de capacidades, reconocer y respetar los procesos y sistemas locales en
curso; así como dotar a las municipalidades de los instrumentos de gestión
racionales y adecuados y aplicar instrumentos de evaluación permanente del
Desempeño en la gestión pública.
4.4 Eliminar -para revalorar la descentralización- las viejas malas prácticas
como
“Ahora nos toca a nosotros…”
“El Primer año para aprender…”
“Esa obra es de la anterior gestión, no va…”
“No importa que robe si hace obras…”
“La plata viene sola…”
§
§
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§
§

52. 224
Finalmente, los procesos de Reforma y Modernización del Estado mayormente
constituyen una copia de modelos exitosos en otros países como Canadá y Chile,
lo cual de por sí no es malo, pero la realidad y contexto son diferentes. Dentro de
este proceso se han creado diversos mitos.
Uno de ellos es que los ámbitos departamentales -herencia colonial-no son
ámbitos idóneos, por lo que debe promoverse la integración de dos o más
departamentos. Nuestra posición es contraria porque la sumatoria de dos o más ámbitos
inadecuados, no hacen un buen ámbito y por el contrario a mayor tamaño, alejan al
Estado de la sociedad.
Otro mito es que no existen capacidades de gestión en las municipalidades de
provincias. Nada más falso, las provincias han demostrado tener capacidades de sobra.
El problema es que los sistemas no ha sido adecuado a las característica de las
municipalidades y su diversa tipología.